eInleItung - Swisspeace...4 Moore, Christopher. The Mediation Process: Practical Strategies for...

BULLETIN 2006 ZUR SCHWEIZERISCHEN SICHERHEITSPOLITIK

lehren aus Den schweIzer meDIatIons- unD fazIlItatIonsDIensten Im suDan

von Simon A. Mason

eInleItung

WenndieSchweizinderLageist,ineinemLandwiedemSudanei-nenBeitragzumFriedenzuleisten,hatsiedasRecht,diesnichtzutun?DieserArtikelkanndieethischenAspektedesProblemsnichtaufgrei-fen,abererkanndenerstenTeilderFragestellungbeantwortenhelfen,indemeruntersucht,wiesichdieSchweizseitMitteder1990erJahreanfriedensunterstützendenMassnahmenimSudanbeteiligthat.DievorliegendeUntersuchungbelegt,dassSchweizerDiplomatenundEx-pertenunterbestimmtenVoraussetzungeneinenerheblichenBeitragzuFriedenundStabilitätleistenkönnen.DasBeispielSudanzeigtaberauch,dassdieSchweiz ihrPotentialzurFriedensunterstützungnochnichtvollausschöpft–selbstunterBerücksichtigungderzahlreichenBeschränkungen,dieeinemkleinenLandwiederSchweizauferlegtsind.Warumistdasso?ZweiGründeliegennahe:ZunächsthatdieSchwei-zerBevölkerungeinrechtzwiespältigesVerhältniszueineraktiverenAussenpolitik.1ManunterstütztdasEngagementfürdenFrieden,2aber

* DerAutorbedanktsichbei JulianT.Hottinger,Conradin«Kwacakworo»Perner, JosefBucher,SalmanBal,Jean-DanielBiéler,AttaElBattahaniundMeyAhmedfürihresehrhilfreicheUnterstützung–undebensobeimEidgenössischenDepartement fürAuswär-tigeAngelegenheiten(EDA)fürdieFinanzierungderForschungimRahmendesMedia-tion SupportProjectderForschungsstellefürSicherheitspolitik(CSS)derETHZürichundSwisspeace.BesondererDankgebührtChristopherFindlay,ReaBonziundYvonneRosteckfürdieÜbersetzunginsDeutscheundAnnaLocherfürdiestilistischeÜberarbeitung.DieindiesemArtikeldargelegtenAnsichtengebendieMeinungdesAutorswiederundnichtnotwendigerweisediederForschungsstellefürSicherheitspolitikderETHZürichoderdesEDA.

1 Bucher,Josef.EineNischefürdenFrieden.In:Altwegg,Jürg(Hrsg.)Helvetia im Aussendienst, was Schweizer in der Welt bewegen. München,Wien:Nagel&Kimche,2004,S.45–59,54.

2 Vgl.Bundesrat.BotschaftübereinenRahmenkreditfürMassnahmenzurzivilenKonflikt-bearbeitungundMenschenrechtsförderungvom23.Oktober2002,BBl20027975,hierS.8009ff.(künftigzitiertalsBotschaftzumRahmenkredit).Vgl.weiterauchhttp://www.admin.ch/ch/d/ff/2002/7975.pdf.

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scheut–andersalszumBeispielinNorwegen–eineFührungsrolleoderechteRisiken.DieseAmbivalenzistteilweiseaneinenzweitenPunktgeknüpft,nämlichdiemangelndeKlarheitderSchweizerBevölkerungdarüber,wasdieSchweizimBereichderFriedensförderungtutundwassietunkönnte,3sowieüberdieGründefüreinsolchesEngagement.DiefolgendeUntersuchungsolleinigeSchlussfolgerungenausdenErfah-rungenderSchweizimSudanziehen.SiewilleinenBeitragleistenzueinembreiterenDialogüberdieRolle,diedieSchweizbeifriedensstif-tendenAktivitätenspielenkannundsoll–sowohlaufzivilemalsauchaufmilitärischemGebiet–sowieeinenmethodologischenFortschrittimBereichderMediationundFazilitationerbringen.

DiefolgendegenerelleDefinitionvon«Mediation»wirdverwendet,umdieverschiedenenAnsätzezuerfassen,dieheuteindieMediationeinfliessen:«MediationwirdallgemeindefiniertalsdieInterventioninVerhandlungenoderineinemKonfliktdurcheinefürbeideSeitenak-zeptabledrittePartei,dienurbeschränktodergarnichtzurEntschei-dungsfindungberechtigt ist, sonderndenbeteiligtenParteiendabeihilft,freiwilligeinefüralleSeitenakzeptableLösungderStreitfragenzufinden.NebenderLösungvonKernfragenkanndieMediationauchdasVertrauenunddenRespektderbeidenParteienfüreinanderbestär-kenoderBeziehungensobeenden,dassdieKostenundderpsycholo-gischeSchadenminimiertwerden.»4DieAufgabeeinesMediationsteams(meistenssindmehrereMediatorenbeteiligt)ist,denVerhandlungspro-zesszustrukturierenundzubegleiten,dieKommunikationzuerleich-tern,alleParteiendarinzubestärken,ihreInteressenundBedürfnisseauszudrücken,ihnenbeiderSuchenachGemeinsamkeitenzuhelfen,

3 Vgl.Greminger,Thomas.Vermittlungs-undVerfassungskompetenzen,ErfolgsfaktorenderSchweizerFriedensförderung.In:Neue Zürcher Zeitung,5.Juli2005.

4 Moore,Christopher.The Mediation Process: Practical Strategies for Resolving Conflict. (3rdedition).SanFrancisco:Jossey-BassPublishers,2003,S.15.Esistbeachtenswert,dasseinefrühereDefinitionstatt«akzeptabledrittePartei»denAusdruck«neutraledrittePartei»ver-wendete.DiesscheinteinsichallgemeinwandelndesVerständnisderRolledesMediatorswiderzuspiegeln–vonderNotwendigkeitderNeutralitätinfrühererwestlicherLiteraturzurMediationüberunparteiisch,allparteiischodervielparteiischbishinzuakzeptabel.InvielenFällenträgtdieVielparteilichkeitzurAkzeptanzbei,aberinanderenFällenistdasinderTatnichtnotwendig.Oftscheintes,dassdieFähigkeiteinesMediators,sichfürdieInteressenderKonfliktparteienzuengagieren,wichtigeristalsdieUnparteilichkeit.

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undganzallgemeindieStreitparteienbeiderSuchenachLösungenzuunterstützen.

DerBegriffder«Fazilitation»istbreitergefasstalsjenerderMedia-tion,obwohlermeistähnlicheAktivitätenumfasst.ImGegensatzzurMediationistdieFazilitationimAllgemeinenwenigerinterventionis-tisch.ZumBeispielsprechenbeieinerMediationdieKonfliktparteienanfangsnichtdirektmiteinander,sondernkommunizierenzunächstüberdenMediator(sogardann,wennsieimgleichenRaumsitzen).BeiderFazilitationgibtesvergleichsweisemehrdirektenDialogzwischendenKonfliktparteien.WährenddieMediationoftzurUnterstützungvonVerhandlungeneingesetztwird,dieaufdasErgebniseinerkonkretenEntscheidungsfindungausgerichtet sind,konzentriert sichdieFazili-tationnichtunbedingtaufEntscheidungen,sondernhatdasZiel,einbesseresVerständnisfürdieSichtderjeweiligenGegenseitezuschaffenodereingemeinsamesProjektzurealisieren.5DasMandateinesMedi-atorsistumfassenderalsdaseinesFazilitators.EinanderesModelldes«Fazilitators»istdasdes«Über-Fazilitators»,dieRolleeinesmoralischenGaranteneinesProzesses.EinesolcheRollehabenzumBeispielNelsonMandelainBurundioderGeneralSumbeiywoimSudangespielt.IndiesemZusammenhangistderMediatoreherfüroperationelleFragenzuständig,währendder«Über-Fazilitator»alsbekanntePersönlichkeitdenProzessüberwacht.

MethodologischwirdimFallSudansvorallemdieBedeutungdesDialogsfürdieTransformationvonKonfliktendeutlich.InbereitsstarkeskaliertenKonfliktenmussderDialogdurchDruckmittelergänzt,darfabernichtdurchdieseersetztwerden.DieLogik,diedemDialogzu-grunde liegt,besagt,dassPositionenoderForderungen inAbhängig-keitvonderWahrnehmungderGegenpositionformuliertwerden.WerdiePositionderGegenseiteanhörtundsichbewusstwird,dassdieGe-genpositionvondenErwartungenabweicht,kanndieeigeneHaltungverändern;soentstehteinSpielraumfürOptionen,deresermöglicht,

5 Fisher,Ronald.Interactive Conflict Resolution.Syracuse,NY:SyracuseUniversityPress,1997.Vgl.auch:Kelman,Herbert.Experiencesfrom30YearsofActionResearchontheIsraeli-PalestinianConflict.In:Spillmann,Kurt/WengerAndreas(eds.).Nr.54:Zeitgeschichtliche Hintergründe aktueller Konflikte VII.Zürich:CenterforSecurityStudies,ETHZurich.http://www.isn.ethz.ch/pubs/ph/details.cfm?lng=en&v33=60129&size51=20,20&id=838.

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KonflikteimbeiderseitigenEinvernehmenzulösen.6ZurEinordnungderunterschiedlichenAspektederMediationundFazilitationscheinteinechronologischeEinteilunginPhasen(Vorverhandlungen,Verhand-lungen,Umsetzung)nützlicheralseineUnterteilung insogenannte«tracks» (z.B.Regierungs-oderNichtregierungsebene).7DasBeispielSudanscheintzubelegen,dasseineasymmetrischeMachtverteilungzumindest teilweisedurch innerenoderäusserenDrucksowiedurchdieGestaltungdesVerhandlungsprozessesausgeglichenwerdenkann.SchliesslichzeigtderFallSudaneinedergrösstenHerausforderungenfürdieZukunftauf,dassnämlichdieMediationvonFriedensabkom-mendurcheineReihevonanderenAspekteneinesFriedensprozessesabgesichertwerdenmuss,z.B.indenBereichenGovernanceoderAuf-bauvonKapazitäten.WährenddasComprehensivePeaceAgreement(CPA,UmfassendesFriedensabkommenvom9.Januar2005)seineZieleerreichte,nämlichdenKriegzwischendemNordenunddemSüdendesLandeszubeenden,bestehtweiterhindieHerausforderung,diesenFriedenzuschützenunddasCPAumzusetzen.AndereKonflikteimSudan,wieinDarfurundinBeja,gehenweiterundwerdenvomCPAnichtabgedeckt.

DieserArtikelbietetkeineAnalysederKonflikteimSudan,sondernkonzentriertsichaufdasSchweizerEngagementfürdenFriedenimNord-Süd-Konflikt,vorallemfürdenWaffenstillstandindenNuba-Bergen,dieVerhandlungen,diezumCPAführten,unddieBemühungenumdieEinrichtungeines«HausesderNationalitäten»/«ForumTraditionellerFührer»8imSüdsudanundindenNuba-Bergen.EinigeAspektedesSu-dan-KonfliktswerdenandieserStelleknappskizziert,umdieHinter-gründediesesEngagementszuverdeutlichen.WährenddesletztenBür-gerkriegszwischendemNordenunddenSüdenwurdenzwischen1983

6 InterviewdesVerfassersmitJulianT.Hottinger,29.März2006.7 Track1=offiziell,Track2=inoffiziell,abereinflussreich,Track3=aufderEbenevonBa-

sisorganisationen.Vgl.Montville,JosefV.TheArrowandtheOliveBranch,theCaseforTrackTwoDiplomacy.In:McDonald,JohnW.&Bendahmane,DianaB.(eds.)Conflict Resolution: Track Two Diplomacy.WashingtonD.C.:ForeignServiceInstitute,U.S.Depart-mentofState,S.5–20.

8 Artikel173derDraftInterimConstitutionofSouthernSudan2005verwendetdenAus-druck:«CouncilsofTraditionalAuthorityLeaders»,siehehttp://www.gurtong.org/consti-tution.asp.

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und2005übervierMillionenMenschenvertrieben,600000Flücht-lingeverliessendasLand,undüberzweiMillionenMenschenkamenumsLeben–entwederunmittelbarwährendderKämpfeoderindirektaufgrundandererKriegsfolgenwieHungersnöteoderKrankheiten.9

EinzentralerFaktor fürdieEntstehungdesKonfliktswardiege-trennteEntwicklungdesSüdensvomNordendesLandes,dieschonvorderUnabhängigkeitimJahr1956begann.Derdarauffolgende«KriegderVisionen»,kulturelleUnvereinbarkeitenundungleicheEntwicklunginNord-undZentralsudaneinerseitssowieimSüdsudanundanderenRegionen(z.B.BejaimOstenundDarfurimWesten)andererseitswa-rendiewichtigstenGründe,weshalbderSudanindenletzten50Jahrennuretwa10JahreFriedenerlebthat10.DievondersudanesischenZen-tralregierunginKhartumverfolgtePolitikderkulturellen,politischenundökonomischenUnterwerfunghatdieseDifferenzenseitderUnab-hängigkeitdesLandesnochweiterzementiert,zumSchadendermar-ginalisiertenGebiete.11KonflikteumdieErschliessungvonErdölunddieNutzungvonBodenundWasservorkommenmüssenvordemHin-tergrunddieser regionalunterschiedlichenEntwicklunggesehenwer-den.12Dieseitden1970erJahrenzunehmendeDürreinderSahel-ZonehatdasLebenderMenschendortnachhaltigbeeinträchtigtundzueinerZunahmevonMigrationundKonfliktengeführt.13Konfliktursachewa-rennichtethnischeUnterschiede,sonderneinmangelnderRespektfürkulturelleVielfaltunddie«Ethnisierung»derAuseinandersetzungen,in

9 UN2005.UNSudan,UnitedNationsMissioninSudan(UNMIS)Background.http://www.un.org/Depts/dpko/missions/unmis/background.html.

10 «Itgoeswithoutsayingthatthelongcostlywarthatourpeoplewagedintermittentlysinceindependencehalfacenturyago,hasbeenawarofconflictingvisions.Andwhereaswealthandpowersharingappearedtocapturethelimelight,issuesofcultureandculturalincom-patibilitieshavereallyalwaysconstitutedthedeepunderlyingcauseoftheconflict.»SalvaKiirstatementbeforeSouthSudanparliament,10.April2006,http://www.gurtong.org/Re-sourceCenter/weeklyupdates/wu_contents.asp?wkupdt_id=299.

11 Rogier,Emeric.Designing an Integrated Strategy for Peace, Security and Development in Post-Agree-ment Sudan.TheHague:NetherlandsInstituteofInternationalRelations«Clingendael»Con-flictResolutionUnit,April2005.http://www.clingendael.nl/publications/2005/20050400_cru_paper_rogier.pdf.

12 Suliman,Mohamed.The Sudan: A Continent of Conflicts. A Report on the State of War and Peace in the Sudan.Berne:FASTCountryRiskProfiles1999.swisspeace,1999.http://www.swisspeace.org/uploads/FAST/CPs/The%20Sudan%201999.pdf.

13 Suliman,TheSudan.

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deneneinzelneBevölkerungsgruppennachethnischenGesichtspunktenmobilisiertwurden,umfürdieInteressenunddenNutzeneinigerwe-nigerzukämpfen.14AuchimSüdsudanistdieSituationsehrheikel,daesdorteineVorgeschichtevonSüd-Süd-KonfliktenzwischeneinzelnenStämmenoderrivalisierendenRebellengruppengibt,soz.B.zwischenverschiedenenFraktionenderSudanesischenVolksbefreiungsbewegung/Armee(SPLM/A,SudanPeople’sLiberationMovement/Army)indenfrühen1990erJahren.

DerSudanistauchfürandereMächteinteressant,etwafürÄgypten,dasaufdasWasserdesNilsangewiesenist,derdurchdenSudanfliesst.ÄgyptenistaneinemvereinigtenSudaninteressiert,ebensowieamBaudesJonglei-KanalsdurchdieFeuchtgebietedesSüdsudan,undstrebtgenerellnacheinemgrösserenEinflussaufdiesudanesischePolitik.15NacheinemAttentatsversuchaufdenägyptischenPräsidentenHosniMubarakdurchsudanesischeAgentenam26.Juni1995wurdedasLandisoliertundvon1996bis2001vonderUNOmitSanktionenbelegt.16ChinaundMalaysia–welchediesudanesischeRegierungunterstützen,umihregeschäftlichenBeziehungennichtzugefährden–kommteben-fallseineSchlüsselrollezu,dasieanderErdölförderungbeteiligtsind.DieUSAhabengegenüberdemSudanofteinenambivalentenKursver-folgt,dergekennzeichnetwardurchinnenpolitischeUnterstützungfürdieChristenimSüdendesSudansowiedurchBefürchtungen(sowohlvoralsauchnachdem11.September2001),derSudankönnesichzueinempotentiellen«Schurkenstaat»entwickeln(daderSudanOsamabinLadeninden1990ernUnterschlupfgewährthatte).DieClinton-AdministrationverhängteimNovember1997Handelssanktionenüber

14 Perner,Conradin.The Human Rights of Cultures, Lessons from Experiences with Traditional South Sudanese Cultures.Nairobi:ConferenceonEmergentHumanRightsThemesinEastAfrica,ChallengesforHumanRightsNGOs,October2004.Und:Suliman,TheSudan.

15 Mason,Simon.From Conflict to Cooperation in the Nile Basin.Zürich:CenterforSecurityStudies,SwissFederalInstituteofTechnology,ETHZurich,2004.http://www.isn.ethz.ch/pubs/ph/details.cfm?id=7387.

16 UN.UseofSanctionsUnderChapterVII,oftheUNCharterSudan,OfficeoftheSpokes-manfortheSecretary-General,UpdatedJanuary2006.http://www.un.org/News/ossg/sudan.htm.

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denSudan.17GleichzeitigjedochunterstütztedieCIAdiesudanesischeRegierung,umanderenInformationenüberterroristischeAktivitätenheranzukommen.18

DieserArtikel stützt sichaufInterviewsmitExpertendesEDA,die imSudanaktivgewesensind, insbesondere (inderReihenfolgeihresEngagementsimSudan)19BotschafterJosefBucher20,Conradin«Kwacakworo»Perner21,JulianThomasHottinger22,SalmanBal23,undBotschafterJean-DanielBiéler24.ZweitenswurdenzweisudanesischeSichtweisenherangezogen,nämlichdievonAttaElBattahani25undMeyAhmed.26DieseInterviewswurdendurchdiegenanntenQuellenundLiteraturangabenergänzt.DieRecherchenfürdiesenArtikelwur-

17 Dagne,Ted.Sudan: Humanitarian Crisis, Peace Talks, Terrorism, and U.S. Policy.CRSIssueBriefforCongress.Washington,DC:ForeignAffairs,DefenceandTradeDivisionupdated12April2006.http://www.fas.org/sgp/crs/row/IB98043.pdf.

18 Booker,Salih/Colgan,Ann-Louise.AfricaPolicyOutlook2006.Foreign Policy In Focus(FPIF),17.März2006.

19 AndereSchweizerDiplomatenundExperten,dieimSudanengagiertwaren,wieAndreaSemadeni,ThierryRegenass,PietroPiffaretti,JeremiasBlaserundAndreaReichlin(Chargéd’AffairesinKhartum)konntennichtinterviewtwerden.

20 JosefBucher:SchweizerBotschafterinLibyen1994–1997,inKenia1997–2001undSonder-beauftragterfürKonfliktbearbeitung2001–2005.ZurZeitistBucherSchweizerBotschafterinFinnland.2002haterdasamerikanisch-schweizerischeMediationsteamgeleitet,dasdieNuba-Berge-Waffenstillstandsverhandlungenermöglichthat.

21 ConradinKwacakworoPerner:SchweizerWissenschaftlermitErfahrungenindenBereichenLiteratur,EthnographieundhumanitärerArbeit.NebenseinenStudienzudenAnyuakimSüdsudanwarerfürdasInternationaleKomitteevomRotenKreuztätigundUNICEF-De-legierter.Seit2001istermitdemExpertenpooldesEDAassoziiert.

22 JulianThomasHottinger:Mediations-undFazilitations-Experte,assoziiertmitdemEx-pertenpooldesEDA.IndenletztenJahrenhaterbeiFriedensprozesseninBurundi,Liberia,SierraLeone,Somalia,SudanundAcehinIndonesienmitgearbeitet.ErwarindieNuba-Berge-WaffenstillstandsverhandlungeninvolviertundindieNord-Süd-Verhandlungen,diezumUmfassendenFriedensabkommen(CPA)geführthaben.

23 SalmanBal:SchweizerDiplomat,vonMai2003bisOktober2005AssistentBotschafterBuchersundseitOktober2005BotschafterBiélersmitderAufgabe,dieKonflikteindenverschiedenenFriedensprozessenimSudanzubearbeiten.

24 Jean-DanielBiéler:Sonderbotschafter fürdieKonfliktbearbeitung imSudan, seitOkto-ber2005BotschaftermitderbesonderenMissionfürFragendermenschlichenSicherheit(hauptsächlichimSudan).DavorSchweizerBotschafterinderDemokratischenRepublikKongo,inCostaRicaundinBrüssel(Stabilitätspakt).

25 AttaElBattahani:ProfessorundLeiterdesInstitutsfürPolitikwissenschaftderUniversitätKhartum.

26 MeyAhmed:DoktorandinanderUniversitätKhartum,MitarbeiterinimProjekt«Environ-mentalchangeandconflicttransformation»desNCCRNordSüd.

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denimRahmendesMediationSupportProject(MSP)27vorgenommen,einemgemeinsamenProjektderForschungsstellefürSicherheitspolitikderETHZürichundswisspeace,gefördertvonderPolitischenAbtei-lungIVdesEDA.

DervorliegenderArtikelistwiefolgtaufgebaut:DasersteKapiteldiskutiertdiepolitischeBegründungBernsfürdieUnterstützungdesEngagementsimSudanunddenBeginnderSchweizerAktivitäten.Ka-pitelzweibeschreibtdasProjekt«HausderNationalitäten»,wobeidasHauptaugenmerkaufdemSüdsudanunddenNuba-Bergenliegt.KapiteldreiuntersuchtdieWaffenstillstandsverhandlungenfürdieNuba-BergeaufdemBürgenstock.ImviertenKapitelwerdendievonderIntergovern-mentalAuthorityonDevelopment (IGAD)geleitetenCPA-Verhand-lungennachdemWaffenstillstandindenNuba-Bergenbesprochen,andeneneinSchweizerExpertealsVermittlerteilnahm.ImfünftenKa-pitelwirddieFrageaufgegriffen,wieKonfliktedurchMediationundFazilitationtransformiertwerdenkönnen.DasletzteKapitelfasstdiewesentlichenSchlussfolgerungenzusammen.

1 begInn unD begrünDung Des schweIzer engagements Im suDan

WiekameszumSchweizerEngagementimSudan?BotschafterBucher,von1994bis1997inLibyen,sprachArabisch,hatteengenKontaktmitdemsudanesischenBotschafterundwurdevondiesemangefragt,obdieSchweizdieGesprächezwischenderRegierungdesSudaninKhartumimNordenundderSPLM/AimSüdenunterstützenkönne.DieZusagedesEDAlegtedenGrundsteinfüreineReihevonbilateralenGesprächenzwischendenVertreternderSchweizundderSPLM/AeinerseitsundderRegierungderSchweizunddesSudanandererseits.BeidiesenGe-sprächen,überJahrehinweginderSchweizdurchgeführt,wurdenver-

27 ZieldesProjektesist,dasLeistungsvermögenindenBereichenMediationundFazilitationinFriedensprozessenzuerhöhen,insbesondereum:1)LehrenausderpraxisorientiertenFor-schungzuziehen,2)Ausbildungsmodulezuentwickelnund3)einNetzwerkzwischenderWissenschaft,Nicht-Regierungsorganisationen,RegierungenundPersonenausderPraxisaufzubauen.

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schiedeneThemendiskutiert.BotschafterBucherreistewährenddieserZeitregelmässignachKhartumundindenSüdsudan.DadurchhattedieSchweizGelegenheit,sichmitdenSchlüsselfragenvertrautzumachensowiemöglicheLösungenauszuloten.DiesudanesischenDiplomateninLibyenmachtenspäterinnerhalbderRegierungKarriere–wodurchBotschafterBucherpersönlicheKontaktezuSchlüsselfigureninderRe-gierunghatte.Von1997bis2001warBucherSchweizerBotschafterinNairobi,wodergrössteTeildersüdsudanesischenDiasporaangesiedeltwar,waszuintensiverenKontaktenzwischenihmunddiesemBevöl-kerungsteilführte–unddem«HausderNationalitäten».VonZeitzuZeitnahmandiesenUnterredungeninderSchweizaucheinSchweizerBundesratteil,umdersudanesischenSeitezudemonstrieren,dassdieSchweizdenProzessaufhöchsterpolitischerEbeneunterstützte.Insge-samtgingendieGesprächejedochdiskretvonstatten.BotschafterBucherwurdedaraufhinimJahr2000zum«SonderbeauftragtenfürKonflikt-bearbeitung»mitbesonderemAugenmerkaufdenSudanernannt.28

Die Gespräche zwischen 1994 und 2002 können als vertrauens-bildendeUnterredungengesehenwerden, indenensichdieKontra-hentenabtastenundfeststellenkonnten, inwieferndieGegenseitezuZugeständnissenbereitwar, indenenaberauchderPreisernsthafterVerhandlungenunddiedamitverbundenenSchwierigkeitendeutlichwurden.DieseGesprächefandennichtdirektzwischendenKonflikt-parteien,sondernimmerindirektüberdieSchweizerDelegationstatt.NebenvertrauensbildendenMassnahmenundpersönlichenKontaktenerzieltediesePhaseauchein«non-paper»(doc160)derSchweizerDe-legation, indemkonkreteOptionenbesprochenwurden,wiediehei-kelstenFragenangegangenwerdenkönnten.IndiesemPaperwurdedieIdeeeines«asymmetrischenFöderalismus»formuliert,beidemeineRe-gionmehrEinflusshättealsandere.Esistplausibel,dassdieSudanesensichbeidenVerhandlungenfürdenWaffenstillstandindenNuba-Ber-gennichtnurdeshalbfürdieSchweizentschieden,weilsieBotschafterBucher,sondernauch,weilsiedieHaltungderSchweizimHinblickaufdieMachtverteilungimSudankannten,wonachderSüdendesLandeszwareinhohesMassanAutonomieerhalten,sichjedochnichtabspal-

28 Bucher,EineNischefürdenFrieden,S.46.

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tensollte.29JulianHottingerwarandenVerhandlungenfürdenWaf-fenstillstandindenNuba-Bergenbeteiligt,waszuseinemEngagementindemnachfolgendenIGAD/Naivasha-Prozessführte.DerErfolgvonIGAD/NaivashalässtsichanderUnterzeichnungdes«ComprehensivePeaceAgreement»imJanuar2005demonstrieren,mitdemseithergel-tendenFriedenzwischenNord-undSüdsudan.

WelcheMotivationhatdieSchweiz,denFriedenimSudanzuunter-stützen?DeraussenpolitischeBerichtderSchweizfürdasJahr200030bezeichnetedieFriedensförderungalseinesder fünfHauptzielederSchweizerAussenpolitik.DiesePriorisierungwirdunteranderembe-gründetdurch:MehrSicherheit inderSchweizdurchStabilitätundFriedenimAusland,ausgehendvonderErkenntnis,dassdieSchweizinhohemMassevonanderenLändernabhängig istunddassStabili-tätimAuslandauchStabilitätimeigenenLandbedeutet.EineStudiederWeltbank31gehtdavonaus,dassMenschenhandelundMenschen-schmuggel,Drogenhandel,Terrorismus,Infektionskrankheitenundor-ganisiertesVerbrechenzudenindirektenAuswirkungenvoninstabilenLändernauf«entwickelte»Ländergehören.DarüberhinauswirddasEngagementderSchweizbegründetmitden(direktenundindirekten)wirtschaftlichenundpolitischenInteressendesLandes.EinFriedensab-kommenkannbeispielsweisedieTürzuandereneinflussreichenStaatenundOrganisationen(z.B.derUNO)öffnenundsodasinternationaleProfildesLandeserhöhen.AuchhumanitäreTraditionderSchweizspielteineRolle.DadieSchweizvonderwirtschaftlichenGlobalisie-rungderWeltprofitiert,musssieauchalsBestandteildes internatio-nalenStaatensystems,daszunehmendinwechselseitigeAbhängigkeitgerät,einenTeilderdamitverbundenenNegativlastenübernehmen.DieVerhinderungerzwungenerMigrationisteinweitererwichtigerPunkt;

29 Ebd.,48sowieInterviewdesVerfassersmitBotschafterBuchervom26.Mai2006.30 AussenpolitischerBericht2000,PräsenzundKooperation:Interessenwahrungineinerzu-

sammenwachsendenWelt.Bundesrat,15.November2000.http://www.eda.admin.ch/eda/g/home/recent/rep/forpol.html.

31 Collier,Paul/Elliott,V.L./Hegre,Havard/Hoeffler,Anke/Reynal-Querol,Marta/Sambanis,Nicholas.Breaking the Conflict Trap - Civil War and Development Policy. WashingtonDC: WorldBank/OxfordUniversityPress,2003.http://econ.worldbank.org/prr/CivilWarPRR/.

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dieSchaffungvonStabilitätinpolitischlabilenLändernistdiebesteArt,Zwangsmigrationzuverhindern.32

AufderoperationellenEbenewerdendieKriterien fürdasEnga-gement in friedensschaffendenEinsätzen inderBotschaftzumRah-menkredit2002beschrieben.33Dabeiistnichtzuvergessen,dassdieseBotschafterstgeschriebenwurde,alsüberdasSudan-Engagementent-schiedenwurde.DieAnwendungdieserKriterienfolgtentwederdemOpportunitätsprinzip,wonachversuchtwird, sichbietendeGelegen-heitenoptimalzunutzen,odereinem«strategischen»Ansatz,derPrio-ritätensetztundsichaufdiesekonzentriert.ImFalldesSudanfanddasersteModellAnwendung.AlssudanesischeDiplomatendieSchweizumHilfeersuchten,nutztedasEDAdieGelegenheit,umdieessichabernichtproaktivbemühthatte.DerSudanbefandundbefindetsichnochimmerineinerernstenKrise.AlsdasgrössteLandAfrikasgrenztesanneunNachbarstaaten:anEritrea,Äthiopien,Kenia,Uganda,dieDemokratischeRepublikKongo,dieZentralafrikanischeRepublik,denTschad,LibyenundÄgypten(s.Karte1).DieGefahreinerregionalenAusbreitungdesKonfliktsistsehrreal.BeispieledafürsindDarfur,Su-dan-TschadsowiederNord-Süd-Konflikt,dersichaufUgandaauswirkt(Lord’sResistanceArmy),oderdieSpannungenzwischenEritreaundSudanwegenderBeja-Region.Zudenpotentiellengrenzüberschreiten-denEffektengehörenWaffenhandel,VertreibungundMilizen,dieausverschiedenenQuellenfinanziellunterstütztwerdenundgelegentlichStellvertreterkriege imNachbarland führen.FriedenzuschaffenundKonfliktezuvermeiden,istdaheraushumanitärenGründengeboten,

32 BerichtüberMassnahmenzurKonfliktbearbeitungundMenschrechtsforderung,EDA,2004.http://www.eda.admin.ch/eda/g/home/recent/focus/050524.ContentPar.0011.UpFile.tmp/re_050518_humrights_g.pdf.

33 BotschaftzumRahmenkredit2002:DiePolitischeDirektiondesEDAorientiertihrEnga-gementanzehnGrundsätzen:1)GewaltkonfliktemithohemEskalationspotential,2)ObereundmittlereHierarchiestufe,3)ThematischeundgeographischeKonzentration(aussenpo-litischeInteressen,Nachfrage,Einstiegspunkte,internationaleZusammenarbeit,Synergien,kalkuliertesRisiko),4)MittelfristigerPlanungshorizont,5)BedürfnissedervomGewalt-konfliktbetroffenenMenschen,6)UnparteilichkeitundTransparenz,7)PartizipationundRespektvorkulturellerundreligiöserVerschiedenheit,8)Gender-Perspektive:dieRollevonFrauenundMännerninGewaltkonflikten,9)Partnerwahl:multilateraleundbilateralezi-vileKonfliktbearbeitung,10)NotwendigkeitinstitutionellenLernens.

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aberauchdeshalb,weildienegativenAuswirkungeneinesKonfliktsineinerinstabilenRegionoftweitabvonihremUrsprungzuspürensind.

DasSchweizerEngagementimSudanbestehtaushumanitärerHilfe,UnterstützungfürdieUN-MissionimSudan(UNMIS)undzivilenfrie-densförderndenMassnahmenimengerenSinne,wobeidervorliegendeArtikelsichaufletzterekonzentriert.DerhumanitäreEinsatzimSudan

Weisser

Nil

Addis Abeba

Khartum Asmara

Bahr al-Arab

DEMOKR. REPUBLIK KONGO

ZENTRALAFRIK.REPUBLIK

TSCHAD

LIBYEN

ÄGYPTEN

SUDANERITREA

ÄTHIOPIEN

KENIAUGANDA

asch-Schamaliyya

NorthDarfur

North Kordufan

Nile

Red Sea

Kassala

South Darfur

West Darfur

WestKordufan South Kordufan Blue

Nile

UpperNile

Jungali

West- Bahr-

al-Ghazal Warab

al-Buhairat

EastEquatoria

WestEquatoria

Sennar

al-Quadarif

1

2

3

4

5

Hala’ibDreieck

6

Port Sudan

Wadi Halfa

Atbara

OmdurmanBahri

Wad Madani

Kassala

al-Qadarif

Kusti

Nyala

al-Faschir

Waw

Juba

Bur

Malakal

al-Ubayyid

an-Nahud

Nil

Atbara

Blauer Nil

Omo

Bahr al-Jebel

Bahral-Ghazal

Rotes Meer

Turkana-See

Torit

Sobat

Abyei

Nuba-Berge

Be

j a- R e g i o n

1 = Khartoum2 = Gezira3 = White Nil4 = North Bahr-al-Ghazal5 = Central Equatoria6 = al-Wahda

0 km 400 km200

© ETH Zürich, M. Zanoli 2006

Bundesstaatendes Süd-Sudan

deshalb nur zur groben Orientierung dienen.Karte 1: Sudan. Die politischen Grenzen sind z.T. umstritten, und sollen

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begann1994mitderUnterstützungder«OperationLifelineSudan»undindenNuba-Bergen–vorallemimRahmenvonWasser-undHygiene-projektenderUNICEFsowiedesWelternährungsprogrammsinFormvonNahrungshilfe,StrassenbauundhumanitärerMinenräumung.DieKostenfürdenhumanitärenEinsatzderSchweizbeliefensichzwischen2004und2005jährlichauf5MillionenSchweizerFrankenfürdenSüd-sudanund10MillionenFrankenfürDarfur.34DieSchweizunterstütztdenSudanzusätzlichmitca.15MillionenFrankenimJahr2006(ersteZahlungMai2005)überdieUNO-MissionimSudan(UNMIS)–demobligatorischenBeitragvon1,197ProzentalsUno-Mitgliedstaat.35FürdieFriedenspolitikwirdvergleichsweisewenigausgegeben,nämlichca.1,5MillionenFrankenimJahr2006.36ZuderlaufendenSchweizerUn-terstützungfürdenFriedenimSudangehörendasProjekt«HausderNationalitäten»,dasimFolgendenvorgestelltwird,sowieandereIniti-ativen,diehierausPlatzgründennichtbeschriebenwerden,soz.B.dasGurtong-Friedensprojekt37,dasErstellenvonLandkarten fürdenge-samtenSüdsudan,dieNuba-Berge,Darfur,denBlauenNilundAbyei,einStipendiatenprogrammzugunstenvonStudentenausdemSüdsudan,derBesucheinersüdsudanesischenMilitärdelegationinderSchweizimJuni2005,UnterstützungimSicherheitssektorundHilfebeiderEnt-wicklungeinesHausesderKulturenimSüdsudan.38

34 Deza,SchweizerischeDirektionfürEntwicklungundZusammenarbeit,Sudanhttp://www.deza.admin.ch/index.php?langID=6&navID=21093.

35 ZumVergleich:SchweizerBeitraganUnmisJuli06bisJuli0717MillionenCHF.TotalUnmis-KostenimJahrJuli05/Juli06ca.1,2MilliardenCHFundtotalUN-PeacekeepingweltweitimselbenJahrca.4,2MilliardenCHF.Angabenwww.un.org;undUno-Koordi-nationdesEDA.

36 InterviewdesAutorsmitBotschafterJean-DanielBiéler,Bern,26.April2006.37 DasGurtong-Friedensprojekt,dasvonNapoleonAdokGailanciertundvonderSchweizer

unterstütztwurde,hatzumZiel,unterderDiasporaimSüdsudaneineKoalitionfürdenFriedenzuschaffen,dadieseKriegofteherunterstütztalsFrieden.SeitdemProjektstart2001hatsichdieWebsite<www.gurtong.org>zueinemwichtigenInformationsportalent-wickelt,dasentscheidendeDokumentezurVerfügungstellt,GerüchtenentgegenwirktundDiskussionundMeinungsbildungermöglicht.

38 DerKerndesKulturzentrumswärederSitzungssaalfürdieTreffendertraditionellenFüh-rer,umdenherumandereBegegnungsstättenerrichtetwerdenwürden(z.B.Museum,For-schungszentrum,BibliothekundArchive,SchulefürKunstundMusik,Dialog-undFrie-denszentrum,Berufs-undAusbildungszentren,Sportzentrum,usw.).DasProjektversucht,mitderUnterstützungderUNESCO,dasHoNineinekulturelleundwissenschaftlicheUmgebungeinzufügen.EineMachbarkeitsstudiewurdevonKwacakworoausgearbeitet.

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2 Das haus Der natIonalItäten

ImNovember2000organisierteBotschafterBuchereinendreitägigenWorkshopinAberdare(Kenia),umzuerkunden,welcheRegierungs-formfürdenSüdsudaninFragekommenkönnte.DerKriegzwischenNordundSüdhieltan,undFriedenwarnicht inSicht.UngeachtetdessenwarBucherüberzeugt,dassdieFragederRegierungsgewaltfürdenSüdsudandringendangesprochenwerdenmusste.DieIdeeeinesHausesderNationalitätenwurdeindiesemWorkshopinAberdarege-boren.DerfolgendeAbschnittuntersuchtdieBegründungfüreinsol-chesInstrumentderFriedensförderungundKonflikttransformationimZusammenhangmitdemSüdsudan,seinZustandekommenundseineweitereEntwicklung.MethodischistdieseArtderFriedensförderungeinetypischeFazilitationundnichteineMediation.

2.1

SeitderZeitvorderUnabhängigkeitdesLandesimJahr1956warderSüdenvomNordengetrennt;esgabwenigGelegenheit fürdieEnt-wicklungstaatlicherStrukturen imSüden.Dieetwa62ethnischenGemeinschaftendesSüdsudanwurdenvonihrenHäuptlingenauftra-ditionelleWeiseregiert.NachdemAusbruchdeszweitenBürgerkriegswurdedieseRegierungsformüberlagertvondenbewaffnetenOpposi-tionsgruppen(z.B.SPLM/AundMilizen),diewiederumstarkeBin-dungenangrössereStämme(z.B.dieDinkaoderdieNuer)vorweisenkonnten.WährendinderVergangenheitimRahmenvonStammeskrie-geneinigedurchdenEinsatzvonSpeerengetötetwordenwaren,star-bennunHundertedurchdenEinsatzmodernerWaffen.EsgabzwarzahlreicheFriedenskonferenzenzwischendeneinzelnenStämmen(s.Anhang),dochhandelteessichdabeiumAd-hoc-Gespräche.ObwohlvorübergehendRuhegeschaffenwerdenkonnte,wurdenRaubzügeundStammeskriegeanschliessendhäufigwiederaufgenommen.Friedens-konferenzenkonntendiestrukturellenProblemedesSüdsudansnichtlösen.Die traditionellenkulturellenNormenfürKonfliktlösungundVersöhnungwarenverlorengegangen,dadiemodernenKriegenichtin

BegrÜndung fÜr dAs HAus der nAtionAlitäten

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dasmoralischeGefügederjeweiligenKulturfielen.39EsbliebalsodiedringlicheFrage,wiemitdenStammeskonflikten imSüdsudanum-gegangenwerdensollte.KonflikteimSüdendesLandeshabenhäufigeinevieldirektereAuswirkungaufdasÜberlebenderMenschenalsdieSpannungenzwischendemSüdenunddemNorden.

ImGegensatzzueinemausdemWesten40importiertenRegierungs-modellsolltedasHausderNationalitäten,sodieVorstellung,eineInsti-tutionaufderBasisdesexistierendenRegierungsmodellsentwickeln,diederRealität,denBedürfnissenunddenKulturendesSüdsudanRech-nungträgt.41DemHausderNationalitätenliegtdieEinsichtzugrunde,dassdieDiversitätseinerKultureneinendergrösstenReichtümerdesLandesdarstelltunddassdieRechtederethnischenundkulturellenGe-meinschaftengeschütztwerdenmüssen,umFriedenundGerechtigkeitzusichern.DieKulturistdieGrundlagederIdentität,undohneWert-schätzungundRespektgegenüberderWürdeallerkulturellenIdentitätenkanneskeinenFriedenundkeineharmonischekulturelleEntwicklunggeben.FehltderRespektfürdieKultureinerPerson,kanndiesePersonzurückschlagen,umseelischundkörperlichzuüberleben.EinMangelanRespekt fürkulturelleVielfaltkannzumKrieg führen:AlleBür-gerkriegeimSudanwurzeltenundwurzelnimfehlendenRespektderkulturellenIdentitäten.42JedeKulturhatihrenegativenSeiten,undderRespekt fürandereKulturenbedeutetnicht,davordieAugenzuver-schliessen;vielmehrstelltsichdieFrage,wiemansieansprechenkann.DieAntwortlautet:durchDialog–basierendaufVerständnisundRe-spekt.DaherbrauchteseinePlattform,dieeinenDialogzwischenden

39 Perner,The Human Rights of Cultures,S.10.40 Ebd. zeigtdies imFallvonFolter: ineinigenKulturen imSüdsudanwirdesalsvielun-

menschlicherangesehen,einePersoninsGefängniszusperrenstattsiezuschlagen,wennsiediegesellschaftlichenNormenüberschrittenhat.WennwestlicheVorstellungenvonMen-schenrechtenexportiertwerden,bestehtdieGefahreineskulturellenKolonialismus.DieNeigungdesWestens,Menschenrechtezupredigen,istoftkontraproduktiv.DennwennmanMenschenPredigtenhält,wennsiekritisiertwerden,findetkeinDialogstatt,siehörennichtmehrzuunddieKommunikationbrichtzusammen.Vgl.:Perner,The Human Rights of Cultures.

41 Bucher,Josef.InnovativeAnsätzefürdieFriedenspolitik,zurRollevonInstitutioneninderKonfliktbewältigung.In:Neue Zürcher Zeitung,16.Januar2004.

42 Conradin«Kwacakworo»PernerineinemEmailandenAutorvom3.Juni2006.

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verschiedenenKulturendesSüdsudanermöglicht;dieseIdeeliegtdemHausderNationalitätenzugrunde.43

2.2 ABlAuf Bei der umsetZung des projekts «HAus der nAtionAlitäten»

DieRealisierungdiesesProjektskannindreiPhasenunterteiltwerden:dieerstePhasevomBeginndesJahres2000biszurAusweitungaufeinengrösserenPublikumskreis2003;diezweitePhase,diedurchWorkshopsundKonferenzengeprägtist;unddiedrittePhaseder«NubaMountainsTraditionalLeadersConference»seitJuli2005.

2.2.1 erste pHAse: Beginn und entwicklung der idee44

ImNovember2005eröffneteBotschafterBucheroffizielldieKonferenzinAberdare,welchevonIntellektuellendesSüdsudansbesuchtwurde.BucherzogsichnachderEröffnungzurück,umdieLeitungderWork-shopsindenHändenderSüdsudanesenzubelassenundderKonferenznichtdenEindruckeiner«hochkarätigendiplomatischenSchweizerVeranstaltung»zugeben.ZweiSchweizernahmenanderVeranstaltungteil:AndreaSemadenialsadministrativeFachkraftundConradin«Kwa-cakworo»PerneralsExpertedesSüdsudans.KwacakworowirdvondenmeistenSüdsudanesenakzeptiert;erbeschäftigtsichseit1974intensivmitdemLand,hatfünfJahremitdemStammderAnyuakgelebtunddabeiihreSpracheundKulturgelernt.WährenddesWorkshopshieltersichalsZuhörerimHintergrundauf,warjedochjederzeitbereiteinzu-greifen.DieDivergenzenzwischendenTeilnehmernwarengross.DerkenianischeMenschenrechtsaktivistDr.WillyMutungamoderiertedenAnlass.WährenddesBrainstormingsbrachteeinStammesältesterausdemSüdsudandieIdeeeines«HausesderNationalitäten»(HoN)auf.HoNsolltealsForumfürallesüdsudanesischenStämmedienen,indemmansichgleichberechtigtüberungelöstepolitischeundkulturelleProblemeunterhaltenkonnte.Dr.PeterAdwokNyabawurdedamitbe-auftragt,dieseIdeeinWortezufassen.ImJanuar2001unterbreiteteereinGrobkonzeptfürdasHoN,welchesjedochnichtunbedingtin

43 Perner,The Human Rights of Cultures.44 GemässdenInterviewsmit«Kwacakworo»,SalmanBalundJosefBucher,Mai2006.

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diplomatischerSpracheverfasstwar.DaPeterAdvokbekanntwarfürseinekritischeEinstellunggegenüberderFührungderSPLM/A,wurdedasHoNvonAnfanganfälschlicherweisealsAnti-SPLM/AProjektbetrachtet.UmdasKonzeptkonsensfähigerzumachen,wurdeesimnachhineinvonmehrerenPersonenüberarbeitet.

ImDezember2001fandinNairobieineintägigerWorkshopstatt,beidem30prominenteSüdsudanesendieIdeedesHoNguthiessen.DaraufhinwurdeimJanuar2002dieendgültigeVersiondesHoN45ineinemkleinenBlauenHeftfestgehalten;seineZielewerdendarinwiefolgtbeschrieben:

1.einen Ort zur Verfügung stellen, an dem sich alle ethnischenGemeinschaftendesSüdsudanstreffenkönnen,

2.dieWürdeallersüdsudanesischenGesellschaftenanerkennenundfördern,

3.eine Institution darstellen, die als erste Ansprechpartnerin derRegierung bei der Ausarbeitung von Gesetzen und RichtlinienbetreffendderGemeinschaftendient,

4.eine Grundlage bilden für die Identität eines Sudans «alsSchmelztiegel der kulturellen Vielfalt», was dem Konzept derVorherrschaftdurcheineeinzigeGruppierungwiderstrebt,

5.alsTreffpunktzurBeilegungvonStreitigkeitendienen.IndennachfolgendenJahrenwurdenzahlreicheWorkshops,Konfe-renzenundweitereAnlässeorganisiert,durchdiedasHoNbekanntwurde.EineSchlüsseldynamikentwickeltesichdabeiüberdieVerbrei-tungderIdeenineinemweiterenKreisvonStakeholdern,z.B.beiJu-gendlichen,Frauen,derDiaspora,StammesführernundderSPLM/A.DerdritteHoN-WorkshopfandimJanuar2003imHotelPanafricinNairobistatt;ungefähr80Personen,welcheamEndedasKonzeptaus-drücklichunterstützten,nahmendaranteil.46EinHoN-Komitee,beste-hendausVertreternderdreisüdsudanesischenRegionen,derKircheund

45 Vgl.HausderNationalitätenhttp://www.houseofnationalities.org/.46 DarunterwarenVertreterderZivilgesellschaft,Nichtregierungsorganisationen,SPLM,ver-

schiedenesudanesischePersönlichkeitenundVertretervonUNICEF.AufSchweizerSeitewarenesBotschafterBucher,«Kwacakworo»undThierryRegenass.

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derdieZivilgesellschaftvertretendenNGOswurdegegründet.AufgabedesKomiteeswares,eineKonferenzzuorganisieren,anderdieFührerundKönigeallerethnischenGemeinschaftendesSüdsudansteilnehmenwürden.DasKomiteekonntedieseAufgabeaufgrundinternerDiver-genzenundwegendesWiderstandesgegendieIdeedesHoNseitensderSPLM/A-Führungnichterfüllen.DieSPLM/Aihrerseitswarin-terngespalteninderFragedesHoN.JohnGarang,dieNummereinsinderSPLM/A,wardemHoNgegenüberkritischeingestellt.SalvaKiirMayarditundRiekMacharTeny,NummerzweiunddreiinderSPLM/A,warendemHoNwohlgesinnter,aberihreEinstellungwurdelangeZeitnichtöffentlichkommuniziert.ObmanfürodergegendasHoNwar,hingalsoauchdavonab,mitwelcherPersonmansympathi-sierte.NebendieserzwischenmenschlichenDimensiongingendieMei-nungenauchbetreffendInhaltauseinander:InwiefernsolltedieBasisinderStaatsführungsstrukturmiteinbezogenwerden,undwiekonntedasdelikateKräftegleichgewichtzwischendentraditionellenFührernundderpolitischenElitederSPLM/Aineinem«neuenSudan»stabi-lisiertwerden?DieSPLM/Awarunschlüssig,obsiedembottom-up-KonzeptderRegierungsführungzustimmensollteodernicht.AuchdieumstrittenePersonPeterAdvoksspaltetedieSPLM/A,woraufdieserseinEngagementreduzierte.

2.2.2 Zweite pHAse: konferenZen fÜr die jugend und fÜr die frAuen47

NachdemderVersuchdesHoN-Komitees,eineKonferenzfürdieAn-führerzuorganisieren, fehlgeschlagenwar,entschiedensichdiedemProjektwohlgesinntenSüdsudanesenundBotschafterBucherund«Kwa-cakworo»aufSchweizerSeite,neueWegeaufeinerwenigeroffiziellenEbeneeinzuschlagen.ImfolgendenwerdenexemplarischdieTreffenderJugendundderFraueninundausserhalbdesSudanbesprochen.

AufdieInitiativevonjugendlichenSudanesenausNairobiwurdenvierJugend-Workshopsorganisiert,einerimJahr2003inKeniaunddreiweitereimSüdsudan:2003inAkon,Bahr-el-GhazalundinÄquatoria

47 BasierendaufInterviewsmit«Kwacakworo»sowieauf:Perner,Conradin:InternerArbeits-berichtüberdenAufbaudesgeplanten«HouseofNationalities»imSüd-Sudan,währenddesJahres2003unddenerstenMonatendesJahres2004.

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und2004inderoberenNil-Region.DieJugendlichenwarenmotiviert,aktivandenpolitischenDiskussionenteilzunehmen.Siefühltensichallgemeinmarginalisiert,danurdieStammesältestenEinflussaufdenpolitischenProzessausübenkonnten.WährenddesAkon-WorkshopsgingesnichtzuletztwegengrosserinternerUnterschiederechtturbu-lentzu.ZumindestaberverhalfdieserAnlassdemHoNzugrosseröf-fentlicherBeachtung.DiebeidenfolgendenWorkshopswarenharmo-nischerundvielproduktiver,dadielokalenJugendgruppendieAnlässegutorganisierthatten,undselbsthohepolitischeFührerderSPLM/AwieJohnsonJumaOkot(StellvertretenderPräsidentderRegionÄqua-toria)undRiekMacharTeny,nahmendaranteil.DieAnlässewurdenzueinemForumdesDialogszwischenJugendlichenundwichtigenpo-litischenPersönlichkeitenderRegion.

AufbauendaufdemJugend-Workshop inKarenvon2003organi-siertedas«ForumJungerFrauen»imNovember2003einenAnlassfürFrauen;dabeiberiefensiesichaufdieIdeedesHoN.DieFrauenbe-tonten,dasssieinderGesellschaftamstärkstenmarginalisiertwürdenunddassdahergrosserBedarfbestehe,sieaktiverindenProzessfürdieZukunftdesSüdsudanseinzubinden.FrauenallerAltersschichtenundausallenRegionendesSüdsudanssowieausUgandaundKenianah-menteil.ZuBeginneinesjedenTageswurdenTänzeaufgeführt,undeswurdegesungen,wasRaumschuffüreinekreativeunderbaulicheDiskussion.MamaKezia,dieBeauftragtederSPLMfürFrauenundGender-Angelegenheiten,eröffnetejeweilsdasTreffenundbetonteda-beidieWichtigkeitdesHoNalsfriedensstiftendesInstrumentfürver-antwortungsbewussteRegierungsführung.AngelinaTeny,dieFrauvonRiekMachar,wardieFazilitatorindesWorkshops.WährenddiedemHoNwohlgesinntenMännerderSPLM/AsichübereinelängereZeithinwegvorsichtigverhieltenundkeineöffentlichenAussagenmachten,triebendieSPLM-FrauendasVorhabendesHoNzügigvoran.AusihrerSichtwareinklaresBedürfnisda,jeneAspekteihrerKulturöffentlichanzusprechen,unterdenenFrauenzuleidenhaben.DasHausderNati-onalitätenbildetedazudasgeeigneteForum,dennaneinemglaubwür-digenDialogüberGender-AnliegenmusstenauchdieStammesführerbeteiligtsein.DerName«HausderNationalitäten»wurdeeinem«HausderFührer»bewusstvorgezogen,umaufdieBeteiligungallerinderGe-

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sellschafthinzuweisen.DasHausderNationalitätengehörtdemVolk,allenNationalitätendesSüdsudans.AufArabischwurdederName«el-Mazallael-kawmiya»verwendet,was«Schirm»oder«Balkon»bedeu-tet.WährenddieserZeitorganisierteJeremiasBlasereineStudienreisenachBotswana,wobeizehnSüdsudanesendieGelegenheiterhielten,dietraditionelleRegierungsstrukturvorOrtkennenzulernenundübereinemöglicheExtrapolationaufdasBeispielSudanzudiskutieren.

GegenEndedieserPhase,indersichdasHoNlangsamzuetablierenbegannundinganzSüdsudanbekanntwurde,bekundeteneinigeFührerderSPLM/AihrenUnmutdarüber,undAnhängerdesHoNwurdenzumTeilbedrohtodersogardazugezwungen,denSüdsudanzuver-lassen.DievonderSPLM/AorganisierteundvonUSAIDfinanzierteKamuto-KonferenzvonJuni/Juli2004,zuderungefähr300KönigeundStammesführereingeladenwaren,kannalsVersuchgewertetwerden,dieStammesführerzuvereinen.DieSPLM/AhandeltealsoeinerseitsgemässdenIdealendesHoN,indemsiedieStammesführerSüdsudanszusammenbringenwollte,beanspruchteandererseitsaberimmernochdieHauptkontrollefürsich.AufgrundderablehnendenStimmungderSPLM/AgegenüberdemHoNmusstenalleAktivitätendesHoNnachderKamuto-Konferenzabgeschwächtwerden. ImmerhindeutetedieKonferenzan,dassdieSPLMA/Aerkannthatte,dassdietraditionellenStrukturenineineFührungsstrukturdesSüdsudanseingebundenwer-denmüssen–auchwenndiegenaueForm,derNameunddieRollederbeteiligtenParteiennochzudiskutierenwaren.

2.2.3 dritte und Aktuelle pHAse: konferenZ fÜr die trAditionellen AnfÜHrer in den nuBA-Bergen 48

DiedrittePhase istdurcheinezunehmendepolitischeAnerkennungderwichtigenRolledertraditionellenAutoritätenseitensdersüdsuda-nesischenRegierungundinternationalerOrganisationen(z.B.UNDP)charakterisiert.DasHoNkonntenachdemTodvonJohnGarangam

48 BasierendaufInterviewsmit«Kwacakworo»und:Perner,Conradin,KwacakworosinternerArbeitsberichtüberdenAufbaudesgeplanten«HouseofNationalities»imSüdsudan,imSommerundHerbstdesJahres2004.Sieheauch:Perner,Conradin,Kwacakworosinter-nerArbeitsberichtüberdenAufbaueines«HouseofNationalities»imSüdsudanundindenNubaBergenJanuar-Oktober2005,Dezember2005.

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30.Juli2005miteinerbreiterenUnterstützungderSPLM/Arechnen.NurwenigeMonatevordemtödlichenHelikopterabsturz fandvom14.bis16.AprilinNeuchâtelinderSchweizeineKonferenzüberdasHoNstatt.DieserAnlasskannaufeineInitiativederSchweizerAus-senministerinMichelineCalmy-Reyzurückgeführtwerden,welchedenSudanimJuni2004besuchthatteundsichnachdemFriedensabkommenvomJanuar2005füreineEntwicklungderIdeedesHoNunterinter-nationalerBeteiligungstarkmachenwollte.DieTeilnehmerderKonfe-renzinNeuchâtelwarenhochrangigeDiplomaten,prominenteWissen-schaftler,SPLM-Persönlichkeiten,sudanesischeIntellektuelleundzumerstenMalauchtraditionelleAnführerausBotswanaunddemSüdsudan.AlsErgebnisderKonferenzkannfestgestelltwerden,dassdieIdeedesHoNklarunterstütztwird,unterdemVorbehaltspezifischerEmpfeh-lungenbetreffendseinerBedeutungundFunktion.DavonSeitenderSPLM/AsowohlBefürworteralsauchGegnerdesHoNanderKon-ferenzteilnahmen,konntedasKonzeptauchparteiinterngeklärtwer-den.NachdemTodJohnGarangswurdeSalvaKiirneuerAnführerderSPLM/A,waszueinerkonstruktiverenHaltungderBewegunggegenü-bertraditionellenFührungsstrukturenführte.UnteranderemdankderKonferenzinNeuchâtelsichertesichdasHoNaucheinengutenNamenbeiInternationalenOrganisationenwieUNDP,UNESCO,etc.

Vom17.bis22.Juli2005wurdeindenNuba-Bergen,inJulud,eineKonferenzder traditionellenStammesführerorganisiert,ander150FührerderNubateilnahmen,diejezurHälfteausSPLM/A-undre-gierungskontrolliertenGebietenkamen.NubawirdzwarnichtzumSüdsudangezählt,stelltabereinederdreiumstrittenenRegionenimKonfliktzwischendemNordenunddemSüdendesLandesdar.AnderKonferenzwurdedieschwacheEinheitderRegionalsHauptproblemerkannt:dieRegionistvonderRegierunginKhartumundderSPLM/Aleichtmanipulierbar.Organisiertvon«NubaRelief,RehabilitationandDevelopmentOrganization»(NRRDO,OrganisationfürHilfe,Wie-dereingliederungundEntwicklunginNuba),wurdedieKonferenzvonderSchweizerRegierungfinanziert.ZuletztkonntenEmpfehlungenvorgelegtwerden,dieRollederStammesführer,dieUnterstützungfüreinefriedlicheKoexistenzunddasManagementderknappenRessourceLandzuklären.Esistbemerkenswert,dassfür2006eineweitereKon-

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ferenzindenNuba-Bergengeplantist,diesesMaljedochmitdemZiel,ein«HouseofChiefs»(einHausderStammesführer)zugründen–eineWeiterführungderIdeedesHoN,dieaufdieNuba-Regionzugeschnittenist.SolltedieseKonferenzerfolgreichsein,kannsiealsMeilensteininderGeschichtederEntwicklungdesHoNzitiertwerden.ImSüdsudanwirdderzeitimmernochüberdieUmsetzungdesHoNdiskutiert,z.B.überFragenzurAusgestaltungdesTagungsortesoderzumGleichge-wichtzwischenpolitischenundkulturellenDimensioneneinessolchenForums.Einigestellensichvor,dassjederderzehnStaatendesSüdsudanseineigenes«Haus»erhältunddieVersammlungallerNationalitätenimTurnusindeneinzelnenHäusernabgehaltenwird.ImlaufendenJahristaucheineStudienreisefürdieStammesführergeplant.Dabeiwerdenmehrals20FührerausdemSüdsudan,denNuba-Bergen,AbyeiunddemSüdlichenBlauenNilvonSüdafrika,BotswanaundGhanaeinge-laden,umvorOrtvondenpositivenErfahrungenvonanderentraditi-onellenRegierungsstrukturenAfrikaszuprofitieren.

GrundsätzlichwurdedieIdeedesHoNvonallenParteienangenom-men.DasHoNwirdjetztvermehrt«TraditionalLeadersForum»(Fo-rumdertraditionellenFührer)oder«CouncilofTraditionalAuthorityLeaders»(RatdertraditionellenStammesführer)genannt.DasKonzeptistverankertinderInterimsverfassungdesSüdsudanundanerkenntdieRolledertraditionellenStammesführerunddieRechtevonethnischenundkulturellenGesellschaften49.DerAnsatzdesHoNwirdauchvonpolitischenFührerndesSüdsudans,z.B.demPräsidentenderRegion,50undInternationalenOrganisationenwieUNDPunterstützt.Trotzdembleibtnochvielzutun,umdieIdeeweiterindiePraxisumzusetzen.DasHoNkannalswichtigerBausteininderRegierungsführungdesSüdsudanverstandenwerden,daesdieBevölkerungmitdempolitischenProzessvernetzt.DerpolitischeProzess seinerseitswurdedurchdieFriedensverhandlungenunddiedarauffolgendeInterimsverfassungderRegierungderNationalenEinheitimSudaninGanggesetzt.

49 Article37,172and173intheInterimConstitutionofSouthernSudan,2005,http://www.gurtong.org/constitution.asp.

50 Vgl.dieRededesPräsidentendesSüdsudanvordemsüdsudanesischenParlament.Lt.Gen.SalvaKiirMayardit,vom10.April2006,http://www.gurtong.org/ResourceCenter/week-lyupdates/wu_contents.asp?wkupdt_id=299life».

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3 DIe waffenstIllstanDsverhanDlungen für DIe nuba-berge

DerDruckderUSAaufdiesudanesischeRegierungtrugdazubei,dassletzterezuWaffenstillstandsgesprächenfürdieNuba-Bergeeinwilli-gte–einProzess,derimfolgendengenauerbeschriebenwird.Am20.August1998beschossen13US-MarschflugkörpereinepharmazeutischeFabrikinKhartumalsVergeltungsmassnahmefürBombenanschlägeaufUS-BotschafteninNairobi,KeniaundDar-es-Salaam,Tansaniaam7.AugustdesselbenJahres,beidenen301Menschengetötetwordenwa-ren.51DieUSAwarenüberzeugt,dassal-QaidaunterOsamabinLadenhinterdenBotschaftsanschlägensteckte.BinLadenhattesichvon1992bis1996imSudanaufgehalten,52unddieUSAwarenüberzeugt,dasseseineVerbindunggabzwischenbinLadenundderAl-Shifa-Chemiefa-brik,dadieFabrikangeblichanderHerstellungvonChemiewaffenbe-teiligtwar.DieStichhaltigkeitderBeweisewurdeallerdingsinZweifelgezogen,53unddieEntscheidungWashingtonsimJahr1999,dasVer-mögendesFabrikbesitzerszuentsperren,wirdalsstillschweigendesEin-geständniseinesgrobenFehlersderUS-Regierungverstanden.54Den-nochhegtendieUSAaufgrundvonbinLadensVerbindungenindenSudanundwegenderfundamentalistisch-islamischenAusrichtungdersudanesischenRegierungweiterhinstarkenVerdachtgegendenSudan.NachderAmtseinführungderBush-AdministrationimJahr2001understrechtnachdem11.September2001wolltendieUSAherausfinden,aufwelcherSeitesichdiesudanesischeRegierungpositionierte.Zudie-semZweckbeauftragtePräsidentBushUS-SenatorJohnDanforth,denSondergesandtenfürdenFriedenimSudan,dengutenWillenderSu-danesenaufdieProbezustellen.Einerder«Tests»warderAufrufandieParteien, sichaufeinenWaffenstillstand ineinerbegrenztenRe-

51 BBCNews,World:Africa,Sudan:US«mistaken»inbombing,5.May1999http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/335821.stm.

52 BinLadenheirateteimSudandieNichtedesFührersdersudanesischenMuslim-BruderschaftundsehreinflussreichenPolitikersHassanal-Turabi.Wikipedia,27.Mai2006http://de.wikipedia.org/wiki/Osama_bin_Laden#1992.E2.80.931996_Hauptquartier_Khartum.2C_Sudan.

53 Risen,James.ToBombSudanPlant,orNot:AYearLater,DebatesRankle.In:The New York Times,27.October1999.

54 BBCNews,World:Africa,Sudan:http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/335821.stm.

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giondesSudanzueinigen.55ManeinigtesichaufdieNuba-Berge.DerPlanwar,sichaufeinGebietzukonzentrieren,dasvomKriegverheertundwoderHungeralsWaffeeingesetztwordenwar,das jedochzu-gleichfürkeinederzweiwichtigstenKonfliktparteienvonstrategischerBedeutungwar.DiesesVorgehenmachteKompromisslösungenwahr-scheinlicher.56DieBeteiligungdersudanesischenRegierungandiesenGesprächenistwohldaraufzurückzuführen,dasssiebefürchtenmusste,vondenUSAbombardiertzuwerden,wennsienichteinZeichendesgutenWillenssetzte.

ImJahr2002vermittelteeinTeamausSchweizernundUS-Amerika-nern,angeführtvonBotschafterBucher,einenWaffenstillstandfürdieNuba-BergeimSudan.FürdieDurchführungderVerhandlungenhattendieUSAauchLändermitgrösserenfinanziellenRessourcenundgrös-serempolitischemWillenfüreinEngagementimSudanalsdieSchweizinBetrachtgezogen.Aufgrund ihres langjährigenVertrauensverhält-nisseszuBotschafterBucherentschiedensichdieSudanesenjedochfürdieSchweiz.AuchdenUSAwardieEinbindungderSchweizgenehm,dadieAusgliederungdesersten«Tests»aneinanderesLandWashing-tonerlaubte, sichvondemVersuchzudistanzieren, fallserscheiternsollte.57BemerkenswertwarauchdersehrkurzeVorbereitungszeitraumzwischenDezember2001,alsdieFragedesVerhandlungsortesdisku-tiertwurde,undMitteJanuar2002,alsdieDelegierteninderSchweizeintrafen.58NebenallgemeinenVorbereitungenstelltendieSchweizerwährenddieserZeiteineLandkarteaufderGrundlagealterrussischerKartenher.DiesewarvonbessererQualitätalsdieKarten,diediesu-danesischeDelegationmitbrachte.SpäterunterstütztendieSchweizeraucheinProjektderUniversitätBernzurHerstellungeinesKartenwerksaufderGrundlagevonSatellitenbildern.59

55 Die«Tests»vonDanfurthwaren:«(1)aceasefireintheNubaMountainsregiontofacili-tatereliefassistance;2)thecreationof«daysoftranqility»toadministerimmunizationsandprovidehumanitarianreliefassistance,3)anendtoaerialbombardmentofciviliantargets,and4)thecreationofanEminentPersonsGrouponslaveryinSudan.»Dagne,Ted.Sudan:HumanitarianCrisis,PeaceTalks,Terrorism,andU.S.Policy.

56 Bucher,EineNischefürdenFrieden,S48.57 Ebd.,S.49.58 Ebd.59 Ebd.

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DieMitgliederdesMediationsteamskamenausdenUSAundderSchweiz.BeideRegierungenstelltenjedreiOffiziere,einenRechtsbe-raterundzweiDiplomaten.AmerstenTagwurdenVerfahrensfragenbesprochen.Maneinigtesichdarauf,eingangsdirekteKontaktezwi-schendenKonfliktparteienzuvermeidenundparalleleTreffenabzuhal-ten,wobeidieeineSeitesichzunächstmitmilitärischenunddieandereSeite sichmitpolitischen/juristischenFragenbeschäftigensollteundanschliessendgewechseltwurde.AmzweitenTaglegtendieParteien,immernochingetrenntenSitzungen,dieStellungenihrermilitärischenStreitkräfteoffen.GleichzeitigwurdenverschiedeneOptionenfüreineinternationaleBeobachtermissionausgelotet.AmdrittenTagwurdendieVerhandlungenschwieriger,dadiesudanesischeRegierungsoforteinallgemeinesWaffenstillstandsabkommenunterzeichnenunddieDetailsspätervorOrtregelnwollte.DasTeamausSchweizerundUS-amerikanischenVermittlerliesssichjedochaufdiesenVorschlagnichtein,weilbeieinerEntflechtungvonTruppenderTeufelimDetailstecktundweildiemangelndeKlarheiteineinternationaleBeobachtermissionunmöglichgemachthätte.DaherunterbreitetediesesTeameinenkon-kretenVorschlagbezüglichderRückzugsgebietefürdieverschiedenenTruppen.DerVorschlagwarsowohlfürdiesudanesischeRegierungalsauchfürdieSPLM/AeinSchock.DadurchwurdejedochamviertenTageineneueEntwicklungmöglich,dadieParteienzurKorrekturdesEntwurfszuweiterenOffenlegungengezwungenwaren.DervierteVer-handlungstagbestandausweiterenseparatenGesprächen.DasMediati-onsteammachtedaraufhineinennochkühnerenVorschlagfürweiterge-hendeTruppenentflechtung,derauchdasRechtderSPLM/AaufeineZivilverwaltunginihremGebietbeinhaltete.DerVorschlagwurdedenParteienangetragenundstiessaufeisigesSchweigen.AmfünftenTagwardennochklar,dasssiesichprinzipiellaufdenVorschlageinlassenwürden.DieDetailswurdenwährenddiesesTagesundinderfolgendenNachtdiskutiert,bismansichum7UhrmorgensamsechstenTagaufdieendgültigeVersioneinigte.DaraufhinwurdeamMittagdes19.Ja-nuar2002dasWaffenstillstandsabkommenmiteinerLaufzeitvonsechs

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Monaten(späterverlängert)unterzeichnet.DieReaktionenimSudanfielenpositiverausalserwartet.60

WaffenstillstandsverhandlungensindmeistvonkurzerDauer:WennsielängeralszweiWochendauern,deutetdiesaufProblemehin.DerAblauferfolgtmeistindenfolgendenSchritten:1)DieKämpfewerdenbeendet;2)dieTruppenwerdenausderGefechtszoneverlegt;und3)haltenihreneueStellung.IndiesemZusammenhangwerdenalleBe-teiligtenmitvielenmilitärischenundtechnischenFragenkonfrontiert.HierbestehteindeutlicherGegensatzzuVerhandlungenimHinblickaufFriedensabkommen,diemehrOptionenoffenhalten.Friedensver-handlungenkönnendaherJahredauernundsetzendenAufbaueinergesellschaftlichenVisionvoraus61,wie imFalldesIGAD-Prozesses,derimfolgendenbeschriebenwird.DerWaffenstillstandfürdieNuba-BergehieltundwurdespäterdurchdasCPAersetzt.OhnedenIGAD-ProzessüberpolitischeFragenhättenaufdenWaffenstillstandindenNuba-BergensehrwahrscheinlichweitereVerhandlungenüberpolitischeFragenfolgenmüssen.

DerWaffenstillstandindenNuba-BergenwareinwichtigerSchrittinRichtungeinesFriedensfürdenSudan.AlleinschondieVorstellung,diemilitärischeKontrolleübereinTerritoriumabzugeben,einigederTruppen ineinembestimmtenGebietabzuziehenunddiese in ihrenneuenStellungenzubelassen,währendanderswonochGefechtestatt-finden,istverblüffend.DieUmsetzungdesAbkommenswurdevonderGemeinsamenMilitärkommission(JointMilitaryCommission,JMC),einemgemischteninternationalenTeamunterderLeitungdesNorwe-gersJanErikWilhelmsen,erfolgreichdurchgeführt(vomsudanesischenStandpunktkameineBeteiligungderUNOnichtinFrage).DieUSAkonntendieFührungsrollenichtübernehmen,dadiesgegenihreeigenenSanktionengegendenSudanverstossenhätte,unddieSchweizverzich-tete,dadasschweizerischeMilitärgesetzdenEinsatzvonMilitärperso-nalnichterlaubt,wennsienichtvoneinemUNO-oderOSZE-Man-datgedecktwerden.SoversäumtedieSchweizeineGelegenheit,ihre

60 DieserAbschnittisteineZusammenfassungdesBerichts,wieerbeiBucher,EineNischefürdenFrieden,S.49–52,dargestelltist.

61 InterviewdesVerfassersmitJulianThomasHottingervom4.Mai2006.

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zivileFriedensarbeit(MediationbeiVerhandlungen)durchmilitärische(UmsetzungdesWaffenstillstandsabkommens)zuergänzen.DennochstelltedieSchweizeinigezivileExpertenzurVerfügung,soz.B.Conra-din«Kwacakwaro»Perner,denerstenSektor-KommandantendesJMCimSPLM/A-Sektor(einervondrei,späterfünfJMC-Sektoren).Rück-blickendwarenvieleNubierglücklichermitdemJMCundderUmset-zungdesWaffenstillstandesfürdieNuba-BergealsmitderUmsetzungdesspäterenCPA.62DasCPAerlaubtekeinesolchmassgeschneiderteLösungfürdieNuba-Region,undwederdieSPLM/AnochdieRegie-rungdesSudanwarenandengemeinsamenÜberwachungsteamsbe-teiligt,sowiesieeszuvorimRahmenderJMC-Teamsgewesenwaren(dieausinternationalenExperten,derSPLM/A,unddersudanesischenRegierungbestanden).

WaskannmanmethodischausdemWaffenstillstandsabkommenfürdieNuba-Bergelernen?WichtigeSchrittesinderstens,einVertrauens-verhältnisherzustellen,undzweitenszuzeigen,wasmananbietenkannundwasnicht,ohnedieGegenseitezubedrängen.Diesbedeutetjedochnicht,dassLeisetretennotwendigist–indenVerhandlungenkamenDruckmittelundDurchsetzungsfähigkeitzumZug,aberbegleitetunderträglichgemachtdurcheineVertrauensbasis,diebereitsindenVor-verhandlungenaufgebautwordenwar.DierichtigeDosierungdesVer-handlungsdrucksisteineähnlicheHerausforderungwiedieEinfassungeinesFlussufers:SinddiebeidenUferzuweitauseinander,fliesstdasWassernichtab;sindsiezunaheaneinander,sofliesstdasWasserzuschnellundbeschädigtdieBöschung.

ObgleichkonkreteLösungswegevorgeschlagenwurden,undzwaruntypischerweiseschoninderVorverhandlungsphaseim«doc160»,ge-schahdieserstnachsorgfältigerRechercheundnachAnhörungallerKonfliktparteien–einProzess,dervieleJahredauerte.Dahergehtesum

62 MeyAhmed,ineinemEmailandenAutor(17.Mai2006):«TheSwissinvolvementintheNubaMountainsCeasefireiswellappreciatedbytheconflictingpartiesandSudanesepoli-ticians.ItledtobridgebuildingbetweenthefightersintheNubaareas.TheSwissinterven-tionaimedatdevelopingrelationsbetweenthedisputinggroupsthroughregularmeetinginTillo(Kadugli).TothisdatetheCPA,however,isstilljustanagreement.TheNubapeoplemisstheSwissinterventionduringtheJMCperiod,especiallytheurgentactionifanyclas-heshappened,aswellastheperiodicalnewsdisseminationconcerningthedevelopmentinthepeaceprocess.»

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einenAnsatz,deraufAufmerksamkeit,Zuhören,Verständnisberuht,wobeiderVermittleranschliessendaufdievernommenenGemeinsam-keitenzurückkommt–undauchoffenlässt,wiedieKonfliktparteiendieseweiterentwickeln.DerAustauschvonStandpunktenundEinfüh-lungsvermögenindieSichtderBeteiligtenaufProblemeundOptionensinddieBasis fürdieEntdeckungvonmöglichengemeinsamenInte-ressenderAkteure.

DerFalldesSudanzeigtauch,dasseinBotschafterzuBeginneinezentraleRollespielenkannunddassseinpolitischerStatuszudiesemZeitpunktvonBedeutungseinkann,dassjedochbeieinemintensiverenEngagementdieNotwendigkeitbestehenkann,diesePersonvonihrenklassischenAufgabenalsBotschafterderSchweizzuentbindenundvoll-zeitigfürdieAufgabedesFriedensaufbausabzustellen.DieErnennungvonBotschafterBucherkannalssinnvolleFormderRotationgesehenwerden,daerdieaneinemDienstort(Libyen)gewonnenenErfahrungenundKontakteinseinerzweiten(Kenia)unddrittenStelle(Konfliktbe-arbeitung,mitSchwerpunktSudan)nutzenundausbauenkonnte.

4 DIe meDIatIon Des comprehensIve peace agreement (cpa)

Zwischen1972und2005gabesmindestens25AnsätzefürdirekteoderdurchDrittevermittelteGesprächezwischendenverschiedenenKon-fliktparteienimNord-undSüdsudan.DarunterwarenauchMediati-onsversuchedurchmindestenssiebenverschiedeneMediatorenoderMe-diatorenteams(s.dieÜbersichtsdarstellungimAnhang).DerfolgendeAbschnittbeschäftigtsichmitdenvonderIntergovernmentalAuthorityonDevelopment(IGAD)63geleitetenGesprächen,dieaufdasWaffen-stillstandsabkommenfürdieNuba-Bergefolgten.DerersteAbschnittbeschreibtdenIGAD-Prozess,derzweitedasdarausresultierendeum-fassendeFriedensabkommen(CPA),derdritteuntersuchtdenMediati-onsprozessuntermethodischenGesichtspunkten.

63 DieIGADistdieehemaligeZwischenstaatlicheBehördefürDürreundEntwicklung(In-tergovernmentalAuthorityonDroughtandDevelopmentIGADD)inOstafrika.Vgl.http://www.igad.org.

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4.1 der igAd-proZess

DerIGAD-ProzesskanninfünfPhasenunterteiltwerden:1)DieGe-sprächezwischen1994und1997,diewenigegreifbareErgebnissebrach-ten;2)dieIGAD-Gespräche,die2002begannenundimJulidesselbenJahreszurUnterzeichnungdesMachakos-Protokollsführten,daseinenwichtigenDurchbruchdarstellte;3)dieNakuru-GesprächevonOkto-ber2002bisJuli2003,wobeinurwenigeFortschrittezuverzeichnenwaren;4)diedarauffolgendenVerhandlungeninNaivasha,diezurUn-terzeichnungderSicherheitsabkommenam4.September2003führten;und5)dieGesprächeimJahr2004,diezurUnterzeichnungdesCPAimJanuar2005führten.64

ErstePhasevon1994–1997:DieIGAD,eineregionaleOrganisationzurFörderungder regionalenStabilität,hatteausSorgevorderVer-breitungdespolitischenIslamundimInteressederEinheitdesSudanbereitsimJahr1994einenProzesszwischenderSPLM/A,derSPLM/A-UnitedunddersudanesischenRegierungangestossen.65DieParteienkamenandenVerhandlungstisch,weilsieSanktionenundIsolierungdurchdieIGAD-Länderbefürchtenmussten.DieseGesprächeführtenam20. Juli1994zuderDeclarationofPrinciples (DOP,Grundsatz-erklärung)überdasRechtdesSüdsudanaufSelbstbestimmung,dievorrangigeBedeutungderEinheitdesSudanunddasVerhältniszwi-schenStaatundReligion.DieDOPboteinennützlichenRahmen,warjedochunverbindlichundunklarbezüglichderImplementierungundwurdevondersudanesischenRegierung imJahr1997nurunterVor-behaltakzeptiert.66

ZweitePhaseimJahr2002:Ab2002wurdendieIGAD-GesprächevomkenianischenSondergesandten,GeneralLazaroSumbeiywo,gelei-tet.JulianThomasHottinger,derzuerstamInstitutfürFöderalismus67unddannabDezember2003alsExpertedesEDAarbeitete,wurdegebeten, sichdemIGAD-Mediationsteamanzuschliessen,nichtzu-letztwegenderErfahrung,dieerinderVermittlungdesWaffenstill-

64 Rogier,NoMoreHillsAhead?S.86–90.65 Ebd.,S.36.66 Ebd.,S.41.67 UniversityofFribourg,http://www.federalism.ch.

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standsabkommensfürdieNuba-Bergegesammelthatte.DarüberhinauswurdeNicholas«Fink»HaysomausSüdafrikaindasMediationsteamgeholt.DasIGAD-TeambestandweiterhinausdreiIGAD-Sonderge-sandten(ausEritrea,Äthiopien,undUganda),diedieVerhandlungs-parteienausgesprochengutkannten,sowieeinemSekretariatmitfünfMitarbeitern.GeneralSumbeiywowarder«Über-Fazilitator»unddiemoralischeInstanz,diedasAnsehendesProzessesgarantierte,indemeralleParteienbeiderStangehieltundindenentscheidendenMomentenintervenierte.DiebeidenMediatorenJulianHottingerundFinkHay-somwarenbeidenVerhandlungenmehrfürpraxisbezogeneDetailfra-genzuständig.WeiterhinwurdederIGAD-ProzessdurchdieTroikaUSA,GrossbritannienundNorwegenunterstützt.DieFinanzierungdesProzesseswurdehauptsächlichvonderEUundNorwegenüber-nommen.FürdieEUwardiesesEngagementineinemafrikanischenLandausserhalbderMittelmeerregioneineneueRolle.EinwichtigesVerfahrensprinzipimIGAD-Prozesswares,dieÜbereinkunftfürje-desProtokolleinzelnauszuhandeln,wobeijedesProtokollunterzeichnetwurde,sobaldmansichgeeinigthatte.ObwohldiesesVorgehendemWunschderVerhandlungsparteienentsprach,stellteeseineHerausfor-derungfürdenGesamtprozessdar,denneserlaubtekeineKompromisseübereinzelneProtokolle,wenndieseersteinmalunterzeichnetwordenwaren.DieRegierungdesSudanunddieSPLM/AunterzeichnetendasMachakos-Protokollam20.Juli2002,waseinenwichtigenDurchbruchimFriedensprozessdarstellte.ZudenSchlüsselfaktoren,diedieUnter-zeichnungermöglichten,gehörtenlautRogier68dasneueUmfeldnachdem11.September2001,internepolitischeundmilitärischeEntwick-lungenimSudan,einegrössereinternationaleBeteiligungamIGAD-ProzessundeinvoneinemqualifiziertenMediationsteamformulierterneuerVorschlag,derauffrüherenInitiativenaufbaute.DasMachakos-Protokoll69wareinvorläufigesFriedensabkommen,einKompromiss,derdemSüdendasRechtaufSelbstbestimmunggabunddemNordendasGesetzderSharia.EinweiteresVerhandlungsprinzipdesMachakos-

68 Rogier,NomoreHillsAhead?S.45.69 CPA,ComprehensivePeaceAgreementBetweentheGovernmentoftheRepublicofSudan

andtheSudanPeople’sLiberationMovement/SudanPeople’sLiberationArmy,MachakosProtocol,20.Juli2002,http://www.unmis.org/english/documents/cpa-en.pdf.

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ProtokollswardiezentraleBedeutungderEinheitdesSudan,ohneje-dochdieMöglichkeiteinerAbspaltungauszuschliessen,fallsderProzessscheiternsollte.DerVorteildesMachakos-Protokollswar,dasseseinenbreitenRahmenabsteckte,innerhalbdessendieDetailsnachgetragenwerdenkonnten.OhnediesenRahmenwärendiedarauffolgendenVer-handlungensehrwahrscheinlichvielschwierigerausgefallen.

DrittePhase,dieNakuru-Gespräche:DieGespräche,dieaufdasMachakos-Protokollfolgten,gingennichtglattüberdieBühne.DieskannteilweiseaufdieGegenwehrvonHardlinernaufbeidenSeitenzu-rückgeführtwerden,diedasMachakos-Protokollablehnten,wieauchaufdieArtdesinternationalenEngagementsunddiebeschränktenEnt-scheidungsbefugnissederVerhandlungsdelegationen.

ViertePhase,dieNaivasha-Gespräche:DernächsteMeilensteinwardasGipfeltreffenzwischendemVorsitzendenderSPLM/A,JohnGa-rang,unddemVizepräsidentendesSudan,AliOsmanMohamedTaha,inNaivasha(Kenia)am4.September2003,welcheszuderUnterzeich-nungdesRahmenabkommensüberSicherheitsmassnahmenam25.Sep-tember2003führte.70AbdiesemZeitpunktwurdederIGAD-Pro-zessunumkehrbar.NachdenSchwierigkeitenderNakuru-GesprächekonntederProzessnurdurcheinhöheresMassanpolitischemEinsatzundgrössereEntscheidungskompetenzderVerhandlungsführerGarangundTahabeschleunigtwerden.71NachdemerfolgreichenAbschlussdesSicherheitsabkommens,das freudigbegrüsstwurde,warendieKon-fliktparteiensowiedieinternationaleGemeinschaftoptimistisch,dassdieVerhandlungenbisEndedesJahres200372erfolgreichabgeschlos-senwerdenkönnten–dennochdauerteesnochmehralseinJahr,bisessoweitwar.

DiefünftePhase,dieNaivasha-GeprächevonSeptember2003bisJanuar2005:WeitereMeilensteinebeidenVerhandlungenwarendieUn-terzeichnungdesProtokollsüberdiegemeinsameNutzungderRessour-cenam7.Januar2004sowiedasProtokollüberdieMachtverteilungin

70 CPA,ComprehensivePeaceAgreement,SecurityArrangements,25.September2003.71 JusticeAfrica.ProspectsforPeaceinSudanBriefing,30.September2003http://www.ju-

sticeafrica.org/Sep03.htm.72 JusticeAfrica.ProspectsforPeaceinSudanBriefing,30.Oktober2003http://www.justi-

ceafrica.org/october03.htm.

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dendreiumstrittenenRegionen(Abyei,Nuba-BergeundBlauerNil)am26.Mai2004.DieZusatzprotokolleüberdetaillierteSicherheitsvorkeh-rungen,denWaffenstillstandundMassnahmenfürEntwaffnung,De-mobilisierungundWiedereingliederung(Disarmament,Demobilisation,Reintegration–DDR)wurdenebensowiedasUmsetzungsabkommenam31.Dezember2004unterzeichnet.MenschenrechtsfragenwurdenteilweiseimAbkommenüberMachtverteilungundteilweiseindenan-derenCPA-Dokumentenbehandelt.SchliesslichwurdedasGesamtpaketam9.Januar2005unterzeichnet.DerKonfliktinDarfurhattezudembereitsimJahr2004begonnen,dieNaivisha-Gesprächezuüberschat-ten.73DasMandatderIGADwaraufdieLösungdesNord-Süd-Kon-fliktesbeschränkt74,undKhartumlehntedieAusweitungdesMandatsaufdenDarfur-Konfliktab.WeiterhingabesAnzeichen,dassdiesu-danesischeRegierungdenIGAD-ProzessimJahr2004verlangsamte,umdeninternationalenDruckwegenderDarfur-Kriseabzuschwächen.75DiesesBildwirdvervollständigtdurchdenStandpunktderUSAgegen-überdemSudan:Druck,abernichtzuvielDruck.DieRegierungdesSudanerkannte,dassdurchdieQualitätderZusammenarbeitmitdenUSAimBereichdesInformationsaustauschsüberdieal-Qaida-GruppederDruckWashingtonsaufKhartumabgeschwächtwerdenkonnte.76Diestrugmöglicherweisedazubei,dassdiesudanesischeRegierungdasThemaDarfurausdemIGAD-Prozessausklammernkonnte.

4.2 dAs umfAssende friedensABkommen (compreHensiVe peAce Agreement, cpA)

EsgibtunzähligeHerausforderungen,dieeinemFriedensprozessodereinemFriedensabkommenimWegstehenkönnen.Dazugehören,umnureinigezunennen:1)DieVerhandlungsdelegationenmüssenzuei-

73 HumanRightsWatch.TooLittle,TooLate:SudaneseandInternationalResponse2004,Mai2004,http://hrw.org/reports/2004/sudan0504/8.htm.

74 Mulama,Joyce.DarfurovershadowsthepeaceprocessinsouthSudan.SudanTribune,2.September2004,http://www.sudantribune.com/article.php3?id_article=5175.

75 ICGAfricaBriefingNr.19.Sudan’sDualCrises:RefocusingonIGAD.InternationalCrisis Group, 5. Oktober 2004. http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=3043&CFID=20255721&CFTOKEN=33483814

76 Booker,Salih/Colgan,Ann-Louise.AfricaPolicyOutlook2006.ForeignPolicyInFocus(FPIF),17.März2006.

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nerEinigungkommenundmüssenvonihrerRegierungunddenen,diesievertreten,Unterstützungdafürbekommen.2)IndemAbkommenmussklarfestgelegtsein,wieesumgesetztwerdensoll,d.h.werwaswannwowietut.3)EsmüssendurchdasAbkommenMechanismengeschaffenwerden,umweitereAkteureundThemenzueinemspäterenZeitpunktindenProzesszuintegrieren,dadieVerhandlungsparteienoftmalsnichtdaskompletteSpektrumderverschiedenenpolitischenGruppierungenrepräsentieren.4)DieinternationaleGemeinschaftmussdasAbkommenunterstützen,dasonstdieUmsetzungschwierigwerdenkönnte(z.B.Finanzierung).DarausergebensichverschiedeneKonse-quenzen,z.B.wieMenschenrechtsfragenangegangenwerden.UmdiesenHerausforderungenzubegegnen,musstenimCPA-AbkommeneinigeThemenbis insDetailausgearbeitetwerden,währendfüranderePro-blemeeinflexiblererMechanismusangezeigtwar.DesweiterenmussteeindetaillierterZeitplanfürdieUmsetzungerstelltwerden,derauchklareVorgabenenthielt,wasgeschehensollte,wenneinSchrittnichtausgeführtwürde.DerzugrundeliegendeZeitplanwar:InkrafttretenderÜbergangsverfassung(aufderGrundlagedesCPA)sechsMonatenachUnterzeichnungdesCPA;WahleninnerhalbvonvierJahrennachderUnterzeichnung;undeineVolksabstimmungüberdieEinheitdesSudansechs JahrenachderUnterzeichnung.DasDatumderVolks-abstimmungkonnte jedochdurcheinengemeinsamenEntscheidvonSPLM/AundNCP(NationalCongressParty–dieRegierungsparteidesNordens,ehemalsNationalIslamicFront(NIF))nachhintenver-legtwerden.77ImfolgendenAbschnittwerdeneinigederHauptelementedesCPAdargelegt.

Sicherheit:DerNordenundderSüdenunterhaltengetrennteStreit-kräfte,dieaberzahlenmässigreduziertwerden.Zusätzlichgibtesge-meinsame integrierteEinheiten,diezugleichenTeilenausSoldatendersudanesischenStreitkräfteundderSPLM/AbestehenunddiezumSchutzderGrenzenundvonumstrittenenGebieteneingesetztwerdensollen.78DasSystemderMassnahmenfürEntwaffnung,Demobilisie-

77 Art.2.6desCPA:«ThePartiesshallrefrainfromanyformofunilateralrevocationorabro-gationofthePeaceAgreement».

78 Rogier,NomoreHillsAhead?S.121.

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rungundWiedereingliederung(Disarmament,Demobilisation,Rein-tegration–DDR)versuchte,einigederProblemezuvermeiden,dieinvergleichbarenProgrammenaufgetretenwaren,z.B.,dassdasGelddirektandieehemaligenKombattantenausgezahltwurde,dieesaufbrauchtenundanschliessendgenausodastandenwiezuvor.DasCPAsahvor,dassdasGeldandieKommunengehensollte,dieesfürAusbildungs-undIntegrationsprojekteverwendensollten.EinederLeitvorstellungenimBereichderMenschenrechtewardieIndividualisierungderSchuldfrage,sodasszwarEinzelne,abernichtganzeGruppenfürVerbrechenhaft-bargemachtwerdenkonnten.DemOberstenGerichtshofwurdeeineKategorisierungschwererVerbrechenvorgelegt.

Machtverteilung:ZueinemfrühenZeitpunkthattensichdiePar-teienaufeinföderalesRegierungssystemgeeinigt,wobeidieHauptfragebeidenVerhandlungenwar,welcheFormdiesesannehmensollte.DergemeinsameVorsitzoblageinemPräsidentenundzweiVizepräsidenten.InderÜbergangsphasesolltedasPräsidentenamtindenHändenderNCPliegen,dasAmtdeserstenVizepräsidentenbekamdieSPLM/AunddasAmtdeszweitenVizepräsidentenwiederumdieNCP.Bedeu-tendeEntscheidungenmusstenimRahmeneiner«kollegialenEntschei-dungsfindung»79durchdasgemeinsameGremiumgetroffenwerden.InderÜbergangsphaseamtiertederersteVizepräsidentgleichzeitigalsPräsidentdesSüdsudan.AufdernationalenEbenebestehtdieLegis-lativeausderNationalversammlung(mitbereitsvordenWahlenfest-gelegtenQuotenfürNCP,SPLMundanderepolitischeParteien)unddemStaatsrat(wojederGliedstaatmitzweiDelegiertenvertretenist).80

79 Art.2.3.4imCPA«PowerSharingProtocol».80 Art.2.2&2.2.3.2&2.2.5desCPA-ProtokollszurTeilungderMacht(«PowerSharing

Protocol»).AufderEbenederGliedstaatenwurdendieQuotenwährendderZeitvordenWahlenfürdieLegislativeundExekutivewiefolgtzugeteilt:NCP(70%imNorden,10%imSüden),SPLM(70%imSüden,10%imNorden)und20%ananderepolitischeParteien(Art.4.4.2und4.5.1CPAPowerSharingProtocol).DiebeidenumstrittenenGebiete(BlauerNilundNuba-Berge)hatteneineQuotevon45%SPLMund55%NCPbiszudenWahlenamEndederÜbergangsphase(Art.11.1.1DieLösungdesKonfliktsumSüd-KordufanunddieStaatenamBlauenNil,CPA).DieRegionAbyeierhielteinenbesonderenVerwaltungsstatus.DasCPAsiehteinseparatesReferendumvor,indemüberdenBeibehaltdesSonderstatusunddieZugehörigkeitzumNorden,bzw.übereinenBeitrittzumSüdenabgestimmtwird.Art.2.2ProtokollzurLösungdesAbyei-Konflikts,CPA.

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IndergemeinsamenHauptstadtKhartumunterlagenNicht-MuslimenichtdemGesetzderSharia.81

GemeinsameRessourcennutzung:ZudenumstrittenstenFragengehörtedieNutzungderÖlvorkommen.Esginghiervorallemdarum,dieNettogewinneausderÖlförderungaufzuteilen,undnichtsosehrumdasÖlperse,damannichtgenauwusste,wievielÖlinsgesamtvorhandenwar,wogegendieGewinnevergleichsweiseleichtgemessenundüberwachtwerdenkonnten.DieÖlgewinnewurdenjezurHälftedemNordenunddemSüdenzugeschlagen,nachdemdieFörderregionihrenAnteilvonzweiProzenterhaltenhatte. ImProtokollüberdiegemeinsameNutzungderRessourcenwurdeweiterhineinzweiglei-siges Bankensystem bestimmt, das sogenannte «Doppelfenster-Mo-dell»:eindemGesetzderShariaentsprechendes,sowieeinklassischesHandelsbanksystem.82

DurchdieUnterzeichnungdesCPAwurdeeinzentralerSchrittinRichtungFriedenfürdenSudanunternommen,daesdieKämpfebe-endete,beidenenüberzweiMillionenMenschenumsLebenkamen.ImRahmenderUN-MissionimSudan(UnitedNationsMissioninSu-dan,UNMIS)könnenbiszu10000SoldatenentsandtwerdenmitdemMandat,beiderImplementierungdesCPAzuhelfenundunterKapitelVIIderUNOChartadienötigenAktionenzuunternehmen,umUNO-PersonalundZivilistenzuschützen.83JedochbleibennochweitereHe-rausforderungenbestehen,dieimCPAnichtangegangenwurden,wozuauchdieKonflikteinDarfurundBejagezähltwerdenmüssen.Deswei-tereneinigtensichdieParteienimCPAdarauf,sichvorrangigaufdieEinheitdesSudanzukonzentrieren,wobeidasAbkommendemSüd-sudanauchdienötigenWerkzeuge(z.B.eineArmee,RessourcenundeineGrenze)bot,fallsersichfürdieUnabhängigkeitentscheidensollte.DieWahlen,diespätestensvierJahrenachderUnterzeichnungstattfin-densollen,könntendieMachtverhältnisseinderRegierungverändern,wobeidieEntscheidung,obdasReferendumverschobenwerdensollte,beiNCPundSPLM/Alag,undzwarvölligunabhängigvomAusgang

81 Art.2.4.5.4imCPA«PowerSharingProtocol».82 Art14.1imCPA«WealthSharingProtocol».83 UnitedNationsMissionintheSudan–Mandatehttp://www.un.org/Depts/dpko/missions/

unmis/mandate.html.

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dieserWahlen.LetztendlichmüsstenvielePunktedesCPAneuver-handeltwerden,wenndasReferendumzueinerAbspaltungdesSüdensführensollte.WeitereHerausforderungensinddieSpannungenunddiefehlendenRegierungsstrukturenimSüden;dieFrage,wiedieOpposi-tionimNordenwirklichintegriertwerdenkann;dasKorruptionspoten-tialdurchdiegrossenGeldtransfersindenSüden(undauchdurchdiehumanitäreHilfefürDarfur);undderpolitischeWillederNCP,dasAbkommenumzusetzen.

Abschliessendkannmansagen,dassFriedensabkommennichtalsIdeallösungengesehenwerdensollten,sondernalsBeispieledafür,wiemanauseinerschlechtenSituationdasbestemachenkann.Dieskannnurgeschehen,wennmandasAbkommenaufeinerbestehenden(z.B.militärischen)Machtkonstellationaufbaut,wobeigleichzeitigMecha-nismenfürVeränderunggeschaffenwerdenmüssen,z.B.durchQuotenfürParteien,dienichtandenVerhandlungenteilgenommenhaben.

4.3 metHodiscHe Aspekte des cpA-proZesses

JohnGarangsagtedemSender«VoiceofAmerica»am30.Mai2004:«DiesesFriedensabkommenwurdenichtunbedingtdeshalbabgeschlos-sen,weildieParteieneswollten,sondernweilsiedazugezwungenwur-den.»Erfuhrfort:«WirhabeneinAbkommenausgehandelt,weilwirdurcheinGeflechtvonDruckmittelndazugezwungenwurden.BeideSeitenspürten,dassderPreisfüreineFortführungdesKriegesvielhöherwärealsderPreisfürseineBeendigung.AlsohabenwirdenKriegbeen-det.»84UnterdemGesichtspunktderkomplementärenRollenvonDialogundDrucksollenindenfolgendenAbschnittendieVerhandlungenüberNakuruundNaivashamethodologischuntersuchtwerden.85

HäufigmussDruckausgeübtwerden,umdieKonfliktparteienanei-nenTischzubringen,unddieKontrahentenführenimallgemeinenihreGefechteamVerhandlungstischfort–mitWortenstattWaffen.DahermussderVerhandlungsprozess sogestaltetundgeleitetwerden,dass

84 JusticeAfrica,ProspectsforPeaceinSudanBriefingJune-July2004,5.Juli2004,http://www.justiceafrica.org/June_July04.htm.

85 DiefolgendenmethodologischenDarlegungenbasierenaufeinemInterviewdesAutorsmitJulianT.Hottingervom29.März2006.

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sichdieErkenntnisdurchsetzt,dassmanzwarKompromisseeingehenmuss,aberdassmandennochdurchVerhandlungenundKompromisseunterUmständenmehrerreichenkannalsdurchKrieg.WiekönnendieMediatorendieseErkenntnisunterstützen?ZuallererstmüssensiedieganzeZeitüberihrenRespektfürdieKonfliktparteienbewahren.VerlierensiedenRespekt,könnensiemitdenKontrahentennichtmehrzusammenarbeiten,undeineUmgestaltungwirdunmöglichgemacht.«Respekt»bedeutetdabeinicht,dassdiegewalttätigeVorgeschichtederKonfliktparteienignoriertwerdenmuss,diesolchenKonfliktenzugrundeliegt;derRespektvorallenEinzelpersonenjedochmussungeachtetihrerHandlungengewahrtwerden.JederFriedensprozessisteinmalig,undwasindemeinenFallfunktioniert,mussbeimnächstenMalnichtge-lingen;deshalbisteinhohesMassanmethodischerFlexibilitäterfor-derlich.DennochkönnenderIGAD-ProzesssowievergleichbareFrie-densprozesseindreiHauptphasenunterteiltwerden(Vorverhandlungen,Verhandlungen,Umsetzung),86unddieVerhandlungsphasekannnocheinmalinetwasiebenidealtypischeUnterabschnittegegliedertwerden,dieimfolgendenskizziertwerden:

DieersteAufgabedesMediatorsistes,einsolidesGerüstaufzubauen,wozuklareVorgabenüberdieZeit,denVerhandlungsort,dieAusfüh-rung,dieRegeln,dieTeilnehmerunddieRollenverteilunggehören.DieGesprächekönnenerstbeginnen,wenndieserRahmenfestgelegtundkonsolidiertwordenist.DieGrundsatzerklärung(DeclarationofPrin-ciples,DOP)unddasMachakos-Protokolldiententeilweiseauchdazu,eininhaltlichesGerüstfürdieGesprächefestzulegen.EinSchlüsselfak-torfürdenErfolgsolcherVerhandlungenist,dassdasVerhandlungsge-rüststabilseinmuss,bevordieeigentlichenGesprächeüberinhaltlichePunktebeginnen.DieserSchritt,deroftbereits indenVorverhand-lungenmit«GesprächenüberGespräche»inAngriffgenommenwird,kannsehrlangedauern.

DiezweiteHauptaufgabederMediatorenindernächstenPhaseistes,zuzuhörenundThemenzusammeln.DieKonfliktparteienmüssendie

86 InderRegelwirddringendempfohlen,denMediatorindenverschiedenenPhasenauszutau-schen,insbesonderebeimÜbergangvonderVerhandlungs-indieImplementierungsphase.Hottinger,JulianThomas.Aufdasachten,wasnichtgesagtwird.In:Schweiz Global4,2005,S.32–33.

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Gelegenheithaben,ihreSichtweisendarzulegen,undmüssenangehörtwerden.Vertrauenentsteht,wenneinedritteParteisieüberdieseThe-menbefragtundversucht,siezuverstehen.DiesgestattetesdenKon-trahentenauch,neuePerspektivender jeweiligenGegenseitewahrzu-nehmen,dadiebeidenSeitenoftbiszudeneigentlichenVerhandlungennichtindirektemKontaktmiteinanderstehen.ObwohlimallgemeinenbeideSeitenglauben,siewürdendieSichtweisedesGegnerskennen,könnensiedurchZuhörenNuanceninderSichtweiseundindenInte-ressendesGegenüberswahrnehmen,dieihnenvorherverborgenwaren.AuchimHinblickaufihreeigenenPrioritätenfindeteinLernprozessstatt,dadieKonfliktparteiensichoftzwarüberihreInteressenimkla-rensind,abernichtüberihrePrioritäten.UmdiesenProzesszuunter-stützen,kanneinMediatordieParteienbitten,diefolgendenPunkteaufzulisten:1)Punkte,diegeändertwerdenmüssen;2)Punkte,diezueinemspäterenZeitpunktausgehandeltwerdenmüssen,abernichtvonvitalemInteressesind;3)Punkte,dienichtlebenswichtigsindunddieleichtgeklärtwerdenkönnen,wenndieSchlüsselfragengelöstwerden.DadurchwerdenzwarnochnichtdieMinimalforderungenderParteienzuverschiedenenFragensichtbargemacht,aberdiePrioritätenwerdenaufgezeigt.

DrittenswirdnachKlärungderVerhandlungspunktedieReihenfolgederTraktandenfestgelegt.Dasistoftsehrschwierig.DieMediatorenkönneneinenVorschlageinbringen,dermeisteineMischungvonhar-tenundweichenThemendarstellt,abermanwirdnormalerweisenichtmiteinemheiklenThemabeginnen.WenndieKontrahentennichtmitdemVorschlagfürdieAgendaeinverstandensind,kannderMediatorsiebitten,1)sichaufeinealternativeAgendazueinigen,diefürbeideSeitenbefriedigendist(undeswirdfürsiesehrschwierigsein,sichaufirgendetwaszueinigen),oder2)zuerklären,mitwelcherThemenfolgesienichteinverstandensind,und/oderweiteregewünschtePunkteaufdieTagesordnungzusetzen.EssollteEinvernehmendarüberbeste-hen,dasseineAngelegenheit,diefüreineSeiteeinwichtigesThemaist,auchalsTagesordnungspunktaufgeführtwird.Werden immermehrPunktehinzugefügtundwirddieListeimmerlänger,sokannderMe-diatoranbieten,dievondenMediatorenzuerstgenanntenPunkteaufderListezustreichen;wenndasThemafürdieParteienwichtigge-

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nugist,werdensiedaraufbeharren,esweiterhininderTraktandenli-steaufzuführen.EinebesondereHerausforderunginderMediationistjedochdieDeutungvonSchweigen.SchweigteineKonfliktparteizueinemThema,sokanndiesbedeuten,dassdasThemaunbedeutendistoderdasseswichtigistunddieDelegationeinverstandenistoderdasseswichtigistunddieParteiüberhauptnichteinverstandenist,abererstspäterhierzureagierenwird.

ImviertenSchrittbeginnendieMediatorendamit,dieAgendadurch-zuarbeiten,wobeisieThemenausklammernundaufeinenspäterenZeit-punktverschiebenkönnen,wenndeutlichwird,dassesindiesemThe-menbereichzudiesemZeitpunktkeineBewegunggebenwird.DaswirddieParteienmöglicherweiseverärgern,aberesmachtkeinenSinn,sichmiteinemThemazubeschäftigen,beidemesfürbeideSeitenkei-nenVerhandlungsspielraumgibt.WennsichdieKontrahentennichtaufeinSachgebieteinigenkönnenoderwennesindemzubehandeln-denThemenbereichkeineBewegunggibt,bietensichunteranderemdiefolgendenAlternativenan:1)sichmiteinemThemabeschäftigen,dasbeideParteienlieberausklammernwürdenoder2)zweiThemenparal-lelbehandeln.WährenddieStreitfragenbereitsindererstenPhasezurSprachegekommensind,inderdieThemengesammeltwurden,hörendieMediatorennundiejeweiligenPositionenundInteressenderbeidenSeitendazu,jedochausführlicheralszuvor.DieMediatorenhörenzuundsammeln«Haken»(Schlüsselfragen,diediskutiertwerdenmüssen).AusserdemlernensiedieMitgliederderjeweiligenDelegationenken-nenundstellenfest,welchevonihnenExpertensind,welcheeher«leereHüllen»sind,welchedie«Schwäne»sind,diedieGruppezusammen-halten,undwelcheDelegiertensichunverblümtäussernundsoeiner-seitsSchwierigkeitenmachenkönnen,andererseitsaberauchmitihrerdirektenArtganzunvermitteltdiezentralenPunktezurSprachebringen.NormalerweisebittetderMediatorumweitereklärendeInformationen.IndemdasThemaeingekreistundvonverschiedenenGesichtspunktenausbeleuchtetwird,hörendieParteienneueAnsichten–derÜberra-schungsfaktorkannseineWirkungtun.Esisthilfreich,dieGesprächeineinemfensterlosenRaumabzuhalten,damitdieParteiennichtdurchdieLandschaftabgelenktwerden.DieserProzessdesZuhörensführtdazu,dassdieursprünglicheWahrnehmungderGegenseiteleichtgeän-

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dertwird.DenndieFormulierungdereigenenPositionistimmerdavonbeeinflusst,wiemandiePositionenderGegenseitewahrnimmt;wennsichdieserFaktorändert,ändertsichauchdieeigenePosition.Zudie-semZeitpunktbietendieMediatorennochkeineZusammenfassung,87damansichnochinderanfänglichenPlenarphasebefindet,indersichalleBeteiligtenhinter ihrenMaximalpositionenverschanzen.WennderMediatoreineZusammenfassungversucht,wirddiese sehrwahr-scheinlichmitFehlernbehaftetsein;dieParteienhörendannnur,wassiehörenwollen,undwerdensichgegendenMediatorstellenundihmParteilichkeitvorwerfen.AusähnlichenGründenwerdenbilateraleUn-terredungenzwischendenMediatorenunddenKonfliktparteienindie-semStadiumgenerellvermieden,aussereineParteiersuchtausdrücklichumeinsolchesTreffenunddieGegenseiteistdamiteinverstanden.Ei-nerseitskönnenbilateraleTreffenbeidernichtbeteiligtenParteiArg-wohnerregen,andererseitssinddieWirkungunddieAuthentizitätim-mergrösser,wennmanetwasdirektvonderGegenseitehört,alswennmanesüberdenMediatorerfährt.DeshalbmachtesauchSinn,wenndieZusammenfassungetwaigerbilateralerGesprächeimPlenumderbeteiligtenKonfliktparteiüberlassenwirdundnichtdenMediatoren.DiePendelmediationalsMethodeindieserPhasestammteherausderförmlicherenDiplomatie,inderdasVertrauenstärkerist.IndieserArtVerhandlungenbestehtjedochoftsehrwenigVertrauen,oderwieesineinemgeflügeltenWortheisst:«NichtderLügneristderTrottel,son-dernder,derdieLügeglaubt.»

FürgewöhnlichwarenbeidenGesprächeninNaivashadieDelega-tionsleiteranwesend,samtihrenDelegationenvonjeungefähr12Per-sonen,jenachTagesordnungspunkt.MeldetsicheinDelegationsmitgliedzuWort,kannderDelegationsleiterdessenÄusserungspäternegierenundsodasWassertesten.DerChefunterhändlermussvorsichtigerseinundistinsgesamtwenigerflexibel.DieDelegationenundauchdieDe-legationsleiterkönnensichimLaufederZeitverändern–einsichent-wickelnderProzesssolltemitweitergehendenEntscheidungsbefugnis-

87 ImGegensatzdazuistdieZusammenfassunginwenigeskaliertenKonfliktenoderbeiderMediationaufMikro-Ebene(z.B.zwischenIndividuenoderOrganisationen)einesderwich-tigstenInstrumente.

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seneinhergehen,wiemanbeimWechselvonNakurunachNaivashabeobachtenkonnte.WenneineSeiteübereinThemanichtdiskutierenwill,kannesauchsein,dasssieeinenVerhandlungsführerentsendet,dervollkommenunbeweglichaufseinerPositionverharrt–dieskannzuSchwierigkeitenführen,gehörtaberalleszumSpielmitwechseln-denDelegationendazu.

NachdemalleSeitenangehörtwordensind,beginnt fünftensdieAusarbeitungvonLösungenundGemeinsamkeiten.ZudiesemZeit-punkthatnormalerweisebereitseingewissesUmdenkenstattgefun-den.DieKontrahentenhabenjetztdiejeweiligeGegenseitezwarnochnichtverstanden,abersiehabenihrzugehört.ZuderMeinung,diemansichvorherüberdenGegnergebildethatte,kommtjetztetwasneueshinzu.Eswärevölligaussichtslos,beideParteienzubitten,zueinembestimmtenThemaeinenvorläufigenEntwurfzuverfassen;dieserwirdschlichtdiebestehendenPositionenwiedergeben.ZweiEntwürfe,einervonjederPartei,bringeneinenauchnichtweiter.UnterdemgleichenGesichtspunktwäreesvölligkontraproduktiv,wenneinMediatordieKontrahentendarumbittenwürde,diebestehendenDifferenzendar-zulegen.EsgibtjedochvieleOptionenfüreinweiteresVorgehen,z.B.:1)ManbittetdieParteienzuversuchen,zumTagesordnungspunktXGemeinsamkeiten festzustellen.2)AufdieserGrundlagewerdendieParteiengebeten,einenVorschlagzuentwerfen,vondemsieglauben,dasserbeidenSeitenentgegenkommt.GlaubtdieeineSeite,dassdieanderemitdiesemPunktnichtvollkommeneinverstandenseinwird,solltesiediezweitbesteOptionnennen,diedieGegenseitezufriedenstellenwürde(siemüssenangehaltenwerden,«sichindieLagederGe-genseitezuversetzen»).3)IstdieserAnsatzwenigerfolgversprechend,entwirftderMediatoreineneueVersion.WennsichdiesegenauinderMittezwischendenbeidenPositionenbefindetundvonbeidenSeitengleichermassenabgelehntwird,istsieerfolgreich.DieParteienwerdensichaufdenEntwurfnichteinigenkönnen,sodassalsVorbedingungfürdasweitereVorgehendieNotwendigkeitbesteht,dasssiesichaufÄnderungenineinembestimmtenPunkteinigenmüssen.AufdieseArtwerdenThemenkonkretisiert;dieParteiensindgezwungen,einzelneProblemkomplexedurchzukauenundaufdieseWeisedieSchnittmen-genihrerInteressenaufzudecken.BiszudiesemZeitpunktgeschiehtal-

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lesalsTeilderPlenarversammlung.DieDelegationensindaus«Falken»und«Tauben»zusammengesetzt.SiehabenGelegenheitgehabt,einanderzuzuhören,aberdieFalkentendierendazu,dieTaubenzudominieren(letzteresindmeistTechniker,welchekonstruktiveOptioneneinbrin-genkönnen),deshalbfindetdienächstePhasevorwiegendinArbeits-gruppenundnichtimPlenumstatt.

SechstenswirdnunmehrimRahmenvonArbeitsgruppen(themen-bezogen)undClustern(DetailsinnerhalbeinesThemenkomplexes)ge-arbeitet.IneinemClusterarbeitethäufigaucheinexternerExpertemit.DerClustererstellteinenBericht,derdemPlenumvorgelegtwird.DieSitzungenausserhalbdesPlenumssindnötig,umdenTechnikernunddenVertreternderweichenLiniedenRaumzugeben,densiebrauchen,umOptionenauszuarbeiten–zudemmüssensiedieDelegationschefsüberzeugen.DieDelegationschefsihrerseitsbedenkenimmer,wiesieeineEntscheidungeinerVerhandlungsrundenachHausebringenkön-nen,sodasssieakzeptiertwerdenkann.EinewichtigeVorgehensweiseistdiederkreativenZweideutigkeit.WenneinThemaeinHindernisdarstellt,gibtesdieMöglichkeit,eszuüberwinden,indemmandiebe-absichtigteVorgehensweiseindieserAngelegenheitzweideutigformu-liert.Diessolltejedochvermerktwerden,unddieMediatorenmüssendenParteienklarmachen,dasssiezueinemspäterenZeitpunktnocheinmaldaraufzurückkommenmüssen.EingravierenderFehler,denMediatorenoftbegehen,istes,diekreativeZweideutigkeitimSchluss-abkommennichtaufzuheben,wodurchdasScheiterndesAbkommensindieUmsetzungsphaseverlegtwird.DieMediatorensindnichtver-pflichtet,Zeitdruckaufzubauen;dieserkannvondenParteienselberodervonderinternationalenGemeinschaftaufgebautwerden.DemMedia-torobliegtesvielmehr,denProzessmitBlickaufeinrealistischesZielinGangzuhalten.ZeitdruckgehtoftwenigervondenVerhandlungs-parteienalsvonderinternationalenGemeinschaftaus–undkanndemProzessoftabträglichsein.

SiebtenserreichtmanirgendwannimVerlaufderVerhandlungendenZeitpunkt,abdemeskeinZurückmehrgibt.DiesistehereinMeilen-steinalseineeigentlichePhase:EinwunderbarerMoment,abdemessehrvielunwahrscheinlicherwird,dassdieParteiendieVerhandlungenabbrechenwerden.Er tritt imallgemeinendannein,wenn1)einige

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substantielleFragengeklärtundeinigeschwierigeFragenangesprochenwordensind;2)imUmgangmitdenFrageneinegewisseReifeerreichtwird;3)dieKonfliktparteienderMeinungsind,dassmanschondieHälftedesWegeszurückgelegthat;4)dieDelegationenmehrlächelnundwenigerListanzuwendenversuchen,undmehrdirekteKontaktezwischendenSeitenstattfinden.AlsMediatorerkenntmandiesenZeit-punktsowohlintuitivalsauchanhandbestimmterkonkreterMerkmale.WennesindenVerhandlungenkeinZurückmehrgibt,kannderMe-diatoreinewenigerbeherrschendeundwenigerstrengeRolleeinneh-men.ObgleichkreativeZweideutigkeitvordiesemZeitpunktvonNut-zenseinkann,solltenvonjetztandiesePunktenocheinmalinAngriffgenommenwerden.

NachdiesergrobenÜbersichtüberdiePhasensollenimfolgendeneinigeallgemeinemethodischeÜberlegungenzudieserArtvonVer-handlungenvorgelegtwerden.EinMediatorkanndieParteiennichtzwingen,dadiesemitdenErgebnissenlebenmüssen,dieOberhoheitsolltebeidenParteienverbleiben.PolitischeundmilitärischeEntwick-lungenausserhalbdesProzesseskönnendiesenauchstarkbeeinflussen.VomStandpunktdesMediatorentritteinesderschlimmstenSzenarienein,wenndieBeteiligtendenVerhandlungsortverlassen–nichtalstaktischeMassnahme,wasöftervorkommt,sondernalsSignalfürdasScheiterndesGesamtprozesses.AlsdieSPLM/AimSeptember2002Toriteinnahm,verliessdiesudanesischeRegierungdieGespräche,undesbedurftederUnterzeichnungeinesMemorandumsüberdasEinstel-lenderFeindseligkeiten,bevordieGesprächeweitergehenkonnten.88GenerellerfordernVerhandlungeneingewissesMassanMachtsym-metrie,wassichoftaufeinzelneThemenundnichtsosehraufdasge-samteMachtpotentialderjeweiligenParteibezieht.WenneineAsym-metrieinderMachtverteilungdeutlichwird,könnendieMediatorendenProzessverlangsamenunddadurchdenParteiendieGelegenheitgeben,sichmehrInformationenzuverschaffenunddadurchgleicheBe-dingungenfüralleBeteiligtenherstellen.FürdieVerhandlungenüberdieÖlressourcenimSudankonfliktwargewaltigestechnischesKnow-howerforderlich,undesmusstenExpertenhinzugezogenwerden,um

88 Rogier,NomoreHillsAhead?S.72.

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dieVoraussetzungenzuschaffen,damitbeideSeitendieseFragenaufAugenhöheaushandelnkonnten.EsliegtinderNaturderSache,dassbeiFriedensverhandlungendieMenschenrechtsfragenvonBeginnaneineRollespielen.Eskannjedochwichtigsein,dasThema«Menschen-rechte»erstdannalssolcheszubenennenundinAngriffzunehmen,wennderPunktohneWiederkehrerreichtist,dadieParteiensonstdieVerhandlungenabbrechenkönnten.SolcheVerhandlungenwerdenzu-nehmendvoninternationalenStandardsbeeinflusst,dieeinMediatorbeachtenmuss;sokannerbeispielsweisekeinePauschalamnestiener-lassen,sosehrdieParteiendiesauchwünschenmögen.DerMediatorkannjedochKommissionenvorschlagen, internationaleExpertenbei-ziehenundLösungsmöglichkeitenfürsolcheFragenineinembreiterenKreisdiskutieren.NebendeneigentlichenVerhandlungenerwiesensichgemeinsameAktivitätenwiedasVerfolgeneinesFussballspielsamFern-seherodereingemeinsamesPicknickalsunabdingbarfürdenAufbauvonVertrauensverhältnissen.

Insgesamtlässtsichsagen:ObwohleskeinenvorgegebenenWeggibt,könnenbestimmtePhasenundMethodeneinenProzessbegünstigen,unddiesekannmanerlernen.DiewahreKunstistesjedoch,«dasTref-fenzulesen»,Vertrauenaufzubauenundzuwissen,waswannzutunist–eineFähigkeit,diesowohlinderPersönlichkeitdesMediatorswieauchindessenErfahrungenwurzelt.

5 methoDologIsche DIsKussIon

EsgibtÄhnlichkeitenundUnterschiedezwischendendreiobenbe-schriebenenSchweizerEngagementsfürdenFriedenimSudan.ZuerstzudenÄhnlichkeiten:AlledreiEngagementsbedientensicheinesAn-satzes,deraufDialogbasierte.DieGrundlagediesesAnsatzes ister-stens,dasseinePerson,ihreIdentitätundihreinnerenWerteakzeptiertwerden.Zweitenskann, sobaldeineBeziehungundVertrauenherge-stelltsind,einDialogdarüberstattfinden,wasverändertwerdensollte.JedochsolltenkeineAussagengemachtwerden,wiesichdieDingever-haltensollten,vielmehristeseineFormderKommunikation,beiderbeideSeitenfürVeränderungenoffenseinsollten.

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DasZuhörenundderAustauschvonverschiedenenSichtweisenspie-lenbeimDialogansatzeinezentraleRolle:OftistesKonfliktparteiennurdannmöglich,miteinandervereinbareOptionenzuentwickeln,wennsieihreSichtweisendargelegtunddasProblemausderPerspektivederanderenParteibetrachtethaben.EsistdeshalbeinezentraleAufgabedesMediators,sichdieunterschiedlichenSichtweisenklarzumachen,sicherzustellen,dassdieKonfliktparteiendiesediskutierenundGemein-samkeitenaufzuzeigen,diedieKonfliktparteienselbstnichtsehen.VieleMediatorenwechselndeshalbständigdieBetrachtungsweisenundstel-lensichdabeivor,wiesiesichfühlenundwiesieargumentierenwürden,wassiewollenwürdenundweshalb,wennsieKonflitktparteiwären.

DerDialogansatzunterscheidetauchzwischenAblaufundInhalt.UmesindenWortenvonNicolas«Fink»Haysomzusagen:«Therightanswerinthewrongprocesssinkslikeastone.»DeshalbwidmetsichderMediatoroderderVermittlerdemAblauf,währendsichdieKon-fliktparteienmitdemInhalt(denThemen,diezurDiskussionstehen)beschäftigen.DemAblaufkommtbeiderEntflechtungeinesKonfliktseineentscheidendeRollezu,daderMediatorüberdieGestaltungundBeeinflussungdesAblaufsSpannungenreduziertundneueOptionenschafft.

NunzudenUnterschieden:UmdiedreiobenbeschriebenenEnga-gementsderMediationundFazilitationzuvergleichenundzusehen,wiesiesichergänzen,ziehenwireinigeDimensionenheran,dieinTa-belle1aufgelistetsind:

1)Eskalation:WährendalledreiEngagementssichmitstarkeska-liertenKonfliktenbefassten,weisendieSüd-Süd-StammeskriegeeinetiefereEskalationalsderNord-Süd-Konfliktauf.

2)Tracks/Entscheidungsebenen:Der«track»-Ansatzwurdeentwi-ckelt,umdieBeziehungenzwischenzweiLändernzubeschreiben.KannderSPLM/AalsTrack1-Akteurbetrachtetwerden?UndwasdasHoN-Projektbetrifft:SindtraditionelleHäuptlingeundKönige,dieseitjeherinihremGebietdieEntscheidungentreffen,Track1-Akteure?DieseFragenzeigendieBegrenztheitdes«track»-Ansatzesauf.DerFallSudanmachtdeutlich,wiewichtigesist,mitallenSchichtenderGesellschaftinKontaktzusein.DadurchkönnenVerbindungengeschaffenwerdenzwischenderbreitenBevölkerungundderpolitischenElite.Diesbedeu-

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tetnicht,dassProjekteaufallenEbenendurchgeführtwerdensollten.EinBewusstseinfürdiespezifischeSituationsollteabervorhandensein,damitEntscheidungengetroffenwerdenkönnen,woeinEngagementamwirkungsvollstenseinkönnte.DiesernachfrageorientierteAnsatzstehtimGegensatzzumangebotsorientierten,wonachGeldgeberundEntscheidungsträgerihrEngagementdanachausrichten,obbestimmteThemenwieGleichberechtigungundMenschenrechteadressiertwer-den,ungeachtetderrealenGegebenheitenundderEntwicklungsstufeindemjeweiligenBereich.

3)PhasendesEngagements:DieEinteilung inPhasen ist fürdieUnterscheidungsehrnützlichunddieMischungderMediations-undFazilitationsmethodenwandelt sich jenachPhasestark.DieWaffen-stillstandsverhandlungen fürdieNuba-BergebasiertenaufeinerVor-verhandlungsphasevonca.siebenJahren,inderBucherkontinuierlichKontakteundVertrauenzwischenverschiedenenAkteurenaufbaute,dauertenselbstabernurfünfTage.DieCPA-Verhandlungenbenötigtenmitca.dreiJahrenviellängeralserwartet.KeinerderSchweizerExper-tenwarindieVorverhandlungsphasederIGAD-Gesprächeeingebun-den.DieimAnhangaufgelistetenzahlreichenGesprächegebeneinenHinweisdarauf,wielangdiesewaren,inklusiveallderverschiedenenBemühungen,diebereitsvor1994gemachtwurden.ImweitestenSinnebefindetsichdasHoNimmernochinderVorverhandlungsphase–ob-wohleskeineVerhandlungimklassischenSinneist.FallssichdieIdeeaufderzweitenKonferenzindenNuba-Bergeninstitutionalisierensollte,kanndiesalseinekonkreteVerhandlungsphasebetrachtetwerden.Ob-wohldieVorverhandlungsphaseeinengewissenDruckbenötigt,istesnichtdieAufgabedesMediatorsoderFazilitators,diesenzuerzeugen.Denndieseristdarumbemüht,eineBeziehungundVertrauenzwischendenKonfliktparteienaufzubauenunddieProblematikzuverstehen.UmVertrauenherzustellenundgleichzeitigdenDruckzuerhöhen,istoftTeamarbeitnotwendig.VonallendreiPhasenbrauchtdieImplementati-onsphasedenmeistenDruck.ImFalldesCPAwarendieVereintenNa-tionendieeinzigeOrganisation,diehierzuinderLagewar.ZuBeginneinerVerhandlungsolltebekanntsein,welcheArtderImplementationgarantiertwerdenkann,fürdenFall,dassdieParteiensicheinigen.

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4)Vorgehen:DieEinteilunginPhasenerleichtertdieMethodenwahlauch,weilderGradderDurchsetzungsfähigkeitdesMediators/Fazili-tatorsjenachPhasesehrvariiert.DerAnsatzderFazilitation,derwe-nigerinterventionistischundwenigerstrukturiertist,isttypischfürdieVorverhandlungsphase.WährendderVerhandlungenwirdeherMedi-ationangewendet,dasiedenAblaufsteuertundKommunikationför-dert.GemässderEinschätzungvonAttaElBatthaniistdasSchweizerEngagementimFriedensprozessimSudan«moreofasoft,lowprofiletypeofengagement,unlikethemodeofengagementbyotherEuropeanandWesterncountries.»89

5)Mediationsmodell:DieMediatorenderWaffenstillstandsverhand-lungenindenNuba-BergenundderCPA-Verhandlungenwareneher«outsider/neutral».DasHoNhingegenorientiertesicham«insider/par-tial»-Modell,indemhäufigeinePersönlichkeitausdemSüdsudandenProzessunterstützte. JedochbestandenalleuntersuchtenMediations-undFazilitationsbemühungenausTeamarbeitvonPersonenausAfrikaundausdemWesten.DerTeamcharakter solcherProzesse istbeach-tenswert:Mindestens10PersonenwarenindenNuba-Waffenstillstandinvolviert,11indieCPA-Verhandlungenund4–20indieHoN-Bemü-hungen.VerschiedeneRollenwerdendabeiübernommen:z.B.diedesFazilitators inderVorverhandlungsphase,der sichdiskret imHinter-grundhält;diedes«Über-Fazilitators»,deralsmoralischeInstanzinderVerhandlungsphaseagiert,zusammenmitderdesMediators,dersichaufdiePraxis-AspektederVerhandlungenkonzentriert.

ZusammenfassendzeigtdiesemethodischeUntersuchungwiesichdiedreiEngagementsderSchweizzeitlichundhierarchischergänzten:dieNuba-VerhandlungenbereitetendenWegfürdieCPA-VerhandlungenaufderoberstenpolitischenEbene,paralleldazuunterstütztedasHoN-ProjektdieVerbindungzwischenderpolitischenEbeneundderBasis.

89 EmailandenAutorvom20.Mai2006.

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Tabelle 1: Vergleich von drei Schweizer Mediations- und Fazilitationsdiensten im Sudan

waffenstillstands-verhandlungen in den nuba Bergen

nakuru/naivasha Friedensverhandlungen

entwicklung des «haus der nationa-litäten»

eskalation hoch hoch Mittel bis hochtracks ebene der

entscheidungsfindung

ebene der entscheidungsfindung

Zwischen der Zivilgesellschaft und der ebene der ent

Phase des schweizer engagements

Vorverhandlungen, Verhandlungen und umsetzung

Verhandlungen und umsetzung (finanz. unterstützung unmis)

Vorverhandlungen

Vorgehen Mediation Mediation Fazilitation eines Dialogs

Mediationsmodell

outsider/neutral outsider/neutral insider/parteiisch

ZumAbschlusssollennocheinigeBemerkungenzumProfilderSchwei-zergemachtwerden:Dadurch,dasseineGruppevonSchweizerExper-tenundDiplomatenindieverschiedenenBemühungeninvolviertwar,wareinerseitsdiplomatischeExpertisevorhanden,wasProfilundZu-gangzuRegierungenunddiplomatischenKreisenmitsichbrachte.Di-eseExpertisewurdeverkörpertdurchBotschafterJosefBucher,ineinerfrühenPhaseauchdurchdieSchweizerDiplomatenPietroPiffarettiundAndreaSemadeni,ThierryRegenassundSalmanBalinderzwei-tenPhasesowieabOktober2005durchBotschafterJean-DanielBiéler.AndererseitswardurchdieBeteiligungvonExpertenwie«Kwacakworo»einesehrausgeprägteSudan-Expertisevorhanden,dieZugangzuWis-senvorOrtermöglichte,dieeinschätzenkonnte,obeineIdeerealistischunddurchführbarwar,unddievonderBasiswegVertrauenaufbauenundBefürchtungenzerstreuenkonnte.SchliesslichwardurchdiePer-sonJulianHottingers,derErfahrungeninBurundiundinähnlichenFriedensprozessengesammelthatte,auchmethodologischeExpertisevorhanden.DieseRollenundBereichederExpertisewarennatürlichnichtvölligfestgelegt.JosefBucher,JulianHottingerundanderehattenauchdetaillierteSudan-Expertise,diesieinvielenJahrendesKontaktes

scheidungsfindung

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zumLandaufgebauthatten.UndExpertenwie«Kwacakworo»sindge-boreneFaziliatoren,dieinderLagesind,BrückenzwischenMenschenzubauen,diediesealssolideundstabilempfinden.

schlussfolgerungen

DiedreiuntersuchtenFällezeigen,dasseineVielzahlvonMethodenindenverschiedenenPhasenundaufdenverschiedenenEbenennot-wendigist,umderkomplexenSituationeinesKonflikts,wieerimSu-danvorliegt,gerechtzuwerden.Diesbedeutetabernicht,dasseindrit-terAkteuraufallenEbenenmitallenMethodenarbeitensollteundamEndedannwomöglichaufkeinerEbeneErfolgerzielt.Vielmehrerfor-derlichisteinBewusstseinfürdieverschiedenenEbenenundAkteureundeineEntscheidungfürodergegeneinEngagementaufderGrund-lagederjeweiligenPhaseundderpolitischenRealität,mitdermansichkonfrontiertsieht90.WährendinderZwischenzeitzunehmendein«sy-nergic»91,holistischerer,integriertereroder«systemischer»92AnsatzbeifriedenssschaffendenAktivitätenpropagiertwird, teilweiseaufgrunddesScheiternsvonFriedensvereinbarungen,habendieSchweizerBe-mühungenimSudandiesenWegschonseitMitteder1990erJahreein-geschlagen.DiesermehrstufigeundsowohlinBezugaufThemenalsauchaufAkteurevielfältigeAnsatzerforderteinprofundesWissenüberdenjeweiligenFallsowieFreiheitvonbürokratischenSachzwängenwieaufgesplitterteEntscheidungsprozesseodervordefinierte Jahres-oderMehrjahresprogramme.ImFallSudanvereintesichdasWissenüberdieverschiedenenAktivitätenundAkteure indeneinzelnenPhaseninderPersonBotschafterBuchers.DiesermöglichtedenSchweizern,einempolitischenInstinktzufolgen,aufEreignisse,diesichimLaufedesProzessesergaben,flexibelzureagieren,einerklarenVisionzufolgenundsomitdichtamWindzusegeln.DieschweizerischenBemühungen

90 InterviewdesVerfassersmitBotschafterBucher,26.Mai2006.91 Zuppi,Matteo/Cannelli,Ricardo.Sant’Egidio,lamédiation&lapaix.Entretiensréalisés

parEricMorier-Genoud.In:Missions et science sociales,13Oktober.2003,S.119–145.92 Siehez.B.denAnsatzdersystemischenKonflikttransformationdesBerghof-Forschungs-

zentrumsfürKonstruktiveKonfliktbearbeitung.

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warenvonErfolgundzeitweiseauchRückschlägengeprägt,siehabenabervorallemgezeigt,dassBeharrlichkeitundEngagementderbetei-ligtenExpertenfürdieSchaffungvonFriedenvonenormerWichtigkeitist,ebensowiediekontinuierlicheRückenstärkungdurchdieSchwei-zerRegierung.Letzterekannabernurauftrechterhaltenwerden,wenninderSchweizerÖffentlichkeiteinstarkerKonsensfürdieseArtvonBemühungenexistiert.DervorliegendeArtikelzeigtauch,dassvielederAnstrengungennichtzudemberühmtenHändeschüttelnführen,dasmanausCNN-Berichtenkennt.JahreodersogarJahrzehntehar-ter,unspektakulärerArbeitsindnotwendig,bevorkleineSchritteihreWirkungzeigen.

DasCPAbeendeteeinenKrieg,der2MillionenMenschendasLe-bengekostethat.NichtdieSchweizhatdiesenbeendet,aberdieSchweizhatdenBodenbereitetmitderNuba-Berge-Waffenstillstandsvereinba-rung,undsiehatdieCPA-VerhandlungendurcheinenihrerExpertenunterstützt.DieUnterzeichnungeinerFriedensvereinbarungistnichtdasEndeeinesFriedensprozesses, sondernderBeginnseinerUmset-zung.DeshalbhatdieSchweizbereits frühdamitbegonnen,MittelundWegezuunterstützen,dieFragenthematisieren,welchesich imZusammenhangmitdemRegierenstellenunddieinVereinbarungenwiedemCPAnichtgelöstwerden.DasHausderNationalitäten-Pro-jektisteinBeispiel.

DerDarfur-KonfliktwirfteinendunklenSchattenüberdieErfolgedesCPA–eineoptimistischeSichtist,dassdasCPAzumindesteinigedenkbareMechanismenaufzeigt,diefürdieNuba-Berge,AbyeiunddieRegiondesBlauenNilsentwickeltwurden,derenAnwendungbeiderDarfurundBeja-Kriseaberebenfallshelfenkönnte.Optimismusistjedochschwierig,solangedieinternationaleGemeinschaftkeinegrös-serenAnstrengungenunternimmt,demFallDarfurmiteinemsorgfältigkombiniertenAnsatzzubegegnen,dersowohleindeutigDruckausübtalsauchdenDialogerleichtert.

DieSchweizerBemühungen imSudanzeigeneinigederpotenti-ellenStärkendesSchweizerProfilsauf:derbescheidene,aberklareStildesEngagements;diehohePriorität,diederKooperationmitanderendrittenAkteurenbeigemessenwird;dieLangfristigkeitdesEngage-ments;undderintegrierteAnsatz,derimFriedensprozessangewendet

aktuelle DIskussIon


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wird.DieVertrautheitderSchweizerExpertenmitdemFöderalismuskönnteauchalsVorteilgesehenwerden,auchwenndieasymmetrischeföderaleStruktur,aufdiesichdieSudanesengeeinigthaben,nichtjenerdesföderalenSystemsderSchweizentspricht.FürdieZukunftkannan-genommenwerden,dassdieSchweizweiterhinErfahrungenindiesemBereichsammelnwird,währendimeigenenLandeinDialogüberdieRollederSchweizinFriedensprozessenstattfindenwird.EinErgebnisdiesesProzesseskönntedieVisionsein,dassdieSchweizeineaktivereRolleauf internationalerEbeneübernimmt,eineklarere langfristigeStrategieentwickeltundsomitihrezivilenwiemilitärischenRessour-cenbessernutztfürdieSchaffungvonFriedenundStabilität-sowohlausEigeninteressewieauchausSolidarität.

anhang: übersIcht über DIe frIeDensgespräche unD -abKommen Im norD-süD-KonflIKt suDans93

1965 Khartum-KonferenzamrundenTisch94

1972 AddisAbeba–Abkommen,beendetedenerstensudanesischenBürgerkrieg

1986 KokoDam-ErklärungderNicht-Regierungsorganisationen(SPLA/MundNationaleAllianzdernationalenRettungdesLandes–NationalAllianceoftheNationalSalvationoftheCountry)

31.7.1986 GesprächezwischenSadiqAl-MahdiundJohnGarang

März1988 GesprächezwischenMirghani(DUP)undGarang(SPLM)inHarare,diezueineram16.NovemberinÄthiopienab-geschlossenenVereinbarungführten,unterstütztdurchden

93 Fallsnichtandersmarkiert,istdieQuelle:TheSudanPeaceProcessesandDocuments,Nor-wegianSupportGroupForSudan,http://www.sudansupport.no/english_pages/peace-pro-cesses.html.

94 ChronologyofConflictResolutionInitiativesinSudan,GeorgeMasonUniversity,InstituteforConflictAnalysisandResolution,1991.

aktuelle DIskussIon


9�

GlobalInter-ActionCouncilofFormerHeadsofStateandGovernment

19./20.8.1989 TreffenderSPLA/MundGoS(GovernmentofSudan)inAddisAbeba(Äthiopien),ohneexternenMediator

1.–5.12.1989 TreffenderSPLA/MundGoSinNairobi(Kenia),erstedi-rekteGespräche, späterunterstütztdurchdenehemaligenUSPräsidentenJimmyCarter

25.1.1992 GesprächezwischenSSIM/A(ehemalsSPLM/A-United)undGoSinFrankfurt95

Mai/Juni1992 TreffenzwischenSPLA/MundGoSinAbuja(Nigeria),derehemaligenigerianischePräsidentIbrahimBabangida,Vor-sitzenderderOAU,agiertalsMediator

April/Mai1993 TreffenderSPLA/MundGoSinAbuja(Nigeria),derehe-maligenigerianischePräsidentIbrahimBabangida,Vorsit-zenderderOAU,agiertalsMediator

1993 TreffenderSPLA/MundGoSinNairobi,Kenia

7.September1993EinrichtungdesIGAD(D)StandingCom-mitteeonPeaceimSudan

1994 BeginndesIGAD(D)-ProzesseszwischenSPLM/A,SPLM/A-UnitedundGoS,vierGesprächsrunden,diezueinerPrin-zipienerklärung(DeclarationofPrinciplesDOP)führten

Juni1995 AsmaraErklärung,AllianzzwischenderNationalDemo-craticAlliance(NDA)undSPLM/A

1996 GesprächezwischenGoSundSPLA-BahrEl-GhazalGruppe,diezurSudanesischenPolitischenCharta(SudanesePoliticalCharter)führten

1997 Khartum-ProzessmitGesprächenzwischenGoSundver-schiedenenRebellengruppen,jedochohneSPLA/M.Führte

95 Machar,Riek.SouthSudan:AHistoryofPoliticalDomination–ACaseofSelf-Determi-nation.UniversityofPennsylvania,AfricanStudiesCenter,http://www.africa.upenn.edu/Hornet/sd_machar.html.

aktuelle DIskussIon


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zurKhartum-Vereinbarungvom21.April1997,zurNuba-Berge-Vereinbarung(NubaMoutainsAgreement)vom21.April 1997 zwischen GoS und Nuba Mountains UnitedSPLM/AsowiezumFashodaAgreementvom20.Septem-ber1997zwischenGoSundSPLM/AUnitedunterderFüh-rungvonLamAkol

1997 FortsetzungderIGAD(D)VerhandlungenzwischenGoSundSPLM/A,jedochohnegrossenErfolg

1999 GesprächezwischenGoSundderBürgerfrontdesBlauenNils(BlueNileCitizensFront),führtezurVereinbarungdesBlauenNils(BlueNileAgreement)

1989–2000 Reihevon«people-to-people»-KonferenzenunterderFeder-führungdesNeuenSudanesischenKirchenrats(NewSudanCouncilofChurches)undanderenOrganisationenzudenverschiedenKonfliktenderSüdsudanesischenGruppen,z.B.LokiDinka-NuerAccordof1998,WunlitDinka-NuerCo-venant1999,WaatLouNuerCovenant1999,LiliirCovenant2000,Kisumudeclerations2001,WashingtonDinka-Nuerdecleration2002

1999–2001 InitiativeLibyensundÄgyptenszurFazilitationvonGe-sprächenzwischenGoSunddenOppositionsparteien imNorden,führtezumägyptisch-lybisch-sudanesischenKom-muniquévon2000unddemMemorandumvon2001

Nov.2000 Workshop in Aberare, Anstoss zur Idee des Hauses derNationalitäten

Januar2002 Nairobi Erklärung nach den Gesprächen zwischen RiekMachar (SPDF)undJohnGarang(SPLM/A) inNairobi,diediebeidenRebellengruppen,diesich1991voneinandergetrennthatten,wiedervereinten

Januar2002 schweizerisch-amerikanischeInitiativeaufdemBürgenstock,führtezumWaffenstillstandindenNuba-Bergen

Juli2002 IGAD(D)-Prozess,führtezumMachakos-Protokoll,einemvorläufigenFriedensabkommen

aktuelle DIskussIon


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Nov.2002 IGAD(D)-Prozess, führte zum Memorandum über dieRegierungsstruktur

Juli2003 IGAD-ProzessführtzumNakuru-Entwurf

Sept.2003 BeginnderNaivasha-TreffenzwischenTahaundGarang,diesichmitdenThemenSicherheit,demTeilenvonWohlstandundMacht,diedreiumstritteneRegionen,beschäftigt

Nov.2003 Frauen-KonferenzimHausderNationalitäten,Lokichokio

Juni/Juli2004 SPLM/A-KonferenzimSüdsudan,ander300Könige,Häupt-lingeandspirituelleFührerteilnehmen

9.1.2005 ComprehensivePeaceAgreement

9.7.2005 Übergangs-StaatsverfassungderRepublikSudan

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