für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ......sti proizlaze iz “sustava odvjenosti...

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales Faculté de droit,Univeristé Josip Juraj Strossmayer à Ossiek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law,Josip Juraj Strossmayer University of Osijek

Pravni vjesnik Pravnog fakultetaSveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Izdavač/PublisherPravni fakultet u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo/Editorial BoardProf. dr. sc. Zvonimir Lauc (glavni i odgovorni urednik /Editor in Chief), prof. dr. sc. Ivana Barković (izvršni ured-nik/Executive Editor), doc. dr. sc. Predrag Zima (tehnički urednik/Technical Editor), prof. dr. sc. Branko Babac, prof. dr. sc. Vladimir Ljubanović, prof. dr. sc. Srećko Jelinić, prof. dr. sc. Nedeljko Bosanac, prof. dr. sc. Vlado Belaj, prof. dr. sc. Vilim Herman, prof. dr. sc. Renata Perić, prof. dr. sc. Igor Bojanić, doc. dr. sc. Mira Lulić, doc. dr. sc. Mario Vinković

Međunarodno uredništvo/International Editorial BoardProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika BritanijaProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Rech, Hochschule Pforzheim, Njemačka Prof. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosna i HercegovinaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska- Nienartowicz, Jean Monner Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Slovenija

Lektor za hrvatski jezik/Croatian Language EditorMarija Šerić, prof.Prevoditelj i lektor za njemački jezik/ German Language EditorMr. sc. Ljubica KordićPrevoditelj i lektor za francuski jezik/ French Language EditorBranka Semialjac, dipl. oecc. Mr. sc. Jean-Francois BergerPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language EditorŽeljko Rišner, prof.Dubravka Papa, prof.

Adresa uredništva/Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://vjesnik.pravos.hr

Časopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbe slati na adresu uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 500 primjeraka

Izdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike Hrvatske

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u publikaciji Current Legal Theory, Tilburg, The Netherlands

TisakMIT, Osijek.

UDK-34ISSN 0352-5317

Godište 24 – Br. 1, str. 1 -186

3

SADRŽAJ

Prof. dr. sc. Branko BabacPROBLEMATIZIRANJE ‘JAVNO-PRIVATNOGA ORTAŠTVA’ U SUVISLOSTI UREDJIVANJA ‘JAVNE NABAVE’ I ‘KONCESIONIRANJA’ - PREDHODNI ISKAZI ............................................. 9

Doc. dr. sc. Vjekoslav PuljkoMJERODAVNO PRAVO ZA ASIGNACIJU ARBITRAŽNE KLAUZULE ..................................... 57

Doc. dr. sc. Branislav MalagurskiMEđUNARODNOPRAVNI ASPEKTI REGIJA I REGIONALNIH TERITORIJALNIH JEDINICA ........................................................................................................................................75

Doc. dr. sc. Justyna Maliszewska - NienartowiczTHE PRINCIPLE OF PROPORTIONALITy IN THE EUROPEAN COMMUNITy LAW – GENERAL CHARACTERISTIC AND PRACTICAL APPLICATION .............................................89

Doc. dr. sc. Boris Bakota, doc. dr. sc. Boris LjubanovićNEPOSREDAN IZBOR NOSITELJA IZVRŠNE VLASTI U OPĆINAMA, GRADOVIMA, ŽUPANIJAMA I GRADU ZAGREBU ........................................................................................... 101

Doc. dr. sc. Mira Lulić, Davor Muhvić, dipl. iur.ZAŠTITA I PRAVA MANJINA U REPUBLICI HRVATSKOJ .......................................................117

Mr. sc. Mirela ŽupanTHE CONCEPT OF FAMILy IN EC INTERNATIONAL FAMILy LAW: PROGRESSIVE CHANGE INFLUENCED By HUMAN RIGHTS? .........................................................................................141

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, Damir GolužaTRGOVAČKA DRUŠTVA KAO ORGANIZACIJSKI OBLIK PRAVNIH OSOBA U JAVNOM SEKTORU ...................................................................................................................................... 155

Prikaz

Prof. dr. sc. Srećko Jelinić, dr. sc. Dubravka Akšamović, mr. sc. Zvonimir JelinićINTERKATEDARSKI SASTANAK KATEDRI ZA TRGOVAČKO PRAVO PRAVNIH I EKONOMSKIH FAKULTETA U HRVATSKOJ, OSIJEK, 29 - 30. SVIBNJA 2008 ................... 173

Jelena Bertanjoli“US EUROPE TOWARDS A MULTICULTURAL CONTINENT” SEGGAU CASTLE, LEIBNITZ, AUSTRIJA 28.VI. - 12.VII. 2008. .................................................................................................177

Mihaela Mak, Ivona Ivanović, Daniel HamanPROJEKT TJEDAN PRAVA U REALIZACIJI UDRUGE ZA PROJEKTE I SURADNJU ......... 181

PRAVNI VJESNIK GOD. 24 BR. 1, 2008.

4

CONTENT

D. Sc. Branko Babac, full professorPROBLEMATIZING «PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP» WITHIN THE COHERENCE ARRANGING OF «PUBLIC CONTRACTS» AND CONCESSIONING – PRELIMINARy COMMUNICATION ........................................................................................................................ 9

D. Sc. Vjekoslav PuljkoLAW RELEVANT TO ASSIGNATION OF ARBITRATION CLAUSES ......................................... 57

D. Sc. Branislav MalagurskiTHE REGION AND REGIONAL TERRITORIAL UNITS ASPECTS IN INTERNATIONAL-LAW TERMS ............................................................................................................................................. 75

D. Sc. Justyna Maliszewska - NienartowiczTHE PRINCIPLE OF PROPORTIONALITy IN THE EUROPEAN COMMUNITy LAW – GENERAL CHARACTERISTIC AND PRACTICAL APPLICATION .............................................89

D. Sc. Boris Bakota, D. Sc. Boris LjubanovićDIRECT ELECTIONS OF ExECUTIVE POWER BEARERS IN MUNICIPALITIES, CITIES, COUNTIES AND IN THE MUNICIPALITy OF ZAGREB .......................................................... 101

D. Sc. Mira Lulić, Davor Muhvić, LLBPROTECTION AND RIGHTS OF MINORITIES IN THE REPUBLIC OF CROATIA ................117

M. Sc. Mirela ŽupanTHE FAMILy CONCEPT IN EUROPEAN INTERNATIONAL FAMILy LAW: DO HUMAN RIGHTS INFLUENCE THE CHANGE IN APPROACH? .............................................................141

D. Sc. Stipe Ivanda, Damir GolužaCOMPANIES AS ORGANISATIONAL FORMS OF LEGAL ENTITIES IN PUBLIC SECTOR . 155

Reviews

D. Sc. Srećko Jelinić, full professor, D. Sc. Dubravka Akšamović, M. Sc. Zvonimir JelinićINTER-DEPARTMENT MEETING OF COMMERCIAL LAW DEPARTMENTS AT THE FACULTIES OF LAW AND OF ECONOMICS OF CROATIA ..................................................... 173

Jelena Bertanjoli“US EUROPE TOWARDS A MULTICULTURAL CONTINENT” SEGGAU CASTLE, LEIBNITZ, AUSTRIA 28.VI. - 12.VII. 2008. ...................................................................................................177

Mihaela Mak, Ivona Ivanović, Daniel HamanREVIEW “THE LAW WEEK” ....................................................................................................... 181


5

INHALT

Dr. Branko Babac, ordentlicher ProfessorPROBLEMATISIERUNG DER «ÖFFENTLICH-PRIVATEN PARTNERSCHAFT» IN ZUSAMME-NHANG MIT DER REGELUNG DER ÖFFENTLICHEN BESCHAFFUNG UND DER KONZESSI-ONIERUNG - VORLÄUFIGE MITTEILUNG ................................................................................. 9

Doz. Dr. Vjekoslav PuljkoDAS FÜR DIE ASSIGNATION DER SCHIEDSKLAUSEL MASSGEBENDE RECHT ............... 57

Doz. Dr. Branislav Malagurski VÖLKERRECHTLICHE ASPEKTE DER REGIONEN UND REGIONALEINHEITEN ..............75

Doz. Dr. Justyna Maliszewska - NienartowiczDAS PRINZIP DER VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT IM GEMEINSCHAFTSRECHT – ALLGEMEINE MERKMALE UND DIE ANWENDUNG IN DER PRAxIS ...........................................................89

Doz. Dr. Boris Bakota, Doz. Dr. Boris LjubanovićUNMITTELBARE WAHL DER TRÄGERN VON ExEKUTIVGEWALT IN GEMEINDEN, STÄDTEN, GESPANSCHAFTEN UND DER STADT ZAGREB ................................................. 101

Doz. Dr. Mira Lulić, Davor Muhvić, dipl. Iur.SCHUTZ DER MINDERHEITENRECHTE IN KROATIEN ........................................................117

Mag. Mirela ŽupanDAS KONZEPT FAMILIE IM EUROPÄISCHEN INTERNATIONALEN FAMILIENRECHT: BEWIRKEN DIE MENSCHERECHTE EINE PROGRESSIVE ANSATZÄNDERUNG? ..............141

Doz. Dr. Stipe Ivanda, Damir GolužaHANDELSGESELLSCHAFTEN ALS ORGANISATIONSFORM DER JURISTISCHEN PERSONEN IM ÖFFENTLICHEN SEKTOR ............................................................................... 155

Darstellung

Dr. Srećko Jelinić, ordentlicher Professor, Dr. Dubravka Akšamović, Mag. Zvonimir JelinićTREFFUNG DER LEHRSTÜHLE FÜR WIRTSCHAFTSRECHT DER JURISTICHEN UND WIRTSCHAFLICHEN FAKULTÄTE IN KROATIEN ................................................................... 173

Jelena Bertanjoli“US EUROPE TOWARDS A MULTICULTURAL CONTINENT” SEGGAU CASTLE, LEIBNITZ, AUSTRIJA 28.VI. - 12.VII. 2008. .................................................................................................177

Mihaela Mak, Ivona Ivanović, Daniel HamanDARSTELLUNG “WOCHE DES RECHTS” ................................................................................. 181


6

TABLE DES MATIéRESDr. Sc. Branko Babac, professeur titulaireLA COHéRENCE DE LA PROBLéMATIqUE «PARTENARIAT PUBLIC-PRIVé» AVEC L’ORGANISATION DES « APPROVISIONNEMENTS PUBLICS » ET DES « ATTRIBUTIONS DE CONCESSION” ................................................................................................................................. 9

Doc. dr. sc. Vjekoslav PuljkoDROIT COMPéTENT POUR LES CLAUSES D’ASSIGNATION EN ARBITRAGE ..................... 57

Doc. dr. sc. Branislav MalagurskiLES ASPECTS INTERNATIONAUx DES RéGIONS ET DES UNITéS TERRITORIALES RéGIONALES ................................................................................................................................. 75

Doc. dr. sc. Justyna Maliszewska - NienartowiczPRINCIPE DE PROPORTIONNALITé DANS LE DROIT DE LA COMMUNAUTé EUROPéENNE

– CARACTéRISTIqUES GéNéRALES ET L’APPLICATION PRATIqUE ....................................89

Doc. dr. sc. Boris Bakota, doc. dr. sc. Boris LjubanovićELECTIONS DIRECTES DES DéTENTEURS DU POUVOIR ExéCUTIF DANS LES COMMU-NES, LES VILLES, LES RéGIONS ET à LA VILLE DE ZAGREB ............................................... 101

Doc. dr. sc. Mira Lulić, Davor Muhvić, dipl. iur.LA PROTECTION ET LES DROITS DES MINORITES EN REPUBLIqUE DE CROATIE ........117

Mr. sc. Mirela ŽupanLE CONCEPT DE FAMILLE DANS LE DROIT INTERNATIONAL EUROPéEN: LES DROITS DE L’HOMME ONT ILS UNE INFLUENCE SUR LE CHANGEMENT PROGRESSIF DE L’APROCHE? ..................................................................................................................................141

Doc. dr. sc. Stipe Ivanda, Damir GolužaLES SOCIéTéS COMMERCIALES COMME FORME D’ORGANISATION DES PERSONNES LéGALES DANS LE SECTEUR PUBLIC. ..................................................................................... 155

Revues

Prof. dr. sc. Srećko Jelinić, Dr. sc. Dubravka Akšamović, Mr. sc. Zvonimir JelinićRAPPORT DU SéMINAIRE DES CHAIRS DE LE DROIT COMMERCIAL DES FACULTéS DE DROIT ET D’ ECONOMIE EN CROATIE OSIJEK, 29-30. MAI 2008. ..................................... 173

Jelena Bertanjoli“US EUROPE TOWARDS A MULTICULTURAL CONTINENT” SEGGAU CASTLE, LEIBNITZ, AUSTRIA 28.VI. - 12.VII. 2008. ...................................................................................................177

Mihaela Mak, Ivona Ivanović, Daniel HamanRAPPORT “LA SEMAINE DE DROIT” ........................................................................................ 181


PRAVNE ZNANOSTI

9Prof. dr. sc. Branko Babac: Problematiziranje ‘javno-privatnoga ortaštva’ u suvislosti uredjivanja ‘javne nabave’ i ‘koncesioniranja’ - Predhodni iskazi

Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijekuraniji ministar i raniji pučki pravobranitelj hrvatski

PROBLEMATIZIRANJE ‘JAVNO-PRIVATNOGA ORTAŠTVA’ U SUVISLOSTI UREDJIVANJA ‘JAVNE NABAVE’ I ‘KONCESIONIRANJA’ - PREDHODNI ISKAZI

Prikaz: ‘Javna uprava’ i ‘javna služba’ figuriraju, barem od Velike Francuske Revolucije (1789. – 1793.), kao pojmovno-kategorijalni okvir javno-pravnoga umovanja o državnoj upravi i upravnom pravu, pri čemu se nastoji razlikovanje “umovanja javno-pravnga” od

“umovanja privatno-pravnoga” provesti, dašto unutar “romano-germaničkoga prav-nog rasudjivanja”. U svjetlu takvoga pristupa razmatra se u ovomu radu “javno-privatno ortaštvo “ kao jedan od institutâ s elementima “javno-pravnosti “, pri tomu suprotstavljajući ga ure-djenju “javne nabave “ i uredjenju “koncesioniranja “, uredjenjima kakva se odlikuju s osobitim vrstima upravno-pravnih postupanjâ . Kako je ovaj ogled dosta opsežan, to se ne daje nekoga zasebnog prikaza, već se, slo-bodni smo, daje pregled sadržaja, i to : 1. Postavljanje problema (... - ...). 2. Koncesioniranje i koncesionirana javna služba u suvislosti “javno-privatnoga ortaštva“ (... - ...). 3. Javna nabava u suvislosti “javno-pri-vatnoga ortaštva“ (... - ...). 4. “Javno-privatno ortaštvo“ kao zasebno pravno uredjenje (... - ...). 5. Zaključak (... - ...).

Ključne riječi: javno-privatno ortaštvo , ortaštvo , zajednička ulaganja , koncesioniranje , javna nabava , javno pravo , privatno pravo , javna služba

Naznačivanje nekih najvažnijih ali sukladnih izričajâ na njemačkom, francuskom i engleskom jeziku imade za svrhu samo pokazati izvorišta umovanja ovoga pisca te, s tim u svezi, i moguć-nosti poboljšanja hrvatske pravne ili upravno-političke terminologije ...

1. Postavljanje problema (1) Kaže se da bi se po crti “tradicija i tranzicija” u promišljanjima o, a onda i u praktičkim nastojanjima k, “suvremenoj javnoj upravi”, trebalo i neke zasebne teme obraditi, teme kao što

UDK: 334.71: 351.712.2334.71: 35.078.6

Izvorni znanstveni rad


su to, primjerice, ove : “javna služba” (service public ; öffentlicher Dienst ), “upravni ugovori” (contrats administratifs ; Verwaltungsverträge ), “koncesije”, dotično “koncesioniranje” (concessions, resp. concessionnisme ; Zugeständnisse, bzw. Abtretungen ), “javna nabava” (marchés publics ; öffentliche Aufträge (Geschäfte der öffentlichen Hand )), “javno-pri-vatno ortaštvo” (partenariat publico-privé ; öffentlich-private Partnerschaft ), etc. Kako se to, inače, znantveno, problematizira, riječ bi bila, što je pomalo i očitim, o institutima uprav-noga prava koji sadrže, kako koji i dašto u različitom opsegu, neka od počelâ “javno-pravnosti” (publico-juridicité ; Öffentlichrechtlichkeit ). Kada se pak odnosne teme razvidi s motrišta “uprave”, dotično “javne uprave” (admini-stration, resp. administation publique ; Verwaltung, bzw. öffentliche Verwaltung ), kao djelatnosti usmjerene s promicanjem vr’jednotâ nacionalnih institucijâ, prije svega države kao nacionalne institucije, dolazi se do zaključka da je riječ “modovima upravnoga djelovanja” (modes d’action administrative ; verwaltende Handlungsarten ), predmnijevajući da su gotovo svi takvi modovi na ononarečeni način pobrojani, dakle svi osim “redarstva” (police ; Wachtmeisterschaft (Polizei ) ). S motrišta upravnoga prava, moglo bi se govoriti o zasebnim pravnim institutima kroz koje se izražava sva ona upravna djelovanja koja ne poprimaju karakter uprave u užem smislu (policije), ali se uvijek radi o “zadovoljavanju potrebâ od općega interesa”. Trebalo bi, u daljnjemu, prokazati opće značenje i osebujnosti odnosnih počelâ, dotično počela “javno-pravnosti”, u pojedinih od onih institutâ, s tim da se započme s “koncesionira-njem”, pa idući preko “javne nabave” zaključi s “javno-privatnim ortaštvom” 1 . (2) Čim neka institucija, neki institut, imade ma kakvoga počela “javno-pravnosti” dade ga se, a to većina i čini, zahvatiti s pojmom “uprave”, pak se tako i veli da se upravu može u institucionalnomu smislu shvatiti kao “ustrojstvo državnih vlastî” (organisation des pouvo-irs étatiques ; Aufbauen der Staatsgewalten ) kako takve sproću zakonodavstva i sudbeno-sti proizlaze iz “sustava odvjenosti vlastî” (système de séparation des pouvoirs ; System mit Gewaltentrennung ), pri čemu se ne postavlja pitanje sadržaja djelatnostî što ih takvo ustroj-stvo, upravno ustrojstvo, kao svoje poslanje tjera, kao niti načina na koji to izvodi (P. Moor). Naravno, kada se postavi pitanje sadržaja i načina upravnoga djelovanja, znači da se uprav-noga ustrojstva razmatra s motrišta “funkcionalnoga”, što će reći u smislu odvojenosti funkcije

“zakonodavne” (législative ; Gesetzgebung ) i funkcije “sudbene” (juridiction ; Gerichtswe-sen ) od funkcije “izvršitbene” (exécutive ; Vollstreckung ), pri čemu se od strane većine zau-

1 Isp. za, i to : (a) crtu “tradicije i tranzicije” – riječ je o izričaju iz naziva Hrvatsko-francuskoga pravnog simpozija : “Prema suvre-menoj javnoj upravi – Tradicije i tranzicije – Djelo i utjecaj francuskoga Državnog savjeta” (Vers l’administration moderne – Tra-ditions et Transitions – L’oeuvre et l’influence du Conseil d’État français ), Split, 22. – 23. listopada 2007. ; (b) opće-teoretske postavke o odnošajima s počelima “javno-pravnosti” te “modove upravnoga djelovanja” – I. Krbek, Upravno pravo , J. Š., Zagreb, 1929., knj. I., str.1. – 96., posebice str. 1. – 10., 17. – 20., 39. – 41., 58. – 59., 65. – 70., 92., 94. (dalje kao : I. Krbek, Upravno pravo (I./1929) ; I. Krbek, Upravno pravo , J. Š., Zagreb, 1932., knj. II., str. 1. – 92., posebice str. 59. – 92. (dalje kao : I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.) ; G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif , P. U. F., Paris, 1992., t. 1., str. 26. – 38., 77. – 94., 227. – 231., 369. – 443. ; t. 2., str. 596. – 674., 723. - 792. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif , L. G. D. J., Paris, t. 2., 1992., t. 3. et 4., 1990. ; E. Forsthoff, Allgemeines Verwaltungsrecht , C. H. Beck’sche Verlag, München, 1973., str. 273. – 289. ; J. Salzwedel, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen , in H.-U. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter, Berlin, 1995., str 521. – 579. ; P. Moor, Droit administratif , Staempfli, Berne, 1991. – 1994., sv. I. (1994.), str. 1. – 21., 387. – 416. ; sv. II. (1991.), str. 237. – 327. ; sv. III. (1992.), str. 91. – 153., 253. – 396. ; B. Babac, Upravno pravo – Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa , Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004., str. 3. – 49., 639. – 673., 711. – 735. (u daljnjemu se naznačuje kao : B. Babac, Upravno pravo ) ; (c) naravno, u svezi s tim (toč. (a) i (b)) “potrebe od općega interesa što ih se zadovoljava s policijskim djelovanjima” obuhvaća se s pojmom “obdržavanja javnoga poretka u funkciji istrajnosti nacionalnoga života” – G. Vedel et P. Delvolvé, op. cit., t. 1., str. 31. – 33., t. 2., str. 677. – 722.


zimlje i zastupa stav da ova potonja, funkcija izvršitbena, dotično upravna, iz ukupnosti držav-nih zadataka obuhvaća sve ono što nije ustegnuto za funkciju zakonodavnu i onu sudbenu (P. Moor). Medjutim, može se, i treba se, kada se u obzir uzme da je svrhom svake bez obzira koliko

“državne” ili koliko “podržavljene” službe (service étatique , resp. service étatisé ; Staatsdi-enst , bzw. verstaatlichter Dienst ) zadovoljavanje neke potrebe od općega interesa – ovdje će se takve službe kao ukupnost nazvati “upravnom službom” (service administratif ; Verwal-tungsdienst ) - pomišljati se na “nadleštva upravne službe” (autorités du service administra-tif ; Behörden verwaltenden Dienstes ) kojima se s obzirom na onu svrhu od općega interesa priznaje zasebne ali iz vrhovništva nacionalnoga izvedene ovlasti na odlučenja jednostrana (prérogatives, resp. pouvoirs d’octroi ; Vorrangsrechte, bzw. Oktroyierungsmächte ) (G. Vedel, P. Delvolvé) 2 . (3) Kada se pak stvar razmatra s motrišta zadovoljenja potrebâ, ispada da se tjeranje neke službe uvijek sastoji u pružanju uslugâ, dotično činidaba (fournissement de prestations ; Versorgung von Nutzleistungen ), pa je tako i s onom upravnom službom (prestations du service administratif ; Nutzleistungen des Verwaltungsdienstes ), bez obzira, načelno, je li riječ o “policiji”, “javnoj službi” ili kakvomu drugom modu tjeranja upravne službe. Samo, tu se mora još neke distinkcije naznačiti. Prvo, kaže se da za policiju nije svojstvenim pružanje uslugâ – to ne bi bio njezin način djelovanja, već da je to izdavanje naredaba – pojedinačnih (npr. radi ishodjenja razlaza skupa koji ugrožava javni red i mir), ili propisivačkih (npr. za osebujna postupanja policijska), dočim bi za modove tjeranja ostalih upravnih službî bilo svojstvenim ono “pružanje činidaba”, i to se s pravom tvrdi, ali samo načelno premda i praktički opipljivo. Drugo, niti policija može uvijek djelovati samo s naredbama – kadkada se mora i policija utjecati pružanju činidbe – npr. kada napušteno dojenče treba u sukladnu ustanovu predati ; a niti se javna služba i ostali modovi tjeranja upravne službe svode samo na pružanje činidaba – pružanje činidaba od općega interesa ne će ići bez stanovitih ovlastî na odlučenja jednostrana, npr. centar za socijalnu skrb mora biti ovlašten na povjeravanje skrbi nad djetetom kakvomu udomitelju ili udomiteljskoj ustanovi3 . (4) Može se i o javnim obskrbljivanjima (approvisionnements publics ; öffentliche Ansc-haffungen ) govoriti, zapravo o “javnim nabavama” (marchés publics ; öffentliche Aufträge (Geschäfte der öffentlichen Hand )), što će reći o nabavama u svezi s potrebama tijelâ države i drugih osobâ javnoga prava, kao i tijelâ i pravnih osobâ s javnim ovlastima (javno-pravna tijela). Ex definitione , treba se pojam “javnoga” (public ; öffentlich ), pa i pojam “javne nabave”, što je posvema logičnim i opravdanim, razmatrati u suvislosti s promicanjem vrijednostî institucije države i drugih nacionalnih institucijâ. 2 Isp. za, i to :(a) upravu kao “ustrojstvo državnih vlastî” – P. Moor, Droit administratif ..., supra, t. I., str. 2. – 3. ; (b) razmatranje

“upravne službe” s motrišta “funkcionalnoga” – P. Moor, op. cit., supra, t. I., str. 3. – 4. ; (c) upravno-izvršitbene ovlasti kao “ovlasti na odlučenja jednostrana” – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., str. 35. – 37. ; medjutim, paradigmatičke zasade za umovanje o “ovlastima na odlučenja jednostrana” postavio je još M. Weber : Wirtschaft und Gesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziologie , J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1976. (1922.), str. 28. – 30. (u daljnjemu kao : M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ).

3 Isp. za, i to : (a) paradigmatičke zasade teorije “uslugâ”, dotično “korisnih činidaba” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 31. et s. ; (b) različitost i jedinstvenost “policije” i “javne službe” – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. I., str. 31. – 34. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (c) Hrvatski ustav – Ustav Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 56/90, 135/97, 8/98 (proč. tekst), 113/00, 124/00 (proč. tekst), 28/01, 41/01 (proč. tekst), 55/01 (ispr. proč. teksta) (Us.R.Hr.-Proč.) - vrlo je siromašnim što se tiče odredjenja “državne uprave” i “javne službe” – isp. u njegovim člancima 60., 116.

12

Javno nabavljanje predmnijeva, barem kako to sada hrvatski propisi kazivaju, “sklapanje ugovora s financijalnim interesom”, što bi se, vlasnički-pravno, reklo raspolaganje “javno-finan-cialnom imovinom” (patrimoine publico-financier ; öffentlich-finazielles Vermögen ). Tu je, dakle, riječ o “imovini iz privatne domene države ili kakve druge osobe javnoga prava” (patri-moine du domaine privé de l’État ou d’une autre personne du droit public ; Vermögen aus dem Privatgebiet des Staates oder einer anderen Person öffentlichen Rechts ) – što je francuskim pravnim shvaćanjem, dotično “financijalne imovine države ili druge osobe javnoga prava” (patrimoine financier de l’État ou d’une autre personne du droit public ; öffentli-ches Finanzvermögen ) – što je njemačkim pravnim shvaćanjem. Tu okolnost da kakvo dobro ili imovinska cjelina kakva služi promicanju institucionlno odredjenih vrijednostî obično se izražava s pomoću pojma ili kategorije “općega interesa“ (intérêt général ; allgemeiner Belang ), s pomoću pojma s kojim se nastoji izraziti one “inte-rese zajednice u kojima udjela imadu svi“ (intérêts partagés, teilnehmende Belange ), a pro-micanje kojih bi aktualno osposobljavalo pojedince i društvene grupe da si osiguraju koristi koje ne bi inače mogli uživati. Postojanje države sâme, i drugih nacionalnih institucijâ, može se jedino s takvim razlozima, logički i zbiljski, opravdati, i unutar toga istog okvira i one s promi-canjem vrijednostî institucije države i drugih nacionalnih institucijâ odredjene svrhe što ju se namjerava postizati 4. (5) Ipak, to nipošto ne znači da se nabavljanja što ih poduzimaju osobe javnoga prava ne bi moglo i s motrišta “poduzetničkoga” razmatrati, što će reći javnoga naručitelja razmatrati kao bilo kojega drugog naručitelja, dotično privatnoga naručitelja, što pravno znači, osim svega da se za nabavljanje od strane osoba javnoga prava ne bi razvijalo neka zasebna pravila, dakle se ne bi za to neko zasebno pravno uredjenje niti uspostavljalo, što bi u konačnici značilo pod-vrgavanje njihovoga nabavljanja pravilima gradjanskoga, dotično trgovačkoga prava. Ovakvo uredjenje obično će se naći u gotovo svim zemljama anglo-saxonskoga pravnog kruga, ali ipak uz korektiv sastojeći se u uspostavljanju tzv. javnih korporacijâ kao neodvisnih i visoko-autno-mnih pravnih osobâ preko kojih država te jedinice lokalne i regionalne samouprave, kao i druge javne vlasti, tjeraju svoje poslovanje medju ostalim i u svezi s javnim nabavama. Zamislivim je, a po hrvatskomu pravu i važećim, i tzv. “mješoviti sustav javnoga nabav-ljanja” (système mixte de marchés publics ; Mischsystem von Geschäften der öffentlichen Hand ), mješovit po tomu što se zasebne odredbenice, a to znači i zasebno uredjenje propisuje samo za “postupke javne nabave svih vrijednosti u kojima se sklapa ugovore o javnim radovima,

Prof. dr. sc. Branko Babac: Problematiziranje ‘javno-privatnoga ortaštva’ u suvislosti uredjivanja ‘javne nabave’ i ‘koncesioniranja’ - Predhodni iskazi

4 Isp. za, i to : (a) vlasnička raspolaganja od strane osobâ javnoga prava glasom prava hrvatskoga - u člancima 1. - 9., 30. - 35. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima , Narodne Novine br. 91/96, 137/99 (Odl. Us.s.R.Hr.), 22/00, 73/00, 114/01 (Z.Vls.Stv.), poglavito u svezi s člancima 2. i 3. toga Zakona ; (b) paradigmatičke iskaze o značenju “trajnih ovlastî raspolaganja” - s ekonomskim dobrima i uslugama – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, str. 31. et s., 181. et s. ; (c) “interese u kojima sudjeluju svi“ – papa Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei Socialis , okružnica papinska, od 30. prosinca 1987., u M. Valković ur., Sto godina katoličkoga socialnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991., str. 573. – 624., posebice str. 577. (toč. 7.), gdje Sv. Otac kaže “da su zemaljska dobra namijenjena svima“ ; (e) financijalne suglede raspolaganja s javnom imovinom obuhvaćenim dobrima - R. Mus-grave and P. Musgrave, Javne financije u teoriji i praksi , hrvatski prijevod, Institut za javne financije, Zagreb, 1993., str. 43. – 61., 121. – 172., 561. – 582. ; (f) izrazito naglašavanje “namjenjenosti dobra kakvoj općoj koristi” kao razgovjetnoga kriterija za odredjiva-nje javne imovine, dotično “dobara u kojima imadu udjela svi”, pa po toj crti i kriterija raspolaganja takvom imovinom – naročito je naglašeno u francuskih pisaca, npr. : M. Waline, Traité élémentaire de droit administratif , Recueil Sirey, Paris, 1969. (1958.), str. 504. – 511. (u daljnjemu kao : Traité ) ; J.-M. Auby et al., Droit administratif des biens , Dalloz, Paris, 2003., str. 3. – 10., 16. – 22. ; (g) francusko shvaćanje “državne domene” – npr. M. Waline, Traité ..., op. cit., supra, str. 504. – 540. (domaine public ), str. 541. – 547. (domaine privé ) ; (h) njemačko “mješovito” shvaćanje javne stvari – npr. W. Jellinek : Verwaltungsrecht , J. Springer, Berlin, 1929., str. 483. et s. ; (i) općega intresa kao kriterijalne veličine za javno-pravno rasudjivanje – npr., G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. I., str. 33., 516. et s., 643. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 43. – 49., 637. – 673.

13

ugovora o javnoj nabavi robe i ugovore o javnim uslugama” – uključujući i postupke zaštite prava, dočim je sve ostalo podvrgnuto, ukoliko s nekim drugim zasebnim zakonom ne bi što drugo bilo odredjeno, pravilima gradjanskoga, dotično trgovačkoga prava, prije svega izvrši-vanje ugovora i nadziranje izvršenja i okončanja predmetne transakcije u ukupnosti. Koliko je to ispravnim s motrišta podvrgavanja javnoj odgovornosti, moglo bi se odgovoriti samo na podlozi kakvoga zasebnog istraživanja, ali jedno je jasnim : već i okolnost što se javnu nabavu glasom hrvatskoga prava svodi samo na ononarečene “postupke sklapanja ugovora” ne daje puno podloge za imalo “razumna očekivanja” u tomu smislu. Najosebujnijim je, ipak, francusko uredjenje “upravnoga ugovaranja” (marché public ; öffentliche Geschäfte ), uredjenje u kojemu se provodi razlikovanje izmedju “upravnih ugo-vorâ” (contrats administratifs ; Verwaltungsverträge ) i “ugovora javne uprave glasom općega, dotično privatnoga prava” (contrats de droit commun de l’Administration ; Ver-träge von Verwaltung laut allgemeines Recht, bzw. bürgerliches Recht ), s tim što se, onda, osobama javnoga prava kadkada ali ne i uvijek, dakle ne općenito već samo u izvjesnom broju slučajeva, priznaje izbor za ovu ili onu inačicu : one se mogu čisto i jednostavno koristiti prav-nim okvirom što im ga nudi Gradjanski zakonik (Code civil ; Bürgerliches Gesetzbuch ), ili suprotivno tomu, podvrgnuti se izvjesnomu osebujnom pravnom uredjenju, uredjenju uprav-noga ugovaranja. To imade za posljedicu, prvo, da, u biti, pravno uredjenje ugovora što ih osobe javnoga prava sklope glasom općega prava jest onaj od Gradjanskoga zakonika, dočim “upravni” karakter nekoga ugovora podvrgava uredjenju načelno različitom od onoga za kojega važe pravila gradjanskoga prava ; drugo, sudbenost nad ugovorom privatnoga prava pripada gra-djanskomu sudcu a nad upravnim ugovorom – upravnom sudcu. Pravno je zbog toga važnim odrediti pravnu narav ugovora u pitanju, jer sve što se tiče njegove interpretacije, valjanosti i izvršenja ne će biti prosudjivano u funkciji istih pravilâ od strane jednoga ili drugoga uredjenja sudbenoga5. (6) Zahvaljujući svojemu zakonodavstvu, sudskoj praksi, naročito u onoj od Državnog vijeća (Conseil d’État ) i snažnoj stvarateljski utjecajnoj pravnoj doktrini oblikovalo se u Fran-cuskoj koncepciju “upravnoga ugovora” (contrat administratif ; Verwaltungsvertrag ), kao posebnu vrst ugovora u kojima je država ili neka druga osoba javnoga prava ugovornom stra-nom. Takve se, dotično upravne ugovore, zaključuje s pojedincima i pravnim osobama o javnim nabavama robe (les marchés de fournitures ), o izvodjenju javnih radova (les marchés de travaux publics ), o prijevozu (les marchés de transport ), o koncesioniranju javne službe (la consession de service public ), o javnom zajmu (emprunt public ), etc. Upravni se ugovor se razlikuje o gradjansko-pravnoga ugovora, i to u dvije stvarî :

a/ što se tiče svojega sućanstva – pravno uredjenje ugovorâ privatnoga prava što, pa i onih što bi ih zaključilo koje tijelo osobâ javnoga prava ili osobâ od općega gospodarskog interesa izvodi se iz Gradjanskoga zakonika (Code civil ; bürgerliches Gesetzbuch), dočim ugovor naravi ‘upravne’, suprotivno tomu, podpada pod cjelinu osebujnih pravilâ kadkada u temelju različitih od pravilâ gradjanskoga, dotično trgovačkoga, prava ;


5 Isp. za, i to : (a) anglo-saxonsko uredjenje javnih korporacijâ – W. Friedman, cit. po E. Pusić, Upravni sistemi , Pravni fakultet Sveu-čilišta u Zagrebu, Zagreb, 1975., str. 61. – 62. ; (b) hrvatsko uredjenje javne nabave – u Zakonu o javnoj nabavi , Narodne Novine br. 110/07 (Z.Jav.Nab.-07), s kojim je dokinut neposredno predhodeći Zakon o javnoj nabavi , Narodne Novine br. 117/01, 197/03 (Ur.), 92/05 (Z.Jav.Nab.-01) ; (c) francuski “upravni ugovor” – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1. str. 369. – 443. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; J.-M. de Forge, Droit administratif , Presses Universitaires de France, Paris, 1995. (1991.), str. 69. – 84. ...


b/ što se tiče prijepora (sudbenoga) – nadležnost sudbena pripada gradjanskomu sudcu za ugo-vore gradjanskoga, dotično trgovačkoga, prava, upravnomu sudcu pak za upravne ugovore. Kriteriji razlikovanja upravnih ugovorâ od onih gradjansko-pravnih odnose se, s jedne strane, na ugovorne stranke – pak se tada govori o kriterijima organičkim, te s druge strane, na sadržaja ugovora – pak se tada govori o kriterijima materijalnim. S tim u svezi valja dvije stvari primijetiti, a to je :

(a) da je odnosno razlikovanje mogućim provoditi tek kada se utvrdi da je riječ o istinskomu ugovoru, što će reći o aktu koji proizlazi iz suglasja voljâ nekolicine stranaka, dotično treba tek kada se pripozna postojanje istinskoga ugovora ispitivati je li riječ o upravnomu ugovoru ili o onomu gradjanskoga prava ; (b) da se kriterije organičke i kriterije materialne koji omogućuju provoditi ono razlučivanje mora, što je najčešće, kombinirati : osim slučaja ugovorâ što ih medjusobno zaključe osobe javnoga prava, ti su kriteriji ne alternativnim već kumulativnim, a tek unutar svake od tih kate-gorijâ kriteriji su alternativni ; u svakomu slučaju, mora se i jedne i druge pridodavati u ugovor da bi ga se moglo pripoznati kao upravni 6. (7) Načelno, javnim je vlastima od volje sklapati upravne ugovore ne zalazeći u pitanje ma koje kategorije od takvih. Ono što se ovdje sproću okolnosti da hrvatsko pravo takvu vrst ugo-vora ne poznaje općenito treba, pozivom na pravo francusko, učiniti, jest iznijeti samo općenite naznačnice o takvim ugovorima. Najtipičnijim su ove kategorije upravnih ugovora, i to :

a/ koncesioniranje javne službe (concession de service public ; Abtretung öffentlichen Dien-stes ) – to je tipičnim upravnim ugovorom zbog sâmoga njihovog predmetka, sastojeći se u tomu da se nekomu pojedincu povjeri “gospodarenje javnom službom” ; takvi se upravni ugo-vori očituju naglašenim osebujnostima : slobodnim izborom koncesionara – što je samo poslje-dicom da se već ex lege takve smatra ugovorima intuitu personnae - što nije slučajem gla-som prava hrvatskoga, propisivačkom naravi zaporkî koje se odnose na ustrojstvo javne službe, ograničavanjem izvjesnih ovlastî javnih nadleštava na jednostrano sankcioniranje i proširene ovlasti sudbenoga nadziranja nad porabom takvih ovlastî, što su sve stvari koje u hrvatskomu pravu figuriraju kao predmet zasebnoga “ugovora o koncesiji” – kojega se sklapa na podlozi upravnoga akta o podjeljivanju koncesije ; b/ poslovi javnih radova (marché de travaux publics ; öffentliche Bauten ), a to su poslovi koji za predmet imadu izvodjenje od strane kakvoga poduzetnika nekih javnih radova, i to je čistim upravnim ugovorom isključivo po odredjenju zakona, dakle bez obzira na kriterij stra-naka ili na druge, organičke ili materijalne kriterije, uz daljnje posljedke da su to, baš kao i ugovori o koncesioniranju, onima intuitu personnae - što opetoma nije slučajem u hrvatskom pravu, zatim strogo nadziranje od strane javne uprave, odgovornost poduzetnika za štete što ih u izvodjenju radova prouzroče treći, etc. ; c/ poslovi dobavljanja (marchés de fournitures ; Vergabe von Lieferungsaufträgen ) za predmet imadu isporuku namirnicâ, robe ili pokretnih stvarî, poslovi pružanja uslugâ, izvršivanje čini-daba u naravi, kao što su to prijevoz dobara ili osobâ ili pospremanje poslovnih uredâ i sličnih prostorijâ. 6 Isp. za, i to : (a) hrvatsko uredjenje raspolaganja javnom imovinom - B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 711. – 735. ; (b) hrvat-

sko uredjenje javne nabave – u Z.Jav.Nab. , supra, s kojim je dokinut neposredno predhodeći Z. Jav.Nab. , supra ; (c) francuski “upravni ugovor” – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1. str. 369. – 443. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet : Traité de droit administratif ..., supra ; J.-M. de Forge, Droit administratif ..., supra, str. 69. – 84. ...


Glasom prava francuskoga imade se i raznih drugih ali vrlo raznoličnih upravnih ugovorâ, koji su takve kvalifikacije bilo zbog toga što sadrže, kao što je to već pripomenuto, zaposjedanje javne imovine, bilo zbog toga što je riječ o zaposlenjima u javnoj službi, bilo zbog predmeta ekonomskoga odnosećega se na obavljanje javne službe, etc. Medjutim, pravilom je da javno-pravna tijela svoje ovlasti na odlučenja jednostrana izvršivaju u obliku upravnih akata. Kada je to, dakle, dopuštenim utjecati će se odnosna tijela i upravnom ugovaranju. Ovo potonje ne razlikuje se niti načelno niti praktički opipljivo sproću ugovaranja privatnoga. Okolnost što bi u pitanju bili upravni ugovori samo se u tomu očituje posebice, što potonji proizlaze iz izvjesne vrlo zamršene procedure, što ih se ne zaključuje posvema slobodno te što ih se zaključuje samo u izvjesnim oblicima, kao i uz dopuštenost pokojih odstupanjâ od općega prava. Od više osebuj-nih pravilâ upravnoga ugovaranja, kao što su : obvezatnost pisanoga oblika, zamršenost proce-dure sklapanja, zahtijevana svojstva povjerenika koji ugovor sklapa, potrebitost predhodnoga ili naknadnoga odobrenja, mora se, sproću potrebâ obnove javno-pravnoga shvaćanja, dotično romano-germaničkoga pravnog rasudjivanja u Hrvatskoj, ukazati na problem slobode izbora su-ugovornika od strane javno-pravnoga tijela glasom prava francuskoga. Slobodan izbor su-ugovornika na strani javno-pravnoga tijela otvara prostora za dvije velike opasnosti : pogodovanje (naročito od strane lokalnih povjerenikâ) stanovitih poduzet-nikâ, te slabo zazivanje i utjecanje konkurenciji. Medjutim, kada je osoba su-ugovornika jed-nim od bitnih elemenata ugovora, sloboda izbora na strani javno-pravnoga tijela morala bi biti usčuvanom. Ovo potonje, sloboda izbora, posebice se, za razliku od prava hrvatskoga, slijedi u koncesioniranju javne službe te u ugovaranju javnih radova. Dašto, s pojedinim zakonskim odredbenicama može se u korist stanovitih institucijâ – npr. jedinice lokalne samouprave, javne ustanove, etc. - dodijeliti pravo prvenstva, ili ograničiti slobodu izbora na strani javno-pravnoga tijela, a takve slučajeve pozna i pravo hrvatsko. Bio izbor na strani javno-pravnoga tijela slobodnim ili ne, uvijek se mora, ovoliko ili onoliko, podstrekavati “slobodu tržišnoga natjecanja”, dotično upravno ugovaranje podvrgnuti silama (poduzetničko-tržišne) konkuren-cije. U svezi pak s zajamčivanjem konkurentnosti, razvilo se i uspostavilo tri naročita upravno-pravna postupanja, a ta su : javni natječaj ili nadmetanje (voie d’adjudication ; Versteigerung ) ; javno prikupljanje ponudâ (appel d’offres ; Aufforderung zu den Angeboten ) ; vlastiti izbor nadležnoga javno-pravnog tijela (marché de gré à gré (négociation) ; Geschäft freihändig entschieden )), ovisno o tomu koliko je to s zakonom izrijekm dopuštenim. Takva pravna postupanja, uz ne previše značajne varijacije, postoje i glasom prava hrvatskoga 7. (8) Od strane hrvatske Vlade i najjačih gospodarskih krugova puno se očekuje od praktici-ranja “suradnje javnoga i privatnog sektora”. U izočnosti postojanja zasebnoga zakona o tomu, s pomoću rečenih Vladinih Smjernicâ (2006.), i pozivom na europsku Zelenu knjigu (2004.) te i europske Naputke (2006.), uvodi se zbog toga u hrvatski pravni poredak “javno-privatno ortaštvo”, s tim što odnosne Smjernice ciljaju jedino na njegove “ugovorne oblike” (formes contractuelles du partenariat publico-privé ; verträgliche Gestalten der öffentlich-priva-ten Partnerschaft ), za razliku onih europskih listinâ koje poznaju i njegove “institucionalne oblike” (formes institutionnelles du partenariat publico-privé ; veranstaltende Gestalten der öffentlich-privaten Partnerschaft ).

7 Isp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif …, supra, t. 1., str. 369. – 397. ; B. Babac, Upravno pravo …, supra, str. 637. – 735. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; J.-M. de Forge, Droit administratif …, supra, str. 69. – 84.


Od više legitimizacijskih razlogâ za uvodjenje “javno-privatnoga ortaštva” u hrvatski pravni poredak hrvatska Vlada posebice ove ističe, i to :

(a) da model “javno-privatnoga ortaštva” omogućuje “projektiranje, izgradnju, održavanje i upravljanje infrastrukturnih i sličnih društvenih programa” takvo da u ostvarenju ključnu ulogu dobiva sudjelovanje baš privatnih ortakâ ; (b) da proračunska ograničenja s kojima se suočava kako država tako i lokalna i regionalna samouprava izazivlju potrebu privatnoga financiranja javnoga sektora (besoin du finance-ment privé du secteur public ; Bedarf für Privatfinanzierung der öffentlichen Hand ) ; (c) s tim u svezi (toč. (b) supra)) stoji, s jedne strane, želja za većom koristi što ju mogu u javnomu životu pružiti znanje i iskustvo te radne metode privatnoga sektora (savoir-faire et méthodes de travail du secteur privé ; technisches Können und Methoden der Priva-twirtschaft ), te s druge strane, nužnost da se ulogu javnoga sektora kao izravnoga (poslov-nog) subjekta pretvori u ulogu organizatora, regulatora i kontrolora.

Nije se, pri svemu tomu, propustilo izrijekom se pozvati na europsku Zelenu knjigu (2004.) u kojoj se ističe da se izričaj “javno-privatno ortaštvo” odnosi, kako to naznačuju Vladine Smjernice, na “različite oblike suradnje izmedju tijelâ javnoga sektora i privatnoga poduzet-ništva, svrhom kakvih je osigurati financiranje, podizanje, obnovu, upravljanje ili održavanje gradjevinâ ili pružanje uslugâ” 8. (9) Uvodjenje “javno-privatnoga ortaštva” kao novoga pravno-gospodarskoga instituta u svezi s zadovoljavanjem potrebâ od općega interesa imati će, čini se, posvema drugčije su-odno-snice i nuzposljedice u francuskomu pravu sproću prava hrvatskoga, posebice kada se u obzir uzme da se “ugovaranje javno-privatnoga ortaštva” u Hrvatskoj odvija u izočnosti sukladnoga zakona ili uredbe, a uz postojanje jedino Vladinih Smjernicâ (2006.) koje, čini se (cf. infra) zna-čajno odstupaju od pravilâ europske Zelene knjige i europskih Naputaka, dakle :

1/ Što se tiče prava francuskoga, “javno-privatno ortaštvo” upada u “uredjenje upravnih ugo-vora” kao zasebno pravno uredjenje : glasom prava francuskoga, “javno-privatno ortaštvo” uvi-jek je i “upravnim ugovorom”, pak ne može biti drugo dopuštenim, bilo da je “ugovornim” ili

“institucionalnim”, da podpadne pod neko drugo pravno uredjenje, osim pod ono od “upravnih ugovorâ”. Naime, u prakticiranju takvoga ortaštva kao jedna od stranaka uvijek figurira i neka od osobâ javnoga prava, dotično njezino tijelo ili ustanova, i uz odstupanja od općega prava onoliko samo koliko za to zakon ili uredba mogućnostî otvaraju.

8 Isp. za, i to : (a) francusko uredjenje „upravnih ugovora“ kao zasebno pravno uredjenje – G. Vedel et P. Delvolvé : Droit administra-tif ... , supra, sv. 1., str. 369. – 443., posebice str. 371. – 397. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit admi-nistratif ..., supra ; (b) hrvatska pravila o “javno-privatnom ortaštvu” – Vlada Republike Hrvatske : Smjernice za primjenu ugo-vornih oblika javno-privatnoga partnerstva (JPP) , Narodne Novine br. 98/06 (u daljnjemu tekstu : Vladine Smjernice (2006.)) ; (c) europska pravila o “javno-privatnomu ortaštvu” – European Commission : (aa) Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concesssions , COM (2004), Bruxelles 2004 (u daljnjemu tekstu : europska Zelena knjiga (2004.)) ; (bb) Guidelines for Succesful Public-Private Partnerships , COM (2003), Bruxelles, 2003. (u daljnjemu tekstu : europski Naputci (2006.)) ; (d) “javno-privatno ortaštvo” u Francuskoj – y. Gaudemet : Le partenariat publico-privé en France , izlaganje na hrvatsko-francuskom pravnom simpoziju, cf. u bilj. 1., supra ; (d) javno-privatno ortaštvo u Hrvatskoj – J. Šimović et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja javnih interesa , Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2007., 1/07, str. 171. – 201. (e) retoriku legitimacije hrvatske Vlade (toč. (a) – (c) supra)) – u stavku 2. toč. 1. Vladinih Smjernicâ (2006.), supra, a za njezinu interpretaciju stavova europske Zelene knjige (2004.) – u stavku 8. toč. 1. njezinih Smjernicâ (2006.), supra.


2/ Drugčije stoji stvar s uvodjenjem “javno-privatnoga ortaštva” u hrvatski pravni poredak. Naime, hrvatsko pravo ne poznaje “uredjenje upravnoga ugovora” kao zasebno pravno uredje-nje, već samo pojedine upravne ugovore – npr. onoga o koncesioniranju, o javnim nabavama, o privatizacijama, etc. To znači da se za prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” imade opet jedno daljnje zasebno pravno uredjenje oblikovati, ali u izočnosti zakona koji bi takvomu ortaš-tvu sukladnoga pravnog instituta uspostavio.

Drugim riječima, u sklapanju (javno-pravnih) institutâ u svezi s zadovoljavanjem potrebâ od općega interesa, francusko pravo barata s veličinom koju se označuje kao “odstupanja od općega prava” ili “zaporke koje prelaze okvire općega prava” (par dérogations au droit com-mun ou clauses exorbitantes du droit commun ; in Abweichung vom gemeinen Recht oder Klauseln vom gemeinen Recht abweichend ), dočim hrvatsko pravo oblikuje institut po insti-tut ali nejednako naglašavajući obzire općega interesa. A tako je i s “javno-privatnim ortaš-tvom”, kojega se hoće još k svemu bez oslona na opće, gradjansko pravo uspostaviti, i uz ten-denciju da se sva općega interesa izražavajuća javno-pravna ograničenja takva da bi “smetala” razmahivanju javno-privatnoga uortačivanja dokine. K tomu, u Francuskoj zakonitost “uprav-nih ugovora”, posebice s motrišta promicanja općega interesa, prosudjuje Državno vijeće kao vrhovno upravno sudište i drugi upravni sudovi, dočim u Hrvatskoj upravno sudište – Upravni sud Republike Hrvatske – jest nadležnim za prosudjivanje zakonitosti ali samo upravnih akata kada su takvi, i ako su, podlogom za sklapanje (nekih) upravnih ugovorâ (potonje je slučajem, npr., u koncesioniranju), dočim su u drugim slučajevima i u svemu ostalom nadležnim redoviti sudovi. Najkritičnijom je pak pitanje prevladavajućega pravnog umovanja u doba uvodjenja pojedinih javno-pravnih institutâ u nas, a posebice “javno-privatnoga ortaštva”. U Republici Hrvatskoj, naime, jest, s obzirom na dugogodišnje postojanje komunističkoga poretka, zabo-ravljenim razlikovanje ”rasudjivanja javno-pravnoga” (raisonnement publico-juridique ; öffentlich-rechtliche Beurteilung ) sproću onoga “privatno-pravnoga” (raisonnement juri-dico-privé ; privat-rechtliche Beurteilung ), tako da se tijekom procesa obnavljanja “romano-germaničkoga pravnog shvaćanja” (entendement juridique du genre romano-germanique ; romanisch-germanische Rechtsauffassung ) vrlo teško – s obzirom na situaciju zatečenu u doba gradjanskoga preokreta (1989./1990.) – probijaju “javno-pravna rasudjivanja” čak i u stva-rima tipično “državotvornim” : u sprezi s još uvijek velikom jačinom “privatizacijskih pritisaka” (pressions de privatisation ; Privatisationsdrucke ), izočnost svijesti o potrebi za javno-pravnim umovanjem naširoko je bila otvorila vrata razmahivanju privatno-pravnih umovanjâ, čak i o državnoj službi kao takvoj, prijeteći da ju rastoči u sustav privatnih podhvatâ (système d’entreprises privées ; System von Privatunternehmungen ) 9.

9 Isp. za, i to : (a) francusko uredjenje „upravnih ugovora“ kao zasebno pravno uredjenje – G. Vedel et P. Delvolvé : Droit admini-stratif ... , supra, t. 1., str. 369. – 443., posebice str. 371. – 397. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (b) hrvatska pravila o “javno-privatnom ortaštvu” – Vladine Smjernice (2006.), supra ; (c) europska pra-vila o “javno-privatnomu ortaštvu” – europska Zelena knjiga (2004.), supra ; europski Naputci (2006.), supra ; (d) “javno-privatno ortaštvo” u Francuskoj – y. Gaudemet : Le partenariat publico-privé en France , izlaganje na hrvatsko-francuskom pravnom sim-poziju, iz bilj.1., supra ; (e) “javno-privatno ortaštvo” u Hrvatskoj – J. Šimović et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument u financiraju javnih interesa ..., supra.


2. Koncesioniranje s motrišta uvodjenja “javno-privatnoga ortaštva” (1) Kao što je to već bilo naviještenim (cf. podtoč. (1) toč. 1. supra)), oni ostali modovi tje-ranja upravne službe mogu i oblik koncesioniranja (concessionnisme ; Abtretung ) poprimiti. I tako, dok se u francuskoj teoriji koncesiju, dotično koncesioniranje, povezuje, i pojmovno i praktički, s povjeravanjem, prepuštanjem, obavljanja javnih radova (concession des travaux publics ), ili s povjeravanjem vršenja kakve osebujne javne službe - koncesionirane javne službe (concession de service public ) kao jednoga od modova otpravljanja neke javne službe (modes de gestion des services publics ) - drugi su “režija” (régie ), te “gospodarenje javnom služ-bom od strane poslovodje razlikovnoga naspram državi ili drugoj osobi javnoga prava koja je za službu odgovorna pod uredjenjem što ga se propiše s zakonom i naredbom” (la gestion du service public par un gérant distinct de l’Etat ou de la collectivité publique responsable sous un régime légal et règlementaire ), ili s “gospodarenjem dobrima u javnomu vlasništvu” (la gestion des biens publics ), dotle se u nas, u Hrvatskoj, barem kako sada stvari stoje, kon-cesioniranje povezuje prije svega s ovim potonjim, dotično s “pravom gospodarskoga iskorišta-vanja prirodnih bogatstava te drugih dobara za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku” (droit à l’exploitation des richesses naturelles et des autres biens qui d’après la loi sont biens de l’intérêt pour la République ; Recht auf das Witschaften der Naturreichtümer und der anderen Güter die laut Gesetzen von dem Belange der Republik sind ), kao i s “pravom obavljanja djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku te za podizanje gradjevinâ i postrojenjâ potrebitih za obavljanje takvih djelatnosti” (droit d’exercer les activi-tés de l’intérêt pour la République et à la construction ainsi qu’au montage d’équipements nécessaires à l’exécution de celles-là ; Recht auf Verrichtung der Tätigkeiten die von dem Belange der Republik sind und auf die Errichtung der Gebäuden und Anlagen die zur Verrichtung der erwähnten Tätigkeiten notwendig sind ). U tomu smislu, “koncesioniranje” figurira kao skup postupanjâ s pomoću kojih izvjesna osoba javnoga prava, tu i jedinice lokalne i regionalne (samo)uprave uključujući, dotično njezino javno-pravno tijelo zvano “vlast prepuštajuća“ (autorité concédante ; zugestehende Behörde ), povjerava izvjesnoj privatnoj osobi, pojedincu ili pravnoj osobi, nazivanoj koncesionar (con-cessionnaire ; Inhaber eines Zugeständnisses ), brigu da uz obvezu promicanja općega inte-resa upravlja i gospodari izvjesnom javnom službom, ili izvodi javne radove ili dobrima od inte-resa za Republiku, ali pod nadzorom one vlasti prepuštajuće (administration et gestion sous surveillance de l’autorité concédante ; Verwalten und Bewirtschaftung unter der Über-sichtigung der zugestehenden Behörde ) za izvjesnu nagradu (rémunération ; Vergütung ) koja se, ovisno o okolnostima, sastoji bilo u davanjima što će ih koncesionar od korisnikâ one javne službe primati (redevances perçues sur les usagers du service ; Beiträge die auf Benutzer des Dienstes eingezogen werden ), bilo u nadoknadama za usluge što ih u svezi s gospodarenjem općim ili javnim dobrima ili javnim radovima pruža korisnicima (compensa-tion au titre de prestation rendues ; Entgelte gegen Nutzleistungen die den Nützer dar-gebracht werden ), bilo u kakvomu drugom obeštećenju (un autre dédommagement ; eine andere Entschädigung ), s tim što koncesionar za koncesiju, barem glasom prava hrvatskoga, plaća sukladnu nadoknadu (compensation de concession ; Zugeständnisentschädigung ). Glasom prava hrvatskoga, to je uredjenje u sklopu kojega se razlikuje dvije vrsti sastojaka. Jednim su od narečenih sastojaka oni koji se odnose na “akt nadležnoga javno-pravnog tijela s kojim se podjeljuje koncesiju“, kao i “nadzorne ovlasti toga ili kojega drugog javno-pravnoga


tijela nad odvijanjem koncesioniranja”, a to je, s jedne strane, tipični upravni akt predmetkom kojega je, kao i upravnoga akta općenito, “odlučenje da se pojedincima ili pravnim osobama podijeli pravice ili nametne obveze u stvarima koncesioniranja kao naročitim pojedinačnim upravnim stvarima“, a takve se pravice i obveze sastoje se u mogućnosti gospodarskoga iskori-štavanja dobara od interesa za Republiku Hrvatsku, ili od tjeranja djelatnostî koje su od inte-resa za Republiku, te s druge strane, nadzorne ovlasti s pomoću kojih nadležna javno-pravna tijela osiguravaju da se koncesioniranje odvija u skladu s zakonom i ugovorom, a to je u svezi s drugim sastojcima koncesioniranja. Drugim su od sastojaka oni koji se odnose na “uredjivanje medjusobnih odnošaja” izmedju, s jedne strane, javno-pravnoga tijela koje je vlasno podjelji-vati koncesije (autorité concédante ; zugestehende Behörde ) te, s druge strane, pojedinca ili pravne osobe koji s podjeljivanjem koncesije postaju “imateljima koncesije” (ayants con-cession ; Inhaber eines Zugeständnisses ), dotično “koncesionarima” (concessionnaires ; Konzessionäre ), a to se izvodi s pomoću naročitoga ugovora gradjanskoga prava, “ugovora o koncesioniranju“ (u raznim hrvatskim zakonima : “ugovor o koncesiji“) (contrat de concession ; Zugeständnisvertrag ) 10. (2) U sklopu koncesioniranja, bitnim je, a i dostatnim, da koncesionar vuče svoje nagra-djivanje, u ovomu ili onomu obliku, iz tjeranja sâme (javne) službe, iz izvodjenja javnih radova ili iz gospodarenja općim ili javnim dobrima. Unatoč tomu, kako to iznose G. Vedel i P. Del-volvé, Državno vijeće (Conseil d’État ) kao vrhovno upravno sudište u Francuskoj drži strogim ispunjenost pretpostavke o nagradjivanju suugovarača, dotično koncesionara, s davanjima od korisnikâ službe e da bi se moglo ugovor o koncesioniranju prepoznati, dotično smjelo o konce-sioniranju govoriti. Odredjivanje i prepoznatljivost koncesioniranja javne službe postali su, kako to opetoma tvrde G. Vedel i P. Delvolvé, još težim uslijed rasčlanjavanja modova povjeravanja javne službe (isp. infra), i to do te mjere da bi uredjenje koncesioniranja moglo na svojoj osebujnosti izgubiti. U tomu području, kao i za “javno nabavljanje” (marchés publics ; Geschäfte der öffentlichen Hand )), pravo europskih zajednicâ, kako se to od strane narečenih pisaca smatra, igra ulogu u smjeru pogoršavanja jednoga pojma koji je izgledao “klasičnim”. Suprotivno tomu, uredjenje koncesioniranja u Republici Hrvatskoj ne bi, ne uzimajući, zasada, u obzir, značenje “javno-privatnoga ortaštva” u takvim suvislostima (isp. infra), gubilo na svojoj osebujnosti i distinktnosti, i to jednostavno s razloga, što se, prvo, koncesioniranje vezuje uz “pravo gospodarskoga iskorištavanja prirodnih bogatstava te drugih dobara za koja je s zakonom odredjeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku”, kao i s “pravom obavljanja djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku te za izgradnju i podizanje gradjevinâ i postroje-njâ potrebitih za obavljanje takvih djelatnostî” ; kao drugo, za podjeljivanje narečenoga prava koncesionar je dužan plaćati nadoknadu, i to s naslova upravnoga akta o podjeljivanju konce-sije, na podlozi kojega se sklapa zaseban ugovor o koncesioniranju ; kao treće, ističe se ne sâmo

10 Isp. za, i to : (a) opće-teoretske postavke o odnošajima s počelima “javno-pravnosti” – I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.) str.1. – 96., posebice str. 1. – 10., 17. – 20., 39. – 41., 58. – 59., 65. – 70., 92., 94. ; I. Krbek, Upravno pravo (II/1932), str. 1. – 92., posebice str. 59. – 92. ; G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t.1., str. 26. – 38., 77. – 94., 227. – 231., 369. – 443. ; t. 2., str. 596. – 674., 723. - 792. ; E. Forsthoff, Allgemeines Verwaltungsrecht ..., supra, str. 273. – 289..; H.-U. Erichsen, Verwaltungshandeln , in H.-U. Erichsen, op. cit., supra, str. 207. – 414., posebice str. 356. – 404. ; J. Salzwedel, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen , in H.-U. Erichsen, op. cit.., supra, str. 521. – 579. ; P. Moor, Droit administratif ..., supra, sv. II. (1991.), str. 260. – 286. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 711. – 767. ; (b) “koncesioniranje” kao mod tjeranja javne službe – G Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2., str. 677. – 792. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (c) kategoriju “dobara i djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku” – u članaku 52. Us.R.Hr.-Proč., supra.


“koncesioniranje dobara ili djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku“, već i to da koncesio-nar osigurava prihode iz obavljanja takvih djelatnostî ili iskorištavanja takvih dobara, dakle iz ugovornih ili sličnih davanjâ svojih su-ugovornikâ kao korisnikâ 11. (3) Glasom prava hrvatskoga, u koncesioniranju razlikuje se dvije stranke, a to su ona “vlast prepuštajuća“, dakle javno-pravno tijelo koje je nadležnim koncesiju podijeliti, te “koncesionar“, a to je pojedinac ili pravna osoba koji, dotično koja, uspije koncesiju ishoditi, to je, dakle, kako se to voli u francuskoj pravnoj književnosti reći, “privatni kapitalistički poduzetnik“ koji ono gospodarsko iskorištavanje dobra od interesa za Republiku ili tjeranje iste takve djelatnosti ustrojava za svoj vlastiti račun (rizik i korist). Za odredjivanje nadležnoga javno-pravnog tijela važe zasebni propisi koji se odnose na ure-djenje koncesioniranja, te opći propisi o ustrojstvu i nadležnosti tijelâ državne uprave i drugih javno-pravnih tijelâ. Obično je slučajem to da zasebni propisi uredjuju i pitanje nadležnosti za provodjenje postupka i za odlučivanje o podjeljivanju koncesije. Za odredjivanje sposobnosti kakvoga pojedinca ili pravne osobe važe opći propisi o trgov-cima i trgovačkim društvima, osim ako propisi o uredjenju koncesioniranja, možebitno i kakvi drugi propisi, ne bi odredjivali i kakve zasebne pretpostavke za “sposobnost biti imateljem kon-cesije“ (npr. koncesionarima imadu pravo biti i privatnici koji ne imadu svojstvo trgovca, a to su ‘poljodjelci’). Jer koncesioniranje sadrži i upravno odlučenje (upravni akt), nužno je uključeno sukladno upravno postupanje da bi se upravni akt donijelo, i tu u prvi plan upada upravni postupak (procédé administratif ; Verwaltungsverfahren ), dotično “opći upravni postupak“ (pro-cédé administratif général ; allgemeines Verwaltungsverfahren ), odredbenice kojega se primijenjuje samo podredno, što će reći samo ako propisivanje koncesioniranja kao naročitoga upravnog postupanja ne bi sadržavalo i kakve zasebne postupovne odredbenice, koje se, dašto, primijenjuje prvenstveno. Propisivanje koncesioniranja u nas odlikuje se s baš tim potonjim, naime s propisivanjem zasebnih postupovnih odredbenicâ, posebice u tomu što se uvijek razdvaja nadležnost za provodjenje postupka koji predhodi odlučivanju od one za donošenje sâmoga odlučenja. U sklopu upravnoga postupanja radi dosezanja odlučenja o podjeljivanju koncesije posebice se ističe institut natječaja ili javnoga prikupljanja ponudâ, premda propisi pod stanovitim pretpostavkama dopuštaju podjeljivanje koncesije i na sâm zahtjev 12. (4) Koncesioniranje sadrži u sebi i upravno odlučenje, upravni akt što ga se u propisima Republike Hrvatske nazivlje “koncesijom“. Kao takva, koncesija se odlikuje s svim onim sastoj-cima, temeljnim obilježjima, kao i bilo koji drugi upravni akt. Ali, izmedju koncesije kao uprav-noga akta i ostalih upravnih akata, posebice dozvole, imade se, ili treba se praviti, jednu važnu razliku, razliku koja se odnosi na veličinu što ju se u duhu romano-germaničke tradicije nazivlje

“opći interes“ (intérêt général ; allgemeiner Belang ), dotično kako to ističe ustavno odredje-

11 Isp. za, i to : (a) opće-teoretske postavke o odnošajima s počelima ‘javno-pravnosti’ – I. Krbek, Upravno pravo , J. Š., Zagreb, 1929., knj. I., str.1. – 96., posebice str. 1. – 10., 17. – 20., 39. – 41., 58. – 59., 65. – 70., 92., 94. (dalje se naznačuje kao : I. Krbek, Upravno pravo I./1929.) ; I. Krbek, Upravno pravo , J. Š., Zagreb, 1932., knj. II., str. 1. – 92., posebice str. 59. – 92. (dalje se naznačuje kao : I. Krbek, Upravno pravo II./1932.) ; G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, sv. 1., str. 26. – 38., 77. – 94., 227. – 231., 369. – 443. ; sv. 2., str. 596. – 674., 723. - 792. ; E. Forsthoff, Allgemeines Verwaltungsrecht ..., supra, str. 1. – 122., 273. – 289..; H.-U. Erichsen, Verwaltungshandeln , in H.-U. Erichsen, op. cit., supra, str. 207. – 414., posebice str. 356. – 404. ; J. Salzwedel, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen , in H.-U. Erichsen, op. cit.., supra, str. 521. – 579. ; P. Moor, Droit admini-stratif ..., supra, sv. II. (1991.), str. 260. – 286. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 711. – 767. ; (b) “koncesioniranje” kao mod tjeranja javne službe – A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, sv. 2., str. 677. – 792. ; (c) uredjenje koncesioniranja glasom prava hrvatskoga – u Zakonu o koncesijama, Narodne Novine br. 89/92.


nje u nas, naime “interes Republike Hrvatske“ (intérêt de la République de Croatie ; Belang der Republik Kroatien ). Dakle, koncesija je “podjeljivanje ovlaštenjâ“ (attribution de puissan-ces ; Verleihung von Gewalten ), a dozvola je “odobrenje“ (permission ; Erlaubnis ). Naime, s koncesijom se, kako kaže I. Krbek, na koncesionara prenosi jedno za njega posvema novo ovlaštenje, a to je da s naslova povjeravanja javne ovlasti u sklopu koncesioniranja – jer javne ovlasti inače pripadaju samo osobi javnoga prava - gospodarski koristi neko dobro od interesa za Republiku (ili drugu osobu javnoga prava), ili da u svezi s takvim dobrom pak tjera djelatnost od interesa za Republiku (ili drugu osobu javnoga prava), dotle se s dozvolom izriče samo to da se s motrišta onoga općeg interesa ne imade nikakve zapr’jeke da se glasom dozvole kakvu privatnu djelatnost tjera. Dakle, koncesija je “podjeljivanje ovlaštenjâ“ (attribution de pouvoirs ; Verleihung von Ermächtigungen ) da se javnoga interesa promiče, a dozvola je “odo-brenje“ (permission ; Erlaubnis ) što ga se imade od javno-pravnoga tijela ishoditi kao dokaz o ispunjavanju pretpostavkî da se neko pravo ili slobodu uživa. Koncesioniranje, dotično koncesija, kao ustroj i skup pravâ na gospodarsko iskorištavanje dobara i djelatnostî od interesa za neku osobu javnoga prava uključuje, barem što se tiče hrvat-skoga uredjenja koncesioniranja, i pravni i faktički monopol (monopole de droit et celui de fait ; Alleinvertrieb rechtlich gegründet und jener tatsächlich bestend ) : koncesioniranje kao ure-djenje u pravilu isključuje porabu opću, pak se u nekomu smislu očituje kao povlastica, a tako se koncesiju i nazivalo u starohrvatskim propisima, a ako i ne isključuje porabu opću, isključuje svakako pravo svih drugih pojedinaca i pravnih osoba na gospodarsko iskorištavanje 13. (5) Prvo, koncesionarove pravice obuhvaćaju naravno i prije svega vršenje pravâ iz proi-zlazećih iz sâme koncesije, ali i javnih ovlastî što ih se u svezi s gospodarskim iskorištavanjem dobra, ili s tjeranjem djelatnosti, od interesa za osobu javnoga prava povjeri, uključujući dašto i uspostavljanje zakonskih služnostî u korist koncesionara. Prihodi koncesionara sastoje se u pravilu iz nadoknadâ što ih koncesionar naplaćuje od korisnikâ uslugâ što ih pruža ili od pro-daje proizvodâ što ih izradjuje. U svezi s tim, s motrišta pravne naravi koncesioniranja, nije bit-

12 Isp. za, i to : (a) opće-teoretske postavke o koncesiji i koncesioniranju - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. ; B. Babac, Upravno pravo – Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa ..., supra, str. 711. – 735. ; (c) propise – Zakon o koncesijama, Narodne Novine br.89/92 (Z.Knc., posebice članak 1.), zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales , i to: Zakon o rudarstvu, Narodne Novine br. 35/95, 114/01, 190/03, 100/04 (Z.Rud.), članci 9. - 11. ; Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, Narodne Novine br. 158/03, 100/04, 141/06 (Z.Po.Lu.), članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima ; Zakon o poljoprivrednomu zemljištu, Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z..Plj.Zem.), članci 43. - 49. ; Zakon o lovu, Narodne Novine br. 140/05 (Z.Lov.), članci 20. - 28. ; Zakon o javnim cestama, Narodne Novine br. 138/06 (Z.Jav.Cst.) , članci 48. - 53. ; Zakon o vodama, Narodne Novine br. 107/95, 150/05 (Z.Vod.), članci 142. - 155. ; Zakon o telekomunikacijama, Narodne Novine br. 122/03, 158/03 (ispr.), 60/04, 70/05 (Z.Tlk.), članci 29., 30. ; Razvojne strategije turističkoga sektora, Narodne Novine br. 113/93 (Rz.St.Tu.), toč. 3.7. ; (d) opći upravni posutpak - Zakon o općemu upravnom postupku, Narodne Novine br. 53/91, 103/96 (Z.U.P.) ; (e) opće primjetbe : Kao što je to razvidnim, ovdje se i drugdje hoće dosljedno porabiti izričaje “koncesioniranje” i “koncesiju” u njihovoj distinktnoj razlikovnosti - s prvim označujući “modus tjeranja javne službe” (davanje u koncesiju), a s drugim naslov za to, dotično upravni akt s kojim javna vlast podijeljuje ono ovlaštenje – oboje su nešto što je isključivo naravi javno-pravne, za razliku od “ugovora o koncesioniranju” – kojega se sklapa s naslova koncesije, i koji je, ovisno o pravnomu sustavu, ili upravni ugovor (pravo francusko) ili pak ugovor gradjanskoga prava (pravni sustavi koji ne poznaju upravni ugovor kao institut, a u takve spada i pravni sustav hrvatski).

13 Isp. za, i to : (a) opće-teoretske postavke o koncesiji i koncesioniranju - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, II., str. 755. et s., 766. et s.; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 3. – 49., 639. – 673., 711. – 735. ; (c) propise – Z.Knc., supra, posebice članak 1.), zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales , i to : Z.Rud., supra, članci 9. - 11. ; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima ; Z..Plj.Zem.), supra, članci 43. - 49. ; Z.Lov., supra, članci 20. - 28. ; Z.Jav.Cst,, supra, članci 48. - 53. ; Z.Vod., supra, članci 142. - 155. ; Z.Tlk., supra, članci 29., 30. ; Rz.St.Tu., supra, toč. 3.7. ; (d) opće primjetbe – supra ; (e) razlikovanje “koncesije” od ”odobrenja” – npr., I. Krbek, Upravno pravo (II/1932., str. 59. – 92.

22

nim da li će nadoknade što ih uživatelji plaćaju poprimiti i karakter kakvoga javnog podavanja, kao što su u nas, npr., radio-televizijske pretplate, kao ni to kolikim će i kakvim ograničenjima podlijegati koncesionarove odluke o cijenama i drugim uvjetima, ograničenjima što su ih ovla-štena uspostaviti nadležna javno-pravna tijela. Drugo, naspram temeljnom pravu koncesionara naplatiti si prihode od korisnikâ ili uživa-teljâ, stoji temeljna dužnost koncesionara, a to je zadovoljiti uživatelje koncesioniranih službî ili djelatnostî, ili dobara od interesa za Republiku, i to urednim, potpunim te zakonitim vrše-njem službe ili djelatnosti. U svezi s tim priznaje se nadležnim javno-pravnim tijelima stanovite pravne lijekove radi utjecanja na djelovanje i obavljanje djelatnostî od strane koncesionara, pa čak i da naknadno koncesionaru nametnu nove dužnosti, kada je to od interesa za promicanje odnosnih službî ili djelatnostî. Naime, već iz sâme naravi pravicâ i dužnostî koncesionara, a posebice iz nužnosti da tjera-nje koncesioniranih službî ili djelatnostî bude osiguranim, proizlazi kao prijeko potrebito nad-ziranje od strane nadležnih javno-pravnih tijelâ, ovlasti kojih obuhvaćaju i opozivanje te oduzi-manje koncesije, kao i prekid koncesioniranja prije isteka roka za koji je uspostavljenim. Ali, s druge strane, iz sâme naravi koncesioniranja proizlazi i pravo koncesionara na obdržavanje, uz dužnost javno-pravnih tijela voditi računa o očuvanju, ravnovjesja financialnoga u koncesioni-ranju (équilibre financier ; Finanzausgleich ), baš kao i u upravnomu ugovaranju općenito 14. (6) Glasom pak prava francuskoga, svako se koncesioniranje materijalizira u nekomu ugo-voru, ugovoru koji se, najopćenitije, račva - ali što je stvarju oblika - u dvije sastavnice, sastav-nice koje jesu izražajem koncesioniranja kao jedinstvenosti počelâ javno-pravnih i onih pri-vatno-pravnih, ali koje po crti svoje obvezujuće snage ne imadu i isto(vjetno) pravno značenje. Te dvije sastavnice koncesioniranja jesu, dakle : (a) jednim je to sporazum, dotično utanačenje (stipulation ; Vereinbarung ) - to je jedan tekst dosta kratakoga sadržaja u kojemu se postavlja bitna načela ; (b) drugo je pak “knjiga zaduženjâ” (cahier des charges ; Verpflichtungenbuch ) - to je jedan tekst potanji i tehnički s kojim se uredjuje uvjete funkcioniranja odnosne javne službe (moglo bi se to, na hrvatsku, nazvati i “općim tehničkim i trgovačkim uvjetima”). Dakle, glasom prava francuskoga ugovor o koncesioniranju očituje, kada ga doktrina i praxis sudbeni razmatraju kao jedinstvenost, izvjestan karakter mješoviti. Zapravo, premda je po crti oblika riječ o nekomu ugovoru, potrebito je u temelju razlučivati zaporke “propisivačke” (clauses règlementaires ; vorschriftsmässige Bestimmungen ) od onih “ugovoračkih” (clau-ses contractuelles ; Vertragsbestimmungen ). Glasom pak prava hrvatskoga, imade se oštrija razlučenja : jednim je nešto što se smatra upravnim aktom, a to je akt nadležnoga javno-prav-nog tijela tijela o dodjeljivanju koncesije - i to je upravnim aktom u doslovnomu smislu riječi ; drugim je nešto što se smatra “ugovorom”, pa ga se čak “ugovorom o koncesiji” i nazivlje, i to je ugovor gradjanskoga, dotično trgovačkoga, prava kojega se sklapa na podlozi i u smislu onoga akta o podjeljivanju koncesije. Samo izvršivanje pravâ i obvezâ u sklopu koncesioniranja uključuje nekoliko osebujnih problemâ, prije svega: (a) koncesionarove pravice te dužnosti i nadzorno ovlaštenje nadležnih


14 Isp. za, i to : (a) postavke o koncesiji i koncesioniranju glasom prava francuskoga, a posebice “ravnovjesje financijalno” - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2., str. 755. et s., 766. et s.; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 3. – 49., 639. – 673., 711. – 735. ; (c) propise – Z.Knc., supra, posebice članak 1., zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales , i to : Z.Rud., supra, članci 9. - 11. ; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima ; Z..Plj.Zem.), supra, članci 43. - 49. ; Z.Lov., supra, članci 20. - 28. ; Z.Jav.Cst,, supra, članci 48. - 53. ; Z.Vod., supra, članci 142. - 155. ; Z.Tlk., supra, članci 29., 30. ; Rz.St.Tu., supra, toč. 3.7.

23

javno-pravnih tijelâ ; (b) zadovoljavanje potrebâ korisnikâ djelatnosti, dotično nadoknade što ih plaćaju uživatelji uslugâ u svezi s tjeranjem djelatnostî od strane koncesionara ; (c) nove, dotično dodatne a tijekom odvijanja koncesioniranja nastale, dužnosti koncesionarove 15. (7) Premda glasom prava hrvatskoga, kao što se to istaklo, ispada distinktnim pravnim institutom, koncesioniranje u nas biva sve više izloženim oslabljivanju. Takve se okolnosti posebice izražavaju kroz, i to : (a) svodjenje upravnoga akta o dodjeli koncesije na nekakav “akt poslovanja”, dotično na “akt (ovlastî) raspolaganja” (acte d’affaires, resp. acte de puissances de disposition ; geschäftlicher Akt, bzw. Verfügungsgewaltenakt ) : to se po prvi puta dogodilo s koncesioniranjem poljodjel-skoga zemljišta u državnom vlasništvu - glasom Zakona o poljoprivrednom zemljištu - i to na način što se odredilo da Republika Hrvatska s državnim poljodjelskim zemljištem raspolaže glasom općih propisâ o raspolaganju nekretninama, osim ako s narečenim Zakonom ne bi što drugo bilo odredjenim, s tim što akti o takvomu raspolaganju nisu upravnim aktima ; (b) svodjenje koncesije, dotično koncesioniranja, na “ulog” tijelâ ili ustanovâ javnoga sektora u sklopu “javno-privatnoga ortaštva”, uz dopustivost “izričitoga isključenja primjene svih zaseb-nih prisilnih propisâ koji onemogućuju provedbu javno-privatnog ortaštva na način kako je to uredjeno u većini članicâ Europske unije”. Glasom onoga zasebnog zakona (isp. supra), državno poljodjelsko zemljište smije se poje-dincu ili pravnoj osobi koji se bave poljodjelskom djelatnošću, dati u zakup, i to u postupku javnoga natječaja ; s tim u svezi utvrdjena su i prvenstvena prava zakupa u korist odredjenih natjecateljâ, i to po zakonski utvrdjenom redoslijedu. S druge strane, za iskorištavanje poljodjelskoga zemljišta u vlasništvu države smije se poje-dincu ili pravnoj osobi, ovoga puta neodvisno o zanimanju, podijeliti koncesiju (u daljnjemu : “poljodjelske koncesije”), ali samo u svrhe odredjenih poljodjelskih proizvodnjî, o vrsti kojih ovisi i duljina vremena koncesioniranja, a takvima su : biljna i stočarska proizvodnja (10 – 30 godinâ) ; dugogodišnje nasade (20 – 40 godinâ) ; ribnjačarstvo (20 – 40 godinâ). I ovdje važi obvezatnost provodjenja javnoga natječaja, kao i prvenstvena prava na dobivanje koncesije po zakonski utvrdjenomu redoslijedu, ali i uz zakonski priuzdržaj da Vlada smije za pojedine vrsti državnoga poljodjelskog zemljišta koncesioniranje isključiti 16. (8) Treba odmah, usredotočujući se na koncesioniranje, reći da odlučenje nadležnoga tijela,


15 Isp. za, i to : (a) postavke o koncesiji i koncesioniranju glasom prava francuskoga - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2., str. 755. et s., 766. et s.; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 711. – 735. ; (c) propise – Z.Knc., supra, posebice članak 1.), zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales , i to : Z.Rud., supra, članci 9. - 11. ; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima ; Z..Plj.Zem., supra, članci 43. - 49. ; Z.Lov., supra, članci 20. - 28. ; Z.Jav.Cst,, supra, članci 48. - 53. ; Z.Vod., supra, članci 142. - 155. ; Z.Tlk., supra, članci 29., 30. ; Rz.St.Tu., supra, toč. 3.7.

16 Isp. za, i to : (a) paradigmatičke zasade o “ovlastima raspolaganja” (ekonomskim dobrima) – M. Weber, Wirtschasft und Gese-llschaft ..., supra, str. 31. et s., 181. et s. ; (b) opće-teoretske postavke o koncesiji i koncesioniranju - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2., str. 755. et s., 766. et s.; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 3. – 49., 639. – 673., 711. – 735., 797. – 819. ; (c) uredjenje raspolaganja s državnim poljodjelskim zemljištem u Republici Hrvatskoj – u člancima 22. – 56. Z.Plj.Zem., supra ; (d) davanje državnoga poljodjelskog zemljišta u zakup – u člancima 32. – 42. Z.Plj.Zem., supra ; (e) koncesioniranje državnoga poljodjelskog zemljišta – u člancima 43. – 46. Z.Plj.Zem., supra ; (f) Vladinu ovlast isključiti neka državna poljodjelska zemljišta iz koncesioniranja – u stavku 2. članka 43. Z.Plj.Zem., supra ; (g) pravnu narav akta o davanju konce-sije na državnomu poljodjelskom zemljištu – u stavku 3. članka 22. Z.Plj.Zem., supra ; (h) ostale propise o koncesioniranju – Z.Knc., supra, posebice članak 1., zakon koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales , i to : Z.Rud., supra, članci 9. - 11. ; Z.Po.Lu., supra, članci 16. - 38., 66. – 73., članak 79. u svezi s predhodno spomenutim člancima ; Z.Lov., supra, članci 20. - 28. ; Z.Jav.Cst,, supra, članci 48. - 53. ; Z.Vod., supra, članci 142. - 155. ; Z.Tlk., supra, članci 29., 30. ; Rz.St.Tu., supra, toč. 3.7.


a to je Vlada Republike Hrvatske, o podjeljivanju poljodjelske koncesije nije, glasom izričite odredbenice Zakona, upravnim aktom, što znači da je zainteresiranoj stranci po crti pravne zaštite otvoren pravni put s pomoću gradjanske a ne upravne tužbe, a tako je i po stavovima praxisa sudbenoga. Ipak, akt o podjeljivanju poljodjelske koncesije sadrži, da se isporedjivanja radi poslužimo francuskim pravnim terminima, sva obilježja “jednostranoga upravnog akta” (acte administratif unilatéral ; einseitiger Verwaltungsakt ) – jer se očituje pravnim aktom donijetim od strane javnih vlastî a otvara vrata tužbi koliko se tiče pravne uredjenosti subjek-tivne pravne situacije čije ; ali i “izvršnoga odlučenja” (décision exécutoire ; Vollstreckun-gsentscheiden ) – koliko s obvezama što ih nameće ili s pravicama što ih podjeljuje modificira onu pravnu uredjenost. Inače, strogo hrvatskim pravnim terminima rečeno, riječ je o “upravnom aktu u tehnič-kom smislu riječi” (acte administratif en sens strictement technique ; Verwaltungsakt im streng tehnischen Sinne ), dotično “aktu upravne vlasti s kojim se neposredno primijenjujući propise odlučuje o pravicama i obvezama te pravnim interesima pojedinaca, pravnih osobâ i drugih stranaka u kakvoj konkretnoj upravnoj stvari” – kada se upravno odlučenje razmatra po crti upravnoga postupka koji mu predhodi ; glasom pak Zakona o upravnim sporovima, dakle Zakona koji otvara put upravnoj tužbi, upravnim se smatra “akta javno-pravnoga tijela s kojim je u vršenju javnih ovlastî riješeno o pravu ili obvezi pojedinca ili pravnoj osobe u kakvoj kon-kretnoj upravnoj stvari”. S druge strane, Zakon o koncesijama odredjuje da se “dobra od inte-resa za Republiku Hrvatsku”, npr. dobro pomorsko, ili “djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku”, npr. lučke djelatnosti, “smije gospodarski iskorištavati, dotično obavljati, samo na podlozi koncesioniranja”, o čemu se odlučuje s zasebnim, opetoma francuski rečeno, “jedno-stranim upravnim aktom”, dotično “izvršnim odlučenjem”. Kraj takvih okolnosti, pretvaranje nekoga upravnog odlučenja karaktera “jednostranoga upravnog akta”, dotično “izvršnoga odlučenja”, u akt uprave karaktera “poslovnoga”, dotično karaktera “akta u vršenju ovlasti raspolaganja ekonomskim dobrima”, već otvara vrata “tran-sakcionalizaciji upravnoga postupanja” (transactionnalisation du traitement administra-tif ; Transaktionalisierung der Verwaltungsverfahren ) – dakle, tretiranju koncesije, osim svega, kao pitanja “poslovno-strateškoga” a ne “opće-interesnoga”, te izlaganje zainteresiranih stranaka “moralnomu hazardiranju” (hasardement moral ; sittliches Hasardspiel ) od strane službenikâ i dužnosnikâ javno-pravnih tijelâ. Osim toga, budući da “jednostrani upravni akt” potaje “aktom raspolaganja ekonomskim dobrima”, prestaje potreba za obzirima općega inte-resa, što znači i za izborom koncesionara po kriteriju “očekivanoga promicanja općega interesa” u koncesioniranju 17. (9) Glasom Vladinih Smjernicâ (rujan 2006.), koncesiju se tretira kao nekoga od mogućih

“ulogâ” (apports ; Einlagen ) što ih javni ortak (ustanova ili tijelo “javnoga sektora”, isp. infra )

17 Isp. za, i to : (a) “jednostrane upravne akte” i “izvršna odlučenja” glasom prava francuskoga - npr. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, I., str. 232. – 326. ; (b) “upravnoga akta u tehničkomu smislu riječi” glasom prava hrvatskoga - B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 295. – 515. ; (c) koncesiju kao upravni akt – I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., pose-bice str. 64. – 68. ; (d) propise o koncesioniranju u Hrvatskoj – u Z.Knc., supra, posebice članak 1. toga Zakona, zakona koji je lex generalis naspram svim drugim zakonima koji su leges speciales - isp. supra ; (e) “javno-privatno ortaštvo” u Francuskoj – y. Gaudemet : Le partenariat publico-privé en France ..., supra ; (f) “javno-privatno ortaštvo” u Hrvatskoj - J. Šimović et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument u financiraju javnih interesa ..., supra ; (g) “transakcionalizaciju poslovanja” i “moralno hazardiranje” kao izražaje slabe zaštićenosti legitimnih interesâ od tudjih sklonostî k prisvajanju dobitaka što ih se nije zaradilo – O. E. Williamson, Markets and Hierarchies – Analysis and Antitrust Implications , The Free Press, N. y., 1983. (1975.), str. 15., 48., 67., 84., 104., 203. – 204., 242.; B. Babac : O “činidbi javne službe” kao kategoriji – Neka paradigma-tička razmatranja s motrišta rekonstrukcije “javne funkcije” , Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, str. 3. – 26.


unosi u “javno-privatno ortaštvo”, kazivajući da, doslovno, “stvari i prava koje čine ulog javnoga ortaka mogu”, osim svega, “biti davanje zemljišta u zakup privatnom ortaku, koncesija ...”. To znači da “koncesija”, dotično “podjeljivanje koncesije”, postaje veličinom koju se neodvisno o mogućnosti susprezanja ili podstrekavanja slobode tržišnoga natjecanja izdaje ne s obzirom na promicanje općega interesa u “gospodarskomu iskorištavanju dobara ili tjeranju djelatnostî od interesa za Republiku Hrvatsku”, već s obzirom na polučenje dobitka i snošenje rizika u sklopu poslovnoga podhvata što ga se nazivlje “javno-privatnim ortaštvom”. Drugim riječima, koncesiju se više ne “podjeljuje”, već ju se, kao i bilo kakvu drugu sastojinu “uloga” u ortaštvu,

“obećaje” - ishoditi i kao ulog u “javno-privatno ortaštvo” unijeti. Koncesija na takav način, osim svega, postaje veličinom s kojom će se nastojati uspostaviti

“ravnovjesje financijalno” ali ne u koncesioniranju već u “javno-privatnomu ortaštvu”. Ne samo što se na takav način otvara vrata za, već se od strane javnoga ortaka izravno podstrekava na,

“transakcionalizaciju javnoga poslovanja”, te za izlaganje zainteresiranih poduzetnikâ “moral-nomu hazardiranju” od strane službenikâ i dužnosnikâ javno-pravnih tijelâ. Naravno, ne znači to tvrditi da se “koncesioniranje” kao institut s javno-pravnim sastojcima gasi, ali znači sva-kako:a/ da u koncesioniranju kakvo je “ulogom” javnoga ortaka opće-interesni obziri prestaju figu-rirati kao smjerodavni za odlučenje, što znači da se s tim oslabljuje i koncepciju upravne službe kao “javne funkcije” ; b/ da se ojačava tendencije k susprezanju slobode tržišnoga natjecanja, uz stavljanje poduzet-nikâ u nejednaki položaj, dotično u situaciju diskriminiranja, sproću onih financijalno moćni(ji)h ; c/ da se potpomaže monopolizaciju gospodarenja kroz davanje prednosti isključivo obzirima naravi financijalne ; d/ da se svrhe što ih zakriva “moralno hazardiranje” pokriva širokim vršenjem ovlasti diskreci-onarne od strane službenikâ javno-pravnih tijelâ i liberum arbitriuma od strane dužnosnikâ države i jedinicâ lokalne ili regionalne samouprave ; e/ da se s umetanjem “javno-privatnoga ortaštva” u hrvatski pravni poredak doprinosi oslablji-vanju javno-pravnoga umovanja, dotično umovanja u kategorijama službene dužnosti, javne koristi i općega interesa. Tako, dakle, hrvatsko napredovanje u uspostavljanju (javno-)pravnih institutâ sukladnih, osim svega, romano-germaničkomu pravnom rasudjivanju, s uvodjenjem “javno-privatnoga ortaštva” dobiva snažni bočni udarac od kojega će se moći teško oporaviti, posebice kada se u obzir uzme još i okolnost da novi Zakon o javnoj nabavi (listopad 2007.) “ugovor o javnoj nabavi” tretira kao “ugovor s financijalnim interesom”, što će reći s veličinom koja će odluči(va)ti bez obzira na bilo koji drugi ali s općim interesima prožeti kriterij 18.

18 Isp. za, i to : (a) koncesiju kao “ulog” u “javno-privatnomu ortaštvu” u Republici Hrvatskoj – u stavcima 3. i 4. toč. 2. Vladinih Smjernicâ (2006.) , supra ; (b) uredjenje “javno-privatnoga ortaštva” u Europskoj uniji – u europskim Naputcima (2004.) , supra ; (c) koncesiju kao upravni akt – I. Krbek, Upravno pravo (II./1932.), str. 59. - 92., posebice str. 64. – 68. ; (d) propise o koncesioni-ranju u Hrvatskoj – u Z.Knc., supra, posebice članak 1. toga Zakona, zakona koji je lex generalis naspram svim drugim narečenim zakonima koji su leges speciales (isp. supra) ; (e) “javno-privatno ortaštvo” u pravu francuskomu – y. Gaudemet : Le partena-riat publico-privé en France ..., supra ; (f) problematiziranje “javno-privatnoga ortaštva” u pravu hrvatskomu – J. Šimović et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja javnih interesa ..., supra ; (g) “transakcionalizaciju poslovanja” i “moralno hazardiranje” kao izražaje slabe zaštićensoti legitimnih interesâ od tudjih sklonostî k prisvajanju dobitaka što ih se nije, ili ne bi, zaradilo – O. E. Williamson, Markets and Hierarchies – Analysis and Antitrust Implications ..., supra, str. 15., 48., 67., 84., 104., 303. – 204., 242. ; et B. Babac : O “činidbi javne službe” kao kategoriji – Neka paradigmatička razma-tranja s motrišta rekonstrukcije “javne funkcije” ..., supra, str. 3. – 26.


3. Pravno uredjenje javna nabave sproću “javno-privatnoga ortaštva” (1) Dade se, glasom prava hrvatskoga, zaključiti na tzv. mješoviti sustav javnoga nabav-ljanja (ordre mixte de marchés publics ; Mischordnung von öffentlichen Aufträgen ), mje-šovit po tomu što se zasebne odredbenice, a to znači i zasebno uredjenje, propisuje samo za

“postupke javne nabave svih vrijednosti, koji se odnose na sklapanje ugovorâ o javnim radovima, ugovorâ o nabavi robe i ugovorâ o javnim uslugama, uključujući tu i postupke pravne zaštite u svezi s tim”, ali ne i na samo “izvršivanje ugovora i nadziranje izvršenja i okončanja predmetne transakcije u ukupnosti”. Unatoč tomu, Zakon o javnoj nabavi (u daljnjemu : “Zakon”) sproću svih gospodarskih subjekata, zapravo medjusobnih “takmacâ” (rivaux ; Wetteifernder ) i drugih interesenata (intéressés ; Intressenten ) tereti naručitelje, parafrazirano, s dužnošću “poštivati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnoga nastana i načelo slobode pružanja uslugâ, te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnoga natjecanja, načelo učinkovitosti, načelo jednakoga tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnoga priznavanja, načelo srazmjernosti i načelo providljivosti”. U svezi s zajamčivanjem konkurentnosti, glasom prava francuskoga razvilo se i usposta-vilo tri takva naročita pravna postupanja kakva zajamčuju da se stvarno, u većoj ili manjoj ali uvijek značajnoj mjeri, udovolji onoj dužnosti, a ta su : javni natječaj ili nadmetanje (voie d’adjudication ; Versteigerung ) ; javno prikupljanje ponudâ (appel d’offres ; Aufforderung zu den Angeboten ) ; vlastiti izbor nadležnoga javno-pravnog tijela (marché de gré à gré (négociation) ; Geschäft freihändig entschieden )), ovisno o tomu koliko je to s zakonom izrijekm dopuštenim. Ovakva pravna postupanja poznaju i gotovo svi hrvatski zakoni koji se odnose na gospodarsko iskorištavanje dobara od interesa za Republiku Hrvatsku ili pak na tje-ranje djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, npr. već spomenuti Zakon o poljoprivred-nomu zemljištu, dočim hrvatski Zakon o javnoj nabavi uvodi u to malo više razlikovnosti19. (2) Dakle, Zakon o javnoj nabavi u tomu poznaje neke osebujnosti, i to kroz odredbenice o ovakvim postupcima : (a) “otvoreni postupak javne nabave” (procédé ouvert des marchés publics ; offenes Verfa-hren für Geschäften der öffentlichen Hand ) ; (b) “ograničeni postupak javne nabave” (procédé restreint des marchés publics ; beschrän-ktes Verfahren für die Geschäften der öffentlichen Hand ) ; (c) “natjecateljski dijalog” (voie de dialogue des concurrents ; Verfahren durch Wettbewer-bsgespräch ) ; (d) “pregovarački postupak javne nabave” (procédures de négociation ; Verhandlungsverfa-hren) ; (e) “natječaj, dotično natječajni postupak” (voie de concours ; Wettberbsverfahren ).

19 Isp. za, i to : (a) važenje „javne nabave“ kao zasebnoga pravnog uredjenja – u člancima 3. – 5. Z.Jav.Nab.-07, supra ; (b) načela „javne nabave“ – u članku 6. Z.Jav.Nab.-07, supra ; (c) naročita pravna postupanja u svezi s zajamčenjem konkurentnosti glasom prava francuskoga – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., str. 403. – 409. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (d) naročita pravna postupanja u svezi s zajamčenjem konkurentnosti glassom prava hrvatskoga – u člancima 13. – 29. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 15. članka 2. toga Zakona ; (e) pojam “javnoga naručitelja” – u toč. 12. članka 2. Z.Jav.Nab.-07, supra.


“Otvoreni postupak javne nabave” (toč. (a) supra)) sličan je francuskoj “adjudication ouverte” – u tomu što je svakomu gospodarskom subjektu dopuštenim podnijeti ponudu, dotično natjecati se za dobivanje posla, a onaj “ograničeni postupak javne nabave” (toč. (b) supra)) – francuskoj “adjudication restreinte” – u tomu što je svakomu gospodarskom subjektu dopuštenim zatražiti da sudjeluje u postupku (javne nabave), s tim što samo oni gos-podarski subjekti koje naručitelj pozove imadu pravo podnijeti ponudu, dotično natjecati za dobivanje posla. “Pregovarački postupak javne nabave” (toč. (d) supra)) sličan je francuskoj

“procédure de négociation” – u tomu što je to postupkom u kojemu se naručitelj obraća gospo-darskim subjektima po vlastitomu izboru i dogovara uvjete ugovora s jednim ili više od takvih.

“Natjecateljski dijalog” (toč. (c) supra)) očituje se, čini se, inačicom francuske “procédure de négociation”, dotično hrvatskoga “pregovaračkog postupka javne nabave” (toč. (d) supra)) – u tomu što takva postupanja uključuju raspredanja koja se naručitelju čine korisnim s motrišta njegovoga izbora, s tim što odnosnim raspredanjima obično predhodi otvaranje puta tržišnom natjecateljstvu - s pisanim oglašavanjem namjere javnoga naručitelja o začimanju postupka javne nabave. “Natječaj” pak (cf. toč. (e) supra)) jest nečim što ne figurira samo kao hrvatski specificum. Naim, takvoga se smatra postupanjem kakvo omogućuje da se nakon provedenoga natjecanja

“dobije plana ili projekta što ga odabere ocjenjivački sud” (jury ; Prüfungsrichterausschuss ), uglavnom u području prostornoga planiranja, arhitekture i graditeljstva, inžinjerstva ili obradbe podataka”. Ipak, takvo je postupanje, zapravo, inačicom gorenaznačenoga “otvorenog postupka javne nabave” (cf. toč. (a) supra)) ili pak predhodnicom nekih od narečenih postupaka javne nabave 20. (3) Medjutim, hrvatski mješoviti sustav javnoga nabavljanja pokazuje vrlo jake inačice sproću onoga što je o tomu rečeno glasom prava francuskoga : to se očituje posebice u tomu što se unutar francuskoga sustava naglasak ne stavlja, a što jest slučajem u pravu hrvatskomu, samo na “postupke i radnje što ih se mora sukladno odredbama odnosnoga Zakona provesti radi sklapanja sâmoga ugovora” (o javnoj nabavi), već i na izvršivanje te nadzor nad izvršiva-njem takvoga ugovora, što, osim svega, uključuje i pitanje kako “osigurati jednakost pristupa pravnoj, tehničkoj i ekonomskoj informaciji prije (sklapanja) ugovora, u tijeku (izvršivanja) ugovora te u doba obnavljanja ugovaranja” (Jean Bouinot). Isto se tako, što se tiče važenja Zakona o javnoj nabavi (Code des marchés publics ; Gesetz-buch über die Geschäften der öffentlichen Hand ), naglasak stavlja i na osobe ili tijela što ih se javnoj nabavi podvrgava kao zasebnomu pravnom uredjenju : Javna nabava očituje se kao zasebno pravno uredjenje kakvomu se u svrhe stjecanja i gospodarskoga korištenja pred-metâ nabave moraju podvrgnuti sve osobe javnoga prava (država, jedinice lokalne i regionalne

20 Isp. za, i to : (a) “otvorenoga postupka javne nabave” (toč. (a) supra )) – u članku 21 Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s stavcima 2. – 4. članka 13. te s toč. 15-a. članka 2. toga Zakona ; (b) “ograničenoga postupka javne nabave” (toč. (b) supra)) – u članku 22. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s stavcima 2. – 4. članka 13. te s toč. 15-b. članka 1. toga Zakona ; (c) “natjecateljskoga dijaloga” (toč. (c) supra)) – u člancima 26. i 27. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s s stavcima 2. – 4. članka 13. te s toč. 15-c. članka 1. toga Zakona ; (d) “pregovaračkoga postupka javne nabave (toč. (d) supra)) – u člancima 23. – 25. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s stavcima 2. – 4. članka 13. te s toč. 15-d. članka 1. toga Zakona ; (e) “natječaja” kao postupka – (toč. (e) u člancima 28. i 29. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 15-e. članka 1. toga Zakona ; (f) naročita pravna postupanja u svezi s zajamčenjem konkurentnosti glasom prava francuskoga – G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., str. 403. – 409. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (g) slobodu tržišnu i slobodu poduzetničku – u stavku 1. članka 48. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člankom 1.i 3. toga Ustava, te u svezi s Zakonom o zaštiti tržišnoga natjecanja, Narodne Novine br. 122/03 (Zšt.Trž.) ; (h) pojma “javne nabave” glasom Zakona – u toč. 1. članka 2. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 13. toga Zakona ; (i) pojma “naručitelja” – u toč. 12. članka 2. Z.Jab.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 13. i 105. toga Zakona.


samouprave, dotično njihova tijela, zatim pravne osobe ili tijela kojima se vršenje javnih ovlastî povjeri), zatim izvoditelji stanovitih radova za račun javnih naručiteljâ, a i, najopćenitije iska-zano, i neke poslovne tvrdke od opće-gospodarskoga interesa (vodoobskrba, promet, energe-tika, poštanske usluge). Drugim riječima, postoji jedna čitava nomenklatura pravnih osobâ i tijelâ takvih da su pod-vrgnuti javnoj nabavi kao zasebnomu pravnom uredjenju, što će iziskivati da se dade nešto od ne baš previše zanimljivih ali ipak prijeko potrebitih izlaganjâ o takvim osobama i tijelima, što ih, inače, hrvatski Zakon u ukupnosti nazivlje “naručiteljima” 21. (4) Prvo, zakonski, ali uz zakonski priuzdržaj sproću iznimanjâ, kaže se da javnoj nabavi kao zasebnomu pravnom uredjenju potpadaju tzv. “javni naručitelji”, a takvima su : a/ “državna tijela Republike Hrvatske”, s tim što se s takvom naznačnicom obuhvaća “tijela vrhovne državne vlasti” te “tijela državne uprave” ; b/ “jedinice regionalne i lokalne samouprave”, što će reći općine, gradovi i županije ; c/ “pravne osobe koje se utemelji za odredjene svrhe radi zadovoljavanja potrebâ u općemu interesu, s tim da takve ne imadu veleobrtnički ili trgovački karakter, kao i s tim da ispunjavaju jedan od slijedećih uvjetâ :

- da se u iznosu većem od 50% financiraju iz sredstava državnoga proračuna ili sredstava regi-onalne ili lokalne samouprave ili iz sredstava drugih takvih istih pravnih osobâ ;

- da nadzor nad poslovanjem takvih pravnih osoba obavljaju državna tijela, jedinice regio-nalne ili lokalne samouprave ili druge takve iste pravne osobe ;

- da imadu skupštinu, nadzorni odbor ili upravu čijih više od polovice članova imenuju državna tijela, jedinice regionalne ili lokalne samouprave ili druge takve iste pravne osobe ;

d/ “udruge utemeljiteljima kojih su jedno ili više odnosnih tijelâ ili pravnih osobâ” (isp. toč. a/ - c/).

Drugo, javnoj nabavi kao zasebnomu pravnom uredjenju potpadaju i “javno-subvencioni-rani izvoditelji”, a to su “pravni subjekti koji nisu javnim naručiteljima”, ali moraju uredjenju javne nabave podpadati s naslova “izvodjenja javno-subvencioniranih radova ili dobavljanja javno-subvencioniranih uslugâ”, dakle sproću : (i) izvodjenja radova što ih s više od 50% izravno subvencioniraju ononarečeni javni naruči-telji (cf. toč. a/ do d/ supra), sukladno zasebnomu Zakonu o javnoj nabavi priklopljenu dodatku, ili pak radova na bolnicama, okr’jepno-razonodnim, školsko-sveučilišnim i upravnim zgra-dama; (ii) dobavljanje uslugâ što ih s više od 50% izravno subvencioniraju javni naručitelji a u svezi s izvodjenjem javno-subvencioniranih radova (cf. toč. (i). Treće, javnoj nabavi kao zasebnomu pravnom uredjenju podpadaju i naručitelji koji obav-ljaju jednu ili više djelatnostî u područjima vodoobskrbe, energetike, prometa i poštanskih uslugâ, i tu je riječ o slijedećim vrstima osobâ, dotično naručiteljâ, i to : (a) “pravne osobe koje se utemelji za odredjene svrhe radi zadovoljavanja potrebâ u općemu

21 Isp. za, i to : (a) protutočja u hrvatskomu pravu sproću prava francuskoga – ta se dade se isčitati iz : J. Bouinot : Comment assurer l’égal accès à l’information juridique, technique et économique avant le contrat, en cours de contrat et lors de son renouve-llement , u : La gestion déléguée du service public , Actes du Colloque des 14 et 15 novembre 1996 au Sénat organisé par l’Institut français des sciences administratives, Paris, 1996., str. 41. – 54. ; (b) tijela osobâ javnoga prava i pravnih osobâ s javnim ovlastima kao “naručitelje”, “javne naručitelje” – u članku 13. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 12. članka 1. i 3. toga Zakona ; (c) ostala tijela i pravne osobe kao “naručitelje” – u članku 105. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 12. članka 1. toga Zakona.


interesu, a da kao takve ne imadu veleobrtnički ili trgovački karakter” (toč. c/ supra) - kada nabavlja robu, radove ili usluge za potrebe obavljanja nekih djelatnostî od opće-gospodarskoga interesa (cf. supra) ; (b) trgovačko društvo u kojemu javni naručitelj ili više javnih naručiteljâ (cf. toč. a/ do d/ supra) imade ili može imati neposredan ili posredan prevladavajućai utjecaj na podlozi vlasništva, financijalnoga udjela, ili s naslova propisâ koji važe za takvo društvo, s tim da obavlja jednu ili više opće-gospodarskih djelatnostî (cf. supra), s tim što se u odredjenim slučajevima prevlada-vajućega utjecaja se predmnijeva ; (c) naručitelj koji obavlja jednu ili više djelatnostî od opće-gospodarskoga interesa, ali pod pret-postavkom da ih obavlja s naslova zasebnoga ili isključivog prava, a ne imade pravni položaj jav-noga naručitelja (cf. toč. a/ do d/ supra), a niti trgovačkoga društva nad kojim javni naručitelj ili više javnih naručitelja (cf. toč. a/ do d/ supra) imade ili bi mogao imati prevladavajući utjecaj (toč. (b) supra)) 22. (5) U svezi s javnim nabavama hrvatsko pravo razvija jednoga zasebnog pravnog insti-tuta, instituta s kojim se obuhvaća tzv. “iznimiteljstva” (exceptions ; Ausnahmen ), što će reći slučajeve u kojima se javne nabave koje su to inače stricto sensu ne podvrgava odnosnomu pravnom uredjenju. Iznimiteljstva bi se moglo po nekim stvarnim premda ne uvijek i posvema logički opravdanim naslovima razvrstavati, i to : (a) iznimiteljstva po crti “državnoga razloga” (raison d’État ; Staatsräson ), a takvim su razlo-zima, npr., čuvanje tajne, zaštita bitnih ili sigurnosnih interesâ Republike, žurnosti, isključivo-sti podijeljenih pravâ, etc. ; (b) iznimiteljstva po crti razvijanja, ili poštivanja preuzetih medjunarodnih obvezâ, ili u svezi s preuzimanjem ili izvršivanjem takvih obvezâ, kao i u svezi s diplomatskim zastupanjem zemlje u inozemstvu ; (c) iznimiteljstva po crti naravi predmeta nabave, ili njezinih osebujnih svrhâ, ili pak po svoj-stvu naručitelja (npr. nabava preko središnjega tijela javne nabave). Zasebnim su iznimiteljstva u svezi s nabavama od strane naručiteljâ iz područja vodoo-bskrbe, energetike, prometa i poštanskih uslugâ, s tim što se takva iznimiteljstva račvaju u dvije vrsti : s jedne strane, to su neka od iznimiteljstava koja važe i za druge naručitelje pod-vrgnute uredjenju javne nabave (cf. toč. (a) – (c) supra)), a s druge strane, riječ je o iznimitelj-stvima svojstvenim baš za naručitelje iz odnosnih djelatnostî. Uz “iznimiteljstva” hrvatsko uredjenje javne nabave poznaje i institut “priuzdržanih ugo-vora” (contrats réservés ; vorbehaltete Verträge ), što je u svezi s ovlašću naručiteljâ “pridr-žati pravo sudjelovanja (u postupku javne nabave) natjecateljima ili ponuditeljima sukladno zaštićenomu programu zapošljavanja, ili samo natjecateljima ili ponuditeljima koji sproću uku-pnoga broja posloprimaca zapošljavaju više od 50% osobâ s invaliditetom”. Medjutim, u raspisu

22 Isp. za, i to : (a) “državna i druga tijela Republike Hrvatske” kao “javne naručitelje” (toč. a/ supra) – u toč. 1. stavka 1. članka 3. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 12. članka 2. toga Zakona ; (b) jedinice lokalne i regionalne samouprave kao javne naručitelje (toč. b/ supra)) – u toč. 2. stavka 1. članka 3. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 12. članka 2. toga Zakona, te u svezi s Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne Novine br. 33/01, 129/05 ; (c) “pravne osobe utemeljene radi zadovoljavanja potrebâ u općemu interesu” kao javne naručitelje (toč. c/ supra) – u toč. 3. stavka 1. članka 3. Z.Jav.Nab., supra, u svezi s toč. 12. članka 2. toga Zakona, kao i u svezi s propisima o “djelatnostima od opće-nacionalnoga značenja” (nacionalni odgoj, školstvo, zdravstvo, etc.) ; (d) udruge utemeljene od strane jednoga ili više tijelâ ili pravnih osobâ iz predhodnih točaka (toč. d/ supra) – u toč. 4. stavka 1. članka 3. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 12. članka 2. toga Zakona, kao i u svezi s Zakonom o udrugama, Narodne Novine br. 88/01, 11/02 ; (e) “javno-subvencionirane izvoditelje” (toč. (i) te (ii)) – u stavku 2. članka 3. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s stavkom 1. članka 3. i toč. 12. članka 2. toga Zakona ; (f) naručitelje iz tzv. “djelatnostî od opće-gospodarskoga interesa” – u članku 4. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člancima 105. - 127., te s toč. 12. članka 2. toga Zakona.


javne nabave naručitelj je dužan naznačiti da je postupak javne nabave priuzdržan isključivo za takve gospodarske subjekte 23. (6) Općenito, dakle ne uzimajući u obzir odredbenice o posebnim ugovorima i posebnim postupcima (dodatak II-B Zakona, elektronička dražba, okvirni sporazumi, dinamički sustav nabave, te o naručiteljima iz onih opće-gospodarskih djelatnosti), ono što je više nego upad-nim, jest to da hrvatsko mješovito uredjenje javne nabave poznaje i priznaje javnim naručite-ljima “pravo slobodno birati izmedju “otvorenoga postupka javne nabave” (cf. podtoč. (a) toč. (1) supra)) i “ograničenoga postupka javne nabave” (cf. podtoč. (b) toč. (1), supra)), s tim što, uz to, javni naručitelj, i to : a/ imade pravo koristiti “natjecateljski dijalog” (cf. podtoč. (c) toč., (1) supra)), ali pod uvjetima : da je riječ o “osobito zamršenomu predmetu nabave i da sklapanje ugovora putem otvorenoga ili ograničenoga postupka javne nabave nije mogućim” ; b/ smije “pregovarački postupak javne nabave” (cf. podtoč. (c) toč. (1) supra)) primijeniti, uz predhodnu objavu i bez predhodne objave, ali samo u s odnosnim Zakonom izričito propisanim slučajevima, razlikovno sproću toga je li riječ o javnim radovima, ili o javnoj nabavi robe, ili o javnim uslugama.

Postupak javne nabave inače imade karakter “zasebnoga upravnog postupka”, što znači, a to je i izričitom odredbenicom Zakona, da se u svim pitanjima koja s Zakonom nisu posebice uredjena primijenjuje pravila “općega upravnog postupka”. U tomu smislu riječi, javnu nabavu može se kao osebujnu “upravnu stvar” razmatrati, što znači pravnu stvar u kakvoj javno-pravna tijela neporedno primijenjujući propise rješavaju o pravicama, obvezama ili pravnim interesima pojedinaca, pravnih osobâ ili druge stranke kakve. Javnu nabavu može se i kao “upravni slučaj” razmatrati, što znači u smislu “prikaza dogadjanjâ koja se očituju kao odlučenje ili koja su dovela do odlučenja, ili do više medjusobno isprepletenih odlučenjâ, upravnoga službenika ili skupine upravnih službenikâ’ (H. Stein), pri čemu se s motrišta osebujnoga pravnog uredjenja, ovdje uredjenja javne nabave, upravnoga slučaja zamišlja kao pojedinačnu upravnu stvar u sklopu koje nadležni naručitelj “sukladno kriterijima za odabir donosi odluku o izboru neke od pri-hvatljivih ponudâ”, ili pak “odluku o ništenju postupka javne nabave” (“odlučenje o izboru”). Naručiteljevo “odlučenje o izboru”, bilo da je riječ o “izboru najprihvatljivije ponude”, ili pak da je riječ o “ništenju postupka javne nabave”, imade karakter “jednostranoga upravnog akta”, što znači da je nezadovoljnoj stranci, zatim natjecatelju ili ponuditelju, nadalje i svakomu drugom gospodarskom subjektu koji bi imao pravnoga interesa na dobivanju ugovora o jav-noj nabavi, kao i Vladinomu Uredu za javnu nabavu i Državnomu odvjetništvu, otvorenim put pravne zaštite – izjavljivanje žalbe na Državnu komisiju za kontrolu postupaka javne nabave, te i zahtjeva da se poništi cjelokupni postupak javne nabave u slučaju da naručitelj odbije dostaviti žalbu i dokumentaciju. Odlučenje Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave jest

“konačnim” u upravnom postupku, te odnosne stranke imadu pravo pokrenuti upravni prijepor, dotično podnijeti upravnu tužbu na Upravni sud Republike, s tim što je takav upravni prijepor žurne naravi 24. (7) Razmatranje “javno-privatnoga ortaštva” u suvislosti “javnoga nabavljanja” iziskuje da se raspravi prije svega pitanje kriterija izbora prihvatljive ponude u sklopu uredjenja “javne

23 Isp. za, i to : (a) “iznimiteljstva” od podvrgnutosti uredjenju javne nabave – u članku 5. Z. Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 1. toga Zakona ; (b) instituta “priuzdržanih ugovora” – u članku 12. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 13. toga Zakona.


nabave”, a podredno i pitanje uredjenosti postupka, a to je zato što će se “javno-privatno ortaš-tvo”, bez obzira da li “ugovorno” ili “institucionalno”, od uredjenja “javne nabave” više ili manje razlikovati u pitanjima postupka, ali zato puno više po pitanju kriterijâ izbora najpovoljnije ponude. Uredjenje “javne nabave” odlikuje s dosta inačica u pitanju kriterijâ izbora najpovoljnije ponude, što se, i to glasom sâmoga Zakona, povezuje s vrstom postupka javne nabave, što će reći s “slobodom javnoga naručitelja na izbor postupka”, pri čemu se mora u obzir uzeti još neke veličine kao što su sklapanje ugovora s pomoću “elektroničke dražbe” (enchère électro-nique ; elektronische Versteigerung ), te sklapanje ugovora u sklopu “okvirnoga sporazuma” (accord-cadre ; Rahmenübereinstimmung ), dakle : a/ “najniža cijena” (le prix le plus bas ; Preis dieser der niedrigste ist ) – kada je u pitanju

“jednostavna elektronička dražba” (électronique enchère simple ; einfache elektronische Versteigerung ) ; b/ “ekonomski najpovoljnija ponuda” (offre la plus favorable économiquement ; Angebot ökonomisch das günstigste ist ) – kada je u pitanju “zamršena elektronička dražba” (électro-nique enchère complexe ; verwickelte elektronische Versteigerung ) ; c/ “najniža cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda” ((le prix le plus bas or offre la plus favorable économiquement ; Preis dieser der niedrigste ist oder Angebot ökonomisch das günstigste ist ) – kada je u pitanju sklapanje ugovora o javnoj nabavi u sklopu tzv. “okvirnog sporazuma” (accord-cadre ; ; d/ “pobjednik u natječaju” (gagnat choisie en voie de concours ; Gewinner im Wettberb aus-gewählt ) – kada je u pitanju postupak natječaja (procédé en voie de concours ; Wettbewer-besverfahren ). e/ “ekonomski najpovoljnija ponuda” (offre la plus favorable économiquement ; Angebot ökonomisch das günstigste ) – kada je u pitanju “natjecateljski dijalog” (voie de dialogue des concurrents ; Verfahren durch Wettbewerbsgespräch ) ; f/ “prihvatljiva ponuda” (offre acceptable ; annehmbares Angebot), koja je ili “ekonomski najpovoljnijom” (offre la plus favorable économiquement ; Angebot ökonomisch das gün-stigste ) ili je s “najnižom cijenom” (offre à prix le plus bas ; Angebot mit Preis dieser der niedrigste ist ) – u svim ostalim postupcima javne nabave.

Isti ti kriteriji odabira važe i za postupke javne nabave što ih provode naručitelji koji obav-ljaju djelatnosti na području vodoobskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga, ali iz dvije važne razlike po drugim crtama : prvo, takvi naručitelji imadu slobodniji izbor postupka javne nabave sproću drugih, dotično javnih naručiteljâ ; drugo, i sklopu postupaka javne nabave što ih provode naručitelji u odnosnim djelatnostima provodi se i postupak utvrdjivanja izravne izloženosti neke od ononarečenih djelatnosti tržišnom natjecanju – u kakvomu slučaju ne pod-

24 Isp. za, i to : (a) slobodnoga izbora javnoga naručitelja o postupku javne nabave – u člancima 13. – 29. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 15. članka 2. toga Zakona ; (b) „općega upravnog postupka“ – u Z.U.P., supra, u svezi s člankom 167. Z.Jav.Nab.-07, supra ; (c) „upravnu stvar“ – u članku 1. Z.U.P., supra ; et. B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 301. – 307. ; (d) “upravnoga slučaja” – H. Stein, cit. po E. Pusić, Nauka o upravi ..., supra, str. 40. ; (e) odluku o izboru neke od prihvatljivih ponudâ ili o ništenju postupka javne nabave – u člancima 85. – 95. Z.Jav.Nab.-07, supra ; (e) jednostrane upravne akte - G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., str. 265. – 326. ; A. de Laubadére, A. J. C. Venezia, y. Gaudemet, Traité de droit administratif ..., supra ; (f) “upravne akte u tehničkomu smislu riječi” - B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 317. – 342. ; (g) put pravne zaštite u svezi s “odlukom o izboru” – u člancima 134. – 163. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s odredbenicama Z.U.P., supra, te Z.U.S., supra ; (h) podredna pri-mjena odredbenicâ Z.U.P., supra : u članku 163. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 3. Z.U.P., supra.


liježu primjene zasebnoga dijela Zakona odnosećega na javne nabave takvih naručitelja 25. (8) Jednim je od središnjih instituta svakoga uredjenja javne nabave, pa i onoga hrvat-skoga, “odluka o odabiru” (prihvatljive ponude) ili “odluka o ništenju postupka javne nabave”. S tim u svezi kaže se da se postupak javne nabave završava s “konačnošću odluke o odabiru” ili “odluke o ništenju”, što će reći s trenutkom kada se više ne imade mjesta žalbi ili kakvomu drugom redovitom pravnom lijeku. Isto tako se kaže , da “odluka o odabiru” jest pisano odlučenje javnoga naručitelja o tomu s kojim od ponuditeljâ namjerava sklopiti “ugovor o javnoj nabavi”, a da “odluka o poništenju postupka javne nabave” jest pisano odlučenje javnoga naručitelja o ništenju svih pravnih radnji i učinaka već provedenoga postupka. Glavnim je pravnim učinkom “odluke o odabiru” to da “ugovor o javnoj nabavi” što ga javni naručitelj sklopi s nositeljem odabrane ponude mora u svemu biti sukladnim s odabranom ponudom i s dokumentacijom za nadmetanje. Inače, ugovor o javnoj nabavi jest ugovorom gra-djanskoga prava, što se dade posebice zaključiti iz one odredbenice Zakona glasom koje se na

“odgovornost stranaka za ispunjenje ugovora o javnoj nabavi primijenjuje odredbenice Zakona o obveznim odnosima 26. (9) Razmatranje “javno-privatnoga ortaštva” u suvislosti javne nabave, ali unutar obzira općega interesa, ističe u prvi plan ove stvari, i to : a/ gospodarom postupka javne nabave jest javno-pravno tijelo, dotično javni naručitelj, pose-bice u smislu da se s postupkom ne smije ni započeti dok potrebita sredstva nisu isplaniranim; b/ taj postupak mora, uz neke inačice, biti vodjenim kao opći upravni postupak s svim njego-vim postupovnim ograničenjima i zajamčenjima što ih s motrišta ostvarivanja prava pruža ; c/ sâma javna nabava jest upravnom stvarju, što znači da kao takva podliježe ispitivanjima i preispitivanjima što ih postojeće “upravno uredjenje” (régime administratif ; verwaltendes Regime ) predvidja ; d/ ugovor o javnoj nabavi jest posljedicom provedenoga postupka nadmetanja i mora u svemu biti u skladu s odlukom o odabiru, posebice u skladu s kriterijem odabira ponude prihvatljive bilo s motrišta “najniže cijene” ili “ekonomski najpovoljnijih uvjetâ ugovaranja” ; e/ javna nabava kao pravno uredjenje pruža jamstva ne samo svojim sudionicima već i svakoj osobi koja imade pravnoga interesa na dobivaju ugovora o javnoj nabavi, naime da štite i zaštite svoja prava i pravne interese ; to, osim svega, načelno ali i praktički opipljivo isključuje nadmoć onih koji su najjači isključivo s motrišta financijalnoga.

Drugčije stoji stvar s “javno-privatnim ortaštvom” . To je, predmnijevajući, njegove ugo-vorne oblike, postupanje koje polazi od “projekta financiranja, podizanja, obnove, upravljanja

25 Isp. za, i to : (a) vrsti postupaka javne nabave i u njima naznačene kriterije izbora „prihvatljive ponude“– u člancima 13. – 29. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 15. članka 2. toga Zakona ; (b) postupke i kriterije izbora u tzv. „djelatnostima od opće-gospodarskoga interesa“ – u člancima 105. – 127. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člankom 4. toga Zakona ; (c) elektroničku dražbu – u članku 17. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 7. članka 2. toga Zakona ; (d) okvirnoga sporazuma – u članku 18. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 5. članka 2. toga Zakona ; (e) „prihvatljivu ponudu“ – u članku 84. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s toč. 19. – 21. članka 2., članaka 13. – 20. toga Zakona.

26 Isp. za, i to : (a) „odluku o odabiru“ – u člancima 85. – 95. Z.Jav.Nab.-07, supra ; (b) „odluku o ništenju“ – u člancima 85. – 95. Z.Jav.Nab.-07, supra, u svezi s člancima 164. – 167. toga Zakona ; (c) instituta „konačnosti“ ( upravnoga akta) – u članku 11-a. Z.U.P., supra ; (d) ortaštvo glasom gradjanskoga prava – u člancima 637. – 659. Zakona o obveznim odnosima, Narodne Novine br. 35/05 (Z.Obv.Odn.) ;( e) ortaštvo glasom trgovačkoga prava – J. Barbić, Pojavni oblici ortaštva – Zajednički podhvat (Joint Venture) ..., supra.


i održavanja gradjevinâ ili pružanja uslugâ od općega interesa”. Takvomu projektu ne da sli-jedi već predodi “dogovor o suradnji izmedju tijelâ javnoga sektora i privatnih poduzetnikâ”, s tim što se od potonje suradnje očekuje one svrhe iz ugovora ostvariti. S odnosnim ugovorom moralo bi se posebice razr’ješiti pitanja, i to : (a) izradbe projektne dokumentacije – što se imade obično privatnomu ortaku povjeriti ; (b) metodu financiranja – obično se misli na djelomično financiranje od strane privatnih podu-zetnikâ, koje bi se izabralo na podlozi “javnoga natječaja” ; (c) odredjivanje svrha uortačivanja s obzirom na opće interese – na to se usredotočuje tijelo ili institucija javnoga sektora, ali uz isključenje ortaštva glasom trgovačkoga prava ex definitione; (d) raspodjele rizika ili rizikâ – kaže se da bi trebalo uobičajeno rasporedjivanje rizikâ izbjega-vati, ali od slučaja do slučaja odrediti “preciznu raspodjelu rizika od slučaja do slučaja, u skladu s sukladnom mogućnošću stranaka da procijene, kontroliraju i nose se s rizikom” ; (e) ugradjivanje predmnijevano eficijentnijih radno-poslovnih metodâ privatnih poduzetnikâ u javno poslovanje – iskazuje se pretpostavku da se to može od privatnoga sektora očekivati.

Kao što je to razvidnim, uz tzv. “usredotočenost javnoga sektora na opće interese” (toč. c) supra)), javno-pravna obveza tijelâ i institucijâ javnoga sektora pretvara se u obvezu naravi gra-djansko-pravne, što znači da se ne imade previše odredjenjâ “trajne suradnje javnoga i privat-nog sektora” koji bi odisali obzirima općega interesa, a pogotovno ne takvih da bi vodili računa o interesima trećih, dakle privatnih poduzetnika i drugih zainteresiranih tijelâ i osobâ, koji u predmnijevi javnoga usvajanja “programiranja što ga imade privatni sektor izvoditi” ne imadu nikakve šanse braniti svoja prava i interese, a kamoli u odnosnim transakcijama sudjelovati 27.

4. Javno-privatno ortaštvo kao zasebno pravno uredjenje (1) U relativno najnovije doba puno se problematizira jednoga daljnjeg instituta u svezi s

“javnim poslovanjem”, a to je “javno-privatno ortaštvo”. Razvoj potonjega kao instituta i kao izražaja (zajedničkoga) poslovnog praxisa osobâ javnoga prava i privatnih poduzetnikâ pove-zuje se, kako se to znade najpopularnije kazivati, s nemogućnošću zadovoljiti stanovite javne potrebe na “klasični”, “tradicionalni”, proračunski način. Naime, kako to kazivaju zagovornici

“širenja suradnje javnoga i privatnog sektora”, zadovoljavanje javnih potrebâ vrlo često pred-stavlja velik problem za većinu zemalja, medju kojima se nalaze i razvijene zemlje. Temeljnim razlogom tomu bio bi veći kolikotni i kakvotni rast javnih potrebâ sproću rasta javnih prihodâ. Glede otklanjanja ovakve nesrazmjere, pojedine razvijene zemlje Europske unije uvele su finan-ciranje zadovoljavanja javnih potrebâ u sklopu ‘javno-privatnoga ortaštva’ i postigle u tomu, tvrdi se, zapažene rezultate (npr. Velika Britanija, Irska, Škotska, Danska, S. R. Njemačka, etc.). Budući da se granica fiskalnoga opterećenja gradjanâ i gospodarstvenikâ u Republici Hrvat-skoj približila, kako to mnogi tvrde, svojemu maksimumu, trebalo bi na razini osobâ javnoga prava više pažnje posvetiti financiranju zadovoljavanja javnih potrebâ s pomoću “javno-privat-noga ortaštva”, osmišljavanje i razvoj kojega bi glasom mišljenjâ preraznih zagovornikâ mogli

27 Isp. za, i to : (a) uspostavljanje „javno-privatnoga ortaštva“ - Vladine Smjernice – supra ; ( b) ortaštvo glasom hrvatskoga trgovač-koga prava – J. Barbić, Pojavni oblici ortaštva – Zajednički podhvat (Joint Venture) ..., supra ; (c) isključenje gradjansko-prav-noga ortaštva iz odredjenjâ „javno-privatnoga ortaštva“ – u podstavku 5. toč. 3. Vladinih Smjernicâ , supra.


u svezi s tim dovesti do znatnoga rasterećenja gradjanâ i gospodarstvenikâ po crti snošenja poreza i drugih javnih podavanjâ. Naravno, s motrišta javnoga gospodarenja financijalnog riječ bi bila o tzv. “projektnom financiranju” (project financing (financement de projet ; Vorha-bensfinanzierung )), što bi bilo jednim od “nefiskalnih instrumenata financiranja zadovo-ljavanja javnih potrebâ” – druga dva su : zasebne kreditne linije specijaliziranih financijskih posrednikâ koji što izravno što neizravno preko poslovnih banaka financiraju progame od lokalno-regionalnoga ili državnog značenja ; te privatizacija stanovitih odsječaka javnoga sek-tora, npr. sveučilištâ, bolnicâ, etc. Glasom pravilâ što ih je utvrdilo Europsko povjerenstvo (Commission européenne ; Euro-päische Kommission ) s “javno-privatnim ortaštvom” obuhvaća se sve oblike suradnje izmedju javnih vlastî i privatnih poduzetnikâ u svrhe osiguranja sredstava, podizanja, obnove, upravlja-nja i/ili održavanja podgradnje i nadgradnje (infrastructure ; Unterlage, Überlage ) ili pru-žanja javnih uslugâ, s tim da privatni poduzetnici (‘privatni sektor’) osiguraju : (a) dodatnoga kapitala, (b) alternativne vještine u upravljanju i izvršivanju programâ, (c) dodajnu vrijednost potrošaču i javnosti općenito, te (d) bolje prepoznavanje potrebâ i optimalnu porabu ekonom-skih dobara, a da pri tomu javne vlasti : (i) osiguravaju nesmetano razmahivanje tržišnoga natjecanja, (ii) zaštićuju opće interese te maksimiziranje dodajne vrijednosti, (iii) odredjuju optimalnu razinu podporâ kako radi ostvarivanja životno-žilavoga i održivog programa tako i da se izbjegne bilo kakvu pogodnost za nezaslužene dobitke (profite) iz raspolaganja potpo-rama, te (iv) procjene najefektivnijega tipa javno-privatnoga ortaštva za dani program 28. (2) Kako se u listinama Europskih zajednicâ, a i u Smjernicama hrvatske vlade, “javno-pri-vatno ortaštvo” izražava izvanpravnim terminima, ali pri tomu ipak umećući tu i već odavno potvrdjene javno-prvne oblike kao što su koncesioniranje i javna nabava, a njegov mogući sadržaj obuhvaćajući u veoma širokom rasponu – od (a) “(ras)prodaje državne i ozemljensko-samoupravne imovine” i (b) “djelomične kapitalizacije i komercijalizacije javne imovine”, te (c)

“prodaje (dionicâ) javnih poduzećâ”, kao i (d) “djelomične privatizacije javnih poduzećâ”, preko (e) ortačkih ulaganjâ (javnoga sektora u financiranju programâ onoga privatnog) i (f) privatne financijske inicijative (usluge se pruža javnoj vlasti a profite polučuje kroz javne subvencije), pa sve do (g) “zajedničkih podhvatâ” - veoma će teško biti to da se ispita : pod kojim uvjetima bi

“javno-privatno ortaštvo” bilo mogućim (javno)-pravno osmisliti, što zapravo znači razmatrati ga i razmotriti kao bilo koje drugo ortaštvo unutar pravno-gospodarskoga poretka kao cjeline, što će značiti da bi se trebalo, s obzirom na okolnost da je riječ o ortaštvu osobâ javnoga prava i privatnih poduzetnikâ oko zasnivanja i izvršivanja stanovitih ali velikih programâ, usredotočiti na “zajedničke podhvate” (joint-ventures ; Gemeinschaftsunternehemen ) ili “zajednička ulaganja” kao pojavni oblik (trgovačkoga) ortaštva, dotično oblik ‘prigodnoga udruživanja dviju ili više osobâ da se upuste zajedničko poduzetništvo u nekomu podhvatu s zajedničkim izgle-dima i podjelom snošenja rizika’ (A. Goldštajn, J. Barbić). Medjutim, kada se “javno-privatno ortaštvo” razmatra glasom pravilâ trgovačkoga prava o zajedničkim podhvatima – na koja se ne nadovezuju niti europska “Zelena knjiga” (2004.) niti

28 Isp. za, i to : (a) vrlo optimistička predskazivanja i očekivanja od “javno-privatnog ortaštva” kao pravno-gospodarskoga praxisa – M. Brekalo, Nikola Bilandžija, Ivica Buconjić : Javno-privatno partnerstvo – Neka razmatranja s motrišta upravnoga prava i financija , Pravni vjesnik, Osijek, 2007., 3 – 4/07 (u pripremi) ; (b) kritički prizaz i veliku opreznost, posebice što se tiče “gradjan-skoga nadzora” – J. Šimović, et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja općih interesa ..., supra ; (c) europske propise - Europski naputci (2006.) ..., supra ; Europska Zelena knjiga (2004.) ..., supra ; (d) hrvatske propise - Vladine Smjernice ..., supra.


Europski Naputci (2006.) niti hrvatske Smjernice (2006.) - čitav niz pitanja postaje prijepornim s motrišta zaštićivanja i promicanja općih interesâ, dotično s motrišta upravnoga prava, i to :a/ Stožernom veličinom u ostvarivanju zajedničkoga programâ postaje ugovor o ortaštvu, ali : prvo, glasom takvoga ugovora stranke – javne se vlasti i privatni poduzetnici – “obvezuju ulo-žiti svoj rad i/ili imovinu radi postizanja ali ne zajedničkoga im cilja” – kao što je to slučajem bilo u “ortaštvu gradjanskoga prava” bilo u “ortaštvu trgovačkoga prava’, već “radi postizanja neke javne svrhe”, što protivno retorici legitimizacije iz odnosnih pravnih listinâ, ističe jedno

“javno-pravno” počelo, a to je “javnu svrhu” ; drugo, hrvatske Smjernice, za razliku od europskih listinâ, izrijekom iz “javno-privatnoga ortaštva” isključuju “zajednička ulaganja”, što je tipičnim oblikom, “ortaštva trgovačkoga prava”. b/ Glasom ugovora o ortaštvu ulozi i imovina društva moraju biti odredjenim (stvari, prava, novac, rad i druga dobra), što u “javno-privatnom ortaštvu” nije posvema jasnim : naime, sâm program, a i ugovor što ga slijedi može obuhvatiti razne oblike “uortačivanja”, od kojih bi samo jednim mogla biti “zajednička ulaganja” : medjutim, ova potonja isključena su ex definitione iz odredjenjâ “javno-privatnoga ortaštva” a, osim toga, ono što je najčešćim, a to je “plaćanje redo-vite nadoknade privatnomu ortaku za njegove usluge” (hrv. Smjernice) nije pravom (“javnoga sektora”) već obvezom, pak ju se ne bi smjelo smatrati (njegovim) ulogom. c/ Svi su ortaci, u pravilu dužni jednako sudjelovati u ostvarivanju zajedničkoga cilja – bez obzira na vrst i veličinu njihovoga uloga : u “javno-privatnom ortaštvu”, prije svega, cilj nije zajedničkim, već je to neka “javna svrha”, a u svezi s takvom svrhom stranke imadu različite usmjeridbe - privatni poduzetnici streme za maksimizacijom dobitka, a javne vlasti za mak-simizacijom zadovoljenja javne potrebe ; zajedničkim je, ako je, samo program od ostvarenja kojega se očekuje one dvije ali medjusobno proturječne “maksimizacije” ostvariti ; d/ Nijedan ortak, osim svega, ne imade pravo poduzeti posao s kojim bi, radi svoje zasebne koristi, ugrozio postizanje zajedničkoga cilja ili bi nanio štetu ortaštvu : “javno-privatno ortaštvo” kako glasom onih europskih i hrvatskih listinâ tako i glasom poslovnoga praxisa ne sadrži “zabranu konkurencije”, a da istodobno pri tomu “javnu svrhu” proglašava “zajedničkim ciljem”. e/ Ovlaštenje na vodjenje poslova preneseno na jednoga ili više ortakâ može se s jednodušnom odlukom svih ostalih ortakâ oduzeti zbog “grube povrede povjerene dužnosti”, “nesposobnosti za uspješno vodjenje poslova”, ili iz “drugih važnih razlogâ” : jednom je od pobuda konstitu-iranju “javno-privatnoga ortaštva” baš iskazivanje (pre)velikoga povjerenja u privatne podu-zetnike, u njihovu sposobnost za uspješno vodjenje poslova, u njihovo novotvorstvo, etc., što znači da bi, kada se takvo očekivanje pokaže izlišnim, trebalo prijenos onih ovlaštenja oduzeti : medjutim, u oduzimanju ovlaštenja javne vlasti vezane su pravilom o jednodušnosti, dotično ne imadu u svezi s tim nikakve ovlasti na odlučenja jednostrana ; s druge strane, (privatni) ortak imade ovlast povjereno mu poslovodstvo otkazati kada za to imade (bilo kakav) “oporav-dani razlog”. f/ Procjena ostvarenosti svrhe uortačivanja, te s tim u svezi dobitka ili gubitka, u “javno-pri-vatnom ortaštvu” biva, u pravilu, prebačenom na ovlaštene osobe koje ne će biti one koje su uspostavile ortaštvo, baš kao takvima ne će biti ni korisnici koji bi imali legitimna očekivanja u svezi s odnosnim uortačivanjem javnih vlastî i privatnih poduzetnikâ. g/ okolnost da se s zajedničkom suradnjom javnih vlastî i privatnih poduzetnikâ imade neku

“javnu svrhu” ostvarivati ne imade nikakve javno-pravne su-odnosnice, osim, možda, jednoga privida “javno-pravnosti”, a to je “pravo javnoga ortaka ugovor raskinuti po ‘diskrecijskoj ocjeni’,


ali samo kada je to s ugovorom o ‘javno-privatnomu ortaštvu’ izrijekom predvidjenim”.

Sproću ortaštva glasom gradjanskoga i trgovačkog prava, zasebnim je problemom onoga “javno-privatnog” pitanje procjene rizika. Naime, u sklopu onoga prvoga ortaštva rizik se snosi srazmjerno udjelu u dobitku, dotično u snošenju gubitka. S obzirom na okolnostî “javno-pri-vatnoga ortaštva” – dugoročnost, “ekonomije srazmjere”, ispremješanost oprečnih usmjeridbî

– javnih vlasti s osiguranjem urednoga i, poželjno, visoko-kakvotnoga pružanja javnih uslugâ, privatnih poduzentnikâ s polučenjem maksimalne visine dobitka (profita), etc., jednim od središnjih pitanjâ postaje “procjenjivanje i raspodjela u snošenju rizikâ te koristî i troškova” u ortačkim odnošajima javnih vlastî i odnosnih privatnih poduzetnikâ, procjena i raspodjela koje su izražajem prisvajanja jednoga dijela diskrecionarne vlasti od strane privatnih poduzetnikâ (appropriation d’une portion du pouvoir discrétionnaire de la part des entrepreneurs privés respectifs ; Aneignung der Verschwiegenheitsmacht auf private Unternehmer ) i kriomice vršenja arbitrarne vlasti od strane javno-pravnih tijelâ (exercice du pouvoir arbi-traire des autorités publiques subrepticement ; verstohlende Ausübung der willkürlichen Macht von der öffentlichen Behörden ). Drugim riječima, poželjno “optimalno raspodjeljiva-nje rizika izmedju javnoga i privatnog ortaka” postaje izražajem odlučenjâ donijetih na podlozi vršenja ničim ograničene “slobodne ocjene” (libre appréciation non limitée ; freies Ermessen das nicht beschränkt ist ), što znači “samovolje” (liberum arbitrium ; Willkürlichkeit ) 29. (3) Kada bi se, kao što je to gore učinjeno, “javno-privatno ortaštvo” shvaćalo na narečeni način, ne bi bilo teškim, premda bi još uvijek preostajao zanemarenim sugled javne odgovorno-sti, povlačiti distinkcije izmedju “koncesioniranja” i “javne nabave” s jedne strane, zatim “javno-privatnoga ortaštva” s druge strane, te (ras)prodaje javne imovine i ortačkih poduzećâ te ortač-kih ulaganjâ, s treće strane. Naime, uz odnosne distinkcije, “javno-privatno ortaštvo” očitovalo bi se kao i bilo koje drugo poduzetništvo, dotično kao “tjeranje nekoga podhvata od strane dviju ili više osobâ radi postizanja zajedničkoga cilja”, a okolnost što bi jedan od takvih ortakâ bila neka javna vlast, neka osoba javnoga prava, ne bi ništa mijenjalo na stvari. U takvomu slučaju,

“javno-privatno ortaštvo” ne bi očitovalo nikakva javno-pravna počela, za razliku od “koncesi-oniranja” i “javnih nabavâ” koji instituti to u ovoj ili onoj mjeri sadržavaju. Dakle, da bi “javno-privatno ortaštvo” očitovalo i kakva javno-pravna počela, da bi imalo i nekoga javno-pravnog značenja moralo bi se uz takvo ortaštvo propisati kakve “ovlasti na odlučenja jednostrana” u korist javnih vlastî, te s tim u svezi i zasebna prava, obveze i odgovornosti ovih potonjih i pri-

29 Isp. za, i to : (a) temeljne pravne listine – kao u predhodnoj bilješci, supra, te Z.Jav.Nab.-07 , supra i propise o koncesioniranju – isp. u bilješkama iz toč. 1. ovoga ogleda, supra ; (b) “koncesioniranje” – I. Krbek : Upravno pravo (II./1932.) ..., supra ; B. Babac : Upravno pravo ..., supra ; (c) javne nabave – D. Medvedović – I. Šprajc : Pravno uredjenje javnih nabavki , Bilten br. 17. Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i Kluba pravnika Zagreba, od 17. lipnja 2003., autorizirano izlaganje ; (d) “zajedničke podhvate” – A. Goldštajn, Ugovor o zajedničkim ulaganjima , u : A. Goldštajn ur., Investicije, Informator, Zagreb, 1969., str. 1. et s.; J. Barbić : Pojavni oblici ortaštva – Zajednički podhvat (Joint Venture) ..., supra, str. 7. – 13. ; neka je, s tim člankom u svezi, primijećenim da gotovo nitko nije, koliko je to nama poznatim, osim Jakše Barbića, uporabio hrvatski izričaj “ortaštvo” namjesto “partner-stvo”, što je samo sukladnik (polu-pohrvaćenoga) engl. izričaja ‘partnership’ a, što je najzanimljivijim, i Vlada “voli” potonjega izričaja ; (e) ugovora o ortaštvu (posebicew za ono pod toč. a/ - f/ supra) – M. Vedriš i P. Klarić : Gradjansko pravo , NN, Zagreb, 2004., str. 534. – 542. ; u člancima 637. – 660. Z.Obv.Odn. , supra ; (f) snošenje rizika u ortaštvu – u stavcima 2. i 3. članka 641. Z.Obv.Odn., u svezi s člancima 650. – 651. toga Zakona ; (g) “ovlast diskrecionarnu” te tzv. “slobodnu rasudbu” – G. Vedel et P. Del-volvé : Droit administratif ..., supra, sv. 1., str., posebice, 528. – 536. ; P. Alexeeff : L’État – le Droit et - le Pouvoir discrétionnaire des Autorités publiques , u : Revue Internationale de la Théorie du droit, Brno, 1928/1929., année III., str. 195. – 219. (hrvatski prijevod : Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, str. 102. – 121. (prevoditelj je prof. dr. sc. B. Babac)) ; P. Moor, Droit administratif ..., supra, sv. I., str. 371. – 386., 439. – 441. ; B. Babac, Upravno pravo ..., supra, str. 181. – 216.; (h) vršenje “diskrecijske ocjene” od strane javnog ortaka radi raskidanja ugovora – u podtoč. 17. toč. 5. hrv. Smjernicâ , supra.


vatnih poduzetnikâ. Hrvatske Smjernice, medjutim, expressis verbis , kao što je to već reče-nim, isključuju “zajednička ulaganja” osobâ javnoga prava i privatnih poduzetnikâ iz sâmoga pojma ali njihovim glasom isključivo ugovorno shvaćenoga ‘javno-privatnog ortaštva”, tako da ovakva razmatranja ostaju, zasada, samo na razini teoretske kontemplacije. Tako bi se moglo o načelnim i praktički opipljivim distinkcijama ustvrditi ovo : (a) Od “koncesioniranja” se “javno-privatno ortaštvo” osebujno razlikuje po tomu što u sklopu onoga prvoga nadležna javna vlast jest samo “vlašću prepuštajućom”, dakle nije i sudionikom poslovnih podhvatâ koncesionara, poslovnih podhvatâ koji su podlogom za nagradjivanje poto-njega. Nadziranje što ga odnosna javna vlast vrši nad djelovanjem koncesionara, premda je šire sproću nadziranja što ju javne vlasti općenito vrše nad djelovanjem poduzetnikâ, svodi se na provjeru sukladnosti koncesionarovoga djelovanja s motrišta promicanja općih interesâ kako ih odredjuju koncesija i ugovor o koncesioniranju. Što se pak tiče nagradjivanja, bitnim je, kako je to već bilo rečeno, da svoju nagradu koncesionar vuče od tjeranja službe, korištenja javne imovine ili vršenja kakve javne djelatnosti, kada važi načelo o “ravnovjesju financijalnomu” (équilibre financier ; Finanzgleichgewicht ) u koncesioniranju, s tim što : posljedice povredâ potonjega načelno imade koncesionar snositi – kada je riječ o izvanjskim dogadjanjima, dočim je vlast prepuštajuća obvezana dati nadoknade za posljedice povredâ kakve proizlaze iz njezinih odlučenja o uvjetima vršenja koncesionaru povjerene djelatnosti, dobra, radova. (b) Od “javnih nabava” razlikuje se “javno-privatno ortaštvo” osebujno po tomu što se one prve ograničava na “predmete od financijalnoga interesa”, što će se ostvariti primjenom kri-terija “najniže cijene” ili “ekonomski najpovoljnije ponude”, s tim što za dodjeljivanje “posla” ponuditelju podliježe uredjenju što ga propisuju pravila upravnoga prava, s osobitim nagla-skom na osiguranju slobode tržišnoga natjecanja te na zabranu diskriminacije. Ugovor o javnoj nabavi sklapa se tek po izboru najpovoljnije ponude, najpovoljnije u smislu unaprijed postav-ljenih i iz raspisivanja nadmetanja razvidnih uvjetâ. Za razliku, dakle, od javne nabave unutar koje sklapanje ugovora slijedi “postupcima i radnjama da se do ugovora dodje”, dotle u sklopu

“javno-privatnoga ortaštva” program o ostvarivanju zajedničkoga cilja slijedi već dogodjenomu uortačivanju javnih vlastî s privatnim poduzetnicima. Moglo bi se u smislu formalnomu naglašavati odnosne razlike, ali svaka potreba za tim prestaje kada se za bilo koje od narečenih postupanja propiše operacionalizirljivu odgovornost javnih vlastî za uspjeh onoga podhvata što bi ga se moglo nazvati ‘osiguranje kontinuiranoga pružanja uslugâ gradjanima uz standarde koji bi bili višim nego da se za sve sâma javna vlast pobrine’. Kada se, osim toga, u središte pažnje stavi gospodarsko-financijalne prednosti i nedo-statke, ne bi se moglo nikakvoga razloga, pogotovo ne ni pravne ni stvarne prepr’jeke, naći da se, i što je pravno posvema otvorenim, postupke “koncesioniranja” ili postupke “javne nabave” primijeni na sve ono što se hoće s “javno-privatnim ortaštvom” osigurati. Niti “koncesionira-nje” niti “javne nabave” ne priječe već, suprotivno, iziskuju, osim svega, podizanje podgradnje i nadgradnje, razumijeva se samostalno ili u su-djelatništvu s vlašću prepuštajućom, dotično s javnim naručiteljem. Medjutim, i “koncesioniranje” i “javne nabave” uključuju i ovlasti na odlučenja jednostrana, a posebice nadzorne ovlasti, samo u korist javnih nadleštava, dočim se u sklopu “javno-privatnoga ortaštva” ili u cijelosti ili djelomično takvu ovlast, uz svodjenje uprav-noga nadzora na onaj opći, dakle na onoga kakvomu podliježu poduzetnici općenito, ovoliko ili onoliko prepušta privatnim poduzetnicima 30.

30 Isp. u predhodećim bilj. br. 28. i 29., supra.


(4) “Javno-privatnomu ortaštvu” pripisuje se kolosalne, moglo bi se reći čak čudotvorne, mogućnosti što ih se javnim vlastima i gradjanima pruža u svezi s zadovoljavanjem inače brzo rastućih javnih potrebâ. U sklopu javno-pravnoga razmatranja moralo bi se, čini se, biti puno opreznijim. Naime, nijedno javno-pravno razmatranje ne bi smjelo postavljanje pitanja uloge i položaja gradjanâ izbjegavati, a ovdje je to u svezi s “javno-privatnim ortaštvom”. Ovlasti na odlučenja jednostrana proizlaze iz vrhovništva nacionalnoga (souveraineté nacionale ; nazi-onale Hoheit ), što će u konačnici značiti postavljanje jednoga bitnog pitanja, a to je koliko gradjani dobivaju a koliko gube na “ovlastima i demokratskim pravima”, a koliko dobivaju ili gube na zadovoljavanju javnih potrebâ. Ne ulazeći u potanju analizu dade se, svakako, neka u visokoj mjeri vjerojatna utvrdjenja izvesti, a prije svega ovo : a/ s motrišta medjunaraštajnoga – prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” dovodi do toga da se terete ranijih naraštajâ prebacuje na one kasnije, s čim se, dašto, političke probleme oko zadovoljavanja javnih potrebâ ne razr’ješiva već ih se premješta u ‘budućnost’ : a to se ne može opravdati s pozivanjem na predmnijevano neproblematičnu ali zapravo vrlo propitljivu učinkovitost privatnih poduzetnikâ u tjeranju djelatnosti od interesa za zadovoljavanje javnih potrebâ; b/ s motrišta politike i političke kontrole - prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” znači da se odredjenoga ali životno važnoga dijela politike prepušta privatnicima, s čim se ozbiljne rizike demokratske uprave, dotično političke elite u gospodarenju “općim dobrom”, prebacuje isklju-čivo ili pretežito na gradjane kao korisnike uslugâ, što se ne može nikako opravdati obećanjem kako će gradjani uživati u “kakvotnijim” uslugama, jer za takvo “obećanje” gradjani u zamjenu daju realno “imanje” ; (c) s motrišta javno-financialnoga gospodarenja - prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” znači pridavanje nenadzirljive vlasti arbitrarne i ovlasti diskrecionarne u raspolaganju velikim svotama novca, dotično kapitala, s čim se pripadnicima političke elite i javno-pravnih tijelâ općenito uvelike otvara vrata tomu da u u političko odlučivanje relativno neograničeno ume-taju nepoštena i druga s motrišta “zajedničkoga dobra svih” nedopuštena i štetna zahtijevanja ; osim toga, i u svezi s tim, prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” naširoko otvara vrata za prikriveno nametanje velikih teretâ po pučanstvo, dakle preko svakoga razumnog financijal-nog opterećenja u ukupnosti ; (d) s motrišta koherentnosti pravnoga sustava – isključivanje “zajedničkih ulaganjâ” iz pojma “javno-privatnoga ortaštva” a umetanje u potonjega “koncesioniranja” i “javnih nabava” znači rastakanaje hrvatskoga pravnog sustava u smislu onemogućivanja da ga se usustavljeno obli-kuje kao sustav neproturječno zamišljenih i na razini “idealno važećega trebanja” osmišljavanih pravilâ. (e) s motrišta oblikovanja hrvatskoga javnog prava – neke “smjernice” o “javno-privatnom ortaštvu”, a posebice zagovaranje isključenja svih “posebnih prisilnih propisâ koji onemogu-ćuju provodjenje javno-privatnoga uortačivanja” znači, i to : prvo, oslabljivanje “javno-pravnih ograničenjâ” sproću “siline privatizacije” ; drugo, davanje zapravo poglavničkih ovlasti (impe-ria, potestates magistratorum ) Vladi da po svojemu liberum arbitrium i svezi s javno-financijalnim gospodarenjem odredjuje koje se propise imade a koje ne imade primjenjivati, dotično isključivati. Moglo bi se u svezi s “implementacijom” odnosnoga ortaštva, što bi bilo općenitijim i važ-nijim problemima, ukazati na ovo :


1/ Očitom je pravna neoperacionalnost kriterijâ opravdanosti pristupanja “javno-privatnom ortaštvu” : ne samo što se ne daje općenito prihvatljivo pravno odredjenje takvoga ortaštva, već se s obuhvaćanjem drugih institutâ s počelima “javno-pravnosti” oslabljuje i one institute koji su do sada s motrišta promicanja općega interesa bili neprijepornim, kao što su “koncesioni-ranje” i “javne nabave”. Treba u svezi s pravnom neoperacionalnošću kriterijâ, kao i standardâ nadziranja, dodati i okolnost da se u situaciji kada ga se smatra “ugovornim” u propisivanju i prakticiranju “javno-privatnoga ortaštva” u cijelosti isključuje uredjenje ortaštva glasom pravilâ gradjanskoga i trgovačkog prava, a postavlja zasebno pravno uredjenje pravna narav kojega nije ni odredjenom ni odredljivom. Potonje je posebice razvidnim iz okolnosti da se pored “ortaš-tva” stricto sensu s tim pojmom obuhvaća vrlo raznorodne institute, pri čemu se započima s (ras)prodajom javne imovine i dionicâ javnih poduzećâ i “su-ortačkim ulaganjima” – što se opravdava s očekivanjem “boljega korištenja javne imovine”, preko “javnih nabavâ” – uredjenje kakvih se zapravo s “javno-privatnim ortaštvom” isključuje, te “koncesioniranja” – kojega se s “javno-privatnim ortaštvom” oslabljuje, posebice s tim što privatnoga ortaka, za razliku od koncesionara, ne tereti dužnost opće interese s ortaštvom promicati. Tako, dakle, bez dostatno valjanih pravnih utemeljenjâ sve ono što se s jezikom, zapravo s frazama, iz područja gospo-darstva i tehnike pokušava nametnuti kao nešto što je visoko-poželjnim s motrišta “kakvoće uslugâ”, “učinkovitosti”, etc., može samo kao neka ideologija ili čak i mitologija zvučati. 2/ Još je više nego očitim da u većini razmišljanjâ, baš kao i propisivanjâ, “javno-privatnoga ortaštva”, vladaju predmnijeve što ih se ne dovodi u pitanje, praktički : ne smije u pitanje dovo-diti. Treba od takvih predmnijevâ istaknuti svakako ove :

(a) da profitno-usmjereno djelovanje privatnih poduzetnikâ ne će škoditi općim interesima, praćeno s predmnijevom da će javne vlasti uvijek biti spremne poduzeti upravno-nadzorne mjere da tako što spr’ječi ; (b) da je privatni poduzetnik uvijek učinkovitijim od nastojanjâ javnih vlastî, dotično javnih službî, praćeno s predmnijevom da će, po takvoj crti, biti spremnim srazmjerno rizik snositi, kakvoću uslugâ ne obarati, da će njegovi tehnološki izbori uvijek biti na zavidnoj visini, da će se isticati novotvorstvom u gospodarenju i upravljanju, pri čemu vrlo malo imadu odjeka upozorenja da je javna vlast boljim gospodarstvenikom u slučajevima : kada bi smanjiva-nje troškova moglo do pogoršanja kakvoće usluge dovesti – a to je obično slučajem ; kada mogućnost primjene inovacije nije od nekoga naročitog značenja – a to se uvijek dogadja budući da tehnološki izbor nije, praktički nikada, rezultatom “inovativnosti” već “interesnim prijepletom pripadnikâ poslovne koalicije bez obzira na bilo kakav drugi kriterij, uključujući i eficijentnost” (R. S. Merrill) ; kada je konkurencija (pre)malenom pak je izbor ortaka prak-tički nemogućim – a to je s obzirom na njihovu ograničenost uvijek tako s “općim ili javnim dobrima” ; (c) da će privatni poduzetnici težiti razmahivanju slobodnoga tržišnog natjecanja, pose-bice osiguravati pristup smjerodavnom tržištu, te na takav način utjecati na srazmjernost u snošenju rizikâ, visokoj razini kakvoće uslugâ, da će stalno biti stimulirani na učinkovito gospodarenje i na takav način povoljno utjecati na “javno-financijalno gospodarenje”, što je sve skupa, kao i ostalo, praćeno s očekivanjem da će javne vlasti osigurati providljivost (transparence ; Durchsichtlichkeit ) u izabiranju privatnih ortakâ, stalno nadziranje odvi-janja podhvatâ, posebice s motrišta mogućnosti prisvajanja nezaradjenih profitâ iz potporâ


i subvencijâ, etc. 31. (5) U zagovaranju “javno-privatnoga ortaštva” postoji nešto što je konstantom : izbjega-vanje raspravâ, dotično kritičkih prosudjivanja, o pravnim (ne)odredjenostima toga instituta, usredotočivanje odnosnih raspravâ samo na prednosti – za koje se, bez ikakvoga daljnjeg prav-nog ili izvanpravnog odredjenja, tvrdi da su opstojne, dotično da ih se može očekivati uz visoku šansu, praktički izvjesnost, a da se o nedostatcima prakticiranja takvoga ortaštva vrlo malo raspravlja, pri čemu izostaju kritičkija znanstvena promišljanja – posebice s motrišta pravnih znanostî – o vrlo nepovoljnim, možda i sudbonosnim, posljedicama po “vrhovništvo gradja-nina u politici” (souveraineté du citoyen à la politique ; Hoheit des Bürgers in der Politik ),

“vrhovništvo potrošača u izboru” (souveraineté du consommateur au choix ; Wahlhoheit des Verbrauchers ), te “vrhovništvo ‘zajedničkoga dobra svih’ kao kriterija u prosudjivanju javne odgovornosti” (souveraineté du ‘bien partagé de tous’ en tant que critére du jugement de la responsabilité publique ; Hoheit gemeinsamen Guts als Massstabes in der Urteilung über die öffentlichen Verantwortlichkeit ). Ali, još je nešto u svemu tomu konstantom, a to je naglašavanje “fleksibilnosti”, “prilagodljivosti”, “raznovrsnosti oblikâ”, etc. “javno-privat-noga ortaštva”, što će zapravo reći naglašavanje neformalnosti u pristupu suradnji javnih vlastî i privatnih poduzetnikâ, s čim se, zapravo kriomice zabacuje, i to : a/ pitanja postupka, općega upravnog postupka, kao zajamčenja jednakosti šansî, na način da ga se nastoji svesti na javno nadmetanje radi izbora ortaka ili ortakâ ; inače, odredbenice o postupku što ih se nalazi u hrvatskim Smjernicama zvuče nečim što je izmedju postupaka za javne nabave i onoga za koncesioniranje, više za one predhodne nego za ovo potonje ; s tim u svezi jest, dašto, i zabacivanje “prinudnih pravnih propisâ koji onemogućuju provodje-nje javno-privatnoga uortačivanja”, zapravo : “kogentnih pravnih propisâ koji smetaju provo-djenju podhvatâ s pomoću javno-privatnoga uortačivanja”, a tu pripadaju i pravila sukladnoga postupka. b/ pitanja odgovornosti za izbor (culpa in eligendo ) kao kritične veličine za to da se osigura, općenito, pravednost u raspodjeljivanju “zajedničkoga dobra svih”, a zasebice : “šanse za slo-bodno tržišno natjecanje”, zaštitu od “nepoštenoga tržišnog natjecanja”, te “zaštitu pravâ i pravnih interesâ potrošačâ” ; c/ pitanja granicâ uplitanja javnih vlastî u stvari od “nacionalno-životnoga” značenja : dok se, s jedne strane, naglašuje “potrebu progona države iz gospodarstva i gospodarenja”, pa čak i iz javnih službî, dotle se, s druge strane, i to baš i prije svega s “javno-privatnim ortaštvom” državu, dotično javne vlasti, uvlači u podhvate tipično poduzetničke, uz zabacivanje ili osla-bljivanje svega što je pri tomu “javno” : javno-pravnih pravilâ, javno-pravnih postupanjâ, javne odgovornosti.

31 Isp. u predhodećim bilješkama br. 28. – 30., supra. Osim toga, isp. za, i to : (a) neke predmnijeve u svezi s poželjnošću “javno-pri-vatnoga ortaštva” (podtoč. 2/ odl. 2. ) – npr., što se tiče očekivanjâ u svezi s “tehnološkom učinkovitošću” – R. S. Merrill, Techno-logy – The Study of Technology , art. in International Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan, N. y., 1968., koji na podlozi opsežnih i dugovoremenih istraživanjâ zaključuje da se u daleko najvećemu broju slučajeva”tehnološke izbore” izvodi ovisno o odnosu snagâ u poslovnoj koaliciji “bez obzira na bilo kakve druge kriterije, tu i eficijentnost uključujući” ; što se pak tiče “razmahivanja slobode tržišnoga natjecanja” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziolo-gie ..., supra, str. 43. et s., koji, što je iskaz prihvaćen kao paradigma, izvodi zaključak da poduzetnici teže steći ne samo veći “udjel na tržištu” već i “uzmožnost” (pouvoir ; Macht ), što će reći više ili manje monopolistički položaj ...


Ono što je najupadnijim u svezi s “javno-privatnim ortaštvom” jest okolnost da potonje ne povlači, ne računajući ugovorno utvrdjenu diskrecijsku ocjenu u korist javnih ortaka za raski-danje ugovora (isp. supra), (gotovo) nikakve javno-pravne nuzposljedice ni po “javne ortake”, ni po “privatne ortake”, ali po gradjena uvelike. Oni prvi, “javni ortaci”, u cijelosti ili djelomično prepuštaju vlast “privatnim ortacima” i, usput, njihovim ortacima ; ovi drugi, “privatni ortaci”, tjeraju djelatnosti što ih se programom utvrdilo na “profit-oriented “ način – očekivani proft odredjuje tijek njihovoga djelovanja a ne opće programske zasade o “čuvanju općega interesa”, dotično one “javne svrhe” koja je sredstvom legitimizacije ugovora ; ovi treći, “vrhovnički gra-djani”, snose sve posljedice, i to kako pogr’ješnih procjenâ što se tiče izvedbe, tako i što se tiče ne malenih rizikâ, a isto tako, a što je najvažnijim, gube veliku većinu političkih ovlastî i, posebice, mogućnost ocjene “povlasnosti” cijene javne usluge kakvu im se pruža. Da se nešto i ponovi, a to je zato što se u znanstveno-istraživačkim izvješćivanjima, a tako je zapravo i u nastavnim planovima i programima hrvatskih sveučilištâ, vrlo malo drži do predmetâ koji se očituju s “javno-pravnim” sadržajima – što se svodi gotovo isključivo na jedan predmet, a to je upravno pravo. Drugim riječima, manjkaju strogo javno-pravna razmatranja odnosnih u svezi s “javno-privatnim ortaštvom” uočenih pojavnostî, ali na tomu se ne bi smjelo ostati. Gotovo nitko nije, što je vrlo indikativnim, zamijetio da se s uspostavljanjem “javno-privat-noga ortaštva”, uz preobrazbe “koncesioniranja” i “javnih nabavâ” u smjeru takvoga ortaštva, postupno ali sigurno potiskuje “upravnoga prijepora” kao veličine u upravno-pravnomu umo-vanju i zaštićivanju pravicâ. Moglo bi se, uz to, još nekoliko stvari istaknuti, a prije svega ove : a/ oslabljivanje “koncesioniranja” kao zasebnoga javno-pravnog postupanja u promicanju općega interesa u svezi s tjeranjem poslovnih podhvatâ na dobrima i djelatnostima od interesa za Republiku Hrvatsku, a u korist “javno-privatnoga ortaštva” kao instituta kakvoga se ne obli-kuje u svezi s promicanjem općih već opće-poznato privatno-profitnih interesâ ; b/ potiskivanje “javne nabave” kao zasebnoga pravnog uredjenja - kakvo, kada i koliko, ipak osigurava ostvarivanje dvije ali ipak dosta sukladne svrhe, a to je “učinkovitost” (u korište-nju proračunskih i drugih javnih sredstava)’ te “promicanje slobodnoga tržišnog natjecanja”, potiskivanje u korist “javno-privatnoga ortaštva” u svezi s kojim se svaki kriterij, pa i onaj o promicanju općih interesâ, pokazuje (pre)slabim kada središnji polažaj zauzme “u političku uzmožnost pretočena velika i nimalo obzirna financijalna snaga” ; c/ “javno-privatno ortaštvo” zapravo predpostavlja isključivanje primjene pravilâ gradjanskoga i trgovačkog prava, i to na način da ih se nadodmjesti s tehničkim i ekonomskim ali pravno neosmišljivim pravilima, tako da se, osim svega, uspostavlja pravno stanje da “privatni ortaci” odlučuju kao da su javno-pravnim tijelima ali ne bivajući podvrgnutim pravilima javnoga prava i javnoj odgovornosti, a da “javni ortaci” posluju kao privatni poduzetnici ali tako da rizike gospodarenja prebacuju gotovo isključivo na one koji su ih izabrali 32.

32 Isp. u predhodećim bilješkama br. 28. – 31., supra. Osim toga, isp. za, i to : (a) “vrhovništvo gradjanina u politici” – A. Esmein, Droit constitutionnel – Français et étranger , Recueil Sirey, Paris, 1921. (1895.), str. 284. – 456. ; isp.i u stavku 4. članka 2. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s stavcima 2. i 3. članka 1. toga Ustava ; (c) “vrhovništvo potrošača u izboru” – npr. L. Telser : Advertising , art. in International Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan, N. y., 1968. ; (d)”vrhovništvo ‘zajedničkoga dobra svih’ kao kriterija” ..., etc. – papa Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei Socialis , okružnica papinska ..., supra ; P. Dunleavy a. B. O’Leary, Theories of the State ..., supra ; N. P. Barry, Modern Political Theory ..., supra ; (e) općega upravnog postupka – u Z.U.P. , supra, u svezi s odredbenicama Z.Jav.Nab-07. , supra, te s Z.Knc. , supra ; (f) upravnoga prijepora – u Zakonu o upravnim sporovima , Narodne Novine br. 53/91, 9/992, 77/92 (Z.U.S.).


(6) Središnjim je pitanjem, ipak, hoće li se ili se ne želi imati “javnu odgovornost”. Dašto, ne u smislu “javno-financijalnomu”, dotično u smislu odgovornosti za “javno-financijalno gospo-darenje”, već odgovornost sproću onih koji su vrelom vrhovništva nacionalnoga, dakle oni koji ne očekuju da iz potonjega proizlazeće ovlasti na odlučenja jednostrana budu vršena u svrhe nepoštene, u konačnici da prakticiranje “javno-privatnoga ortaštva” u sklopu narečenih suvi-slosti ne dovede do posvemašnje privatizacije “javne funkcije” (privatisation de la fonction publique ; Privatisierung der öffentlichen Ämter ), a to znači do praxisa upravne službe kao povlastice (privilegium ). “Koncesioniranje”, “javne nabave”, pa i “javno-privatno ortaštvo”, predmnijevaju koncep-ciju i praxis “javne službe”. Drugim riječima, koncepcija javne službe bila bi ishodišnim pojmom i praxisom ugovaranja s počelima “javno-pravnosti”, a narečeni instituti u većoj ili manjoj mjeri takva počela sadržavaju. Nadolazak koncepcije javne službe bio je, moglo bi se reći, optimistički obznanjen i razradjen i ali ne i “srdačno” pozdravljen (s početka stoljeća xx-oga). Suprotivno tomu, rastvaranje javne službe u, ili kroz, “javno-privatno ortaštvo” dogoditi će, i dogadja se ne samo uz “srdačne” pozdrave, već uz izvjestan angažman najviših javnih vlastî, hrvatskih i onih europskih, kakvoga se rijetko doživljavalo u posljednjih 30-ak godinâ. U svojemu izvorišnom obličju i naličju, koncepcija javne službe bila je izvjesnom ideologi-jom, naime u tomu da kategorija “javne službe” nadomješćuje pojam “vrhovništva” (nacional-noga) kao temelja javnoga prava, tako da se imade u smislu ideje o državi koja se ustrojavajući sukladne javne službe brine o blagodati sviju umovati (L. Duguit). Takvo shvaćanje naravi javne službe, neki su takvo shvaćanje nazvali i mitom (J. Chevalier), nije ipak spriječio da ju se ali unutar doktrine i praxisa javnoga prava – što osim svega znači ne napuštajući koncepciju o

“vrhovništvu nacionalnomu”, institucionalno, pravno i ideološki omedji, i to : a/ institucionalno – na način što se sve djelatnosti ovisne o osobama javnoga prava, dotično njihovim tijelima, a takve se djelatnosti i smatralo predmetom javne službe, obuhvati u smislu da sve proizlaze iz ‘javnoga obzora’, i uz zabranu bilo kakvoga poistovjećivanja s privatnim poduzetništvom ; drugim riječima, podvrglo se institucionaliziji svaku službu kojoj je kao spi-ritus movens figuriralo ‘državno umješivanje’ i takvomu prateće ‘povjeravanje voditeljstva javne službe’ - francuski slučaj, ili ‘povjeravanje vršenja javnih ovlastî’ – hrvatski slučaj, odno-snim organizmima. b/ pravno – na način što se javnu službu ili javne službe podvrglo pravilima upravnoga prava općenito a osebujnim partikularizacijom upravnoga prava razvijenim pravilima zasebno ; pod-vrglo ih se, drugim riječima, osebujnim za svaku od takvih pojedinačno oblikovanim pravilima kakva su rezultirala iz sukladnoga i više ili manje skladnoga načina primjene općega upravnog prava u specijalnim područjima pojedinih djelatnostî javnih službî ; c/ ideološki – na način što se javno gospodarenje osmišljavalo po crti kriterijâ što ih se izvodi iz Etike Židovsko-Kršćanske kao vladajuće (pravosmjernost, profesionalitet, te samoodgovor-nost), sukladno tomu odredilo svhovitosti s kakvima su se sproću javnoga gospodarenja dužni odnositi dužnosnici i službenici, te u tomu smislu utvrdilo vr’jednote od promicanja kojih je ovisnim prosudjivanje legitimiteta djelovanja potonjih, zapravo ideje koje su kao vrhovne vred-note svojstvene za ideologiju države i drugih nacionalnih institucijâ i po toj crti smjerodavne za svako upravno djelovanje. Polazeći od takvih institucionalnih, pravnih i ideoloških podlogâ ustrojavanja javnih službî propisivalo se uspostavljaanje ovakvih ili onakvih ali tjeranju javnih službî poželjno sukladnih organizama, zapravo ‘javnih ustanovâ’, s tim što se uz pomoć dogmatike upravnoga prava –


dopunjene pojmovima i kategorijama osebujnim za narav i postignuća javnih službî unutar općega društveno-gospodarskog razvoja osmislilo i potvrdilo javnu službu u svezi osiguranja istrajnosti nacionalnoga života, i tako ju se kao istinskoga “zaključnog kamena svoda konstruk-cije države” (J. Chevallier) stavilo u bok policiji 33. (7) Medjuvremeno razvijanje osebujnih u nekomu obliku već od prije postojećih i u svezi s javnom službom osmišljavanih javno-pravnih institutâ, kao što su ‘koncesioniranje’, ‘upravni ugovori’, ‘javne nabave’, etc., nije iziskivalo da se preformira – institucionalno, pravno i ideo-loški – upravno pravo kao zaseban sustav pravnih pravilâ konstituiranih oko općega interesa kao kriterija za djelovanje svakoga tko je javno odgovornim za vršenje ovlasti na odlučenja jednostrana pridanih mu u svezi s promicanjem vr’jednotâ države i drugih nacionalnih institu-cijâ. Tako se, dakle, može u tomu smislu, i smije, primijetiti da ni “koncesioniranje”, ni “javna nabava” a ni “upravni ugovori” općenito ne niječe javnu službu – ni pojmono-kategorijalno ni praktički, već ju, suprotivno tomu, potvrdjuje i učvršćuje – jer kao temeljni kriterij uvijek ostaje

“zajedničko dobro svih”, dotično “opći interes. Suprotivno “javnoj službi” općenito a “koncesionranju”, “javnim nabavama” i “upravnim ugovorima” posebice, drugčije stoji stvar s “javno-privatnim ortaštvom”. Praxis “posvemašnje suradnje javnoga i privatnog sektora” u svojim skrajnjim posljedcima i nuzposljedcima očituje tendenciju k rastvaranju “javne službe”, a i značajnih dijelova “državne uprave”, pa možda čak i sâme države u raznovrstnost privatnih ili privatiziranih djelatnostî, što bi, možda, u konačnici moglo i pretvaranje “upravne službe” u sustav povlasticâ značiti. U funkciji svega toga mogao bi ovaj najnoviji institut “javno-privatnoga ortaštva” veoma dobro poslužiti. U pozadini raspredanjâ o “javno-privatnomu ortaštvu” stoje, zapravo, razlozi financijalni, takvi nisu nikada bili, a ne smiju ni biti, što je posebice izraženo u motrištima francuskoga Državnog vijeća, razlozima od općega interesa. Razlozi financijalni ne smiju zbog toga biti povodom da se u funkciji uvećanja “javno-financijalnoga kapaciteta” osmišljava kakvoga novog pravnog instituta, u ovomu slučaju “javno-privatnoga ortaštva”. S pojmom “financije” izražava se okolnost stjecanja prihodâ od strane države i drugih osobâ javnoga prava. Kakvom god da bila narav njihovih djelatnostî, njihovi prihodi imadu “privatno-pravni” karakter kao i oni od poduzetnikâ i privatnih pojedinaca općenito. U svezi s tim moglo bi se odnose izmedju trošenja javnih prihodâ i zadovoljavanja javnih potrebâ usporediti s onom opće-gospodarskom naravlju zadovoljavanja potrebâ : u potonjemu slučaju kaže se da razinu zadovoljenja potrebâ odredjuje

“platežno-sposobna potražnja”, a tako je i s javnim potrebama. Nisu postojala doba, a niti će takva ikada postojati, da bi potrebe bile manje od “mogućnosti”, ovdje od onih financijalnih : dakle, jedino se smije “financijalno podržljive potrebe” smatrati sâme po sebi onim “javnim” 34. (8) Ne misli se ipak, uza sve što je rečeno oko proturječjâ i protutočjâ oko “javno-privatnoga ortaštva” tvrditi da se takvoga instituta treba smatrati absolutno neprihvatljivim i zbog toga za a limine odbaciti. Poželjnijim bi bilo ispitati pod kojim bi pretpostavkama takav institut mogao imati smisla u pravnomu sustavu. Kako je to bilo ranije naviještenim, moglo bi javno-privatno ortaštvo imati smisla pod, najmanje, slijedećim, pretpostavkama (od kojih, zasada,

33 Isp. u predohodećim bilješkama br. 28. – 32., supra. Osim toga, isp. posebice J. Chevalier : Le service public , P. U. F., Paris, 1994. (1987.), posebice str. 3. – 6., 33. – 48., 93. – 125. Et L. Duguit : Les transformations du droit public , F. Alcan, Paris, 1925. (1913.), posebice str. ix – xix, 31. – 72.

34 Isp. u predhodećim bilj. br. 28. - 33., supra. Za ovdje iznijeto shvaćanje “javnih financijâ” – isp. O. Mayer, Deutsches Verwaltun-gsrecht, Duncker – Jumblot, Leipzig, t. 1., 1895., str. 378. et s.


nije nijedna obstojnom) : (i) jasne pravne odredljivosti, i to unutar pravnoga sustava kao cjeline, što znači posebice u oslonu na gradjansko, trgovačko i upravno pravo ; (ii) podhvati što bi ih se smjelo u sklopu “javno-privatnoga ortaštva” tjerati, moraju biti zakon-ski explicite odredjeni da su od općega interesa po crti nužnosti, i u tomu smislu odredjenije utvrdjeni nego što su oni, npr., glasm Zakona o izvlaštenju ; (iii) pravnim oblikom “javno-privatnoga ortaštva” morala bi biti “zajednička ulaganja”, ali uz, baš kao što to važi za “koncesioniranje” i “javne nabave”, tomu primjerene ovlasti na odlučenja jednostrana kakva se ne smije s javno-pravnih tijelâ “poduzetničkim ortacima” prepuštati ; (iv) programi što bi ih se financiralo u sklopu “javno-privatnoga ortaštva” ne bi smjeli vremen-ski prelaziti trajanje mandatâ onih koji ih usvajaju, a morali bi proći strožu “evaluaciju” nego što je to slučajem s “javnim nabavama” ; (v) opća načela oporezivanja, a posebice vodjenje računa o “granicama poreznoga opterećenja”, moraju i za “javno-privatno ortaštvo” važiti ; (vi) obratno nego što se to zagovara u hrvatskim Smjernicama i europskoj Zelenoj knjizi, “javno-privatno ortaštvo” mora biti distinktnim sproću “koncesioniranja” i “javne nabave”, pri čemu potonji instituti ostaju važećim i za “javno-privatno ortaštvo” u onim sugledima što ih inače stvarno i pravno obuhvaćaju ; (vii) trebalo bi, osim svega, u nacionalnim pravnim aktima izbjegavati, što je inače za svaku osudu, pozivanje na “europska”, ili od “europskih zemalja prihvaćena pravila” kao podlogu legi-timacije djelovanja tijelâ s ovlastima proizlazećim iz vrhovništva nacionalnoga ; trebalo bi, da se ne kaže previše o tomu, izbjegavati tvrdnje koje očito nisu sukladnim nikakvim osvjedo-čenjima – ni iskustvenim ni onim znanstvenim : takvom je, npr., tvrdnja Vlade (u vlastitim Smjernicama) da se u sklopu i s pomoću “javno-privatnoga ortaštva” uloga javnoga sektora kao

“izravnoga sudionika u gospodarstvu” mijenja u ulogu “organizatora, regulatora i kontrolora”, jer : ako bi takva tvrdnja imala smisla, ne bi smisla imalo “javno-privatno ortaštvo” – jer takvo potrebuje javnoga sektora kao “ortaka” !? 35. (9) U sklopu bučnoga najavljivanja i utjelovljivanja “javno-privatnoga ortaštva” u pravni sustav, potpuno se, kako u znanstveno-stručnom umovanju tako i u prakticiranju “posvemaš-nje suradnje javnoga i privatnog sektora kao ortakâ” zaboravilo najmanje na dvije stvari, a to su : narav “sektora” kao pojma te padanje upravnoga prijepora u potpuni zaborav : (i) Prvo, “sektor” kao pojam jest roda “institucionalnoga” te u svojemu sadržaju i značenju ovisi potpuno o pravnim, gospodarskim i drugim kakvim definicijama, moglo bi se skoro reći : kakva definicija takvim sektor. To znači da sektori nisu, a ne mogu ni biti, čintbencima poslovanja, pa tako ne mogu biti ni ortacima. Ortacima, poslovnim ortacima, mogu biti trgovci i trgovačka društva i poduzetnici drugih vrsti, ali uvijek sastavljeni od posvema konkretnih pojedinaca. Razmatrati “javni sektor” i “privatni sektor” kao poslovne subjekte, kao ortake jest posvema besmislenim. Smislenim je jedino to da institucije kroz koje neki sektor provijava mogu jedino društvena, u ovomu slučaju, gospodarska djelovanja “kanalizirati”, ali ne i odredjivati. Ali, u funkciji “kanaliziranja” sektori moraju biti visoko-operacionalno definirani, s tim da se njihova odredjenja strogo obdržava od strane javnih vlastî. (ii) Drugo, i “javne službe” – u svezi s “povjerenim im javnim ovlastima”, i “koncesioniranje” – u svezi s dužnosti koja tereti koncesionara da opći interes promiče, i “javne nabave” – u svezi

35 Isp. u predhodećim bilješkama br. 28. – 34., supra.


dužnosti odabrati “najpovoljniju ponudu” i tako promicati slobodu tržišnoga natjecanja i šted-nju proračunskih sredstava, uključuju i dopustivost vodjenja upravnoga prijepora, što znači da Upravni sud u konačnci odlučuje o sudbini akata i radnji što bi ih se u sklopu ononarečenih institutâ poduzimalo. Medjutim, “javno-privatno ortaštvo” u cijelosti isključuje upravnoga pri-jepora, a dvojbenom postaje i pravna zaštita u svezi s koncesijama i javnim nabavama što ih se

“javno-privatnim ortaštvom” kao cjelinom podhvata obuhvati, a to znači u potonjega “utopi” ...

Zaključno se treba, a to ne nekako ne možemo izbjeći, a to je da se u svezi s “javno-privat-nim ortaštvom” treba i na pomicanje u sustavu europskih vr’jednotâ pomisliti, što ne može ne imati nuzposljedaka po državnu upravu i javnu službu. Do sada se kao vladajuće zastupalo motrište da mora vršenje upravne, dotično javne, službe ocjenjivati s pomoću parametara važe-ćih glasom tradicionalne koncepcije, što znači unutar zapadno-europske kulture predmnije-vano vladajuće Židovsko-Kršćanske Etike radne uspješnosti, a to znači sproću pravosmjernosti i profesionaliteta obavljanja upravnih poslova, kao i sproću samo-odgovornosti njezinih služ-benikâ. To znači, drugim riječima, da se mora vršenje upravne službe prosudjivati s pomoću ovih parametara, i to :(a) Prije svega, jednim od parametara jest pravnosmjernost - koja znači svaku šansu da se upravno djelovanje vodi s idejom o vladavini prava, medjutim prožeto s profesionalitetom (toč. (b) infra)), kao i s etikom samo-odgovornosti (toč. (c) infra)).(b) Zatim, tu je i profesionalitet kao parametar - a takav pak znači svaku šansu da se zadatcima što ih obuhvaća ‘javno su-djelatništvo’ udovoljava po lex artis kao naročitomu upravnom umi-jeću, ali s gospodarstvenošću prožeto i doktrinarno osmišljavano.(c) Konačno, i samo-odgovornost se imade jednim od parametara smatrati : takav parametar znači značajnu šansu da upravno-pravno, općenitije javno-pravno, odnošenje bude usmjeri-vano s visokom spremnošću javnih djelovnikâ na preuzimanje sukladnih odgovornostî i snoše-nje posljedaka i nuzposljedaka u sklopu odnosnih odgovornostî.

“Cvjetanje” (?) institutâ takvih da sadržavaju javno-pravna počela u nekoj djelatnosti koja je više ili manje podržavljenom, posebice takvih počelâ u “javnoj službi”, čini nužnim u intelek-tualnom umovanju i praktičkom osmišljavanju javnih službî napraviti pomak od “javne službe” k “upravnoj činidbi” kao veličini smjerodavnoj za “očekivanjâ gradjanâ”. Takav pomak u cor-pusu znanstvenoga umovanja izražava se u praxisu upravnomu kao pomak od “pozivnoga ure-dovanja”, na “praktičku djelatnost” općenito i, s tim, svojstveno dosljedno rečeno, na upravu kao “javni management”, a to znači prema shvaćanju i prakticiranju upravne djelatnosti kao

“transakcije”, dotično “upravnoga poslovanja” kao skupa “transakcijâ”. Ovakve pomake u znan-stvenom umovanju i praktičkom osmišljavanju “javne službe” ne dade se drugčije objasniti do li velikim porastom snage i opsega “privatizacijskih pritisaka” u smjeru, osim svega, i rastakanja tkiva sâme države u svrhe razr’ješivanja osebujnih društvenih problemâ na korist “ispolitizi-rane poslovne klase”. Zapravo, to znači prepustiti se, u sklopu suradnje javno-privatne, “moral-nomu hazardiranju” u vršenju javne funkcije. S motrišta znanstvenoga umovanja o državnoj upravi i javnoj službi, “transakcija” odsada figurira kao temeljna jedinica znanstvene analize, a upravna djelatnost se pak sve više očituje, barem se tako “legitimno” očekuje, kao “poslovanje transakcionalno” ... 36.

36 Isp. u predhodećim bilješakama br. 28. – 35., supra.


5. Zaključna razmatranja : Javna služba kao ishodišna koncepcija i praxis ugovaranja s počelima “javno-“pravnosti” 5.1. Sve glavne tvrdnje o potrebi obogaćivanja javnoga gospodarenja s jednim novim praxi-som, a to je “javno-privatno ortaštvo”, svode se na tvrdnju o nemogućnosti zadovoljiti stano-vite javne potrebe na “klasični”, “tradicionalni”, proračunski način, te da je temeljnim razlogom tomu veći kvantitativni i kvalitativni rast javnih potrebâ sproću rasta javnih prihodâ. Reklo bi se, drugim riječima, da uzrocima onih nemogućnosti razlozi financijalni. 5.2. Razlozi financijalni nisu nikada bili, a ne smiju ni biti, što je posebice izraženo u motri-štima francuskoga Državnog vijeća (Conseil d’État ; Staatsrat ), razlozima od općega interesa. Razlozi financijalni ne smiju zbog toga biti povodom da se u funkciji uvećanja ‘javno-financi-jalnoga kapaciteta’ osmišljava kakvoga novog pravnog instituta, u ovomu slučaju ‘javno-pri-vatnoga ortaštva’. S pojmom ‘financije’ izražava se okolnost stjecanja prihodâ od strane države i drugih osobâ javnoga prava. Kakvom god da bila narav njihovih djelatnostî, njihovi prihodi imadu ‘privatno-pravni’ karakter kao i oni od poduzetnikâ i privatnih pojedinaca općenito. U svezi s tim moglo bi se odnose izmedju trošenja javnih prihodâ i zadovoljavanja javnih potrebâ usporediti s onom opće-gospodarskom naravlju zadovoljavanja potrebâ : u potonjemu slučaju kaže da razinu zadovoljenja potrebâ odredjuje ‘platežno-sposobna potražnja’, a tako je i s jav-nim potrebama. Uza sve te prigovore, poželjnim bi ipak bilo ispitati pod kojim bi pretpostav-kama takav institut mogao imati smisla u pravnomu sustavu, a sproću toga dalo se ovdje neka početna razmatranja. 5.3. Duguitova (L. (1859. – 1928.) koncepcija javne službe predmnijevala je rastvaranje države, dotično državne uprave, u “javne službe” oblikovane i ustrojene sukladno društveno verificiranim ali iz razvoja civilizacije proizlazećim potrebama, što nije iziskivalo da se u svezi s tjeranjem takvih službî napusti ili modificira pravila “proračunskoga načina financiranja”. Kon-cepcija pak “javno-privatnoga ortaštva” postavlja pravno-politički zahtjev da se državu, dotično državnu upravu, rastvori u javno-privatna poduzetništva oblikovana i ustrojena sukladno dogovornim ali u svezi s zadovoljavanjem osebujnih potrebâ utvrdjenim programima, progra-mima što ih se financira s u sklopu “javno-privatnoga ortaštva”, pri čemu obično razr’ješivanje donodnevnih političkih problemâ prouzročuje dugoročno zahvaćanje u “džepove gradjanâ” i poslovne račune poduzetnikâ i drugih obveznikâ javnih podavanjâ. Budući da se razloge za uvodjenje “javno-privatnoga ortaštva” nalazi u jazu izmedju puno bržega rasta javnih potrebâ što ih treba zadovoljiti i, tomu sukladno, financirati, i sporoga rasta javnih prihodâ s kakvima bi trebalo zadovoljavanje onih potrebâ pokriti. Drugim riječima, “proračunski” se ne može zadovoljiti potrebe koje rastu brže od javnih prihodâ, što znači da se opće-interesne razloge pitiskuje s onim financijalnim, ali s motrišta općega interesa nesmjerodavnim razlozima. 5.4. Kako u području “podizanja podgradnje i nadgradnje”, tako se u u bilo kojemu drugom području upravnih stvarî mora uvijek računati s “društveno-verificiranim potrebama” takvima za koje se misli da nužno iziskuju “javno financiranje”, dašto u sklopu kakve ali sukladne javne službe, ali, naravski, iz za to unaprijed osiguranih prihodâ. I “javno-privatno ortaštvo” mora biti u funkciji kakve javne službe, što u najmanju ruku znači biti podvrgnutim svim onim nače-lima, pravilima i standardima što ih takva predmnijeva i uključuje, ali uz odgovornost javnih vlastî za osiguranje “neprekidnosti odvijanja javne službe”, “jednakosti korisnikâ” te “prilagod-ljivosti javne službe. 5.5. Vladine se Smjernice (2006.) odlikuju i s nekim odredbenicama veoma “kritičnim”


motrišta razvijanja hrvatskoga javnog prava. Naravno, ovdje se može samo to reći da je jednom od takvih i ona o “potrebi zaobilaženja svih prisilnih pravnih propisâ koji priječe razmahivanje posvemašnje suradnje ustanova javnoga sektora i privatnoga poduzetništva”. Kraj takvih i slič-nih odredbenicâ, te s obzirom na poslovni iz “javno-privatnoga ortaštva” možebitno proizlazeći praxis, stječe se dojam a, možda, i relativno čvrsto uvjerenje da svrhom hrvatskih Smjernicâ nije “ohrabrivanje javno-privatnoga ortaštva” već uspostavljanje izvjesnoga “uredjenja” (?) da se omogući kriomično zaobilaženje (javno-pravnih) ograničenjâ, posebice onih što ih se uspo-stavilo s uredjenjem “javne nabave” i “koncesioniraniranja”.

(Dovršeno : 16. listopada 2007., u Zagrebu).

Vrela:

a/ Knjige i članci:

xx. John ALDER, Constitutional and Administrative Law , Macmillan, London, 1994. (1989.). Jean-Mary AUBY et al., Droit administratif des biens , Dalloz, Paris, 2003. xx. Branko BABAC, Upravno pravo – Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa , Pravni fakultet Sveučilišta Josipa J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004. xx. Branko BABAC : O “činidbi javne službe” kao kategoriji – Neka paradigmatička razma-tranja s motrišta rekonstrukcije “javne funkcije” , Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, str. 3. – 26. xx. Branko BABAC : Obnova hrvatskoga gradjanskog društva – Politička kontrola i državna uprava , Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994. xx. Jakša BARBIĆ, Pojavni oblici ortaštva – Zajednički podhvat (Joint Venture) , Pravo i porezi, Zagreb, 2003., 3/03, str. 7. – 13. . xx. Nick P. BARRY, Modern Political Theory , Macmillan, London, 1995. (1981., 1989.). xx. Jean BOUINOT : Comment assurer l’égal accès à l’information juridique, technique et économique avant le contrat, en cours de contrat et lors de son renouvellement , u : La gestion déléguée du service public , Actes du Colloque des 14 et 15 novembre 1996 au Sénat orga-nisé par l’Institut français des sciences administratives, Paris, 1996., str. 41. – 54. xx. Miljenko BREKALO, Nikola BILANDŽIJA, Ivica BUCONJIĆ : Javno-privatno partnerstvo

– Neka razmatranja s motrišta upravnoga prava i financija , Pravni vjesnik, Osijek, 2007., 3 – 4/07 (u pripremi). xx. Ernest CASSIRER, The Mythe of the State , Yale Un. Press, N. H., 1946. xx. Jacques CHEVALLIER : La mise en oeuvre de la réforme des télécommunications , Revue française de droit administratif, Paris, 1997., 6/97, str. 1115. – 1128. xx. Jacques CHEVALLIER, Le service public , Presses Universitaires de France, Paris, 1994. (1987.).xx. Michel CROZIER, Le phénomène bureaucratique , Ed. du Seuil, Paris, 1963.xx. Jean-Pierre DIDIER, Réaffirmation des valeurs et du professionalisme dans l’administration en France , in Revue Internationale des Sciences Administratives, 4/97, pp. 669.

- 668.xx. Leon DUGUIT, Les transformations du droit public , F. Alcan, Paris, 1925. (1913.). xx. Paul DUNLEVY and Brian O’LEARY, Theories of the State , Macmillan, London, 1987.


xx. Patrice DURAN et Jean-Claude THOENIG, L’État et la gestion publique territoriale , in Revue française de science politique, vol. 46., 4/96, pp. 580. - 623.xx. Hans-Uwe ERICHSEN, Verwaltungshandeln , in H.-U. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsre-cht, W. de Gruyter, Berlin, 1995., str. 207. – 414. xx. Adémar ESMEIN, Droit constitutionnel – Français et étranger , Recueil Sirey, Paris, 1921. (1895.). xx. Gerard FARJAT, Ordre public économique , R. Pichon et R. Durand-Auzias, Paris, 1963.xx. Jean-Michel de FORGE, Droit administratif , Presses Universitaires de France, Paris, 1995. (1991.). xx. Ernest FORSTHOFF, Allgemeines Verwaltungsrecht , C. H. Beck’sche Verlag, München, 1973. xx. Milton FRIEDMAN, Capitalism and Freedom , The University of Chicago Press, 1967.(1962.).xx. Yves GAUDEMET, Le partenariat publico-privé en France , izlaganje na Hrvatsko-francu-skom pravnom simpoziju : “Prema suvremenoj javnoj upravi – Tradicije i tranzicije – Djelo i utjecaj francuskoga Državnog savjeta” (Vers l’administration moderne – Traditions et Transitions

– L’oeuvre et l’influence du Conseil d’État français ), Split, 22. – 23. listopada 2007. xx. Robert T. GOLEMBIEWSKI, Men, Management, and Morality , Transaction Publ., N. Brun-swick, N. J., 1989. (1965.).xx. Madeleine GRAWITZ, Méthodes des Sciences Sociales , Presses Universitaire de France, Paris, 1996. (1976.). xx. Wilhelm v. HUMBOLDT, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Sta-ats zu bestimmen , Universal-Bibliothek, Philippe Reklam Jun., Stuttgart, 1967.xx. Walter JELLINEK, Verwaltungsrecht , J. Springer, Berlin, 1929. xx. Ernest KERN, Zur heutigen Grundproblematik des Verwaltungsrechts , in Archiv fuer Rechts- und Staatsphilosophie, vol. XVIII/4, pp. 505. - 518.xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo , J. Š., Zagreb, 1929., knj. I. , 1932., knj. II. xx. Thomas St. KUHN, The Structure of Scientific Revolutions , Un. of Chicago Press, Chicago, 1970. (1962.).xx. Peter LARMOUR, Modèles de gouvernance et administration publique , in Revue Interna-tionale des Sciences Administratives, vol. XXIII., 3/97, pp. 453. - 467.xx. André de LAUBADÈRE, A. J. C. VENEZIA, Yves GAUDEMET, Traité de droit administratif , L. G. D. J., Paris, t. 2., 1992., t. 3. et 4., 1990. ; xx. Terry T. LUI et Terry L. COOPER, Bureaucratie, démocratie et éthique administrative: une étude des valeurs du service public à Hong-kong , in Revue Internationale des Sciences Administrative, 2/96, pp. 217. - 239.xx. Karl MANNHEIM, Ideologie und Utopie , Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurt a./M., 1965.(1929.).xx. Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht , Duncker – Humblot, Leipzig, t. 1., 1895. xx. Pierre MOOR, Droit administratif , Éd. Staempfli, Berne, t. I. - III., 1992. - 1994.xx. Fritz MORSTEIN-MARX hrsg., Verwaltung , Duncker-Humlot, Berlin, 1965.xx. Robert. S. MERRILLl, Technology – The Study of Technology , art. in International Encyclo-paedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan, N. Y., 1968. xx. Alain S. MESCHERIAKOFF : Ordre intérieur administratif et contrat , Revue française de droit administratif, Paris, 1997., 6/97, str. 1130. – 1138. xx. Alain S. MESCHERIAKOFF, Légalité, efficacité, équité, les avatars de la légitimité admi-


nistrative : le cas français , in Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. XVI., 2/90, pp. 359. - 381.xx. Pierre MOOR, Droit administratif , Staempfli, Berne, 1991. – 1994., t. I. (1994.), t. II. (1991.), t. III. (1992.). xx. Richard MUSGRAVE and Peggy MUSGRAVE, Javne financije u teoriji i praksi , hrvatski pri-jevod, Institut za javne financije, Zagreb, 1993. xx. Dawn OLIVER, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre , Revue internationale de droit comparé, Paris, 2001., 2/01, pp. 327. – 338. xx. papa IOANNES PAULUS II., Sollicitudo Rei Socialis , okružnica papinska, od 30. prosinca 1987., u M. Valković ur., Sto godina katoličkoga socialnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991., str. 573. – 624. xx. Marcel POCHARD : Ordre intérieur administratif et contrat – Avant-propos , Revue fra-nçaise de droit administratif, Paris, 1997., 6/97, str. 1129. – 1130. xx. Eugen PUSIĆ, Nauka o upravi , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1993. (1961.).xx. Eugen PUSIĆ, Upravni sistemi , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1985., t. 1., 2.xx. Hugues RABAULT, La notion de droit public en droit administratif allemand , in Revue de droit public, 1/97, pp. 111. - 142.xx. Gustav RADBRUCH, Rechtsphilosophie , Koehler, Stuttgart, 1973. (1932.).xx. Jürgen. SALZWEDEL, Anstaltsnutzung und Nutzung öffentlicher Sachen , in H.-U. Eri-chsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter, Berlin, 1995., str 521. – 579. xx. Jure ŠIMOVIĆ et al. : Javno-privatno partnerstvo kao nefiskalni instrument financira-nja javnih interesa , Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2007., 1/07, str. 171. – 201. xx. L. TELSER : Advertising , art. in International Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan, N. Y., 1968. xx. Edward A. TIRYAKIAN, Neither Marx nor Durkheim ... Perhaps Weber , in American Jour-nal of Sociology, vol. 81., Number 1/78, pp. 1. - 33.xx. Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit administratif , t. 1. et 2., Presses Universitaires de France, Paris, 1992. (1958.).xx. Martin VEDRIŠ i Petar KLARIĆ : Gradjansko pravo , NN, Zagreb, 2004. xx. Tony VERHEIJEN et Antoaneta DIMITROVA, Intéręts privés et intéręts publics : l’expérience de l’Europe centrale et orientale , in Revue Internationale des Sciences Admini-stratives, 2/96, pp. 241. - 268.xx. Marcel WALINE, Droit administratif , Recueil Sirey, Paris, 6. ed., 1968.xx. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundriss der verstehenden Soziologie , J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1976.(1922.).xx. Oliver E. WILLIAMSON, Markets and Hierarchies – Analysis and Antitrust Implications , The Free Press, N. Y., 1983. (1975.).

b/ Propisi

xx. Ustav Republike Hrvatske , Narodne Novine br. 56/90, 135/97, 8/98 (proč. tekst), 113/00, 124/00 (proč. tekst), 28/01, 41/01 (proč. tekst), 55/01 (ispr. proč. teksta) (Us.R.Hr.-Proč.)xx. Zakon o javnoj nabavi , Narodne Novine br. 110/07 (Z.Jav.Nab.-07). xx. Vlada Republike Hrvatske : Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnoga partnerstva (JPP) , Narodne Novine br. 98/06.


xx. Zakon o koncesijama , Narodne Novine br.89/92. (Z.Knc.). xx. Zakon o rudarstvu , Narodne Novine br. 35/95, 114/01, 190/03, 100/04 (Z.Rud.). xx. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama , Narodne Novine br. 158/03, 100/04, 141/06 (Z.Po.Lu.). xx. Zakon o poljoprivrednomu zemljištu , Narodne Novine br. 66/01, 87/02 (Z..Plj.Zem.). xx. Zakon o lovu , Narodne Novine br. 140/05 (Z.Lov.). xx. Zakon o javnim cestama , Narodne Novine br. 138/06 (Z.Jav.Cst.). xx. Zakon o vodama , Narodne Novine br. 107/95, 150/05 (Z.Vod.). xx. Zakon o telekomunikacijama , Narodne Novine br. 122/03, 158/03 (ispr.), 60/04, 70/05 (Z.Tlk.). xx. Razvojne strategije turističkoga sektora , Narodne Novine br. 113/93 (Rz.St.Tu.). xx. Zakon o općemu upravnom postupku , Narodne Novine br. 53/91, 103/96 (Z.U.P.). xx. European Commission : (aa) Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concesssions , COM (2004), Bruxelles 2004. ; (bb) Guidelines for Succesful Public-Private Partnerships , COM (2003), Bruxelles, 2006.


Dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pučki pravobranitelj hrvatski

“PRobLeMATIZIRAnJe ‘JAVno-PRIVATnogA oRTAšTVA’ U sUVIsLosTI UReDJI-VAnJA ‘JAVne nAbAVe’ I ‘KoncesIonIRAnJA’ - PReDhoDnI IsKAZI”

sažetak

1. Iskazi o potrebi obogaćivanja javnoga gospodarenja s jednim novim praxisom, a to je “javno-privatno ortaštvo”, svode se na tvrdnju o nemogućnosti zadovoljiti stanovite javne potrebe na “klasični”, “tradicionalni”, proračunski način, te da je temeljnim razlogom tomu veći kolikotni i kakvotni rast javnih potrebâ sproću rasta javnih prihodâ. Reklo bi se, drugim rije-čima, da uzrocima onih nemogućnosti razlozi financijalni.

2. Razlozi financijalni nisu nikada bili, a ne smiju ni biti, razlozima od općega interesa. Razlozi financijalni ne smiju zbog toga biti povodom da se u funkciji uvećanja ‘javno-financi-jalnoga kapaciteta’ osmišljava kakvoga novog pravnog instituta, u ovomu slučaju ‘javno-pri-vatnoga ortaštva’. S pojmom ‘financije’ izražava se okolnost stjecanja prihodâ, njihovih ‘pri-vatno-pravnih’ prihodâ, od strane države i drugih osobâ javnoga prava. U svezi s tim moglo bi se odnose izmedju trošenja javnih prihodâ i zadovoljavanja javnih potrebâ usporediti s onom opće-gospodarskom naravlju zadovoljavanja potrebâ : u potonjemu slučaju kaže da razinu zadovoljenja potrebâ odredjuje ‘platežno-sposobna potražnja’, a tako je i s javnim potrebama.

3. Koncepcija javne službe (L. Duguit) predmnijevala je rastvaranje države u “javne službe” oblikovane i ustrojene sukladno društveno verificiranim ali iz razvoja civilizacije proizlazećim potrebama, što nije iziskivalo da se u svezi s tjeranjem takvih službî napusti ili modificira pra-vila “proračunskoga načina financiranja”. Koncepcija pak “javno-privatnoga ortaštva” postavlja pravno-politički zahtjev da se državu, državnu upravu i samoupravu, rastvori u javno-privatna poduzetništva oblikovana i ustrojena sukladno dogovornim ali u svezi s zadovoljavanjem ose-bujnih potrebâ utvrdjenim programima, programima što ih se financira s u sklopu “javno-pri-vatnoga ortaštva”, pri čemu obično razr’ješivanje donodnevnih političkih problemâ prouzročuje dugoročno zahvaćanje u “džepove gradjanâ” i poslovne račune poduzetnikâ i drugih obveznikâ javnih podavanjâ.

4. U bilo kojemu m području upravnih stvarî mora uvijek računati s “društveno-verificira-nim potrebama” takvima za koje se misli da nužno iziskuju “javno financiranje”, dašto u sklopu kakve ali sukladne javne službe, ali, naravski, iz za to unaprijed osiguranih prihodâ. I “javno-privatno ortaštvo” mora biti u funkciji kakve javne službe, što u najmanju ruku znači biti pod-vrgnutim svim onim načelima, pravilima i standardima što ih takva predmnijeva i uključuje, ali uz odgovornost javnih vlastî za osiguranje “neprekidnosti odvijanja javne službe”, “jednakosti korisnikâ” te “prilagodljivosti javne službe”.

5. Vladine se Smjernice (2006.) odlikuju i s nekim odredbenicama veoma “kritičnim” motri-šta razvijanja hrvatskoga javnog prava. Naravno, ovdje se može samo to reći da je jednom od takvih i ona o “potrebi zaobilaženja svih prisilnih pravnih propisâ koji priječe razmahivanje


posvemašnje suradnje ustanova javnoga sektora i privatnoga poduzetništva”. Kraj takvih i slič-nih odredbenicâ, te s obzirom na poslovni iz “javno-privatnoga ortaštva” možebitno proizlazeći praxis, stječe se dojam a, možda, i relativno čvrsto uvjerenje da svrhom hrvatskih Smjernicâ nije “ohrabrivanje javno-privatnoga ortaštva” već uspostavljanje izvjesnoga “uredjenja” (?) da se omogući kriomično zaobilaženje (javno-pravnih) ograničenjâ, posebice onih što ih se uspo-stavilo s uredjenjem “javne nabave” i “koncesioniranja”.

D.Sc. Branko Babac, full professor, Faculty of Law, Josip Juraj Strossmayer University in Osijek, former Croatian minister and ombudsman

PRobLeMATIZIng «PUbLIc-PRIVATe PARTneRshIP» WIThIn The coheRence ARRAngIng of «PUbLIc conTRAcTs» AnD concessIonIng – PReLIMInARy coMMUnIcATIon

summary

1. The issue of necessity of public economy enrichment by a new practice such as «private-public partnership» has been reduced to the claim of inability to meet particular public needs in a «classic», «traditional», budget-releated manner and that the basis of such a claim lies in quantitive and qualitative increase in public needs opposed to that in public revenue. In other words, the reasons for inability are of financial nature.

2. Financial reasons have never been and should never be the reasons of public purpose. Financial reasons must therefore not be the motive to consider new legal institute with the purpose of «public-financial capacity», in this case « public-private partnership».

3. The concept of «public-private partnership» sets a legal-political requirement for the state, state administration and self-government to dissolve into a number of public-private partnerships formed and organized in conformity with the agreed but in connection with meeting distinctive needs set forth by programmes that are financed within «public-private partnership», in which the solution of common, everyday political problems causes long-term involvement of «citizens’ budgets», company business accounts and other public payments registrants.

4. «Public-private partnership» has to function within a public service, as well, which means it has to be at least submitted to all implied principles, rules and standards but with a public authority responsibility for providing «continuity of public services development», «equality of beneficiaries» and «flexibility of public services».

5. Government Guidelines ( 2006) are characterized by determinants of very «critical» aspects of Croatian public law development. One of these is «the need for avoiding all coercive legal regulations that interfere with the expansion of absolute cooperation between the institutions


of public sector and private enterprises». These and similar determinants in reference to business practices deriving from «public-private partnership» influence and convince the fact that the purpose of Croatian Guidelines is not to «encourage public-private partnership» but to establish a certain «system to allow secret avoidance of (public-legal) restrictions, in particular of those established by the system of «public contracts» and «concessioning».

Key words: public-private partnership, partnership, joint investment, concessioning, public contracts, public law, private law, public service

Dr. Branko Babac, ordentlicher Professor an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek, ehemaliger Justizminister und ehemeliger Ombud-smann der Repulik Kroatien

PRobLeMATIsIeRUng DeR «öffenTLIch-PRIVATen PARTneRschAfT» In ZUsA-MMenhAng MIT DeR RegeLUng DeR öffenTLIchen beschAffUng UnD DeR KonZessIonIeRUng - VoRLäUfIge MITTeILUng

Zussamenfassung

1.Die Aussagen über den Bedarf an Bereicherung der öffentlichen Verwaltung durch eine neue Praxis, die als «öffentlich-private Partnerschaft« bezeichnet wird, lassen sich auf die Behauptung über die Unmöglichkeit der Erfüllung von öffentlichen Bedürfnissen auf traditionelle, haushaltsangemessene Weise zusammenführen. Als schwerwiegender Grund dafür wird Wachstum von qualität und quantität der öffentlichen Bedürfnisse gegenüber dem Wachstum von öffentlichen Einnahmnen gehalten. In anderen Worten: Die Gründe jener Unmöglichkeit seien finanzieller Natur.

2.Finanzielle Gründe waren niemals und dürfen niemals Gründe vom Gemeininteresse sein. Desgleichen dürfen die Gründe finanzieller Natur kein Anlass dafür sein, dass im Ziel der Vergrößerung der «öffentlich-finanziellen Kapazität» neue Rechtsinstitute geschaffen werden – in diesem Fall das Institut «der öffentlich-privaten Partnerschaft».

3.Die Konzeption der «öffentlich-privaten Partnerschaft» stellt die rechtspolitische Forderung, dass der Staat und die öffentliche und lokale Verwaltung in öffentlich-private Unternehmen gegliedert werden. Sie sollten in Einklang mit den vereinbarten, auf Grund der Befriedigung von spezifischen Bedürfnissen festgelegten Programmen gestaltet und aufgebaut werden. Jene Programme sollten im Rahmen der «öffentlich-privaten Partnerschaft» finanziert werden, wobei die Lösung von aktuellen politischen Problemen langfristiges Eingreifen «in die Taschen der Bürger», aber auch in die Einnahmen der Unternehmer und anderer Steuerpflichtigen bedeutet.

4.Die «öffentlich-private Partnerschaft» sollte auch in der Funktion öffentlicher Behörden


sein, d.h. sie muss allen Grundsätzen, Regeln und Normen einer solchen Institution untergeordnet werden, mit Einbeziehen der Verantwortung der öffentlichen Gewalt für die Sicherung der «Ununterbrochenheit des öffentlichen Dienstes», «Gleichheit der Benutzer» und «Apassungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes».

5.Die Richtlinien der Regierung (aus dem Jahr 2006) enthalten einige «kritische» Züge vom Standpunkt der Entwicklung des kroatischen öffentlichen Rechts aus. Einer solcher Züge ist «Bedarf an Vermeidung von Zwangsvorschriften, die die Entwicklung einer umfassenden Zusammenarbeit von Einrichtungen im öffentlichen Sektor und denen im Privatunetnehmertum» verhindern. Diese und ähnliche Züge sowie die aus der «öffentlich-privaten Partnerschaft» eventuell hervorgehende wirtschaftliche Praxis erweckt den Eindruck, oder sogar eine relativ feste Überzeugung, dass der Zweck kroatischer Richtlinien nicht etwa «die Förderung der öffentlich-privatrechtlichen Partnerschaft» ist, sondern die Schaffung eines neuen Instituts, um öffentlichrechtliche Einschränkungen umzugehen, insbesondere diejenigen, die durch Regelung der «öffentlichen Beschaffung» und der «Konzessionierung» hergestellt sind.

Schlüsselwörter: «öffentlich-privatrechtliche Partnerschaft», Partnerschaft, Konzessionierung, öffentliche Beschaffung, öffentliches Recht, Privatrecht, öffentlicher Dienst.

Dr Sc Branko Babac, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LA cohéRence De LA PRobLéMATIqUe « PARTenARIAT PUbLIc-PRIVé » AVec L’oRgAnIsATIon Des « APPRoVIsIonneMenTs PUbLIcs » eT Des « ATTRIbUTI-ons De concessIon”.

Résumé

1-L’impossibilite de subvenir de manière classique, traditionnelle ou budgétaire a certains besoins publics a conduit à la nécessité d’enrichir la gestion publique par une nouvelle pratique : le partenariat public privé. Le déséquilibre entre la croissance qualitative et quantitative des besoins publics rapportée aux ressources disponibles en est la raison principale. En d’autres termes les causes de ce déséquilibre sont de nature financières.

2-Les contraintes financières ne sont jamais et ne devraient jamais être d’intérêt général. Ces contraintes ne devraient pas être la source de l’élargissement de la capacité financière publique par la création d’une nouvelle institution juridique c’est à dire dans le cas présent « le partenariat public privé ».

3- La conception de « partenariat public privé » engendre une demande politico-juridique de dissocier l’état, l’administration de l’état, et les collectivités en société d’économie mixte


public-privé organisées pour des taches particulières prédéfinies mais aussi pour subvenir à tous les besoins particuliers des programmes financés dans le cadre de ce type de partenariat. Ainsi on résoud les problèmes politiques récents en allant chercher le financement dans la « poche des citoyens », des entreprises, et plus généralement des contribuables.

4- Le partenariat public prive doit fonctionner comme un service public véritable c’est-à-dire qu’il doit répondre à tous les principes, règlements et standards exigés communément d’un service public, avec de plus, la responsabilité des pouvoirs publics de façon à assurer le « service minimum », l’égalité de traitement de tous les usagers et l’adaptabilité du service public.

5- Les directives gouvernementales de 2006 présentent quelques dispositions très « critiques » s’agissant du développement du droit public croate. On peut certainement dire que l’une d’entre elles est la nécessite de contourner les dispositions coercitives qui empêchent la coopération entre les établissements du secteur public et les entreprises du secteur privé. Avec de telles dispositions, ainsi que par la gestion effective du partenariat public prive, on a l’impression et la forte conviction que le but de ces directives n’est pas d’encourager le partenariat public privé mais d’instaurer un système qui permette de contourner de façon dissimulée les limitations juridico-publiques, notamment celles mises en place pour les « acquisitions publiques » et les “attributions de concession ».

Mots clés : partenariat public privé, partenariat, financement en commun, attribution de concession, acquisitions publiques, droit public, droit privé, service public.

57Dr. sc. Vjekoslav Puljko, docent Pravnog fakulteta u Osijeku - Mjerodavno pravo za asignaciju arbitražne klauzule

Dr. sc. Vjekoslav Puljko, docent Pravnog fakulteta u Osijeku

MJERODAVNO PRAVO ZA ASIGNACIJU ARBITRAŽNE KLAUZULE

Prikaz: Razmatraju se pravna pitanja koja se pojavljuju pri određivanju izbora mjerodavnog prava za asignaciju arbitražne klauzule. Specifičnost ovog pravnog problema proizlazi iz same kvalifikacije i dihotomije pravne prirode ugovora o arbitraži.

Analizira se je li i na koji način treća strana-asignatar vezan arbitražnom klauzulom koja je dio asigniranog ugovora. Asignacija ugovora je vrlo česta kako u domaćim trgo-vačkim odnosima, a tako i u međunarodnoj trgovini, pa iznenađuje nedostatak prav-nih rješenja vezanih uz ovo pitanje.

Iznose se određeni prijedlozi za rješavanje ugovora o asignaciji arbitražne klauzule, te rješavanje izbora mjerodavnog prava u međunarodno obilježenim ugovorima. Kom-parativnim prikazom uočeno je da ne postoji cjelovito rješenje u većini zakonodav-stava, pa tako ni u hrvatskom.

Smatra se da asignacija arbitražne klauzule ne bi trebala predstavljati prepreku prije-nosu ugovora, a tako ni za samo arbitražno sudovanje.

U budućoj pravnoj i zakonskoj regulativi, a na temelju iznijetih prijedloga trebalo bi uvrstiti i prijedlog za rješavanje ugovora o asignaciji arbitražne klauzule, te određiva-nje mjerodavnog prava.

Ključne riječi: kvalifikacija, asignacija, mjerodavno pravo, arbitražna klauzula

1. Uvod Različiti pravni sustavi koriste različite pravne pristupe za rješavanje pitanja je li i koje pravne učinke, a u odnosu na asignata, asignanta i asignatara, proizvodi asignacija arbitražne klauzule, koja se asignira s glavnim ugovorom. U zemljama građanskog prava, postoji pravna pretpostavka da se arbitražna klauzula asi-gnira automatski s glavnim ugovorom (teorija automatskog prijenosa), dok u zemljama običa-janog prava, arbitražna klauzula se asignira samo ako se asignat složi odnosno posebno obveže (teorija izričitog pristanka).1 Različiti pristupi ovom pitanju ne stvaraju pravne poteškoće ako je ugovor o asignaciji arbitražne klauzule ograničen na domaće sudionike. Problemi nastaju u trenutku kada ugovor

UDK: 347.918: 347.457.4341.63

Izvorni znanstveni rad


o asignaciji arbitražne klauzule postane međunarodno obilježen.2 U nedostatku jedinstvenog pravnog stajališta za rješavanje pitanja asignacije arbitražne klauzule, u slučajevima među-narodne trgovačke arbitraže, nadležni organ (sud ili arbitraža) će morati izabrati između pro-turječnih pravnih pravila. Ovakova nedorečenost s gledišta stranaka donosi određeni stupanj pravne neizvjesnosti koji svakako treba izbjeći. Problem izbora i odabira mjerodavnog prava za asignaciju arbitražne klauzule je to zna-čajniji za stranke i nadležne organe, kada se pojavi na raspravama u pitanjima prijenosa arbi-tražnog sporazuma. Mjerodavno pravo za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule ovisi o izboru kolizijskog pravila koje će upravljati pitanjem prijenosa. Izbor kolizijskog pravila prvenstveno je određen samom kvalifikacijom3 pojma ugovora o asignaciji.

2. Kvalifikacija ugovora o asignaciji arbitražne klauzule

Pojam ugovora o asignaciji, odnosno prijenosa arbitražne klauzule, se različito kvalificira. Neki pravni sustavi kvalificiraju asignaciju arbitražnog sporazuma kao pitanje prenosivosti ili obujma i posljedica prijenosa prava.4 Druge jurisdikcije kvalificiraju asignaciju arbitražnog spo-razuma kao pitanje arbitrabilnosti, odnosno opsega i posljedica arbitražnog sporazuma.. Također, ovisno o kvalifikaciji, ako se asignacija arbitražnog sporazuma odredi kao pitanje arbitrabilnosti, odnosno kao pitanje obujma i učinka arbitražnog sporazuma, mora se razgra-ničiti je li to pitanje procesnoga ili materijalnoga prava. O kvalifikaciji, će nedvojbeno ovisiti i određivanje kolizijskoga pravila, pa samim tim i mjerodavnog prava. Zbog mogućnosti kvalificiranja asignacije arbitražnog sporazuma na različite načine, postoji i nekoliko različitih pristupa međunarodnog privatnog prava tome problemu. Ukoliko organ koji rješava ovo pitanje, kvalificira asignaciju arbitražnog sporazuma kao pitanje arbitrabilnosti, odnosno pitanje dopustivosti prijenosa arbitražnog sporazuma, te ih kvalificira kao procesno pravo, može primjeniti lex fori. Ovakva primjena lex fori se zasniva na općem načelu među-narodnog privatnog prava da organ primjene, koristi samo domaće procesno pravo, odnosno može primjeniti strano materijalno pravo.5

Ukoliko sud ili arbitražni sud kvalificira asignaciju arbitražnog sporazuma kao materijalno pravo, na ta pitanja tada može primjeniti kolizijska pravila za određivanja mjerodavnog prava za ugovorne odnose. No, i u tom slučaju, mjerodavno pravo, odnosno kolizijsko pravilo, može

1 William R. Anson, Principles of the Law of Contract, Arthur L. Corbin ed. 3 rd. Am. Ed. 1919. str 335. 2 O tuzemnim i međunarodnim obilježenim pravnim situacijama vidi: K. Sajko, Međunarodno privatno pravo, Zagreb, 2005. god.,

str. 7-10.,Katičić, Novi ogledi o međunarodnom privatnom pravu, Zagreb, 1977. god, str. 14 i dalje, Matić, Željko, Obveznopravni odnosi s međunarodnim, međurepubličkim i međupokrajinskim obilježjem, u: Obvezno pravo, prva knjiga, II izdanje, Zagreb, 1979 god. str. 349,368 i 369, Schwimann, Michael, Grundriss des internationalen Privatrechts, Wien, 1982. god. str. 5, Varady, Tibor, Međunarodno privatno pravo, 1983. god. str.27, Firsching, Karl, Internationales Privatrecht, Munchen, Bd. Ib, 1978 god. str.343-345,

3 O problemu kvalifikacije vidi: B. Eisner, Međunarodno privatno pravo, Zagreb, 1953. god. str. 55-63, N. Katičić, Problem kvalifikacije, s osvrtom na arbitražno sudovanje, Zbirka, Spoljnotrgovinska arbitraža II. Određivanje materijalnog prava pred arbitražom, Beo-grad, 1965. god. str. 91-101, K. Sajko, Međunarodno privatno pravo, Zagreb, 2005. god. str. 171-181, Dicey&Morris, The Conflict of Law, London, 2ooo. god. 13. izd. str.34-47, Batiffol et Lagarde, Traite de droit international prive, 8 izdanje, Paris, Tome 1, str. 482.

4 Vidi: Rubino-Sammartano,Mauro: International Arbitration Law, Kluwer Law International, 1990. god. str.182, Reithmann, Mar-tiny & Hausmann, Internationales Vertragsrecht, Koln, 4th, ed. 1988. god. str. 1149,

5 O primjeni domaćeg procesnog prava i stranog materijalnog prava, kao o jednom osnovnom načelu međunarodnog prava postoji brojna literatura: Scoles & Hay, Conflict of Laws, West Publisching Co., St. Paul, Minnesota, 1984. god. i supplemant 1989. god. str. 53, Szaszy, Istvan: International Civil Procedure, Budapest, 1967. god. str. 219, Keller & Siehr, Allgemeine Leehren des Internati-onalen Privatrechts, Zurich, 1986. god. str. 215 i 586, Sajko, Međunarodno privatno pravo, Opći dio, 2005. god. str. 11., Klasiček, Primjena stranog prava, Zbornik Pravni fakultet Zagreb, br. 3-4/2001, str. 535-555.


se razlikovati, ovisno o tome je li pitanje kvalifikacije asignacije odredilo radi li se o prenosivosti ili se pak radi o pitanju arbitrabilnosti i dopustivosti prijenosa arbitražnog sporazuma. Organ primjene može pri kvalifikaciji ovoga problema primijeniti i kombinaciju matrijalnog i proce-snog prava, te upotrijebiti bilo koje od ovih rješenja međunarodnog privatnog prava ili njihovu kombinaciju. Različiti pristupi rješavanju problema kvalifikacije asignacije arbitražnog sporazuma, a time i odabira mjerodavnog prava, može se pokazati na dva činjenično identična slučaja,6 koja su rje-šavala nadležna tijela. U predmetu Clear Star Ltd. V. Centrala Morska Importowo-Eksportovo «Centromor» & Centrromor S. A.,7 švicarski Vrhovni sud je odredbu ugovora da je za prijenos arbitražne klauzule potreban izričit pristanak asignatara tumačio na način da to predstavlja zabranu automatskog asiniranja ugovora o arbitraži. U navedenom slučaju činjenice su bile da je švedsko društvo IWO Laminat AB (IWO) I tuženici poljska društva Centrala Morska Impor-towo-Ekspotova “Centromor” I Centromor S.A. sklopili ugovor čiji je sastavni dio bila i arbi-tražna klauzula koja je predviđala nadležnost ICC sa sjedištem u Zurichu za rješavanje sporava, te mjerodavnost švicarskog prava,.za ugovor o arbitraži. Nakon što je došlo do spora, švedsko društvo raskida ugovor i zahtijeva naknadu štete zbog neispunjenja ugovorne obveze. Ubrzo nakon toga odlazi u stečaj a stečajni upravitelj tražbinu švedskog društva asignira tužitelju koji pokreće arbitražni postupak. Tuženi osporava nadležnost arbitraže tvrdeći da arbitražna klauzula nema pravnog učinka između njega i tužitelja zbog zabrane asigniranja predviđene ugovorom. Arbitražni sud je donio odluku da je arbitražna klauzula neprenosiva , jer su stranke ugovora o arbitraži željele da isti veže samo njih, te se je oglasio nenadležnim. Tužitelj je protiv takve odluke podnio tužbu za poništaj Vrhovnom sudu Švicarske. Vrhovni sud je u tijeku postupka odlučivanja o poništaju zauzeo stajalište da je arbitražna klauzula neprenosiva, s obzirom na sporazum o neprenosivosti glavnog ugovora, koje su strane ugovorile. Zaključio je, ukoliko ne postoji posebna odredba o neprenosivosti arbitražne klau-zule, mjerodavno pravo po kojem će se ocijeniti, koje su strane vezane arbitražnim sporazu-mom je isto kao i pravo, koje je mjerodavno za pitanja valjanosti, sadržaja i opsega (lex causae) arbitražnog sporazuma. Do ovakovog stajališta sud je došao primjenom Švicarskog zakona o međunarodnom privatnom pravu.8 Sud je smatrao da se na arbitražni sporazum, za koji strane nisu odabrale mjerodavno pravo može primijeniti švicarsko pravo. Ovakav zaključak sud teme-lji, da ukoliko strane nisu odabrale poseban zakon za arbitražnu klauzulu, koji bi se razlikovao od zakona primjenjivog na glavni ugovor, mjerodavno je švicarsko pravo za odabir prava za glavni ugovor. U slučaju koji se pojavio i rješavao pred američkim sudom, a gdje je pravno činjenično sta-nje jednako, sud je zauzeo drugačije stajalište. Prvostupanjski sud je rješavao pitanje, može li treća osoba na koju se asigniraju prava i obaveze iz glavnog ugovora, a koji sadrži arbitražnu klauzulu, biti nova strana pred sudom ili arbitražom, ako nije od početka bila strana u ugovoru, pa ni strana kod zaključenja arbitražne klauzule. Ovo je pitanje prvostupanjski sud kvalificirao

6 Uporedit će se slučaj koji je riješen pred američkim sudom: Apollo Computer Inc. V. Berg, broj 886 F.2d 469, 472 iz 1989 god. te slučaj koji je riješen pred švicarskim sudom: odluka od 9. travnja 1991 god, objavljena u Journal of Inernational Arbitration, London, 1991. god. br. 21-22.

7 Clear Star Ltd. V. Centrala Morska Importowa-Eksportova «Centromor» & Centromor S. A. (1991) Rev. Arb. !991 No. $. Str. 709-713.

8 Čl. 178 st 2. Švicarskog Zakona o međunarodnom privatnom pravu (CPIL) navodi, da je arbitražni sporazum pravovaljan, ako je u skladu sa zakonom, koji su izabrale stranke ili u skladu sa zakonom koji upravlja predmetom spora, posebice zakona primjenjivog na glavni ugovor ili švicarskog zakona. Švicarski savezni Sl. L. 1988 god. I, 5.


kao pitanje «assignability» 9, te kao mjerodavno pravo primijenio pravo lex contractus glavnog ugovora, koje su izabrale ugovorne strane. Povodom žalbe viši sud je zauzeo drugačije stajalište, te je odbio raspravljati o tim pitanjima i ustupio cjelokupni spor na rješavanje arbitraži International Court of Arbitration. Svoj stav Court of Appeal je obrazložio da je primarno pitanje postoji li arbitražni sporazum između asignata i asignanta, te da ako su strane ugovorile arbitažu, obvezne su svoje sporove rješavati pred arbitražom, a ne pred sudom.10 Arbitražni sporazum je postojao među prvobitnim stra-nama ugovora, te arbitraža mora odlučiti o pitanju asignacije arbitražnog sporazuma. Iz ovakvog pristupa problemu, vidljivo je da ne postoji jedinstveni pravni stav za kvali-fikaciju i odabir mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule. Takva pravna nesigurnost, omogućuje stranci da bira tijelo za rješavanje spora, odnosno da izborom foruma bira i najpovoljnije pravo za sebe. Izbor foruma (forum shopping),11 svakako treba nastojati izbjeći, a naročito gdje je ugovo-rena arbitraža, zato što strane očekuju da njihove sporove riješi izabrani sud i to po pravu koje su izabrale ili čija se primjena može očekivati, a ne na temelju jednostranog izbora tijela od strane treće strane.

3.o snovna načela za pronalaženje mjerodavnog prava

U traženju rješenja za određivanje mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule, mora se poći od osnovnih načela međunarodnog privatnog prava za pronalaženje i određivanje kolizijskih pravila, a time i mjerodavnog prava za ugovorni odnos 12. U slučaju asi-gnacije ugovora, a naročito ako se glavnim ugovorom asignira i arbitražna klauzula postoji veći broj problema, koje je potrebno identificirati i riješiti da bi bilo moguće pronaći mjerodavno pravo za pitanje da li i ako da, do koje mjere se arbitražni sporazum asignira na treću osobu, te koje je pravo mjerodavno za odnose između asignata, asignanta i asignatara. Neki njemački pravni autori pri pronalaženju ispravnog rješenja pitanja određivanja mje-rodavnog prava za ugovor o asignaciji i asignaciji arbitražne klauzule, smatraju da je potrebno imati u vidu određene metode međunarodnog privatnog prava za rješavanje ovoga problema. Prvo načelo, kojega je potrebno imati u vidu je da treba izbjegavati proturječna rješenja i da isto pravo treba važiti za sva ili za što veći broj pitanja, koja nastaju u svezi s istom pravnom situacijom. Odnosno ista ili slična činjenična stanja treba regulirati, podvrći pod isto kolizijsko pravilo.13

9 Vidi: Black,s Law dictionary, 7th, ed. West Group, St. Paul, Minn, 1999. god. str. 114.10 Uporište svojoj odluci sud je pronašao u pravilima Inernational Court of Arbitration u čl. 6 st. 2 koji glasi: “ or if any party raises one or more pleas concering the existence, validity or scope of the arbitration agreement, the Court may

decide, without prejudice to the admissibility or merits of the plea or pleas, that the arbitration shall proceed if it is PRIMA FACIE satisfied that an arbitration agreement under the Rules may exist. …”

čl. 6 st.4 glasi: “ Unless otherwise agreed, the arbitral tribunal shall not to have jurisdiction by reason of any claim that the contract is null and

avoid or allegation that it is non-existent provided that the Arbitral Tribunal upholds the validity of the arbitration agreement. The Arbitral Tribunal shall continue to have jurisdiction to determine the respective rights of the parties and to adjudicate their claims and pleas even thougt the contract itself may be non-existent or null and avoid.” Cit. prema: International Court of Arbi-tration, Rules of arbitration in force as from 1 January 1998, Paris, 1999. god, str. 16, 17.

11 Vidi: Black,s Law Dictionary, 7th, ed. 1999. god, str. 666.12 Vidi: Klasiček, D., Temeljna načela međunarodnog privatnog ugovornog prava, Pravni vjesnik Pravni fakultet u Osijeku, br.

1-2/2001. str. 203-221.


Drugo načelo, zahtijeva da se za identičnu pravnu situaciju treba primijeniti isto pravo, bez obzira u kojoj se državi ili pred kojim tijelom predmet rješava.14 Ovo načelo, nedvojbeno pomaže pravnoj sigurnosti, te potiče i olakšava priznanje i izvršenje inozemnih arbitražnih i sudskih odluka u drugoj državi. Također, odvraća stranke od izbora (forum shoppinga) različi-tih tijela za rješavanje istovjetnih pravnih situacija. Treće načelo, međunarodnog privatnog prava zahtijeva da njegova pravila određuju pri-mjenu mjerodavnog prava.15

Osim ovih općih načela međunarodnog privatnog prava, kojih se treba pridržavati prilikom donšenja zakonskih rješenja, sudskih presuda i pravnih mišljenja, pri pronalaženju mjerodav-nog prava za ugovorne odnose, pa tako i za ugovor o asignaciji, mora se uzeti u obzir i jedno od najvažnijih načela ugovornog prava, a to je autonomija stranaka,16 odnosno očekivanje stra-naka o primjeni mjerodavnog prava. Kod ugovora o asignaciji, a posebno ukoliko sadrži arbitražnu klauzulu, nailazimo na još više problema, zato što se u situaciji koja uključuje više strana u ugovoru, mora uzeti u obzir činjenica, da strane koje ne sudjeluju u ugovornom odnosu od početka, također treba pravno zaštititi. Njihova očekivanja su da pravo koje će biti mjerodavno za njihova ugovorna prava i obaveze neće mijenjati bez njihova pristanka.17 Da bi se ispunilo načelo primjene mjerodavnog prava koje je izvjesno ili bar predvidivo, sve strane u asignacijskom trokutu moraju poštovati prava i obveze iz ugovora o asignaciji, pa tako i arbitražnu klauzulu ukoliko je ona ugovorena. U istopravnom položaju, a u odnosu na mjerodavno pravo, moraju se nalaziti svi sudionici ugo-vornog odnosa, uključujući asignata, asignanta i asignatara. Nijedna od ugovornih strana ne može svojevoljno mijenjati svoj pravni položaj bez pristanka drugih ugovornih strana. Dakle, asignat ne bi smio biti u mogućnosti mijenjati mjerodavno pravo za asignirana prava i obveze iz ugovora, pa tako ni prava i obveze iz arbitražne klauzule bez pristanka asignatara. Također, ni asignatar ne bi mogao svojevoljno promijeniti mjerodavno pravo iz asigniranog ugovora bez privole asignata.

4. određivanje mjerodavnog prava po lex fori

Za određivanje mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule, jedno od mje-rodavnih prava može biti i lex fori. Kao jedno od mogućih rješenja primjena lex fori je najčešća u zemljama u kojima se arbitražni ugovor, odnosno arbitražna klauzula kvalificira kao materija procesnog prava.18 U takvim slučajevima po općim načelima međunarodnog privatnog prava

13 U njemačkoj pravnoj terminologiji ovo se načelo obično naziva “unutarnje jedinstvo u odlučivanju” ili “unutarnji uniformiranost odluke”, “innerer Entscheidungseinklang” ili “innere Entscheidungsharmonie” više o tome: Neuhaus, Die Grundbegriffe des Inter-nationalen Privatrechts, 2th,ed. Berlin, 1976. god. str. 164,. Kropholler, Jan: Internationales Privatrecht, Tibingen, 1990 god. str. 32 i 200,.

14 U njemačkoj pravnoj doktrini ovo načelo se naziva “vanjsko jedinstvo” ili “sklad u odlučivanju” “außerer Entscheidungseinklang” ili “außere Entscheidungsharmonie” vidi: Kropholler,Jan: Internationales Privatrecht, Tubingen, 1990. god. str. 32-38, 200-201,.

15 Više o tome vidi: Restatemant of the Law Second, Conflict of Laws, 1971. god. i dodatak 1989 god. pog. 6(2)(f).16 O autonomiji stranaka vidi : Matić, Obaveznopravni odnosi s međunarodnim i međupokrajinskim obilježjem, Obvezno pravo,

Zagreb, 2 izd. 1979. god. str.366. Klasiček, D.: Autonomija u međunarodnom privatnom pravu-novije tendencije, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 2-3, 2006. god. str. 687-715.

17 vidi: Von Bar, Abtretung und Legalzession im internationalen Privatrecht, 1989. god. str 471,. Kropholler, Jan: Inernationales Privatrecht, 1990. god. str. 414.

18 Tako npr. Njemački BGHZ iz 1957 god. u čl. 198 i 200 kvalificira arbitražni ugovor kao “einen materiellerechtlichen Vertrag uber pro-zessrechtkiche Beziehungen“ vidi: Stein,Jonas & Schlosser, Kommentar zur Zivilprozesordung, Tibingen, 20th. edition 1987. god.


organ primjene primjenjuje domaće pravo.19 Ovakav pristup ima svoje prednosti i nedostatke. Prednost primjene lex fori je u tome, što udovoljava načelu jednostavnosti određivanja i primjene mjerodavnog prava. Primjenom lex fori kao mjerodavnog prava sudac ili arbitar pri-mjenjuje pravo koje najbolje poznaje. Nedostatci primjene lex fori kao mjerodavnog prava su što može biti u suprotnosti s oče-kivanjem stranaka o pravu koje su očekivali da će se primijeniti na njihov pravni odnos. Ne postoji dovoljno valjani razlog zbog čega bi tijelo pred kojim se rješava predmet, a koje strane ne mogu uvijek unaprijed predvidjeti, primjenjivalo isključivo domaće pravo. Također, pristup lex fori ne uzima u obzir ni svrhu međunarodnog privatnog prava20, te često ne odgovara teži-štu, sjedištu pravnog odnosa pa tako ni za asignaciju arbitražne klauzule, jer arbitraža može imati sjedište u sasvim drugoj državi od države gdje se rješava pitanje mjerodavnog prava za asignaciju arbitražne klauzule. Lex fori, potiče izbor foruma, forum shopping zato što omogućuje jednoj strani da bira nad-ležno tijelo za odabir mjerodavnog prava, a koje može ili ne mora ovisno o lex fori, prihvatiti ugovor o asignaciji arbitražne klauzule na treću stranu. Na taj način asignat ili asignatar može prihvatiti ili izbjeći arbitražno sudovanje. Također asignatar može ukoliko bi se primijenilo kao mjerodavno pravo lex fori započeti postupak u pravnoj stvari protiv asignata na sudu države u kojoj inače to ne bi mogao iako su originarne strane ugovora izabrale drugo pravo za svoj odnos iz glavnog ugovora.21 Pristup određivanja mjerodavnog prava po lex fori, ima najmanje tri nedostatka. Prvo, uko-liko bi nadležan bio sud i primjenjivao samo domaće pravo očekivanje prvotnih stranaka, da će se na njihov pravni odnos primijeniti pravo koje su izabrale u potpunosti bi bila zanemarena. Drugo, asignatar bi bio u mogućnosti birati nadležno tijelo za rješavanje spora. Treće, sjedište pravnog odnosa a i moguće rješavanje moglo bi biti u sasvim drugoj juris-dikciji, odnosno, mjerodavno pravo ne bi moralo imati nikakvih dodirnih točaka s izabranim ili najbližim pravom za pravni odnos. Ovi nedostatci primjene lex fori u određivanju mjerodavnog prava, za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule pretežu pred prednostima. Iz ovakovog promišljanja, može se zaključiti da se izbor mjerodavnog prava ne bi trebao vršiti po lex fori.

5. određivanje mjerodavnog prava po pravu koje je mjerodavno za pitanja assignabi-lity-prenosivosti ili dopustivosti asignacije arbitražne klauzule

Ugovor o asignaciji arbitražne klauzule može se kvalificirati i kao pitanje mogućnosti asigniranja ugovornih prava i obaveza, a koje uključuju i pravo na arbitražu ili dopustivosti asignacije arbitraže. Temelj ovakove kvalifikacije je da se arbitražni sporazum promatra kao akcesorno-sporedno22 pravo ili kao dio ubačen u ugovor koji se asignira.23 Pravni autori koji

19 Restatement of the Law Second, Conflict of Laws, 1971. god. I dodatak 1989. god. pog. 6 (2) (f).20 O svrsi međunarodnog privatnog prava vidi:Katičić, N.: Novi ogledi o međunarodnom privatnom pravu, Zagreb, 1977. Sajko, MPP,

str. 12,13. Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, 1840-1851, ponovljeno izdanje, 1961, vol. VIII, str. 28 i 108.21 Ukoliko je ugovorena klauzula o neprenosivosti, po lex fori takova klauzula može biti nevaljana, a valjana po izabranom pravu.22 Vidi: Vedriš-Klarić, Građansko pravo, Zagreb, 2003. god., 7 izd. str. 68.,23 Najčešće ovakav pristup nalazimo u jurisdikcijama zemalja kontinentalne Evrope (Njemačka, Austrija, Francuska).


zastupaju ovakvu kvalifikaciju asignacije arbitražnog sporazuma smatraju da bi mjerodavno pravo za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule bilo pravo koje je mjerodavno za procjenjivanje mogućnosti, dozvoljenosti (assignability), asignacije arbitraže, odnosno pravo koje je mjero-davno za dopustivost asignacije arbitraže.24 Pri ovakvom određivanju mjerodavnog prava za asignaciju arbitražne klauzule, nedvoj-beno se postavlja pitanje zaštite asignata (odnosno dužnika), jer on je kao stranka u pasivnom odnosu, položaju te nema mogućnosti sudjelovati u asignaciji arbitraže.

Asignatova se očekivanja a vezana uz prijenos prava na arbitražu mogu ispuniti, samo ako je mjerodavno pravo za asignaciju arbitražnog sudovanja isto, jednako pravo koje je bilo mjero-davno za arbitražnu klauzulu i prije njene asignacije. Ovo pravo ne uključuje koje je mjerodavno pravo za sam čin prijenosa.25 Stranke mogu izabrati različita prava koja će biti mjerodavna za pitanja prenosivosti i dopu-stivosti asignacije arbitražne klauzule a u odnosu na asignata i asignanta, te u odnosu na asi-gnata i asignatara. Ovakav raazličiti izbor mjerodavnih prava za pojedine dijelove ugovora i određene pravne odnose između više ugovornih strana priznat je i u zemljama common law-a26 i u zemljama civil law-a.27 Ovakav izbor prava kada ugovorne strane za pojedine dijelove ugo-vora mogu izabrati različito mjerodavno pravo je danas općeprihvaćen i naziva se depecage.28 Ovakav depecage može se primijeniti i na određivanje mjerodavnog prava za ugovor o asigna-ciji arbitražne klauzule.29 Pravo mjerodavno za odnos između asignatara i asignanta, odnosno pravo koje su izabrali ne mora biti mjerodavno odnosno obvezujuće za asignata. Smatra se da pravo koje je mjerodavno za ugovor o asignaciji, treba odrediti, je li i do koje mjere mora posto-jati pristanak na prijenos od strane treće osobe (asignata). Vezano za mjerodavno pravo kod ugovora o asignaciji arbitražne klauzule mora se razlučiti da za trostrani pravni odnos mogu

24 Vidi: Rubino-Sammartano, Inernational Arbitration Law, 1990. god. str.182, Reithmann, Martiny & Hausmann, Internationales Vertragsrecht, 4th ed. 1988. god., str. 1149.

25 Potrebno je razdvojiti dvije pravne situacije, koje nastaju, a vezano za mjerodavna prava. Prva se odnosi na samo pravo asignata na arbitražu i sve pravne radnje, koje potječu iz ugovora o arbitraži, odnosno na lex causae. Druga je određivanje mjerodavnog prava za sam pravni čin, odnosno formalne potrebštine za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule.

26 Čl. 210 of the Restatement (Second), Conflict of Laws: “Payment or other performance of a contractual right not emboidied in a document, to the assignor or assignee, following its

assignment, will discharge the obligor, if this payment or other performance would have such effect under a)the law selected by application of the rule of $ 208 or b)the law selected by application of the rule of $ 209 as against the assignor and the assignee, if the right is

assignable under the law selected by the application of the rule of $ 208. The law governing the scope and effects of an assignment, other than those effects mentioned in $210, and against third parties,

is not clearly addressed in the Restatement Čl. 208 na koji se odnosi čl. 210 glasi: “Whether, and under what conditions, a contractual right, which is not embodied in a document, can be effectively assigned is

determined by the local law of the state which has the most significant relationship to the contract and the parties with respect to the issue of assignability.”

Čl. 209 na koji se poziva čl. 210, refers to the rights between the assignor and the assignee.27 Vidi: Goldštajn-Barbić-Vedriš-Matić: Obvezno pravo I, Zagreb, 1979. god, str. 375-376, Matić: Međunarodno privatno pravo, Posebni

dio, Zagreb, 1982. god. str. 34,28 Depecage, fran. od glagola depecer, isjeckati, razdjeliti:, Putanec: Francusko-hrvatski rječnik, Zagreb, Ix. izdanje, 2003. god. str.227,

Vidi: Black,s Law Dictionary, 7 ed. 1999. god. str 448,29 Kod određivanja mjerodavnog prava i primjene pravila o depecagu, mora se voditi računa, da je ugovor o asignaciji trostrani ugo-

vorni odnos, te da postoji asignacijski trokut i time i tri pravna odnosa za koja mogu biti izabrana tri različita mjerodavna prava. Više o asignacijskom trokutu i pravnim odnosima vidi: M. Albijanić: Upućivanje (Asignacija) Privredno-pravni priručnik, Zagreb, br. 9, 1984. god. str. 39.


postojati dva različita mjerodavna prava.30 Na temelju ovakvog promišljanja za pitanja preno-sivosti, te dopustivosti asignacije arbitražne klauzule između asignata i asignatara mjerodavno pravo je ono koje određuje sam prijenos-asignaciju, odnosno mjerodavno je je pravo asignira-nog, prenesenog ugovora. Mjerodavno pravo za ugovor, odnosno odnos između asignanta i asignatara je pravo njiho-vog ugovora.31

6. određivanje mjerodavnog prava po pravu mjerodavnom za pitanja arbitrabilnosti ili obujma i posljedica asignacije arbitražnog sporazuma

Ugovor o asignaciji arbitražne klauzule se može promatrati i kao pitanje arbitrabilnosti ili opsega i posljedica arbitražnog ugovora. Ovakva kvalifikacija je najčešće zastupljena u drža-vama gdje se arbitražni ugovor promatra kao poseban ugovor odijeljen od glavnog ugovora.32 Mjerodavno pravo za arbitražni ugovor najčešće će biti jednako pravu koje je mjerodavno za glavni ugovor, osim u slučaju ako je najbliže pravo glavnog ugovora, različito od prava izabra-nog za arbitražni sporazum.33 Dakle, to su slučajevi u kojima su stranke izabrale posebno pravo za arbitražni sporazum u odnosu na izabrano pravo za glavni ugovor.34

Ovakav izbor drugačijeg mjerodavnog prava za arbitražni sporazum, nameće pitanje treba li izbor institucionalne arbitraže ili posebnog skupa arbitražnih pravila smatrati kao izbor posebnog prava koje je odijeljeno, a može biti i različito od prava izabranog za glavni ugovor.

30 Članak 13. Rimske konvencije o mjerodavnom pravu za ugovorne obveze od 1980. god. glasi: “Ako osoba vjerovnik, ima ugovornu tražbinu protiv druge osobe, dužnika, i ako je treći u obvezi da namiri vjerovniku ili ako ga je

namirio na temelju takve obveze, tada pravo koje uređuje obveze treće osobe da namiri vjerovnika utvrđuje da li je treći ovlašten prema dužniku na prava koja ima vjerovnik prema dužniku po pravu koje uređuje njihove odnose, i ako je tome tako, da li on to može činiti u potpunosti ili djelomično.” Prijevod: Sajko, Međununarodno privatno pravo, Opći dio , 2005. god. str. 541.

31 Iako ova dva mjerodavna prava mogu biti različita, oba moraju biti određena na osnovu pravila o sukobu zakona koja upravljaju ugovorima, a što je u skladu s čl. 3 i 4 Rimske konvencije o mjerodavnom pravu za ugovore. Članak 3 Rimske konvencije postavlja načelo autonomije stranaka, te im omogućuje da izaberu mjerodavno pravo za svoj ugovor. Članak 3. glasi:

“Na ugovor se primjenjuje pravo koje stranke izaberu. Izbor mora biti izričit ili dovoljno sigurno izlaziti iz ugovornih odredaba ili iz okolnosti slučaja. Po svom izboru stranke mogu odrediti mjerodavno pravo za cijeli ugovor ili za jedan njegov dio.”

Članak 4. st.2. Rimske konvencije glasi: “Smatra se da ugovor ima najbližu vezu s državom u kojoj u vrijeme zaključenja ugovora stranka koja obavlja karakterističnu

radnju ima redovno boravište ili, ako se radi o trgovačkom društvu, udruženju ili pravnoj osobi, glavnu upravu, …” Prijevod: Sajko, MPP, str. 537,32 Vidi: Van der Berg: The New york Arbitration Convention of 1958, 1981. god. str. 145.33 Više o tome: Jarvin & Derains, Collection of Icc Arbitral Awards: 1974-1985, 1990. god. str. 318, Stein,Jonas&Schlosser, Kommentar

jur Zivilprozesordnung, 1970. god. čl. 1025, nn. 20-21,34 Članak VI st. 2. Europske konvencije o međunarodnoj trgovačkoj arbitraži iz 1961. god. glasi: “In taking a decision concerning the existence or the validity of an arbitraation agreement, courts of Contracting States shall

examine the validity of such agreement with reference to the capacity of the parties, under the law applicable to them, and with reference to other question:

a)under the law to which the parties have subjected their arbitration agreement; b)failing any indication thereon, under the law of the country in which the award is to be made, c)failing any inication as to the law to which the parties have subjected the agreement, and where at the time when the question

is raised in court the country in which the award is to be made cannot be determined, under the competent law by virtue of the rules of conflict of the court seized of the dispute…”

Konvencija je objavljena u Sl. L. SFRJ MU 12/63. Notifikacijom o sukcesiji Republika Hrvatska postala je strankom konvencije 8. listopda 1991. (NN MU 4/1994). Pročišćeni tekst u: Sajko, Sikirić, Bouček, Babić, Tepeš, Zagreb, 2001. god, Engleski tekst: Gold-štajn-Triva: Međunarodna trgovačka arbitraža, Zagreb, 1987. god. str.350-351,

Vidi: članak 178 st.2 Švicarskog zakona o međunarodnom privatnom pravu,


Ukoliko izabrana arbitražna pravila u svom obujmu sadrže i norme procesnih i materijalnih pravila trebalo bi ih tumačiti na način da su stranke izabrale odvojeno, različito pravo, koje se treba primijeniti na arbitražni sporazum pa tako i na asignaciju arbitražnog sporazuma, a koji obuhvaća i mjerodavno pravo asignatara u asigniranom pravu na arbitražu. Ako su stranke odabrale samo skup procesnih pravila za arbitražu tada niti jedno materijalno pravo za obujam arbitražnog sporazuma ne bi trebalo nametnuti trećoj strani-asignataru.35 Pravni stručnjaci i komentari su podijeljeni po ovome pitanju. Jedni smatraju da su sve strane ugovora o asignaciji vezane s arbitražnom klauzulom,36 a drugi da postoje pretpostavke protiv automatskog vezanja strana za arbitražnu klauzulu u slučajevima asignacije prava iz glavnog ugovora.37 Pri ovakvom određivanju mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule mora se obratiti pažnja na opća pravila međunarodnog privatnog prava za pronalaženje mjero-davnog prava. Ugovor o asignaciji arbitražne klauzule je trostrani ugovor, te pravo koje bi bilo mjerodavno treba zadovoljiti očekivanja svih triju ugovornih strana. Moguće je postojanje dvaju različitih mjerodavnih prava, jedno za glavni ugovor, drugo za arbitražnu klauzulu. Određivanje mjerodavnog prava po pristupu za arbitrabilnost ili obujam i posljedice arbitražnog sporazuma, nedvojbeno zadovoljavaa očekivanja asignata i asignanta. Asignat i asignant su ovakvim pristupom dovoljno zaštićeni, jer za njih se može smatrati da su od početka pravnog odnosa stranke i u glavnom ugovoru i u arbitražnom sporazumu. Asignatar kao treća, odnosno nova stranka, mora uživati pravnu zaštitu, samo ukoliko nije znao ili se nije moglo očekivati da zna za postojanje arbitražnog sporazuma u trenutku asigna-cije glavnog ugovora. U takvom slučaju pravo mjerodavno za arbitražni sporazum ne bi trebalo vezati asignatara, ali samo u slučaju da je različito od mjerodavnog prava za glavni ugovor. Ako, ipak asignatar zna ili bi trebao znati da arbitražni sporazum uključuje i specijalnu klauzulu o izboru prava tada bi bio vezan za izabrano pravo. Ovakvo stajalište o mjerodavnom pravu za arbitražnu klauzulu može se primijeniti i na određivanje mjerodavnog prava i za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule. Ukoliko asignatar ne zna i ne očekuje se da zna za postojanje arbitražne klauzule treba biti pravno zaštićen, te će pravo mjerodavno za ugovor o asignaciji glavnog ugovora biti jednako i ako se asignira arbi-tražna klauzula. Ovo pravo može biti ili pravo koje je mjerodavno za glavni ugovor između asi-gnata i asignatara ili pravo koje je mjerodavno za arbitrabilnost ili obujam i posljedice prijenosa. U većini slučajeva, su ova dva prava identična.

7. nadležno tijelo za rješavanje pitanja asignacije arbitražne klauzule

Izbor mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule nameće i određivanje nadležnog tijela koje će rješavati ovo pitanje.Hoće li za određivanje mjerodavnog prava biti

35 Ovo načelo izraženo je u većini pravilnika institucionalnih arbitraža i međunarodnih konvencija. Primjenjuju se procesna pravila mjesta sjedišta arbitraže, a odluka o odabiru porcesnog prava povjerena je arbitrima. Vidi: pravila UNCITRAL-a: objavljena u Goldštajn-Triva, Međunarodna trgovačka arbitraža, str. 459-493, te pravilnik ICC-a, Paris, 1999., po kojima su i asignat i asignatar vezani i ovlašteni pozvati se na ugovorenu arbitražu.

36 Robert & Carbonneau: ll The French Law of Arbitration, 1983. god. str. 2-8, i 9, (navode da se arbitražni sporazum asignira zajedno s pravima iz glavnog ugovora,)

37 Tako: Craig, Park & Paulson: Intrnational Chamber of Commerce Arbitration, 2 ed. 1990. god, str.100, Schricker: Zur Geltung von Schiedsvertragen bei Anspruchsabtretung, Festschrift fur Karlheinz quck iz 1991. god. na str. 106-108,


nadležan državni sud ili arbitri u arbitražnom vijeću?. Pitanje nadležnog tijela, odnosno izbora između državnog suda ili arbitraže je od velike važnosti, jer se rješenja koja donose mogu znatno razlikovati. Odgovor o nadležnom organu ovisi od odnosa između arbitražnog i domaćeg suda u poje-dinim pravnim sustavima, ali i od kvalifikacije predmeta. U zemljama građanskog prava, arbitraži su dana široke ovlasti za odlučivanje o svim pita-njima vezanim za nadležnost i za odlučivanje o postojanju arbitražnog ugovora i strankama u arbitražnom sudovanju.38 Neovisno o kvalifikaciji asignacije arbitražne klauzule, arbitraža je nadležna za rješavanje svih pitanja vezanih uz asignaciju arbitražne klauzule pa i za pitanje tko su stranke pred arbitražom, odnosno jesu li asignatar i asignat obvezni arbitrirati svoje sporove iz prenesenog ugovora koji sadrži arbitražnu klauzulu. Arbitražna odluka o nadležnosti ogra-ničena je utoliko što sudovi nisu vezani takvom presudom. Arbitražna odluka je konačna samo ako su je sve strane prihvatile. U sustavu zemalja običajnog prava, smatra se da je sud ovlašten da odlučuje o nadležnosti za asignaciju arbitražne klauzule. Arbitraža u zemljama common lawa ima ograničeniju nad-ležnost u odlučivanju o pitanjima o svojoj nadležnosti, nego u zemljama građanskog prava.39 Pitanje asignacije arbitražne klauzule sudovi u SAD-u kvalificiraju kao pitanje koje se odnosi na postojanje ugovora o arbitraži, te kao pitanje arbitrabilnosti spora,40 koje se odnosi na stranke pred arbitražom. Problem asignacije arbitražne klauzule odredili su kao pitanje je li asignatar stekao asignacijom glavnog ugovora pravo da pokrene spor pred arbitražom. U slučajevima kada je arbitraža i donosila odluke o prijenosu arbitražne klauzule, sudovi su stali na stajalište da mogu preispitati ovakvu arbitražnu odluku i donijeti novu. Ukoliko je sudska odluka iden-tična arbitražnoj, arbitražni postupak se ne mora ponavljati.41 Međunarodne arbitražne konvencije i pravilnici institucionalnih arbitraža, problem asigna-cije arbitražne klauzule, riješili su na sličan način kao i zakoni u zemljama građaanskoga prava. Nadležnost za rješavanje ovoga pitanja dana je arbitraži, te su arbitri ovlašteni za donošenje rješenja o pitanju asigancije arbitražne klauzule.42

Arbitraža, kao nadležno tijelo za rješavanje pitanja asignacije arbitražne klauzule ima svojih prednosti i nedostataka za sve tri strane koje su sudionici ugovora o asignaciji. Jedna od pred-nosti odlučivanja arbitraže je što je rasprava o sporu tajna, povjerljiva. Nasuprot tome, sudska rasprava najvjerovatnije će imati neželjenu posljedicu otkrivanja tekućeg spora, u kojemu se mogu otkriti povjerljivi poslovni odnosi, važne poslovne tajne ili nauditi strankinom komerci-

38 Vidi: Članak 186 Švicarskog zakona o MPP-u: “The arbitral tribunal shall rule on its own jurisdiction.” i članak 1052 st.1. Nizozem-skog Arbitration Act: “The arbitral tribunal may rule on its own jurisdiction.”

39 Vidi:A.j. vander Berg: The New york Convention of 1958 Towards a Uniform Judical Interpretation, Deventer, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1981.

40 Američki sudovi smatraju da se radi o pitanju arbitrabilnosti ratione personae.41 Vidi slučaj: I.S.Joseph Co.,Inc. v. Michigan Sugar Co., br . 803 F.2d. 396, 400, 8th Cir iz 1986. god.42 Vidi: Članak V st. 3 Europske konvencije koji glasi: “Subject to any subseqent judical control provided for under lex fori, the arbitrator whose jurisdiction is called in question shall

be entitled to proceed with the arbitration, to rule on his own jurisdiction and to decide upon the existence or the validity of the arbitration agreement or of the contract of which the agreement forms part.”

Ili članak 6 st.4 Pravila Međunarodne trgovačke komore koji glasi: “Unless otherwise agreed, the Arbitral Tribunal shall not ease to have jurisdiction by reason of any claim that the contract is null

and void or allegation that it is non-existent provided that the Arbitral Tribunal shall continue to have jurisdiction to determine the respective rights of the parties and to adjudicate their claims and pleas even though the contract itself may be non-existent or null and avoid.”

Cit. prema: International Court of Arbitration, Rules of Arbitration, ICC Publication No. 581, 1999. god. str.17.


jalnom ugledu. Nadležnost arbitraže je i u interesu asignatara, koji želi prisiliti asignata na arbi-tražu, a čime izbjegava rizik sudovanja pred stranim sudovima i odlučivanje prema stranom, nepoznatom pravu. Nadležnost arbitraže ima i svojih nedostataka, a koji se ogledaju u tome da vođenje spora pred arbitražom može biti znatno skuplje i manje učinkovito, od sudskog. Ovaj nedostatak aritražne nadležnosti proizlazi iz razloga što je arbitražna odluka podvrgnuta sudskoj kontroli i nije konačna.43 Postoji rizik za stranke da nakon završetka arbitražnog sudovanja, postupak se mora ponoviti, jer je sud donio različitu odluku o nadležnosti od arbitraže. Načelno, ovi nedostatci nisu od odlučujućeg značenja, te ne predstavljaju dovoljan razlog da se arbitraži ne prizna nadležnost da odlučuje o pitanjima vezanim za asignaciju arbitražnog sporazuma. Da bi se izbjegli ovi prigovori, arbitraža treba odluku o asignaciji arbitražne klauzule donijeti u obliku međupresude, a na koju se može odmah uložiti žalba domaćem sudu. Ovakvo je rješenje prihvaćeno kao opće pravilo u svim modernim arbitražnim zakonodavstvima.44

8. Prijedlog za određivanje pravila materijalnog (stvarnog) prava

Rješenje problema asignacije arbitražnog ugovora, a u kontekstu asignacije glavnog ugo-vora i ugovornog prava mora imati u vidu uravnoteženje svih prava i obveza, te očekivanja svih triju ugovornih strana. Takvo materijalno pravilo za asignaciju arbitražne klauzule moglo bi glasiti:

1. Arbitražna klauzula automatski se asignira s prenesenim glavnim ugovorom, osim u slučaju izriči-tog neslaganja i protivljenja asignata i asignanta.

2. Asignat ima predugovornu obvezu, da pismeno (ili na neki drugi način) obavijesti asignatara da je s glavnim ugovorom, asignirana i obveza i pravo na arbitražu. U slučaju da asignat ne obavijesti asignatara odgovara za naknadu štete koju bi time prouzročio.

3. Asignat nije obavezan podvrći se arbitraži ukoliko dokaže da je asignacijom ugovora o arbitraži i promjenom ugovorne strane stavljen u nepovoljniji položaj i da su na taj način ograničena njegova zakonska prava.

Ovakvo pravno rješenje pretstavljalo bi kompromis između pravila običajnog i građanskog prava. Također nudi pravnu zaštitu i jednaki pravni položaj svim stranama ugovora o asigna-ciji arbitražne klauzule. Ovakvim pravilom asignat je optimalno zaštićen, te zadržava pravo na arbitražu za svaki spor nastao iz glavnog ugovora, a nije obvezan podvrći se arbitraži, ukoliko bi arbitražom s asignatarom kao novom strankom bio stavljen u nepovoljniji položaj. Asignatar je također zaštićen, jer mora biti obaviješten na bilo koji prikladan način da se asigniranim glavnim ugovorom asignira i pravo i obveza na arbitriranje, te bez takve obavijesti nije dužan podvrći se arbitraži. Obavijest o obvezi arbitriranja koju je asignant predugovorno dužan dosta-viti asignataru trebala bi biti u pismenom obliku. Nedvojbeno je takvo davanje predugovorne obveze asignanta lakši teret od nemogućnosti rješavanja sporova odreknućem prava utuživanja

43 Arbitražna presuda je načelno podložna kontroli od strane državnih sudova, ili odmah ili nakon dovršenja arbitražnog postupka, ili kod postupka priznanja i izvršenja. Vidi: Schlosser, Das Recht der internationalen privaten Schiedsgerichtsbarkeit, 2ed. 1989. god. str. 546.

44 Vidi: Članak 186 stavak 3 Švicarskog zakona o Međunarodnom privatnom pravu koji glasi: “In general, the arbitral tribunal shall rule on its jurisdiction by means of an interlocutory decision.”


na strani asignatara. Također, na ovaj se način se prednost i podržava arbitraža, kao jedan od alternativnih načina rješavanja sporova.

9. Prijedlog za određivanje pravila za određivanje mjerodavnog prava

U nedostatku jedinstvenog pravnog rješenja pravila materijalnog prava pokazuje se neophod-nim iznaći sporazum o mjerodavnom pravu za asignaciju arbitražne klauzule. Ovakvo jedin-stveno i općeprihvaćeno rješenje, a koje bi primjenjivali i sudovi i arbitražna tijela, jedino može svim strankama ugovora jamčiti pravnu sigurnost i predvidljivost. S iznimkom neprihvatljivog lex fori pristupa, mjerodavno pravo može se odrediti i po pravu mjerodavnom za prenosivost ili obujam i posljedice, ili po pravu mjerodavnom za arbitrabilnost ili obujam i posljedice asigna-cije arbitražne klauzule.1. Za pitanje je li asignatar obvezan ili ovlašten u slučaju spora s asignatom pozvati se na arbitražni

sporazum, koji je asigniran s glavnim ugovorom, mjerodavno je pravo koje su izabrali asignat i asi-gnant za arbitražnu klauzulu.

2. Ukoliko asignat i asignant nisu izabrali mjerodavno pravo za arbitražnu klauzulu, bit će mjrodavno pravo koje je mjerodavno za glavni ugovor,

3. Ako asignatar nije znao ili se ne može očekivati da zna za izbor mjerodavnog prava za arbitražnu klauzulu, prije nego što je ugovor asigniran, za arbitražnu klauzulu, mjerodavno je pravo koje je mjerodavno za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule.

Ovakvo određivanje mjerodavnog prava zadovoljava inerese i asignata i asignatara, jer se podudara s njihovim očekivanjima, da će se primijeniti ono pravo, koje mogu predvidjeti u vri-jeme kada je ugovor o asignaciji arbitražne klauzule asigniran.

10. Prijedlog za određivanje pravila o nadležnom tijelu za odlučivanje o ugovoru o asignaciji arbitražne klauzule

U današnjim zakonodavstvima ne postoji jedinstveno pravno pravilo, a koje bi reguliralo koji je organ nadležan da odluči da li se arbitražni sporazum asignira s glavnim ugovorom ili ne. Nedvojbeno, da većina razloga ide u prilog shvaćanju, da sama arbitraža treba biti nadležna da odluči o sudbini asigniranog arbitražnog sporazuma. Iz potrebe za pravnom sigurnošću i predvidljivosti, te zbog nužnosti brzog i učinkovitog pravnog rješavanja sporova, a naročito u međunarodnim trgovačkim transakcijama arbitraža bi trebala biti nadležna za rješavanje ovoga pitanja. Ipak, činjenica da je ugovorom o asignaciji u arbitražni postupak uključena i treća strana, a koja nije sudjelovala u početnom zaključivanju arbitražnog ugovora, uvjetuje da odluku arbitraže treba odobriti i državni sud. Zbog toga razloga, potrebno je da arbitraža svoju odluku o nad-ležnosti donese u obliku međupresude, a koja je podložna žalbi na domaćim sudovima. Na taj način bi se zadovoljilo i očekivanje stranaka i izbjeglo eventualno ponavljanje postupka pred domaćim sudom zbog drugačije odluke o nadležnosti, te favoriziralo arbitražno sudovanje kao alternativan način rješavanja sporova.


11. Zaključak

Određivanje mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule, mora zadovo-ljavati opća načela međunarodnog privatnog prava, ali i imati u vidu očekivanja stranaka, te pravnu prirodu samog ugovora kao trostranog pravnog posla i neovisnost arbitražnog od glav-nog ugovora.45

Rješavanje ovoga problema pitanja mjerodavnog prava moguće je na tri načina. Pristup po lex fori kao mjerodavnom pravu ne zadovoljava niti jedan od uvjeta, a u suprot-nosti je i s ratiom međunarodnog privatnog prava, određivanje mjerodavnog prava koje je naj-bliže za pojedini pravni odnos. Primjena lex fori može dovesti da mjerodavno pravo može biti različito od mjerodavnog prava koje su stranke izabrale, prije nego što je ugovor prouzročio pravne posljedice, ovisno o mjestu gdje se stvar rješava. Na taj bi način pojedina strana ugovora, ovisno o njenom interesu mogla birati odgovarajuće pravo i tijelo za rješavanje i određivanje mjerodavnog prava. Iz ovih razloga određivanje mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbi-tražne klauzule po lex fori bi trebalo izbjegavati. Određivanje mjerodavnog prava po pravu, koje je mjerodavno za prenosivost ili dopusti-vost asignacije arbitražne klauzule zadovoljava očekivanja i asignanta i asignatara, dok će oče-kivanja asignata biti ispunjena samo ako je mjerodavno pravo, pravo asigniranog ugovora. Pristup određivanju mjerodavnog prava, po pravu koje je mjerodavno za arbitrabilnost ili obujam i posljedice asignacije arbitražne ugovora zadovoljava očekivanja asignata i asignanta. Asignatar je zaštićen ukoliko je upoznat ili se može očekivati da je mogao biti upoznat s posto-janjem arbitražnog ugovora, odnosno klauzule, te ako je upoznat ili mogao biti upoznat s oda-birom mjerodavnog prava, a koje je različito od prava glavnog, asigniranog ugovora. U tom slu-čaju ovakvo rješenje za odabir mjerodavnog prava zadovoljava sve strane ugovora, jer uzima u obzir osim stranačkih očekivanja i odvojivost, odnosno neovisnost arbitražnog ugovora, odno-sno klauzule. Mjerodavno pravo za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule nedvojbeno treba odrediti ili po pravu mjerodavnom za pitanja prenosivosti ili dopustivosti asignacije arbitražne klauzule ili po pravu mjerodavnom za pitanja arbitrabilnosti ili obujma i posljedica asignacije arbitražne klauzule. Razlike u ovakvom određivanju mjerodavnog prava su neznatne, te će se mjerodavno pravo određeno po ovim pristupima razlikovati samo u rijetkim slučajevima gdje su stranke odabrale različito pravo za glavni ugovor od prava mjerodavnog za arbitražni ugovor. Za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule, a kako je naprijed izloženo, ne postoji jedin-stveni stav a ni pravno mišljenje po kojem bi bilo moguće donijeti opće pravilo za rješenje ovoga pitanja. Pravna rješenja i sudska praksa različita su od države do države, a gotovo su potpuno oprečna u pravnim sustavima građanskog i običajnog prava zbog postojanja drugačijih pravnih standarda.46 Jedno jedinstveno pravilo o određivanju mjerodavnog prava za ugovor o asignaciji arbitražne klauzule, nedvojbeno bi bilo iznimno korisno za osiguranje predvidivosti i jedinstve-nosti rješenja u međunarodnim sporovima.

45 Vidi: Članak 116. st. 3. Švicarskog Zakona o međunarodnom privatnom pravu: “The choice of law may be made or modified at any time. If made or modified following the conclusion of the contract, it shall be

retroactive to the time the contract was concluded. The rights of third parties shall take the precedence.” Isto tako u članku 145. stavku 1. Švicarskog MPP-a. Švicarski zakon o MPP-u, iz 1987 g. objavljen u Švicarskom saveznom SL: I: 1988. god. 46 Vidi: Zweigert & Kotz, I Einfuhrung in die Rechtsvergleichung auf dem Gebiete des Privatrechts, 1971. god. str. 24, Kropholler,

Internationales Einheitsrechts, 1975. god. str. 9-30,


Literatura

1. Albijanić,M.: Upućivanje (asignacija), Privredno-pravni priručnik 9, Zagreb, 1984.2. Anson. W.: Principles of the Law of Contract Am. Ed. 1919.3. Batiffol et Lagarde: Traite de Droit International Prive, Paris, 1993.4. Black,s Law Dictionary, Minnesota, !995.5. Dicey-Morris: The Conflict of Law, London, 2000.6. Eisner, B.: Međunarodno privatno pravo,Zagreb, 1953.7. Firsching, K.: Internatinales Privatrecht, Munchen, 1978.8. Goldštajn –triva: Međunarodna trgovačka arbitraža, Zagreb, 1987.9. Goldštajn-Barbić-Vedriš-Matić: Obvezno pravo L, Zagreb, 2003.10. Journel of International Arbitratiom, London , 1991.11. Katičić, N.: Novi ogledi o međunarodnom privatnom pravu, Zagreb, 1977.12. Katičić, N.: Problem kvalifikacije s osvrtom na arbitražno sudovanje, Zbirka spoljnotrgovin-

ska arbitraža, Beograd, 1965.13. Keller-Siehr: Allgemeine Leehren des Internationalen Privatrechts, Zurich, 1986.14. Klasiček, D.: Autonomija u međunarodnom privatnom pravu-novije tendencije, Zbornik

Pravni fakultet Zagreb. br.2-3/2006.15. Klasiček, D.: Primjena stranog prava, Zbornik Pravni fakultet Zagreb, br. 3-4/2001.16. Klasiček, D.: Temeljna načela međunarodnog privatnog ugovornog prava, Pravni vjesnik ,

Pravni fakultet u Osijeku, br.1-2/2001.17. Kropholler,J.: Internationales privatrecht, Zibingen,199018. Matič, Ž.: Obveznopravni odnosi s međunarodnim, međurepubličkim i međupokrajinskim

obilježjem u Obvezno pravo, Prva knjiga, Zagreb, 1979.19. Neuhaus: Die Grundbegriffe des Internationalen Privatrechts, Berlin 1976.20. Putanec: Francusko-hrvatski rječnik, Zagreb, “003.21. Reithmann, Martiny-Hausmann: Internationales Vertragsrecht, Koln, 1988.22. Restatement of the Law Second, Conflict of Laws, 1989.23. Rubino-Sammartino, M.: International Arbitration Law, 1990.24. Rules of Arbitration, ICA, Paris, 1999.25. Sajko, K.: Međunarodno privatno pravo, Zagreb, 2005.26. Savigny, F.: System des Heutigen Romischen Rechts 1840-1851, 1961.27. Schwimann, M.: Grundriss Des Internationalen Privatrechts, Wien, 1982.28. Scoles-Hay: Conflict of Law, Minnesota, 1989.29. Szazsy, I.: International Civil Procedure, Budapest, 1967.30. Van der Berg: The New york Arbitration Convention of 1958., 1981.31. Varady, T.: nMeđunarodno privatno pravo, 1983.32. Vedriš-Klarić: Građansko pravo Zagreb, 2003.


D.Sc. Vjekoslav Puljko, assistant professor, Faculty of Law in Osijek

LAW ReLeVAnT To AssIgnATIon of ARbITRATIon cLAUses

summary

The article deals with legal issues arising in the course of determination of law relevant to assignation of arbitration clauses. Specific quality of this legal issue derives from the very qualification and dichotomy of the legal nature of arbitration agreements.The analysis has been given of how the third party-assignor is bound by arbitration clause that is a constituent part to the assigned agreement. Although agreement assignation is very frequent both in domestic and international trade, legal solutions to these issues are surprisingly scarce. Particular suggestions to assignation agreement arbitration clause and choice of relevant law in internationally marked agreements have been made. Comparative survey has resulted in the observation that in most jurisdictions, including Croatian, no general solutions exist.Assignation of arbitration clause is considered to constitute no obstacle either to the agreement transfer or to the arbitration judicature.Future legislation should include the suggestion both in arbitration clause assignation agreement and relevant law determination.

Key words: qualification, assignation, relevant law, arbitration clause


Dr. Vjekoslav Puljko, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek

DAs füR DIe AssIgnATIon DeR schIeDsKLAUseL MAssgebenDe RechT

Zusammenfassung

Im Beitrag werden die rechtlichen Fragen erörtert, die bei der Auswahl des für die Assignation der Schiedsklausel maßgebenden Rechts zum Ausdruck kommen. Die Eigentümlichkeit dieser Rechtsfrage ergibt sich aus der qualifizierung und der Dichotomie der Rechtsnatur des Schiedsvertrags. Es wird auch überprüft, auf welche Weise die dritte Seite – der Assignatar - durch die Schiedsklausel als Bestandteil des assignierten Vertrags gebunden ist. Die Assignation des Vertrags kommt sehr häufig vor – sowohl in inländischen Handelsgeschäften, als auch im internationalen Handel. Aus diesem Grunde ist Mangel an rechtlichen Lösungen dieser Frage überraschend. In diesem Sinne werden einige Vorschläge für die Normierung der Verträge über Assignation der Schiedsklausel und für die Auswahl des in völkerrechtlich assignierten Verträgen massgebenden Rechts gegeben. Durch eine komparative Analyse wurde festgestellt, dass in meisten Gesetzgebungen – so auch in der kroatischen - keine einheitliche Lösung dafür angeboten wird. Die allgemeine Meinung ist, dass die Assignation der Schiedsklausel kein Hindernis für Vertragsübertragung, aber auch für Schiedsgerichtsbarkeit darstellen sollte. In die zukünftige gesetzliche Regelung sollte im Rahmen von dargestellten Vorschlägen auch der Vorschlag für die Normierung des Vertrags über die Assignation der Schiedsklausel und die Bestimmung des maßgeblichen Rechts eingeschlossen werden.

Schlüsselwörter: qualifikation, Assignation, maßgebliches Recht, Schiedsklausel.


Doc. dr. sc. Vjekoslav Puljko, Faculté de droit à Osijek

DRoIT coMPéTenT PoUR Les cLAUses D’AssIgnATIon en ARbITRAge

Résumé

On prend, dans cet article, en considération les questions qui se posent pour la détermination du droit compétent pour les clauses d’assignation en arbitrage. La spécificité de ce problème juridique provient de la qualification et de la dichotomie de nature juridique du contrat d’arbitrage. On analyse si, et de quelle manière, un tiers assignataire est lié par la clause d’arbitrage incluse dans un contrat assigné. L’assignation d’un contrat est très courante tant dans les relations commerciales nationales et internationales. Ce qui surprend c’est le manque de solutions juridiques relatives à cette question. On énonce certaines propositions pour la résolution des contrats avec des clauses d’assignation en arbitrage ainsi que pour le choix du droit compétent pour les contrats internationaux. On remarque par une analyse comparative qu’il n’existe pas de solution d’ensemble ni en Croatie, ni dans la plupart des législations. On considère que la clause d’assignation en arbitrage ne devrait pas présenter d’obstacles ni au transfert de contrat, ni a la pratique juridique les concernant. Dans les futurs règlements juridiques et législatifs et sur la base des propositions présentées on devrait inclure la proposition de résolution de la clause d’assignation en arbitrage et de la détermination du droit compétent.

Mots Clés : qualification, assignation, droit compétent, clause d’arbitrage.

75Dr. sc. Branislav Malagurski, docent Pravnog fakulteta u Osijeku - Međunarodnopravni aspekti regija i regionalnih teritorijalnih jedinica

Dr. sc. Branislav Malagurski, docent Pravnog fakulteta u Osijeku

MEđUNARODNOPRAVNI ASPEKTI REGIJA I REGIONALNIH TERITORIJALNIH JEDINICA

Prikaz: Rad se bavi pitanjem da li se regionalne teritorijalne jedinice određenih država mogu smatrati međunarodnim osobama, odnosno da li se regije, koje se sastoje od regional-nih teritorijalnih jedinica više država mogu tretirati kao međunarodne osobe slično međunarodnim organizacijama,

Nakon elaboriranja primjera gdje određene države, na temelju njihovih pravnih sustava dozvoljavaju svojim regionalnim teritorijalnim jedinicama da potpisuju međunarodne ugovore sa sličnim entitetima u drugim državama kako bi implementirali određene aktivnosti iz područja gospodarstva, kulture, obrazovanja, zaštite ili među-etničke suradnje, autor zaključuje da regionalne teritorijalne jedinice predstavljaju među-narodne osobe sa striktno ograničenim aktivnostima, dok regije koje su sastavljene od regionalni teritorijalnih jedinica više država predstavljaju međunarodne osobe sa striktno ograničenim aktivnostima vrlo slične međunarodnim aktivnostima.

Ključne riječi: međunarodno pravo, regionalne teritorijalne jedinice, decentralizacija

Uvod Suverenost država, kada se promatraju njeni središnji organi vlasti evoluira s jedne strane u smjeru prijenosa određenog dijela državnih nadležnosti i ovlaštenja na međunarodne organi-zacije, napose one regionalne poput Europske unije, a sa druge strane na lokalne i regionalne samouprave-organe vlasti unutar država, koje uzimajući u obzir načelo supsidijarnosti ulaze sve dublje u temeljne prerogative državne vlasti. Pri tome, regionalni entiteti međusobno se dogovaraju unutar države o nizu pitanja i nastale probleme rješavaju između sebe. Ponekad u tome sudjeluju, a katkad i ne organi središnje vlasti. No, na tome se regionalne teritorijalne jedinice unutar država ne zaustavljaju već sve češće stupaju u odnose i sa regionalnim teritori-jalnim jedinicama odgovarajuće razine u susjednim državama, ili državama koje pripadaju istoj regionalnoj organizaciji. U kojoj je mjeri sve to u suglasnosti s klasičnim međunarodnim pravom, koje u državama i međunarodnim organizacijama vidi isključive aktere u međunarodnom pravnom prometu? Koliko su postojeće aktivnosti regionalnih teritorijalnih jedinica na međunarodnom planu

UDK: 341:353Pregledni znanstveni rad

76

pravno utemeljene, a koliko su odraz težnji da se interesi regionalnih teritorijalnih jedinica neke države jasnije artikuliraju i zadovoljavaju u spoju sa sličnim interesima regionalnih terito-rijalnih jedinica u drugim državama?

1. Pojmovna razgraničenja, pravni aspekti i značaj sudjelovanja regionalnih teritori-jalnih jedinica u međunarodnom pravu

Na ovom mjestu valja najprije sagledati osnovne pojmove o kojima će biti riječi u ovom članku, a to su pojam međunarodnog prava, države i regionalnih teritorijalnih jedinica unutar države.

1.1. Pojam međunarodnog prava, države i regionalnih teritorijalnih jedinica s aspekta međunarodnog prava

Međunarodno pravo obično se definira kao sustav pravila kojima se uređuju odnosi u međunarodnoj zajednici priznatih subjekata.1 Najčešći subjekti međunarodnog prava jesu države, a subjektima mogu biti i međunarodne organizacije, a pod određenim uvjetima poje-dinci i grupe pojedinaca također se mogu smatrat subjektima međunarodnog prava.2 U pravnoj praksi poznata je situacija u kojoj su subjektima međunarodnog prava bili priznati sastavni dijelovi nekih država. To je bio slučaj Sovjetskog saveza i njegovih republika Ukrajine i Bjeloru-sije, koje su temeljem rješenja u članku 17. Sovjetskog ustava iz 1936. godine imale pravo stu-pati u neposredne odnose s drugim državama, sklapati međunarodne ugovore i razmjenjivati diplomatske i konzularne zastupnike, pa su bile i članicama Ujedinjenih naroda.3 Ali, one su se u smislu međunarodnog prava smatrale subjektom međunarodnog prava s ograničenom dje-latnom sposobnošću. Stoga navedena iznimka odstupa od ranije važećeg pravila da su subjekti međunarodnog prava samo države. To u ograničenoj mjeri mogu biti i njihovi sastavni dijelovi, odnosno decentralizirane regionalne teritorijalne jedinice iz njihova sastava. Država je temeljni subjekt međnarodnog prava i predstavlja organizaciju vlasti koja suve-reno i neovisno o drugim državama upravlja stanovništvom na određenom području.4 Njezine bitne značajke su, dakle, da postoji organizirana vlast, da ona efektivno upravlja određenim područjem i da je to područje naseljeno stanovništvom. Naravno, u svemu tome ona mora biti suverena, a to znači da istovremeno nema vlasti neke druge države na tome području. Kada se u međunarodnom pravu spominje regija, tada se najčešće razumijeva skupina država koje se nalaze u određenom geografskom ili gospodarski povezanom prostoru. U tom smislu, se pod regijom ne razumijevaju regionalne teritorijalne jedinice - samouprave ispod razine središnje države, već skupina država i to onih koje pripadaju određenom zaokruženom geografskom, gospodarskom ili etnički obilježenom prostoru (tako primjerice države Jugoi-

Dr. sc. Branislav Malagurski, docent Pravnog fakulteta u Osijeku - Međunarodnopravni aspekti regija i regionalnih teritorijalnih jedinica

1 Vidjeti Andrassy, Juraj, Međunarodno pravo, Zagreb, 1984. strana 1. To je corpus običajnih i ugovornih pravila koja se smatraju pravno obvezatnim od strane država u međusobnim odnosima (tako Oppenheim, L., Lauterpacht.H., International Law, Volume I Peace, London, 1974, str. 4.

2 Vidjeti Andrassy, op.ci.t u bilješci 1. str. 49-54. U tom smislu subjektom međunarodnog prava podrazumijeva se svakoga tko je po odrdbama međunarodnog prava nosilac prava i dužnosti, djeluje izravno po propisima toga prava i izravno je podvrgnut međuna-rodnom pravnom poretku.

3 Vidjeti Andrassy, op.ci.t u bilješci 1. str. 95.4 Vidjeti i Andrassy, op.ci.t u bilješci 1. str. 60. Tako i Oppenheim, Lauterpacht, op.cit u bilješci 1. str. 118-119.

77

stočne Europe, države Zapadne Afrike, Arapske zemlje, države Commonwealtha i sl). Ono što se, međutim, zbiva u međunarodnopravnom prometu jeste činjenica da sve češće pojedine sastavne jedinice država nastupaju, u određenim okvirima koje postavlja središnja država, u međunarodnopravnom prometu. To je već desetljećima unazad slučaj sa kantonima Švicarske5 i saveznim zemljama iz okvira SR Njemačke.6 Međutim, ono što je daleko značajnije od ovih slučajeva jest činjenica da unutar Europske unije, ali i zemalja koje se kroz tranziciju nalaze na putu pridruživanja ovoj zajednici država, sve više je formiranih tzv. Euroregija, tran-snacionalnih entiteta koji nekad zahvaćaju cijele države članice ili nečlanice Europske unije, ali nekad zahvaćaju i više pojedinačnih regionalnih teritorijalnih jedinica iz više država, a bez države kao cjeline.7

1.2. Pravni aspekti sudjelovanja regionalnih teritorijalnih jedinica u međunarod-nom pravnom prometu

Kada je riječ o pravnim aspektima sudjelovanja regija u međunarodnom pravnom prometu, tada treba imati u vidu činjenicu da danas mnoge države imaju regionalne teritorijalne jedinice koje raspolažu određenim ovlaštenjima u međunarodnom pravnom prometu.8 Kao takve izri-čito se spominju Argentina, Austrija, Belgija, Bosna i Hercegovina, SR Njemačka i Švicarska. U ograničenoj mjeri takva ovlaštenja postoje i u Danskoj (ograničeno na određena područja) i Sjedinjenim državama. S druge strane, u Kanadi, Portugalu, Ukrajini i Finskoj nema takvih ovlaštenja regionalnih atonomnih jedinica. Italija je utoliko specifična što u njoj, premda regi-onalne teritorijalne jedinice u načelu ne mogu sudjelovati u međunaronom pravnom prometu, one ipak mogu poduzimati određene razvojne inicijative u inozemstvu.9 U najvećem broju država koje dopuštaju svojim regionalnim teritorijalnim jedinicama sudjelovati u međuna-rodnom pravnom prometu ovlaštenja za to izviru direktno iz ustava tih država.10 Pored toga, regionalne teritorijalne jedinice pojedinih država raspolažu ovlaštenjima u granicama svojih nadležnosti.11 U nekim drugim državama granice njihovih ovlaštenja kod zaključivanja među-narodnih ugovora jesu mjera u kojoj su ona kompatibilna s nacionalnim interesima,12 ili se svode na materiju u kojoj regionalne teritorijalne jedinice imaju zakonodavne ovlasti.13 U tre-ćim državama, regionalne teritorijalne jedinice su ovlaštene uspostavljati specijalne bilateralne odnose sa susjednim državama, vodeći pritom računa o teritorijalnom integritetu zemlje, dok određene opće i specijalne ugovore mogu sklapati uz dopuštenje središnjeg parlamenta.14 Ima


5 Vidjeti Vidjeti Andrassy, op.ci.t u bilješci 1. str. 96.6 Ibidem.7 Nama najbliža takva regija je Dunav-Drava-Sava, koja zahvaća županije, odnosno kantone Južne Mađarske, Istočne Hrvatske i

Sjeveroistočne Bosne i Hercegovine.8 Vidjeti European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Federated and Regional Entities and Internatio-

nal Treaties, poredbena tabela. http://www.venice.coe.int/docs/1999/CDL-DI(1999)004rev-e.asp9 Vidjeti op.cit u prethodnoj bilješci.10 Vidjeti op. cit u bilješci 8. Pri tome, u Belgiji pored ustava iz 1990. pitanje ugovora o suradnji s inozemstvom koje sklapaju federa-

cija, regije i druge zajednice uređuje i specijalni zakon o institucionalnim reformama.U Danskoj, pak, tu je riječ o zakonima koji uređuju autonomiju Faroe otočja i Grenlanda.

11 Znači mogu sklapati ugovore sa odgovarajućim autonomnim teritorijalnim jedinicama drugih država u onim materijama za koje su kao regionalna teritorijalna jedinica nadležne (tako austrijske i njemačke „zemlje“ i švicarski kantoni). Vidjeti op. cit u bilješci 8.

12 Tako Argentina. To znači da se bilo što ugovore sa teritorijalnim jedinicama iz susjednih država neće smatrati validnim, ako se sa strane nadležnih središnjih organa vlasti države ocijeni da je to suprotno njenim nacionalnim interesima. Vidjeti op. cit u bilješci 8.

13 Tako u Belgiji. Tu regionalna teritorijalna jedinica može pregovarati direktno sa susjednim regionalnim teritorijalnim jedinicama druge države samo u onim materijama u kojima ima i zakonodavnu vlast. Vidjeti op. cit u bilješci 8.

78

i takvih primjera gdje se sudjelovanje regionalnih teritorijalnih jedinica svodi samo na sudjelo-vanje u pregovorima u onim materijama koje su u njihovoj nadležnosti, a da pri tome same ne mogu niti sklapati niti provoditi ugovore.15 Nadalje, u nekim državama postoji mogućnost da regionalne teritorijalne jedinice sklapaju i višestrane međunarodne ugovore,16 dok u drugima to ne mogu činiti.17 Kada je riječ o predstavljenosti regionalnih teritorijalnih jedinica u među-narodnim organizacijama, u nekim državama postoji takva mogućnost,18 u drugima postoji, ali samo kada njihovi predstavnici sudjeluju u okvirima nacionalne delegacije središnjih vlasti države,19 dok u ostalim državama takve mogućnosti nema.20 Napokon, kada je riječ o predstav-ljenosti regionalnih teritorijalnih jedinica neke države članice u Europskoj uniji u malom broju država koje otvaraju takvu mogućnost niz je ograničenja provođenju toga u praksi.21

1.3. Značaj nastupanja regionalnih teritorijalnih jedinica u međunarodnom prav-nom prometu

Zbog čega je značajno omogućiti regionalnim teritorijalnim jedinicama pojedinih država da direktno međusobno surađuju. U prvom redu, kao argument se može navesti skup povijesno-gospodarsko-etničkih razloga koji se svode na to da su državne granice u povijesti bile promje-njive i da su nekad cjeloviti i integrirani prostori dospijevali unutar granica različitih država. Oni su i dalje zadržavali određene zajedničke značajke, i sada u vrijeme europskih integracija, kada granice nestaju ili postaju elastične, ponovo do izražaja dolaze interesi da se surađuje u okviru regija koje su zadržale zajedničke povijesno-gospodarsko-etničke karakteristike. Pored toga, i kod onih regija koje ranije nisu imale takve zajedničke značajke, imajući u vidu tekuće gospodarske interese, komplementarnost ekonomija i relativno male troškove prijevoza robe ili pružanja usluga što povećava globalnu konkurentnost teritorijalno bliskih područja, osnažile su tendencije ka integracijama i intenziviranju suradnje unutar takvih prostora. Lokalni i regionalni ekonomski razvoj, kako ga definira Svjetska banka je također proces pogodan da u njemu regionalne teritorijalne jedinice surađuju sa javnim i poslovnim sektorom, te civilnim društvom kako bi se poboljšali uvjeti za ekonomski razvoj i zapošljavanje.22 To je u svakom slučaju lakše realizirati na lokalnim i regionalnim razinama vlasti nego li putem organa vlasti središnje države. I Europska unija svojim mnogobrojnim programima potiče takve integrativne procese i aktivnosti naprosto da bi smanjila učinke središnjih vlasti pojedinih nacionalnih država kao


14 Tako u Bosni i Hercegovini. Vidjeti op. cit u bilješci 8.15 Tako u Danskoj. Vidjeti op. cit u bilješci 8.16 Tako u Argentini, Austriji, Belgiji, Bosni i Hercegovini, Njemačkoj i Švicarskoj. Vidjeti op. cit u bilješci 8.17 Tako u Kanadi, Danskoj, Portugalu, Finskoj, Italiji i Ukrajini. Vidjeti op. cit u bilješci 8.18 Tako u Njemačkoj. Vidjeti op. cit u bilješci 8.19 Tako u Portugalu u odnosu na Azore i Madeiru, u Danskoj u odnosu na Faeroe otočje i Grenland, u Kanadi za sve provincije osim

quebeca i New Brunnswicka, koji su direktno članice agencije za kulturnu i tehničku suradnju, u Finskoj, u Danskoj i u Belgiji. Vidjeti op. cit u bilješci 8.

20 Tako u slučaju Argentine, Austrije, Bosne i Hercegovine, Italje, Ukrajine, Sjedinjenih država i Švicarske. Vidjeti op. cit u bilješci 8.21 Tako u Austriji postoji složena procedura gdje se najprije informiraju „zemlje“ tj. regionalne teritorijalne jedinice o inicijativi da im

se daju takve ovlasti, potom se unutar države zauzima stav o toj inicijativi, i konačno se određuju predstavnici regionalne terito-rijalne jedinice koji djeluju u okvirima državne delegacije države Austrije pri Europskoj uniji. Slična ograničenja postoje i u Belgiji gdje je koordinacija na ministarstvu vanjskih poslova, te u Italiji i Finskoj. Vidjeti op. cit u bilješci 8.

22 Vidjeti Rašić Bakarić, Ivana, Sumpor, Marijana, Sisinački, Jelena, Governance Structures for Local Economic Development in Croatia, 45th Congress of the European Regional Science Association Land Use and Water Management in a Sustainable Network Society, Amsterdam, 2005, str. 7. www.ersa.org/ersaconfs/ersa05/papers/391.pdf

79

„uskih grla“ intenzivnije suradnje regionalnih teritorijalnih jedinica iz različitih država članica. Naime, organi središnjih vlasti često nemaju kapaciteta adekvatno podržati takvu suradnju, te usporavaju ili onemogućavaju njezinu realizaciju. Pored toga, središnji organi vlasti ponekad nisu dovoljno niti upoznati sa specifičnostima nekih regija, koje su dobro poznate onima koji u njima žive. Napokon, Europska administracija želi sužavati prostor nacionalnim interesima optereće-nim organima središnjih vlasti država, kako bi se otvorio širi prostor suradnji između odre-đenih prekograničnih regionalnih teritorijalnih jedinica sa niže razine vlasti. U tom smislu, izvjesno je da suradnja pojedinih prekograničnih regionalnih teritorijalnih jedinica iz različitih država pridonosi njihovom bržem i učinkovitijem razvoju, te integracijskim procesima unutar Europske unije i njezina bližeg okruženja, sve u interesu država članica.

2. Decentralizacija vlasti i međunarodno pravo

Tehničko-tehnološki napredak i na njemu utemeljeni gospodarski razvoj u xx stoljeću omogućili su brzu i učinkovitu komunikaciju, raspolaganje ogromnom količinom informacija gdjegod se nalazili, povećanje i diverzifikaciju potreba stanovništva i njihovu želju za što širim sudjelovanjem u odlučivanju na različitim razinama donošenja političkih, gospodarskih i dru-gih odluka koje utječu na život u zajednici. Sve je to utjecalo na mogućnost učinkovite decen-tralizacije vlasti i zahvaćanje šireg sloja stanovništva pri donošenju odluka na različitim razi-nama vlasti. A za posljedicu to je imalo stvarnu demokratizaciju odnosa i decentralizaciju vlasti. Navedeno nije moglo izostaviti utjecaj i na međunarodno pravo koje svjedoči u međunarodnom pravnom prometu sudjelovanje sve više onih organa vlasti koji su ispod razine središnjih vlasti neke države.

2.1. Decentralizacija i izraz interesa zajednica ispod razine središnjih vlasti

Decentralizacija je jedna od posljedica spomenutih procesa. Centralizirani oblici vlasti nisu više automatski model koji je jedino moguć.23 Zadnjih je godina upravo je trend da sve veće ovla-sti dobivaju niže razine vlasti.24 To je posljedica preraspodjele vlasti s tendencijom da federa-tivne, odnosno regionalne teritorijalne jedinice neke države imaju veći udio u međunarodnim obvezama.25 Decentralizacija je ujedno i izraz interesa zajednica ispod razine središnjih vlasti da učinkovito sudjeluju u odlučivanju o onim pitanjima koja su za njih značajna. Središnje vlasti zbog sve intenzivnijih aktivnosti u međunarodnom pravnom prometu ne mogu same rješavati brojna pitanja koja javni sektor treba rješavati. Pored toga što brojnost odluka koje treba doni-jeti onemogućava da se o svemu odlučuje iz jednog centra, u prilog decentralizaciji je i činje-nica da stanovnici pojedinih regija bolje razumiju specifičnosti problema koje treba rješavati i o kojima se odlučuje. Napokon decentralizacijom se proširuje i krug osoba koje se uključuju u odlučivanje i samim time ono može biti kvalitetnije, a odluke primjerenije situaciji koju razrje-šavaju. Izraz interesa zajednice manifestira se dakle, na lokalnoj, regionalnoj i središnjoj razinidr-


23 Venice Commission, Federalism and Regionalism, http://www.venice.coe.int/site/main/Themes_Transn_E.asp#federalism Strana 1.24 Ibidem.25 Ibidem.

80

žavne vlasti. Pri tome, tendencije su da se na središnjoj razini državne vlasti odlučuje o onome što je od općeg interesa za državu, a na regionalnu i lokalnu razinu delegira se rješavanje onih pitanja koja su vezana za te zajednice. Sve to dovodi do situacije da se kao ravnopravni subjekti međunarodnog pravnog saobra-ćaja pojavljuju regionalne teritorijalne jedinice, pa čak i lokalne samouprave, po pitanjima koja je država prepustila njihovoj nadležnosti. Naravno, one nisu u istoj ravni sa državama, moraju usuglasiti svoj nastup sa državnim nastupom ili interesima, kretati se u pravnim okvirima koje međunarodnim sporazumima odredi središnja država, ali se ne može zanemariti njihovo postojanje i sve aktivniji nastup u međunarodnom pravnom prometu.

2.2. Decentralizacija i povezivanje regionalnih teritorijalnih jedinica iz različtih država koje imaju slične ili zajedničke interese

Jedan od učinaka decentralizacije je da su regionalne teritorijalne jedinice unutar država zaokružile svoje nadležnosti uspostavljajući konzistentan i koherentan sustav, koji teži ne samo definirati svoje odnose prema središnjim vlastima nego i uspostavljati suradnju sa regionalnim teritorijalnim jedinicama koje se nalaze unutar države, a jačanjem intergracijskih procesa među državama i sa regionalnim teritorijalnim jedinicama drugih država. Intenzivna gospodarska suradnja neumitno vodi integraciji i većoj koherentnosti država i regionalnih teritorijalnih jedinica koje unutar prekograničnih regija međusobno surađuju. To opet proizvodi težnje za dubljom kohezijom i ujednačavanjem država i njihovih regionalnih teritorijalnih jedinica, kako bi se dalje olakšavala i bila jednostavnijom njihova međusobna suradnja, ali i realnija održivost njihovih sustava. Na tome napose rade međunarodne organizacije, koje provode razne specija-lizirane programe suradnje ili ujednačavanja prava i pravne prakse. Ipak, najznačajnije poticaje suradnji između regionalnih teritorijalnih jedinica, odnosno unutar prekograničnih regija daje Europska unija svojim strukturnim i kohezijskim fondovima otvorenim prema njenim državama članicama, te CARDS, IPA i drugim programima za zemlje koje su u procesu pridruživanja Europskoj uniji. Cilj ovih programa jest da se ujednačava razvoj različitih regionalnih teritorijalnih jedinica unutar iste zemlje i svih regionalnih teritorijalnih jedinica i država unutar Europske unije. Kada je riječ o državama u postupku pridruživanja, tada ih se želi navedenim fondovima pripremiti za zadaće koje će imati unutar zajednice tako što će se prije nego što postanu državama članicama približiti standardima koji važe unutar Europske unije. Ako se sa ovoga prijeđe na konkretnije razloge što vode ka integraciji i povezivanju, tada se tu u prvom planu pojavljuju interesi omogućiti unutar transnacionalnih (prekograničnih) regija odvijanje aktivnosti na način na koji se one odvijaju unutar regionalnih teritorijalnih jedinica neke države. Naime, u sveprisutnom procesu globalizacije pritisak je ključnih aktera da se u što je moguće većoj mjeri pojednostave administracija, procedure i stvaraju što veća trži-šta, pri čemu konkurentsku prednost imaju oni subjekti koji djeluju na većem tržištu. Samim time, nekoliko velikih tržišta neprestano traži načina kako se proširiti, a ona manja koja ne mogu tako učinkovito funkcionirati traže kome će se tržištu priključiti. Sve se to odražava u sferi politike i državne uprave na način da se pronalaze mehanizmi kako očuvati državnu vlast, a ipak omogućiti konkurentnost gospodarskih subjekata koji djeluju na njihovu prostoru. I tu opet dolazi do težnje ka ujednačavanju i većoj koherentnosti zakona i pravne prakse, te integri-ranju u postojeće regionalne organizacije koje osiguravaju opstanak. Pri tome, traže se putevi


81

kako omogućiti nesmetano kretanje ljudi, robe i kapitala između regionalnih teritorijalnih jedi-nica koje se nalaze u susjednim zemljama, a neposredno jedna pored druge. Dva su osnovna procesa usmjerena ka istom cilju. Jedan se odvija na razini središnje države, gdje se donose propisi i mjere koje će državu učiniti kompatibilnom i komplementarnom sa državama u okruženju. Drugi se proces odvija na razini regionalnih teritorijalnih jedinica unu-tar takve države, koje traže načina, napose kada su pogranične, kako ujednačavati uvjete rada, života i poslovanja sa regionalnim teritorijalnim jedinicama iz susjednih država. Takvo povezivanje naročito učinkovito se realizira tamo gdje su odranije stvoreni uvjeti da se područja iz različitih država u zajedničkom interesu međusobno povezuju. Drugdje taj proces ide sporije i teže, ali izvjesno u smjeru veće integracije.

2.3. Zloupotrebe decentralizacije od strane trećih

Naravno svugdje gdje se odvijaju određeni procesi, neki akteri nastoje ih okrenuti u vlastitu korist. Oduvijek su postojali akteri u međunarodnim odnosima koji su nastojali razlike unutar pojedinih država ili međunarodnih organizacija iskoristiti kao podršku vlastitim ciljevima, koji nisu uvijek bili kongruentni s ciljevima tih država ili međunarodnih organizacija. Zbog toga je i legitiman interes svake države ne dozvoliti da se pojedine regionalne teritorijalne jedinice unutar nje koriste kao logistika za širenje određenih interesa susjednih ili drugih država na gospodarskom, političkom, vjerskom, kulturnom, etničkom, vojnom ili drugom polju koji nisu u suglasnosti s nacionalnim interesima države o čijem se dijelu državnog područja radi. Tako se činjenica da postoji određena decentralizacija na gospodarskom planu u nekoj državi (pa njezine regionalne teritorijalne jedinice uspostavljaju neovisno od središnjim vla-stima suradnju sa susjednom državom ili regionalnom teritorijalnom jedinicom iz nje), može omogućiti promidžbu gospodarskih interesa susjedne države, koja sprječava sustavno uspo-stavljeni operativni plan razvoja te države. I to ne samo u promidžbu nego i realno preuzimanje kontrole nad bitnim gospodarskim resursima te regionalne teritorijalne jedinice, koji ujedno mogu biti i od strateškog značaja za državu o kojoj je riječ. Stoga ne manjka doza opreznosti kada se na razini središnje države stvaraju okviri za suradnju pojedinih regionalnih teritorijal-nih jedinica, barem u mjeri da se sve ima odvijati pod monitoringom središnjih državnih vlasti, te da se periodično imaju mjeriti učinci, rezultati i utjecaj takve suradnje koja se odvija na razini ispod središnjih vlasti dviju država. Sve se to ne mora svesti samo na bilateralne odnose dvije države, koje su povijesno moguće imale niz problema, što su opterećivali međusobnu suradnju. Moguće je da i neke globalne vele-sile provode politiku stvaranja vlastitih interesnih sfera u oblasti ekonomije, tako što će ciljano uspostavljati suradnju sa pojedinim, za njihove interese ključnim, regionalnim teritorijalnim jedinicama unutar neke za njih interesantne države, koju ne mogu u cijelosti i odjednom pod-vrgnuti vlastitoj gospodarskoj ili vojnoj interesnoj sferi. Analogno ponašanje moguće je i u drugim sferama života. Tako je u sferi vojne suradnje malo vjerojatno da se u regionalnoj teritorijalnoj jedinici neke države dogodi direktno uspo-stavljanje nekih resursa na kojima se zasnivaju vojni interesi susjednih zemalja bez direktnog sudjelovanja središnjih državnih vlasti, jer ta materija nigdje nije u nadležnosti vlasti ispod razine središnjih. Ali, kada je riječ o kulturi i kuturnom utjecaju, tu je niz mogućnosti šire-nja interesa putem suradnje regionalnih teritorijalnih jedinica sa jedne i druge strane granice susjednih država ili između regionalnih teritorijalnih jedinica neke utjecajne i moćne države


82

i manjih država u njihovom okruženju. Takav utjecaj često polazi od legitimnih i uzajamno korisnih interesa da se pojačano uči jezik neke države u regionalnoj teritorijalnoj jedinici druge države. Pa čak i ako to nije učinjeno na dvosmjeran način tj. da se i jezik one druge manje utje-cajne i moćne države uči u onoj prvoj, to može biti pozitivno i korisno za jačanje međusobne suradnje u svim sferama života.26 Ipak, moraju se otkloniti bilo kakve naznake pokušaja ili realizacije asimilacije, nametanja stranog jezika kao standarda govora u zemlji i slično, jer to bi bilo izvan pozitivnih i legitimnih interesa za obje strane.27 Slično se adekvatna pažnja ima pokloniti i svakoj drugoj kulturnoj djelatnosti u nekoj zemlji, napose ako je koncentrirana na samo određenu regionalnu teritorijalnu jedinicu te države. Jer, sličnoj svrsi mogu poslužiti i likovna ili glazbena umjetnost, muzeologija, teatar, film ili književnost. Posebno osjetljivi primjeri takva djelovanja na regionalne teritorijalne jedinice mogu biti ako se odvijaju u sklopu etničkih ili vjerskih specifičnosti. Povijest je obilježena nizom primjera kada je do problema između država ili pojedinih regija dolazilo upravo zbog tih specifično-sti. Naime, etničko ili vjersko rasprostiranje ne poznaje granice. Pod određenim okolnostima moguće je da se vjerska ili etnička raznolikost iskoristi radi promidžbe u određenoj zemlji onih ciljeva ili aktivnosti koje ne nailaze na podršku većine ili vladajućeg režima u toj državi. Tada se često problem fokusira upravo na određene regionalne teritorijalne jedinice neke države gdje je moguće lakše provoditi interese neke susjedne ili moćnije države. Stoga su sve to aspekti o kojima se mora voditi računa kada se dopušta neposredni među-narodnopravni saobraćaj između regionalnih teritorijalnih jedinica različitih zemalja, a koje povijesno, gospodarski, kulturno, etnički ili sa vjerskog aspekta čine jednu cjelinu ili relativno homogen teritorij.

2.4. Međunarodnopravni aspekti regija, odnosno regionalnih teritorijalnih jedi-nica

Kroz članak se nije još dao odgovor na pitanje: što su regionalne teritorijalne jedinice s aspekta međunarodnog prava. Jesu li to subjekti međunarodnog prava, i uopće kakav im je status? Ono što se nedvojbeno može ustvrditi je da regionalne teritorijalne jedinice nisu subjekti međunarodnog prava sa punom djelatnom sposobnošću. Subjekti međunarodnog prava su države u čijem sastavu se one nalaze. Kako onda regionalne teritorijalne jedinice nastupaju sve češće i sve šire u međunarodnim odnosima, i sklapaju i određena pravna dokumenta, za koja je tipično da ih mogu sklapati subjekti međunarodnog prava. To se može staviti u okvire odredbi temeljnih pravnih akata unutarnjeg prava i sporazuma, koje sklapaju države na čijem se teritoriju te regionalne teritorijalne jednice nalaze, kao subjekti međunarodnog prava sa drugim državama ili međunarodnim organizacijama, a u kojima se određuju okviri i ovlaštenja za ograničeno nastupanje regionalnih teritorijalnih jedinica neke države i na polju međuna-rodnog prava rezerviranom za države. Naime, kada ustav ili specijalni unutarnji zakon neke države dozvoli ograničeni nastup regionalnih teritorijalnih jedinica te države, tada nastaje


26 Studenti, stručnjaci, znanstvenici ili umjetnici te zemlje mogu uz poznavanje toga jezika imati pristup korisnoj literaturi, znanju i drugim resursima, koji mogu osigurati ubrzani napredak te zemlje, pa makar se do toga došlo i kroz određenu regionalnu teri-torijalnu jedinicu te zemlje.24 Ibidem.

27 Povijest i sadašnjost su ispunjeni primjerima gdje su veliki narodi i države naprosto izbrisale stotine maternjih jezika manjih naroda i državnih tvorevina i to ne samo u Africi, Aziji ili Americi, nego i u Europi.

83

pravni osnov i utvrđuju se nadležnosti i postupak u kojima takve regionalne teritorijalne jedi-nice mogu poduzimati konkretne aktivnosti u međunarodnom pravnom prometu.28 Time je dat osnov i postavljeni su okviri. Kada konkretne regionalne teritorijalne jedinice djeluju u praksi, one će ispunjavati od strane države utvrđene uvjete i poduzimati mere i postupke kako bi se na utvrđeni način uspostavljala ili realizirala suradnja u određenim oblastima s regionalnom teritorijalnom jedinicom iz susjedne države. Pitanje je, također, može li se smatrati da regionalne teritorijalne jedinice na taj način postaju nukleusom subjekta međunarodnog prava ili su subjekt međunarodnog prava u ogra-ničenoj mjeri? Ispravnom odgovoru je bliža ova druga tvrdnja, s time da se radi o vrlo ogra-ničenom krugu aktivnosti, odnosno djelatnosti koje mogu u međunarodnom pravnom pro-metu poduzimati takve regionalne teritorijalne jedinice. U pravilu se te djelatnosti odnose na materije koje su inače u nadležnosti tih regionalnih teritorijalnih jedinica po unutarnjem pravu. Za poduzimanje bilo kakvog djelovanja regionalnih teritorijalnih jedinica u međunarodnom pravnom prometu potreban je prethodni pravni okvir kojeg utvrđuju vlasti središnje države (međudržavni sporazum, na primjer). Pri tome, regionalne teritorijalne jedinice moraju imati u vidu nacionalne interese kada sklapaju određeni sporazum sa stranim regionalnim teritori-jalnim jedinicma. I konačno, sve što učine regionalne teritorijalne jedinice na međunarodnom planu podložno je stalnom monitoringu i intervenciji središnjih vlasti države. Ako su regionalne teritorijalne jedinice subjekt međunarodnog prava s vrlo ograničenom djelatnošću, što je onda sa regijama koje se formiraju od strane regionalnih teritorijalnih jedi-nica više država? Jesu li i to subjekti međunarodnog prava s vrlo ograničenom djelatnošću? Neovisno o tomu što neke Euroregije primjerice, imaju svoje organe, donose strategije i pro-grame, raspolažu fondovima, teško se može ustvrditi da su to subjekti međunarodnog prava koji izvode svoju osobnost iz država čije su regionalne teritorijalne jedinice članice, odnosno sastavni dijelovi tih regija. Molgo bi se ustvrditi da su i tu u pitanju subjekti međunarodnog prava sa vrlo ograničenom djelatnošću. Ali, za razliku od regionalnih teritorijalnih jedinica koje svoj subjektivitet vezuju uz državu kojoj pripadaju, regije više sliče međunarodnim organiza-cijama, ali mora se naglasiti s vrlo ograničenim subjektivitetom. Jer, klasične međunarodne organizacije u međunarodnom pravu za članice imaju države, dok regije sastavljene iz regional-nih teritorijalnih jedinica više država nemaju subjekte međunarodnog prava kao svoje članice, nego regionalne teritorijalne jedinice više država, koje su i same subjekti međunarodnog prava s vrlo ograničenom djelatnošću.

3. Zaključci

Prema tome, regionalne teritorijalne jedinice ne samo da u ograničenoj mjeri sudjeluju u međunarodnom pravnom prometu, nego se može ustvrditi da predstavljaju i subjekte među-narodnog prava s vrlo ograničenom djelatnošću. Ta djelatnost je ograničena na suradnju sa regionalnim teritorijalnim jedinicama drugih, u pravilu susjednih država ili država članica iste regionalne međunarodne organizacije, i to u onim materijama u kojima imaju nadležnost po unutarnjem pravu svoje države. U tim materijama, one mogu sklapati međunarodne ugovore


28 Na primjer, sklopiti neki sporazum sa regionalnom teritorijalnom jedinicom iz susjedne zemlje, kojim će se urediti neka pitanja kretanja stanovništva u pograničnom području ili promet robe na teritorijama ovih jedinica. Ili sklopiti sporazum o suradnji na polju gospodarskog, kulturnog ili drugog razvoja regionalnih teritorijalnih jedinica iz susjednih država.

84

sa regionalnim teritorijalnim jedinicama druge države, koji su u pravilu sklopljeni u okvirima koje su međusobnim ugovorima sklopile države čije dijelove teritorija takve regionalne teri-torijalne jedinice predstavljaju. Pored toga, često su po sklapanju i tijekom implementacije suradnja regionalnih teritorijalnih jedinica iz više država predmet monitoringa i kontrole od strane središnjih vlasti država kojima pripadaju. Regionalne teritorijalne jedinice mogu sudje-lovati na međunarodnim konferencijama, premda u pravilu u okviru državnih delegacija, kao i neposredno implementirati odredbe međunarodnih ugovora koje su sklopili sa regionalnim teritorijalnim jedinicama drugih država. Ako se sagledava djelatnost na koju je ograničeno sudjelovanje regionalnih teritorijalnih jedinica u međunarodnom pravnom prometu, po oblastima o kojima je riječ, tada su to pitanja gospodarskih odnosa, kulture, obrazovanja, umjetnosti, ali i uređenje malograničnog prometa, neka pitanja sigurnosti ili zaštite okoliša. Klasično međunarodno pravo sadrži okvire za sudjelovanje regionalnih teritorijalnih jedi-nica u međunarodnom pravnom prometu. Premda države imaju različit pristup (pri čemu neke dopuštaju šire sudjelovanje regionalnih teritorijalnih jedinica, a neke o tome još niti ne raz-mišljaju), može se smatrati da se uočava tendencija da demokratizacija i decentralizacija unu-tar država koje jačaju nadležnosti svojih regionalnih teritorijalnih jedinica vodi njihovom sve intenzivnijem sudjelovanju u međunadnom pravnom prometu i sve širem priznanju statusa međunarodnog pravnog subjektiviteta, premda s ograničenom djelatnošću. Stvaranje transnacionalnih regija čijim članicama postaju regionalne teritorijalne jedinice, otvara se proces stvaranja Euroregija i drugih regija koje se mogu smatrati subjektima među-narodnog prava s vrlo ograničenom djelatnošću, a nalik međunarodnim organizacijama. Takve organizacije ograničene su na provođenje definiranih programa, u pravilu razvojnih, kojima se ujednačavaju navedena područja u oblasti gospodarstva, zapošljavanja, ekologije, sigurnosti, kulture, obrazovanja.

Literatura

1. Andrassy, Juraj, Međunarodno pravo, Zagreb, 19842. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Federated and

Regional entities and International Treaties, poredbena tabela. http://www.venice.coe.int/docs/1999/CDL-DI(1999)004rev-e.asp

3. Oppenheim, L., Lauterpacht.H., International Law, Volume I Peace, London, 1974,4. Rašić Bakarić, Ivana, Sumpor, Marijana, Sisinački, Jelena, Governance Structures for Local

Economic Development in Croatia, 45th Congress of the European Regional Science Associ-ation Land Use and Water Management in a Sustainable Network Society, Amsterdam, 2005, str. 7. www.ersa.org/ersaconfs/ersa05/papers/391.pdf

5. Venice Commission, Federalism and Regionalism, http://www.venice.coe.int/site/main/The-mes_Transn_E.asp#federalism



D.Sc.Branislav Malagurski, assistant professor, at the Faculty of Law, J. J. Strossmayer University of Osijek

The RegIon AnD RegIonAL TeRRIToRIAL UnITs AsPecTs In InTeRnATIonAL-LAW TeRMs

summary

The paper deals with consequences of possible partial competences transfer to international organisations, in particular to those at regional level such as the European union, and on the other hand to local and regional self-government authoritative bodies within states that in reference to the principle of subsidiarity increasingly enter the prerogatives of state authority. In this process, regional entities agree within the state upon a number of issues and solve the problems from within. However, this is not the point that regional territorial units in the states cease at, they more frequently interact at appropriate level with regional territorial units in neighbouring countries, or countries belonging to the same regional organization. To what extent is this in conformity with classic international law that sees the states and international organisations as exclusive active participants in international-law terms? To what extent are current activities of regional territorial units in international-law terms legally valid, and are they the reflection of aspirations to articulate and meet the interests of regional territorial units of a state more clearly in contact with similar interests of regional territorial units in other countries?

Key words: international law, regional territorial units, decentralization

86

Dr. Branislav Malagurski, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek

VöLKeRRechTLIche AsPeKTe DeR RegIonen UnD RegIonALeInheITen

Zusammenfassung

Im Beitrag wird über die Folgen der eventuellen Übertragung eines Teils der Zuständigkeit auf internationale Organisationen verhandelt, insbesondere regionale Organisationen wie die Europäische Union, und auf der anderen Seite auf die Einheiten der lokalen und regionalen Selbstverwaltung als Hoheitsorgane innerhalb der Staaten, die in Bezug auf den Subsidiaritätsgrundsatz in die grundlegenden Prärogative der Staatsgewalt immer tiefer verankert werden. Dabei beraten sich regionale Entitäten eines Staates über verschiedene Fragen und lösen aktuelle Probleme untereinander. Regionale Einheiten in einem Staat erschöpfen ihre Tätigkeit nicht nur in diesem Bereich, sondern auch knüpfen sie Beziehungen mit anderen territorialen Einhieten derselben Ebene in den Nachbarländern oder den Ländern innerhalb derselben regionalen Organisation an.

In welchem Maße steht all dies in Einklang mit dem klassischen Völkerrecht, das die Staaten und internationale Organisationen als einzige am völkerrechtlichen Verkehr mitwirkende Akteure sieht? In wie weit sind vorhandene Tätigkeiten der regionalen Einheiten auf der internationalen Ebene rechtlich begründet, und in welchem Maße stellen sie ein Rückbild des Bemühens dar, Interesse der regionalen Territorialeinheiten in einem Staat klar zu definieren und sie in Zusammenhang mit ähnlichen Interessen der regionalen Einheiten in anderen Staaten zu befriedigen?

Schlüsselwörter: Völkerrecht, regionale Territorialeinheiten, Dezentralisierung



Doc. dr. sc. Branislav Malagurski, Faculté de droit à Osijek de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek

Les AsPecTs InTeRnATIonAUx Des RégIons eT Des UnITés TeRRIToRIALes RégIonALes

Résumé

Dans cet article on aborde les conséquences des possibles transferts d’une partie des compétences des états nationaux vers les organisations internationales, comme par exemple l’Union Européenne et d’autre part vers les collectivités territoriales locales et régionales - organes de pouvoir a l’intérieur d’un état – lesquelles par la prise en compte du principe de subsidiarité empiètent de plus en plus sur les prérogatives essentielles du pouvoir de l’état. De ce fait, les entités régionales peuvent se concerter au sein d’un état sur un ensemble de questions et résoudre leurs problèmes entre elles. Mais, sur ce point, les collectivités territoriales et régionales, à l’intérieur d’un état, vont plus loin et de plus en plus souvent entrent en relation avec des collectivités de niveau équivalent dans les états voisins ou avec des états appartenant à la même organisation supranationale. Dans quelle mesure ceci s’accorde t-il avec le droit international classique, qui ne considère comme acteurs exclusifs des relations juridiques internationales que les états et les organisations supranationales ? Les activités actuelles des collectivités régionales et territoriales sont-elles juridiquement valides sur le plan international ? Dans quelle mesure ces activités reflètent-elles le désir des collectivités territoriales et régionales d’un état, d’articuler et d’harmoniser plus clairement leurs intérêts avec ceux des collectivités similaires dans un autre état ?

Mots clés : droit international, collectivités régionales et territoriales, décentralisation

89Dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz - The Principle of Proportionality in the European Community Law – General Characteristic and Practical Application

Dr. sc. Justyna Maliszewska - NienartowiczJean Monnet Center for European StudiesNicolaus Copernicus University in Torun, Poland

THE PRINCIPLE OF PROPORTIONALITy IN THE EUROPEAN COMMUNITy LAW – GENERAL CHARACTERISTIC AND PRACTICAL APPLICATION

Abstract: The article shows the place of proportionality in the European Community law, its legal character, content and functions which it plays. Apart from these general considerations, the ways of the application of proportionality in different EC policies are presented. This part of the study concentrates mainly on the case-law of the ECJ. Thanks to this analysis different attitudes to the principle of proportionality can be presented. It is also important to present the case-law because the provisions of the Treaties fail to reveal the real significance and all areas of application of proportionality (this concerns in particular actions undertaken by the Member States).

Key words: proportionality, general principles of EC law, suitability, necessity, manifestly inappropriate measure, the least restrictive measure

1.Introduction

The principle of proportionality plays an important role in the European Community (EC) law, which is even strengthened in the process of European integration. At the same time it is an example of a principle which is subject of certain interpretation disputes. They are connected with the special character of proportionality – it is a flexible principle which can be applied in many areas and protect different interests. Proportionality has been developed by the European Court of Justice (ECJ) in its case-law and remains mainly an instrument of judicial control. However, the Member States while signing the Maastricht Treaty decided to regulate it in art. 3b (3) together with the principles of conferred powers and subsidiarity. The Amsterdam Treaty did not change this provision but it regulated some practical aspects of proportionality in the Protocol attached to the EC Treaty. Consequently, there is only a very basic provision of art. 5 (3) of the EC Treaty which predicts that “any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty”. Other regulations can be found in the Protocol on the application of subsidiarity and proportionality principles. However, its provisions concentrate on the practical questions connected with proportionality when it is applied by the Community institutions and in relation to Community measures. The real significance of this principle goes further as it

UDK: 34:061.1 (4) EUPregledni znanstveni rad

90

also influences actions undertaken by the Member States. This function and area of application can be discovered only when we study the case-law of the ECJ.

2.Legal character of proportionality

There is no doubt that proportionality is one of the general principles of the EC law1. However, it should be determined what kind of a general principle it is. From this point of view proportionality is referred to as a general principle of administrative law2. We can also find an opinion that the inclusion of proportionality in the EC Treaty in art. 5 (3) underlined its fundamental and at the same time constitutional character3. However, this distinction is not so important because the line of division between administrative and constitutional law is blurred in the context of the EU4. It should also be noticed that the principle of proportionality is applied to different relations: Community – Member States, Community – individuals, Member States – individuals. Consequently, one can say about „the double nature” of this principle and distinguish institutional and material proportionality5. The former one is connected with the protection of individuals against too intensive interference of the public power represented either by the EC institutions or the authorities of the Member States. Therefore, it is underlined that proportionality is also “a fundamental rights rule”6. However, it is an objective norm which means that this principle does not safeguard any subjective right. Instead of it proportionality limits the possibility to infringe both fundamental rights and freedoms of the internal market of the EC7. The institutional proportionality in turn refers to the relation Communities – Member States and is regulated mainly in art. 5 (3) of the EC Treaty. Its objective is to set relationships between these entities. It can be said that the institutional proportionality protects competences of the Member States.

Dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz - The Principle of Proportionality in the European Community Law – General Characteristic and Practical Application

1 This is underlined by the ECJ in many judgments. See e.g. case 265/87, Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Haupt-zollamt Gronau [1989] ECR 2237, § 21; case C-331/88, The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries and Food and Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa and others [1990] ECR I-4023, § 1; case C-101/98, Union Deutsche Lebensmittelwerke GmbH v Schutzverband gegen Unwesen in der Wirtschaft eV [1999] ECR I-8841, § 30. The similar view is presented in the literature, compare e.g. J. Jowell, Is Proportionality an Alien Concept?, European Public Law 1996, vol. 2, issue 3, p. 402; D. Oulton, How Widely Accepted As a General Principle Is Proportionality?, Commonwealth Judicial Journal 1997, vol. 12, no. 1, p. 17; J. Jowell, A. Lester, Proportionality: Neither Novel Nor Dangerous [in:] New Directions in Judicial Review, London 1988, p. 56; Rt. Hon. Lord Hoffmann, A Sense of Proportion, Irish Jurist 1997, vol. xxxII, p. 54.

2 See e.g. J. Temple Lang, Community Constitutional Law [in:] Constitution-Building in the European Union, edited by B. Laffan, Dublin 1996, p. 127 oraz J. Martens de Wilmars, The Case-law of the Court of Justice in Relation to the Review of the Legality of Economic Policy in Mixed-economy Systems, Legal Issues of European Integration 1982, no 1, p. 13 who refers to proportionality as the principle of sound and proper administration.

3 Compare T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 1999, p. 91.4 It is underlined by G. de Búrca, Proportionality and Subsidiarity as General Principles of Law [in:] General Principles of European

Community Law, Reports from the conference in Malmo 27–28 August 1999, edited by U. Bernitz, J. Nergelius, The Hague–Boston 2000, p. 96.

5 See B. De Witte, The Role of Institutional Principles in the Judicial Development of the European Union Legal Order [in:] The Europeanisa-tion of Law: the Legal Effects of European Integration, edited by F. Snyder, Oxford 2000, p. 90.

6 See J. Temple Lang, The Constitutional Principles Governing Community Legislation, Northern Ireland Legal quarterly 1989, vol. 40, no. 3, p. 234.

7 H. Kutscher, Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Recht der Europäischen Gemeinschaften [in:] Der Grundsatz der Verhältni-smäßigkeit in europäischen Rechtsordungen, edited by H. Kutscher, Heidelberg 1985, p. 94. See also G. Hirsch, Das Verhältnismäßi-gkeitsprinzip im Gemeinschaftsrecht, Referat im Rahmen der Vortragsreihe „Grundfragen der Europäischen Rechtsordnung“, Bonn 1997, p. 17.

91

As far as the status of proportionality is concerned it should be underlined that as a general principle it is a source of primary law. There is no doubt that it takes a higher position than the acts of secondary law and if the latter are incompatible with proportionality they can be declared to be void by the ECJ8. It should also be noticed that the principle of proportionality (in particular where it protects individuals) has direct effects9. This means that individuals may plead its infringement both before the Community and national courts. The latter situation concerns these cases which have connections with Community law, e.g. in relation with the restrictions of the freedoms of the internal market by the authorities of the Member States10.

3.content of the proportionality – three criteria

Content of this principle should be determined on the basis of both the provision of art. 5 (3) of the EC Treaty and the case-law of the Community courts. It should be underlined that after “the inclusion” of proportionality into the Community law the ECJ gave it specific features and meaning. However, the basic criteria of the principle were taken from the legal systems of the Member States. These are: suitability, necessity and proportionality sensu stricto. The first criterion refers to the relation between the applied measures and the intended objective. Its control begins with the examination if the objective is legitimate according to the Community law. Then, the ECJ checks if the activity can be helpful in attaining the concrete objective11. Necessity is the dominant criterion in the case-law concerning proportionality. Usually, the ECJ checks only if the measure does not go beyond what is necessary to achieve the objective so the Court does not examine if there are other, more lenient measures. However, sometimes the control is extended and the ECJ checks if there is a choice between several appropriate measures. If this is the case, then the least onerous measure has to be applied. This

“onerousness” is evaluated in particular in relation to individuals’ interests so the ECJ applies this broader concept of necessity to the activities that infringe these interests. This concerns in particular the activities of the Member States where they apply derogation clauses (provided in the EC Treaty) or mandatory requirements (introduced and developed by the ECJ) in order to restrict freedoms of the internal market12. Consequently, the action is necessary if it cannot be replaced by an alternative measure which would have the same result and at the same time


8 See e.g case 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KG v. Grows-Farm GmbH & CO. KG [1977] ECR 1211 where the ECJ declared the Regu-lation no 563/76 of 15 March 1976 to be void because it infringed principles of proportionality and equality.

9 Compare the opinion of Advocate General Mancini in the case 237/82, Jongeneel Kaas BV i inni v. the Netherlands [1984] ECR 522.10 See the case C-27/95, Woodspring District Council v. Bakers of Nailsea Ltd, [1997] ECR I-1847 where the Court stated that An individual

may plead in proceedings before a national court an infringement of Articles 39 and 40(3) of the Treaty and of the general principles of proportionality and non-discrimination in order to challenge the validity of an act of the Community institutions.

11 Compare J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich (The Principle of Proportionality in European Community Law), Toruń 2007, pp.84-86.

12 See e.g. the case 261/81, Walter Rau Lebensmittelwerke v De Smedt PVBA [1982] ECR 3961 where the Court underlined that Although, in the absence of common rules relating to the marketing of the products, obstacles to free movement within Community resulting from disparities between the national laws must be accepted in so far as such rules, applicable to domestic and imported products without distin-ction may be recognised as being necessary in order to satisfy mandatory requirements relating inter alia to consumer protection, it is still necessary for such rules to be proportionate to the aim in view. If a Member State has a choice between various measures to attain the same objective it should choose the means which least restrict the free movement of goods (emphasis added).

92

would not threaten legally protected interests or objectives so much13. The criterion of proportionality sensu stricto requires the proper balance between damages .suffered by individuals (or the limitation of their rights) and the benefit achieved by the Community or the Member State thanks to the concrete action. So the ECJ tries to weigh the conflicting interests and to check if an individual has not been charged too excessively in comparison with the intended objective14. Such a control takes place after the examination if the measure is appropriate and necessary.Consequently, when the ECJ applies proportionality in its broadest sense it checks if: •the measure is an appropriate method of attaining a legitimate objective; •the applied measures are limited and do not go beyond what is necessary to attain this

legitimate objective; •the costs or limitations can be accepted in comparison with the attained objective15. However, this is a model solution which is not applied very often in practice. One of the examples of the judgments where the ECJ referred to all the criteria of proportionality is the case Fedesa16. The Court underlined that: In accordance with the principle of proportionality, which is one of the general principles of Community law, the lawfulness of the prohibition of an economic activity is subject to the condition that the prohibitory measures are appropriate and necessary in order to achieve the objectives legitimately pursued by the legislation in question, it being understood that when there is a choice between several appropriate measures recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued (emphasis added). As it was mentioned, not all judgments contain such a reference to three criteria. Usually, the ECJ controls only it the measure is appropriate and necessary17 and does not distinguish the criterion of proportionality sensu stricto. Therefore, it can be said that the “two-elements proportionality test” dominates in practice.

4. functions

The principle of proportionality plays an important role in the European Community law which is not limited to the protection of individuals against too intensive interference by public authorities (both Community and national ones). As it was mentioned, in the European Community law we can also distinguish institutional proportionality which concentrates on the relations between Community and the Member States and is regulated mainly in art. 5 (3) of the EC Treaty. Therefore, the functions of this principle in Community law are quite numerous. First of all, it determines the way in which Community competences are realised – even if

13 Compare K. Lenaerts, P. van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, London 1999, p.108.14 See G. de Búrca, The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, yearbook of European Law 1993, vol. 13, p. 117;15 Ibidem, p. 113.16 C-331/88, [1990] ECR I-4023.17 E.g. in the case 66/82, FORMA [1983] ECR 395 it stated that: In order to establish whether a provision of Community law is consonant

with the principle of proportionality it is necessary to establish, in the first place, whether the means it employs to achieve its aim correspond to the importance of the aim and, in the second place, whether they are necessary for its achievement. And in the case 15/83, Denkavit Nederland BV [1984] ECR 2171 the Court directly referred to the criterion of suitability – by virtue of the principle of proportionality, measures adopted by Community institutions must not exceed what is appropriate and necessary to attain the objective pursued.


93

the Community is competent to act, its action cannot go beyond what is necessary to achieve the objectives of the EC Treaty. Therefore, it can be said that proportionality protects the competences of the Member States, similarly to the principle of subsidiarity (though there are differences between them - the latter regulates who is competent to act in particular field that does not belong to the exclusive competence of the Community while the former influences the intensity of all Community actions18).

The principle of proportionality also influences the form and content of acts. According to the art. 6 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality:

“The form of Community action shall be as simple as possible, consistent with satisfactory achievement of the objective of the measure and the need for effective enforcement. The Community shall legislate only to the extent necessary. Other things being equal, directives should be preferred to regulations and framework directives to detailed measures”. It means that the principle of proportionality is important at this stage of legislation where proposals of the acts are prepared - they should not be more detailed than it is necessary to achieve the objectives of the Treaty. This obligation is strengthen by the fact that the statement of reasons for the adoption of the act should contain information concerning its compliance with the principle of proportionality (art. 4 of the Protocol). Finally, this principle is important in the field of sanctions predicted in the Community law and imposed on individuals. It protects them against severe and disproportionate penalties which is particularly important in the field of competition policy and fines imposed for the infringement of its provisions. Generally, it can be said that proportionality is applied to assess the legality of all legislative and administrative actions which are undertaken by the EC institutions. This principle plays also an important role in relation to the Member States activities which have certain connections with the Community law. In this field of application, proportionality is taken into account in relation to measures which restrict freedoms of the internal market but can be justified either by derogation clauses or mandatory requirements. However, even if they are justified they still have to meet certain requirements – one of them is their compatibility with proportionality. This principle is also applied to sanctions provided by the Member States for the infringement of the Community law (in both Community legislation and the case-law of the ECJ we can find a formula that such sanctions should be effective, dissuasive and proportionate19). The same requirements have to be met if the Member States provide sanctions for infringement of different visa or customs formalities which restrict one of the four freedoms of internal market. Moreover, the principle of proportionality has to be taken into account while implementing the EC law. It means that all measures that implement the Community law should be appropriate and necessary to achieve its objectives. Finally, the authorities of the Member States should apply the principle of proportionality while interpreting the regulations of the EC law (this is a particular task of national courts and organs of administration). In other

18 As far as differences between both principles are concerned see further inter alia N. Emiliou, The Principle of Proportionality in European Law. A Comparative Study, London–The Hague–Boston 1996, s. 140 or T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 1999, s. 119.

19 Compare N. Emiliou, op. cit., p. 167.


94

words, if a legal norm can be interpreted in a different way, this one should be chosen which is the least onerous for individuals20.

5. Practical Application – Different “Proportionality Tests”

Considerations on practical aspects of the principle of proportionality have to be based on the case-law of the ECJ. Its analysis allows for the conclusion that this principle is applied in many Community policies. However, there are such ones in the frames of which proportionality plays a particular role – it concerns common agricultural policy, competition policy, common commercial policy (here the ECJ controls measures undertaken by the EC institutions) and free movement of goods, persons, services and capital (here the ECJ controls the activities of the Member States). It should be noticed that there are differences as far as the intensity of the review of this principle is concerned. Generally, two tests of proportionality can be distinguished. Therefore, it can also be said that the ECJ applies double standards of its control. The proportionality tests depend mainly on the fact who – the EC institutions or the Member States - undertake actions and additionally what interests are protected. Thus, in relation to actions undertaken by the ec institutions in these areas where they have discretionary powers, the ecJ controls only if a measure is not manifestly inappropriate (such a test is applied e.g. in the field of common agricultural policy, competition policy and common commercial policy). Consequently, the review of proportionality in these areas is not intense. The ECJ justifies it by the fact that discretionary powers of the EC institutions in certain areas correspond to their political responsibilities given by the EC Treaty. Therefore, the legality of a measure adopted in such spheres can be affected only if it is manifestly inappropriate having regard to the objective which the competent institution is seeking to pursue21. Such an attitude is probably connected with the fact that the ECJ does not want to interfere with the legislative powers given to the Council and the Commission. However, if the infringement of proportionality is serious i.e. the measure is manifestly inappropriate, then the ECJ can declare the act to be void22. The second test - of the least restrictive measure - is applied in relation to the Member States’ activities which restrict freedoms of the internal market. Consequently, the ECJ controls if there are not any other measures which allow to achieve the same objective and which do not restrict the freedoms of the internal market so much. It should be underlined that the principle of proportionality plays a double role in this area. Firstly, it eliminates the unnecessary restrictions in the free movement of goods, persons, services and capital, so it

20 See A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (Member States and the European Union) [in:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki (Law of the European Union. System Issues. Substantial Law and Policies, edited by J. Barcz, Warszawa 2006, s. 325. Podobnie Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach (European Law in Questions and Answers), Warszawa 2001, s. 113.

21 See e.g. case C-331/88, Fedesa [1990] ECR I-4023, which concerned common agricultural policy or case C-150/94, United Kingdom v. Council of the European Union [1998] ECR I-7235 which concerned common commercial policy. In the latter case the ECJ directly stated that: The Court’s review must be limited in that way in particular if the Council has to reconcile divergent interests and thus select options within the context of the policy choices which are its own responsibility. In that connection, the Court cannot substitute its asses-sment for that of the Council as to the appropriateness or otherwise of the measures adopted, if those measures have not been shown to be manifestly inappropriate for achieving the objective pursued.

22 See e.g. case 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KG v. Grows-Farm GmbH & CO. KG [1977] ECR 1211.


95

is an important instrument for the integration of the Member States markets. Secondly, it protects individual interests as it guarantees that rights provided by the Treaties in relation with the functioning of the internal market are not infringed without justification. Therefore, the principle of proportionality is applied in a much intense way in relation to the Member States measures. However, the intensity of the review depends also on the character and importance of the interests which are protected. If the Court states that interests which are invoked by the Member States are important, then the control of proportionality is not so detailed, e.g. when public security is invoked by the states23. Some scholars distinguish a specific test of proportionality in the frames of competition policy - in relation to the public aid for enterprises that perform services of general economic interest24. It is called “the necessity test” or “the Corbeau test” as it was applied for the first time by the ECJ in the case Corbeau25. The Court underlined there that art. 90 (2) permits the Member States to confer on undertakings to which they entrust the operation of services of general economic interest, exclusive rights which may hinder the application of the rules of the Treaty on competition in so far as restrictions on competition, or even the exclusion of all competition, by other economic operators are necessary to ensure the performance of the particular tasks assigned to the undertakings possessed of the exclusive rights (emphasis added). In order to state if the restrictions or the exclusion of competition are necessary we should take into account the conditions of economic equilibrium in which this undertaking performs its services. Generally, it should be noticed that even though the ECJ reviews the activities undertaken by the Member States and their authorities, its control is not intense. Firstly, it does not check the suitability of the applied measures as it is not important if undertakings perform their services effectively. Secondly, the ECJ does not take into account the alternative measures that could have been applied26. Therefore, it can be said that the proportionality test recognises discretionary powers of the Member States in the area of the performance of public services27. Generally, the compatibility of the measures with the principle of proportionality is evaluated on the basis of the factual and legal circumstances of concrete cases. Moreover, the ECJ often leaves the national courts with the assessment of the Member States activities which have connections with the EC law. Consequently, the courts have to control proportionality of the acts adopted by national authorities. In this way national courts are present in the process of application of this principle28.

6. conclusions

On the whole it should be noticed that the principle of proportionality is an important judicial tool in the EC law. There is no doubt that even though the principle is regulated in the EC Treaty, the ECJ is this institution that has played the most important role in its development.

23 Compare further G. de Búrca, op. cit., s. 147.24 See e. g. M. A. Nesterowicz, Monopole państwowe i przedsiębiorstwa publiczne (State Monopolies and Public Undertakings [in:] Konku-

rencja (Competition), edited by. Z. Brodecki, Warszawa 2004, p. 318.25 C-320/91, Criminal proceedings against Paul Corbeau [1993] ECR I-2533.26 See L. M. Soriano, How Proportionate Should Anti-competitive State Intervention Be?, European Law Review 2003, vol. 28, no 1, p.

120.27 Ibidem, s. 112.28 Compare further J. Maliszewska-Nienartowicz, op. cit., s. 169-174.


96

This is connected with the fact that proportionality is a flexible rule that is difficult to be regulated in a rigid and complex way in the Treaty. The flexibility of proportionality can be advantageous – it allows to apply different attitudes which depend mainly on the character of the interests that are to be protected. Consequently, there are different ways of application of proportionality. The main disadvantage of such a solution is the uncertainty of individuals or the Member States as to the way it will be applied in a concrete case – in a lenient or rather restrictive way? Therefore, the ECJ should elaborate more transparent rules concerning application of proportionality subject to the character of a case. It is a big challenge for the ECJ but it should be undertaken with a view to the certainty of law29.

References

1. De Búrca G., Proportionality and Subsidiarity as General Principles of Law [in:] General Principles of European Community Law, Reports from the conference in Malmo 27–28 August 1999, edited by U. Bernitz, J. Nergelius, The Hague–Boston 2000.

2. De Búrca G., The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, yearbook of European Law 1993, vol. 13.

3. De Witte B., The Role of Institutional Principles in the Judicial Development of the European Union Legal Order [in:] The Europeanisation of Law: the Legal Effects of European Integration, edited by F. Snyder, Oxford 2000.

4. Emiliou N., The Principle of Proportionality in European Law. A Comparative Study, London–The Hague–Boston 1996.

5. Hirsch G., Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Gemeinschaftsrecht, Referat im Rahmen der Vortragsreihe „Grundfragen der Europäischen Rechtsordnung“, Bonn 1997.

6. Hoffmann R.T., A Sense of Proportion, Irish Jurist 1997, vol. 32.

7. Jowell J., Is Proportionality an Alien Concept?, European Public Law 1996, vol. 2, issue 3.

8. Jowell J., Lester A., Proportionality: Neither Novel Nor Dangerous [in:] New Directions in Judicial Review, London 1988.

9. Kutscher H., Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Recht der Europäischen Gemeinschaften [in:] Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in europäischen Rechtsordungen, edited by H. Kutscher, Heidelberg 1985.

10. Lenaerts K., van Nuffel P., Constitutional Law of the European Union, London 1999.

29 Ibidem, p. 527.



11. Maliszewska-Nienartowicz J., Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich (The Principle of Proportionality in European Community Law), Toruń 2007.

12. Martens de Wilmars J., The Case-law of the Court of Justice in Relation to the Review of the Legality of Economic Policy in Mixed-economy Systems, Legal Issues of European Integration 1982, no 1.

13. Nesterowicz M.A., Monopole państwowe i przedsiębiorstwa publiczne (State Monopolies and Public Undertakings [in:] Konkurencja (Competition), edited by. Z. Brodecki, Warszawa 2004.

14. Oulton D., How Widely Accepted As a General Principle Is Proportionality?, Commonwealth Judicial Journal 1997, vol. 12, no. 1.

15. Soriano L.M., How Proportionate Should Anti-competitive State Intervention Be?, European Law Review 2003, vol. 28, no 1.

16. Temple Lang J., Community Constitutional Law [in:] Constitution-Building in the European Union, edited by B. Laffan, Dublin 1996.

17. Temple Lang J., The Constitutional Principles Governing Community Legislation, Northern Ireland Legal quarterly 1989, vol. 40, no. 3.

18. Tridimas T., The General Principles of EC Law, Oxford 1999.

19. Wyrozumska A., Państwa członkowskie a Unia Europejska (Member States and the European Union) [in:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki (Law of the European Union. System Issues. Substantial Law and Policies, edited by J. Barcz, Warszawa 2006.

20. Zacker Ch., Wernicke S., Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach (European Law in Questions and Answers), Warszawa 2001.\


Dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European StudiesNicolaus Copernicus University in Torun, Poland

nAčeLo PRoPoRcIonALnosTI U PRAVU eURoPsKe ZAJeDnIce – oPće KARAK-TeRIsTIKe I PRAKTIčnA PRIMJenA

sažetak

Rad prikazuje mjesto proporcionalnosti u Pravu Europske zajednice, njezin karakter, sadržaj i funkcije. Osim ovih općih elemenata, rad također predstavlja načine kako se primjenjuje pro-porcionalnost u različitim politikama Europske zajednice. Posebna pozornost posvećuje se pravu slučaja Europskog suda za pravdu. Zahvaljujući ovoj analizi mogu se predstaviti različita stajališta o načelu proporcionalnosti. Također je vrlo važno predstaviti pravo slučaja jer odredbe osnivačkih Ugovora nisu uspjele razotkriti pravu važnost i sva područja primjene proporcional-nosti (ovo se posebno odnosi na aktivnosti koje poduzimaju države članice).

Ključne riječi: P ravo Europske zajednice, načelo proporcionalnosti, pravo slučaja, Europski sud za pravdu

Dr. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European StudiesNicolaus Copernicus University in Torun, Poland

DAs PRInZIP DeR VeRhäLTnIsMässIgKeIT IM geMeInschAfTsRechT – ALLgeMeIne MeRKMALe UnD DIe AnWenDUng In DeR PRAxIs

Zusammenfassung

Der Beitrag analysiert die Rolle der Verhältnismäßigkeit im Recht der EG (Gemeinschaftsrecht), den Rechtscharakter dieses Prinzips, seinen Inhalt und seine Funktionen. Außer diesen allgemeinen Erörterungen werden die Formen der Anwendung des Prinzips der Verhältnismäßigkeit in verschiedenen Aspekten der Politik der EU analysiert. Dieser Teil des Beitrags ist meistens auf die Fallanalyse des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinscheften (EuGH) fokussiert. Auf Grund dieser Analyse konnten verschiedene Aspekte des Prinzips der Verhältnismäßigkeit dargestellt werden. Es ist sehr wichtig, das Fallrecht als ein Rechtsgebiet des Gemeinschaftsrechts darzustellen, weil die Verordnungen der EG-Verträge weder auf die volle Bedeutung noch auf alle Anwendungsbereiche des Prinzips der Verhältnismäßigkeit hinweisen (insbesondere in Bezug auf die Tätigkeiten der Mitgliedstaaten).

99

Dr. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European StudiesNicolaus Copernicus University in Torun, Poland

PRIncIPe De PRoPoRTIonnALITé DAns Le DRoIT De LA coMMUnAUTé eURo-Péenne – cARAcTéRIsTIqUes généRALes eT L’APPLIcATIon PRATIqUe

Résumé

L’article révèle la place de la proportionnalité dans le Droit de la Communauté européenne, son caractère, contenu et fonctions. A part ces éléments généraux, on présente aussi les modes d’application de cette proportionnalité dans de différentes politiques de la Communauté européenne. Une attention particulière est portée à la jurisprudence de la Cour Européenne de justice. Grâce à cette analyse il est possible de présenter des différents points de vue relative au principe de proportionnalité. Il est très important également de présenter la jurisprudence étant donné que les dispositions des Traités de fondation n’ont pas réussi de révéler l’importance réelle et toutes les domaines d’application de proportionnalité ( ceci concerne particulièrement les activités entreprises par les pays membres.

Mots-clés : Droit de la Communauté européenne, principe de proportionnalité, jurisprudence, Cour Européenne de justice


101

Dr. sc. Boris Bakota, docent Pravnog fakulteta u OsijekuDr. sc. Boris Ljubanović , docent Pravnog fakulteta u Osijeku

NEPOSREDAN IZBOR NOSITELJAIZVRŠNE VLASTI U OPĆINAMA, GRADOVIMA, ŽUPANIJAMA IGRADU ZAGREBU

Prikaz: Autori su se u radu osvrnuli na nedavne zakonske izmjene i rješenja kojima se u Repu-blici Hrvatskoj prvi puta uvodi izravni izbor općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba. Iako među nekim znanstvenicima i struč-njacima vlada bojazan da to neće biti dobro, javnost je tim izmjenama vrlo sklona, a i međunarodna, poglavito europska iskustva i modeli idu u pravcu neposrednoga odlu-čivanja građana. Radom su istaknute prednosti neposrednoga izbora, kao i mogući nedostatci, a ukazano je i na potrebu obzirnoga korištenja mogućnosti opoziva nosi-telja izvršne vlasti.

Ključne riječi: izbori, općina, grad, županija, općinski načelnik, gradonačelnik, župan, jedi-nice LP(R)S, građani, birači

1. Uvodne napomene Hrvatski je sabor nakon višegodišnjih najava, neposredno prije raspuštanja svoga petoga saziva1, donio 5. listopada 2007. godine Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, kao i Zakon o dopuni Zakona o izboru članova pred-stavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.2 Svjedoci smo da se već godinama u znanstvenoj, stručnoj, pa i popularnoj literaturi, kao i dnevnim i tjednim tisko-vinama zagovarao neposredni izbor čelnika izvršnih tijela jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave.3 Republika je Hrvatska tim izmjenama na tragu promjena u ostalim dijelo-vima Europe koji se sve više odlučuju za neposredan izbor izvršne vlasti u lokalnim tijelima. ”U Zapadnoj se Europi sve više prihvaćaju snažni izvršni gradonačelnici kao sredstva osiguravanja boljega upravljanja lokalnim poslovima i učinkovitijega predstavljanja lokalne zajednice. ... U

1 12. listopada 2007. godine.2 Sva su tri zakona objavljena u Narodnim novinama 109/07.3 Dalje u tekstu: jedinice LP(R)S.

Doc. dr. sc. Boris Bakota, doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Neposredan izbor nositelja izvršne vlasti u općinama, gradovima, županijama i gradu Zagrebu

UDK: 342.84:352] (497.5 Zagreb)Pregledni znanstveni rad

102

postkomunističkim zemljama Istočne i Srednje Europe sve se više nameće pitanje lokalnoga lidera u promijenjenim političkim okolnostima.”4 Vijeće Europe je u svojoj Rezoluciji 139 iz 2002. također utvrdilo kako je ˝... izravni izbor gradonačelnika od građana postupak koji se sve više koristi u zemljama članicama Vijeća Europe, a u cilju određivanja šefa izvršne vlasti; ..˝5 Rezolu-ciji je prethodilo izvješće izvjestitelja Andersa Knapea čiji je sastavnim dijelom i dodatni izvje-štaj profesora Philippea De Bruyckera koji je 2002. godine temeljem svojih djelomičnih istraži-vanja utvrdio da je posredni izbor najtradicionalniji i da se koristi u 11 zemalja (Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Island, Letonija, Litva, Norveška, Španjolska i Švedska), dok se neposredni izbor primjenjuje u 13 zemalja (Albanija, Austrija, Bugarska, Njemačka, Mađarska, Italija, Makedonija, Slovenija, Rumunjska, Turska, Ukrajina, Ujedinjeno Kraljevstvo). Trina-estom zemljom De Bruycker vjerojatno smatra Portugal u kojemu gradonačelnikom postaje nositelj liste koja je na proporcionalnim izborima osvojila većinu (relativna je dovoljna).6 Prema izvješću izvjestitelja Vijeća Europe Iana Micallefa i Guida Rhodia (2004. godina) za neposredni se izbor na nacionalnoj razini opredijelilo 12 zemalja (Albanija, Bugarska, Cipar, Grčka, Italija, Mađarska, Makedonija, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Turska i Ukrajina), za miješani izborni sustav opredijelilo se 5 zemalja (Austrija, Norveška, Njemačka, Rusija, Ujedinjeno Kraljevstvo), dok se kod 16 zemalja s posrednim izborima na nacionalnoj razini razlikuju 3 podgrupe; 3 su zamlje koje se djelomično ili u cjelosti kreću prema neposrednom izboru (Belgija, Finska, Nizo-zemska) 4 zemlje neposredne izbore provode u manjim zajednicama (Češka, Estonija, Island, Španjolska), dok 9 zemalja u cijelosti provodi posredne izbore (Hrvatska7, Danska, Francuska, Irska, Letonija, Litva, Luksemburg, Malta, Švedska).8 Iznosili su se pri tom mnogobrojni razlozi za i protiv.9 Ovim ćemo radom pokušati utvrditi koje se suštinske promjene mogu očekivati, koje moguće poteškoće, a pokušat ćemo i dati našu završnu ocjenu izvršenih promjena.

2. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi

Hrvatski je sabor 6. travnja 2001. godine usvojio Zakon o lokalnoj i područnoj (regional-noj) samoupravi koji je na snagu stupio danom objavljivanja u Narodnim novinama.10 Zakon je kasnije izmjenjen i dopunjen 14. listopada 2005. godine11, a najnovije izmjene od 5. listopada 2007. godine na snagu će stupiti tek 17. svibnja 2009. godine.12 Vrlo je zanimljivo da se u obje promjene radi o reguliranju izvršne vlasti u jedinicama LP(R)S. Čini nam se kao da se radilo o najbitnijem problemu čije je rješenje bilo od presudne važnosti, ili pak, najlošijem zakonskom

4 FENWICK, John. ELCOCK, Howard. New Development: The Elected Mayor and Local Leadership u: Public Money & Management, CIPFA, 2005., str. 61.

5 Resolution 139 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.

6 12. listopada 2007. godine.7 Sva su tri zakona objavljena u Narodnim novinama 109/07.8 Dalje u tekstu: jedinice LP(R)S.9 FENWICK, John. ELCOCK, Howard. New Development: The Elected Mayor and Local Leadership u: Public Money & Management,

CIPFA, 2005., str. 61.10 Resolution 139 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional

framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.11 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 129/05).12 Riječ je o trećoj nedjelji u mjesecu svibnju kada se temeljem Zakona trebaju održati izbori za članove predstavničkih tijela jedinica

lokalne i područne (regionalne) samouprave, a po prvi puta i neposredan izbor općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba.


103

rješenju koje je iziskivalo promjene. Zanimljiva i u komparativnom smislu rijetka zakonska odredba, glede izvršne vlasti, bila je, do izmjena i dopuna Zakona u listopadu 2005. godine, predviđena za općine koje imaju manje od 3.000 stanovnika. Te općine nemaju posebnoga izvršoga tijela, već predstavničko tijelo – općinsko vijeće ujedno obavlja i izvršne poslove, a predsjednik općinskoga vijeća ima i položaj općinskoga načelnika. Općinama od 3.001 do 10.000 stanovnika ostavljena je moguć-nost vlastitim statutom odrediti hoće li ili ne ustrojiti općinsko poglavarstvo i birati općinskoga načelnika ili ne. Ista mogućnost predviđena je i za one gradove koji su to utvrđeni temeljem posebnih razloga, premda imaju manje od 10.000 stanovnika.13 Općine, kao i gradovi veći od 10.000 stanovnika obvezno su imale posebna općinska, odnosno gradska poglavarstva. Takvo rješenje pravdalo se nepostojanjem dovoljnoga broja kvalitetnih i stručnih ljudi u malim zajed-nicama, a što zaista ne bismo mogli prihvatiti. Riječ je poglavito o nedostatku dovoljnog broja kvalitetnih ljudi u strankama koje su osvojile vlast. Kvalitetnih ljudi zasigurno ima u svakoj, pa i onoj najmanjoj jedinici lokalne samouprave, ali je problem u tome što se radi o pripadnicima nekih drugih stranaka.

Sukladno izmjenama iz listopada 2005. godine sve su jedinice lokalne samouprave, neovi-sno o broju stanovnika, obvezatno ustrojile poglavarstvo kao posebno izvršno tijelo, a i općin-ski načelnik, odnosno gradonačelnik nije mogla biti osoba koja je prvobitno izabrana za pred-sjednika općinskoga, odnosno gradskoga vijeća, budući da se prihvatila nespojivost članstva u predstavničkom i izvršnom tijelu jedinica LP(R)S. Nakon proteka nepune dvije godine, na red su ponovno došle izmjene Zakona kako bi se uskladile s odredbama novoga Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župnana i gradonačelnika Grada Zagreba, budući da on i u Republici Hrvatskoj osigurava neposredan izbor nositelja izvršnih vlasti u općinama, grado-vima, županijama i Gradu Zagrebu.

3. neposredan izbor nositelja izvršne vlasti u jedinicama LP(R)s

Člankom 1. općinski su načenici, gradonačelnici, župani kao i gradonačelnik Grada Zagreba određeni kao nositelji ”izvršnih ovlasti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samou-prave ...”.14 Birači će automatski uz ponuđenoga kandidata za jednu od gore navedenih dužnosti birati i njegovoga zamjenika. Njihov će mandat trajati do proglašenja službenih rezultata novih izbora, a redoviti će se izbori, kao i dosada provoditi svake četiri godine. Ukoliko bi im mandat prestao prije redovitoga isteka mandata održat će se izvanredni izbori, ali ne i u slučaju ukoliko je mandat prestao u kalendarskoj godini u kojoj se trebaju održati redoviti izbori. Obveze će preuzeti u tome slučaju njihovi zamjenici, a Vlada Republike Hrvatske imenovat će svoga povje-renika samo u slučaju kada je mandat prestao i zamjeniku.15 Hvale je vrijedno da se pri kandidiranju ne prave formalne razlike između stranačkih i neza-visnih kadndidata. I jedni i drugi za pravovaljanost kandidature moraju prikupiti određeni broj

13 Sukladno Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te su odredbe ukinute i sada sve jedinice lokalne samouprave, neovisno o broju stanovnika, obvezatno ustrojavaju posebno izvršno tijelo – poglavarstvo.2 Sva su tri zakona objavljena u Narodnim novinama 109/07.

14 Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačlenika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, NN 109/0715 To je slučaj kada je mandat čelnicima prestao u slučaju opoziva, a tada mandat automatski prestaje i njihovim zamjenicima.


104

potpisa.16 Mišljenja smo da su ipak minimalni predviđeni potrebni potpisi premali, neovisno što se razlikuju shodno veličini jedinica LP(R)S.17 Njemačke pokrajine Baden-Würtemberg i Saska dopuštaju samo osobne kandidature, dok Bavarska kandidiranje dopušta samo strankama, a postoje jasno i kombinirani modeli koji dopuštaju i jednu i drugu vrstu. Važnim smatramo i obvezu budućih kandidata da najmanje šest mjeseci prije izbora imaju prijavljeno prebivalište u onoj jedinici LP(R)S čijim nositeljem izvršne vlasti žele postati.18 Iako ima i poredbenih pri-mjera u kojima to nije zapreka, te se zapravo na izborima vrlo često kandidiraju i nestanovnici nekoga područja.19 Troškovi izborne promidžbe pokrit će se onim kandidatima koji na izborima dobiju najmanje 10% glasova birača koji su izašli na izbore. Pobjednik izbora onaj je koji u prvome krugu dobije više od 50% glasova birača koji su gla-sovali. Ukoliko takvoga kandidata nema u drugi će krug izbora ući dva najbolja kandidata, a pobjednik je onaj koji u drugome krugu osvoji veći broj glasova izašlih birača.20 Jedan od ozbilj-nih prigovora ovakvom rješenju mogao bi biti financijske prirode, budući da je vrlo vjerojatno da će se većina čelnika uspjeti izabrati u tek drugome krugu. Vrijeme će vjerojatno pokazati koliko su porasli troškovi održavanja izbora, budući da i sada ne smijemo zaboraviti na održa-vanje ponovljenih izbora čije troškove moramo uzeti u obzir pri procjenjivanju razlika troškova prema dosadašnjem i budućem modelu. Članak 8. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predviđa dodavanje članka 40.a koji propisuje razloge prestanka mandata po sili zakona neposredno izabranim općinskim načelnicima, gradonačelnicima, županima i njihovim zamjenicima. Novi članak 40.b predviđa mogućnost predstavničkog tijela jedinica LP(R)S da raspiše referendum u cilju razrješenja nositelja izvršne vlasti. Referendum će biti moguće raspi-sati ukoliko nositelji izvršne vlasti krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkoga tijela i ukoliko su svojim radom prouzročili jedinici LP(R)S znatnu materijalnu štetu.21 Iako članak predviđa samo dva slučaja u kojima je moguće raspisati referendum opravdano je upitati se o mogućno-stima zloporabe prava. Prijedlog može podnijeti najmanje trećina članova predstavničkog tijela jedinice LP(R)S, a odluka mora biti donesena natpolovičnom većinom glasova svih članova predstavničkoga tijela. Referendum nije moguće raspisati prije proteka roka od šest mjeseci od dana početka njihovoga mandata, kao ni ukoliko je od prethodno održanoga referenduma o istome pitanju proteklo manje od dvanaest mjeseci. Člankom 40.c i biračima upisanim u popis birača dana je mogućnost predstavničkome tijelu predložiti raspisivanje referenduma koji se mora održati u roku od 30 dana od prijema

16 Djelomično će se izbjeći kandidiranje pripadnika ekzibicionističkih stranaka kojima je isključivi cilj pojavljivanje u medijima. Ne možemo ne spomenuti izbore za Hrvatski sabor 25. studenoga 2007. godine kada su se na izborima pojavljivale stranke bez potpore potrebnoga broja potpisa, pa smo tako mogli vidjeti i jednoga predsjednika periferne stranke koji je putovao od studija do studija te je predstavljao svoju listu u svakoj izbornoj jedinici, iako su na gotovo svim listama kandidati bili iz Zagreba, budući da članstva u ostatku Republike Hrvatske praktički nema. (O problemu bolesne taštine više bi trebali reći pripadnici drugih struka – psiholozi, sociolozi, a ponajprije liječnici psihijatri.) Za osnutak je političke stranke dovoljno samo sto osnivača, pa je time moguće pojavlji-vati se u bilo kojem dijelu države, a u slučaju nužnosti potpisa stanovnika konktretne jedinice LP(R)S to neće biti moguće.

17 Vidi čl. 15. Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, NN 109/0718 Izbjeći će se tako mogućnost da se netko sjeti par dana prije izbora mijenjati svoje prebivalište kako bi se kandidirao u nekoj jedinici

iz koje je odavno odselio ili čak možda u kojoj prije nije ni živio.19 PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načenika i župana: europska iskustva i hrvatski izazov, Stanek d.o.o., Varaždin,

2005., str. 51.20 Ne govori se da je pobjednik onaj s više od 50% glasova izašlih birača, budući da je moguće, premda u praksi gotovo nezamislivo,

da obzirom da broj nevažećih glasačkih listića, ni jedan od kandidata ne skupi više od 50% glasova.21 Znatnom materijalnom štetom smatra se iznos od 1% od proračuna te jedinice LP(R)S, a ukoliko 1% od proračuna iznosi preko

500.000 kuna, znatnom se materijalnoš štetom smatra šteta od 500.000 kuna.


105

prijedloga. Zanimljivo je da u ovom slučaju referendum nije moguće raspisati ukoliko je od prethodno održanoga referenduma o istome pitanju proteklo manje od dvanaest mjeseci. Slobodno je zapitati se mogu li birači predložiti referendum i prije proteka prvih šest mjeseci mandata, kao i moraju li birači imati razloga zašto referendum predlažu ili im se jednostavno izabrani nositelji izvršne vlasti, odnosno njihovi zamjenici ne sviđaju pa se nadaju da će na novim izborima pobijediti netko njima draži. Što ako ponovno pobijedi ista osoba, a oni sada predlože referendum utemeljen na nekom drugom razlogu, pa se samim time može tumačiti i da je pitanje postavljeno na referendumu novo, budući da se odnosi na neku novu situaciju. Također nam je vrlo čudno da se ne određuje broj ili postotak birača koji je neophodan kako bi oni mogli podnijeti prijedlog.22

Slobodni smo zamijetiti kako je talijanski model opoziva neposredno izabranoga gradona-čelnika vrlo zanimljiv i zapravo predstavlja i izazov i sigurnost da neće biti zloupotrebljavan. Gradsko vijeće je svjesno da glasajući apsolutnom većinom svojih članova za smjenu gradona-čelnika ujedno donosi i odluku o svome raspuštanju i raspisivanju novih izbora. Dobro je da je i gradonačelnicima dana mogućnost da svojom ostavkom dovode do raspuštanja vijeća i održa-vanjem novih izbora razriješe neku nastalu političku krizu.23 Rješenje je to koje bi moglo dobro funkcionirati i u Hrvatskoj, budući da bi i predstavničkom tijelu nemetnulo obvezu obzirnoga korištenja raspisivanja referenduma o opozivu.24

Premda se u tekstu govori o zamjeniku u jednini, člankom 9. mijenja se dosadašnji čl. 41. i uređuje da u jedinicima LP(R)S u kojima pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na raz-mjernu zastupljenost u predstavničkom tijelu ili ukoliko je to već propisano postojećim statu-tom, imaju pravo i na zamjenika općinskoga načelnika, gradonačelnika ili župana iz reda pri-padnika nacionalnih manjina. Ukoliko na izborima to pravo ne bude ostvareno održat će se dopunski izbori na kojima će pravo glasa imati isključivo pripadnici nacionalne manjine koji to pravo ostvaruju, te će tako u odnosnim jedinicama LP(R)S postojati dva zamjenika. Podol-njak nam u svojoj knjizi predstavlja načine izbora zamjenika te mogućnosti da bi njih i nadalje birala predstavnička tijela, a u cilju sprječavanje prejakoga položaja (grado)načelnika ili župana. I sam se zalaže za takvu praksu. Mišljenja smo da bi to u svakodnevnome radu nositelju izvršne vlasti predstavljalo veliku poteškoću, budući da je za male time od velike važnosti međusobno povjerenje i razumijevanje, a smatramo da i neposredno izabrani čelnik treba imati slobodu u izboru svoga zamjenika, a i da javnost unaprijed treba znati o komu je riječ. To se sve postiže zajedničkim kandidiranjem. Također, ne treba zaboraviti na mogućnost da bi predstavničko tijelo moglo izabrati nekvalitetne zamjenike ili one koji bi namjerno onemogućavali čelnika u njegovomu poslu, a sve s ciljem prikazivanja javnosti kako je pogrješno izabrala i pripremajući teren za raspisivanje referenduma o izglasavanju nepovjerenja. Člankom 13. promijenjen je dotadašnji čl. 48. pa je u financijskim pitanjima provedeno strogo razgraničenje između ovlasti nositelja izvršne vlasti kao i ovlasti predstavničkoga tijela. Općinski načelnik, gradonačelnik i župan samostalno će odlučivati o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina jedinica LP(R)S čija pojedinačna vrijednost ne prelazi 0.5% iznosa pri-hoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje, a najviše do

22 U našim okolnostima nije teško zamisliti dva birača koja uporno podnose zahtjev za raspisivanje referenduma, a koji predstavničko tijelo jedinica LP(R)S prihvaća, budući je i njima cilj smjena izabranih nositelja izvršne vlasti.

23 PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načenika i župana: europska iskustva i hrvatski izazov, Stanek d.o.o., Varaždin, 2005., str. 44.

24 U našem bi slučaju narod bi primjerice mogao opozvati nositelja izvršne vlasti, ali i raspustiti predstavničko tijelo.


106

1.000.000 kuna. No, odluka je dodatno uvjetovana potrebom da je takvo stjecanje, odnosno otuđivanje planirano u proračuna, kao i da je provedeno u skladu sa zakonskim propisima.25

Sve dotadašnje ovlasti općinskoga/gradskoga/županijskoga poglavarstva prelaze u ovla-sti neposredno izabranih općinskih načelnika, gradonačelnika ili župana, budući da članak 11. mijenja dotadašnji članak 44. i određuje: ”Izvršne poslove obavlja u opći općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.” Time je i službeno ukinuta dosadašnja dvojnost izvrš-nih tijela jedinica LP(R)S, budući da smo uz pojedinačno imali i kolegijalno tijelo, a zakonom i drugim propisima nadležnosti jednih, odnosno drugih nisu bili najjasnije određeni, pa je u dosadašnjoj praksi dolazilo do nesporazuma, nerazumijevanja i nesuglasica o mogućnosti samostalne odluke, odnosno potrebe da se o nekome pitanju očituje poglavarstvo neke jedinice LP(R)S.

4. Praktične posljedice neposrednoga izbora

Ovakvo zakonsko određenje slobodnoga i neposrednoga izbora nositelja izvršne vlasti u korist je mogućnosti birača neposrednije izraziti svoje mišljenje o nekome kandidatu. Budući da su prema dosadašnjim zakonskim rješenjima birači birali jednu od ponuđenih lista, oni nisu bili u mogućnosti utjecati na sastav liste te su listu prihvaćali u cjelosti ili ne. Riječ je dakle o tzv. zatvorenoj listi.26 U takvim je izborima uvijek moguće u predstavničko tijelo progurati i neku javnosti omraženu osobu koja zasigurno u većinskim izborima ne bi imala nikakve realne šanse. Neposredni izbor općinskih načelnika, gradonačelnika i župana favorizira osobu, a ne sigur-nost stranačke liste.27 Premda će i glasačima manje dragi kandidati i dalje postojati članovima predstavničkih tijela, njihova će nazočnost u javnosti zasigurno biti puno manja, budući da će o većini poslova odlučivati neposredno izabrani nositelji izvršne vlasti.28 Podolnjak zanimljivo podsjeća kako u Hrvatskoj ni jedna stranka neće javno biti protiv neposrednoga izbora, ali da

”... ta potpora nije zapravo voljna nego uvjetna i s ‘figom u džepu’”.29 Smatra da je to na tragu naučene lekcije na predsjedničkim izborima 2000. godine kada je apsolutni stranački autsider pobjedio nekoga koga su podržavale tada dvije politički i u predstavničkome tijelu najutjecaj-nije stranke. Neposredni izbor nositelja izvršne vlasti zasigurno će u velike probleme dovesti i mnogo-brojne stranke koje su u dosadašnjem sustavu imale mogućnost sudjelovati u radu izvršnih tijela jedinica LP(R)S. Koaliranje velikog broja stranaka bilo je u predstavničkim tijelima jedi-nica LP(R)S nužno kako bi se mogla izabrati izvršna tijela, a samim su time i neke od stra-naka, odnosno nezavisnih lista dobijale značajna mjesta u njima, a u potpunoj suprotnosti s rezultatima ostvarenim na izborima. Vjerujemo da će se napokon zaboraviti slijedeća tvrdnja iznesena poslije tzv. lokalnih izbora održanih 15. svibnja 2005. godine: ”U ponekim općinama

25 Zar inače smiju raditi suprotno zakonskim propisima u bilo kojem drugom pitanju?26 Više u: OMEJEC, Jasna. Analiza rezultata lokalnih izbora iz 2001.27 Biračima , a strankama bitni kandidati ne nalaze se na prvome mjestu liste, budući da je na glasačkom listiću kao nositelja liste

otiskano samo ime kandidata pod rednim brojem 1. na nekoj listi. Premda se cjeloviti popis svih lista sa svim kandidatima nalazi negdje u prostoru biračkoga mjesta, a i da je objavljen u sredstvima javnoga priopćavanja, vrlo je mali broj birača koji temeljito i studiozno provjeravaju sve liste.

28 I do sada su općinska/gradska vijeća i županijske skupštine bili slabo aktivni, a i njihov personalni sastav nije poznat najvećem broju birača.

29 PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načelnika i župana: europska iskustva i hrvatski izazov, Stanek d.o.o., Varaždin, 2005., str. 86.


107

i gradovima na vlast su došle koalicije sastavljene čak i od 8 stranaka koje i tada jedva imaju više od 50% mandata, a neka se ne zaboravi i vrlo mali postotak birača izišlih na izbore. Smatra se da je prvenstveni razlog taj što nema veze za koga netko nikada ne bi glasovao kada će se poslije izbora povezati i moguće i nemoguće.”30 Premda je ovo dosta teška ocjena, smatramo je istinitom i utemeljenom. Uzet ćemo za primjer izbore za županijske skupštine, kao i njihovo kasnije biranje župana, odnosno podžupana na tzv. lokalnim izborima održanima 2001. i 2005. godine.31 Na izborima održanim 2001. godine najjača stranka ili koalicija pojedinoj županijskoj skupštini imala je svoga župana u Sisačko-moslavačkoj, Karlovačkoj, Koprivničko-križevačkoj, Bjelovarsko-bilogorskoj, Primorsko-goranskoj, Ličko-senjskoj, Požeško-slavonskoj, Zadarskoj, Šibensko-kninskoj, Splitsko-dalmatinskoj i Istarskoj županiji, te Gradu Zagrebu. Vidimo da je riječ o dvanaest od ukupno dvadeset i jedne županije. Druga stranka ili koalicija po snazi imala je svoga župana u Zagrebačkoj, Krapinsko-zagorskoj, Varaždinskoj, Virovitičko-podravskoj, Brodsko-posavskoj, Osječko-baranjskoj, Dubrovačko-neretvanskoj i Međimurskoj županiji.32 Riječ je dakle osam županija. Kao kuriozitet treba istaknuti Vukovarsko-srijemsku županiju gdje je stranka koja je po broju mandata bila na trećem mjestu, koalicijskim uspješnim pregova-ranjima zadobila mjesto župana. Kako ovakav pregled ipak ne otkriva koje su stranke osvojile nesrazmjerno velik broj dužnosti župana u odnosu na broj mandata zadobijen na izborima stavit ćemo u omjer postotak zadobivenih mandata u odnosu na postotak župana.33

Ovom prigodom nismo bili u mogućnosti uzeti u obzir mandate ostvarene na koalicijskim listama, budući da se u objavljenim rezultatima govori o osvojenim mandatima koalicijske liste, a ne stranaka koje ju čine pojedinačno. Vidimo da HSS ima nesrazmjerno velik postotak župana u odnosu na broj zadobivenih mandata, dok su kod SDP-a i HDZ-a postotci na štetu stranaka, a poglavito je nesrazmjer zamjetan kod HSLS-a. Vidjeli smo dakle, da je na tzv. lokalnim izborima 2001. godine u devet županija ili 42.86% od ukupnoga broja županija, župan bio iz neke od stranaka koja u konkretnoj županiji nije bila apsolutnim ili relativnim izbornim pobjednikom.

30 BAKOTA, Boris. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007., str. 182.

31 U radu ćemo se osvrnuti samo na redovite izbore, a ne primjerice na dopunske izbore za Skupštinu Osječko-baranjske županije kojima je župana iz redova SDP-a zamijenio župan iz HDZ, kao i izvanredne izbore, poslije redovitih iz 2005. godine, kojima je HDZ-ova župana u Požeško-slavonskoj županiji zamijenio župan iz SDP-a.

32 U Krapinsko-zagorskoj, Brodsko-posavskoj i Osječko-baranjskoj županiji dvije su stranke, odnosno koalicije dijelile drugo i treće mjesto prema broju osvojenih mandata.

33 Koristimo se podatcima iz spomenutoga rada Jasne Omejec, uz napomenu da se razlikujemo u odnosu na pripadnost župana Osječko-baranjske županije iz 2001. godine. Dok ga Jasna Omejec smatra nezavisnim, mi ga uvrštavamo u župane iz redova SDP-a, budući da je izabran sa njihove liste. Kao nezavisni kandidat nikada ne bi postao članom županijske skupštine, a samim time ni županom.

stranka

ukupno

mandati % župani %

hsshdzsdpshlsids

1422271526128

610

23.2837.2124.9210.00

4.59

100

87441

21

38.1033.3319.05

4.764.76

100


108

Na izborima održanim 15. svibnja 2005. godine moramo primjetiti veliki broj zajedničkih lista dvije ili više stranaka koje su osvojile mandate u županijskim skupštinama. Kako su odluke o koaliranju u najvećem dijelu stranaka prepuštene stranačkim podružnicama prezahtjevno je pokušati tablično prikazati broj mandata koje su pojedine stranke osvojile. Ograničit ćemo se stoga, samo na udio župana u odnosu na listu koja je osvojila reltivnu ili apsolutnu većinu u pojedinoj županiji. Za razliku od izbora iz 2001. godine ovoga puta možemo pohvaliti činjenicu da je u čak 18 od 21 županije župan bio sa pobjedničke liste, a što predstavlja 85.71%. U tri župa-nije, tj. U 14.29% županija, župan je izabran sa liste koja nije polučila najbolji izborni rezultat. Neposrednim izborom nositelja izvršne vlasti jedinica LP(R)S izbori će se zasigurno u većoj mjeri personalizirati, a i građani neće imati osjećaj kako je o čelniku odlučila stranačka ”kuhi-nja”. Neposredni izbori omogućit će i nestranačkim osobama, odnosno kandidatima puno veću mogućnost osvajanja dužnosti nositelja izvršne vlasti. Sve od prvih demokratskih ”lokalnih” izbora neovisni su kandidati mogli postati općinskim načelnikom/gradonačelnikom/županom samo u slučaju koaliranja s nekom od lista kojima je nedostajao neki glas kako bi samostalno u jedinici LP(R)S mogli formirati izvršnu vlast.34 Imali smo tako i nevjerojatnih situacija, kada su u nekim općinama i gradovima pojedinci koji su jedini bili izabrani u predstavničko tijelo sa svoje liste preuzimali dužnosti zamjenika, pa ponekad čak i čelnika izvršne vlasti.35 ”... različite stranke nisu nužno prije izbora biračima učinile jasnim s kim će surađivati ili ući u savez, glasače se u određenom smislu drži u mraku glede toga tko će biti gradonačelnikom još dugo nakon što su održani izbori. Koalicijske razgovore (u ‘zadimljenim sobama’) mnogi promatraju prije kao prljavi dio političkog procesa, a to je posebno onda kada je rezultat pregovarnja taj da stranka koja je iz izbora izašla kao gubitnička, ipak dobiva ili zadržava poziciju gradonačelnika.”36

Neposrednim izborom nužno će se povećati i osjećaj odgovornosti koju nositelj izvršne vlasti osjeća prema biračima koji su ga na dužnost i izabrali. Ovo je posebno izraženo u manjim sredinama, općinama i gradovima, u kojima su općinski načelnik i gradonačelnik poznati svim biračima. U mjestima s nekoliko tisuća stanovnika, načelnika općine ili gradonačelnika moguće je sresti u svakodnevnim situacijama – trgovina, kafić, crkva, igralište itd., pa je i neposredni utjecaj i kontakt s biračima puno važniji nego primjerice u nekom od velikih gradova ili župa-nija gdje velika većina birača ne samo da nema mogućnosti sresti se sa svojim gradonačelnikom ili županom, već ga neki u svome životu nisu ni vidjeli.37

Neposredni izbor čelnika u svakome će slučaju pomoći ostvarenju prednosti koje se očekuju od decentralizacije, a među kojima akademik Pusić ističe:

” a) Sprečavanje koncentracije političke moći; b) Lokalizaciju političkih konflikata; c) Sudjelovanje građana u upravljanju, sve do samoupravljanja u sferi autonomnih lokalnih

34 Podolnjak navodi kako su u njemačkoj pokrajini Baden-Württemberg preko 50% gradonačelnika nestranačke osobe, a i da su se ostali distancirali od svoje stranke kako bi uvjerljivije zastupali građane svoje zajednice.

35 O njihovoj stvarnoj samostalni pri donošenju odluka ne treba dvojiti ni trenutka. U praksi su oni samo figurirali kao čelnici, dok su sve važne odluke donosile stranke koje su im omogućile čelno mjesto. Bio je to legalan, ali zasigurno ne i legitiman izbor imajući u vidu rezultate izbora.

36 LARSEN, Helge. Does directly elected mayors mean executive mayors? Some lessons from Europe and the US, with an emphasis on the recent Norwegian experience, Workshop ”Changes in the Executive”, Odense, October 2003., str. 14. u: PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načenika i župana: europska iskustva i hrvatski izazov, Stanek d.o.o., Varaždin, 2005., str. 95.

37 Na sreću, sve hrvatske jedinice LP(R)S daleko su svojim brojem od primjerice Mexico Cityja, New yorka, Moskve, Pariza, Londona ili drugih velikih gradova koji brojem stnovnika nadilaze i ukupan broj stanovnika Republike Hrvatske. Iako je neposredni kontakt i utjecaj birača u svakodnevnom životu sa svojim gradonačelnikom praktički nemoguć, u velikom se broju gradova svejedno, teme-ljem nacionalnih zakona, održavaju neposredni izbori gradonačelnika.


109

interesa; d) poboljšanje kvalitete službi, uslijed pritiska bliskih lokalnih potreba i zahtjeva.”38

Koncentracija političke moći nužno će se spriječiti imajući u vidu da i neko od nezavisnih kandidata na neposrednim izborima ima realnu mogućnost pobjede. Samom njegovom pobje-dom koncentracija političke moći na lokalnoj ili područnoj (regionalnoj) razini smanjit će se, kao i mogućnost da je na nekom području koncentrirana velika politička moć, a koja je još podudarna i onoj na državnoj razini, pa je time pojačana njihova uloga i u praksi onemogu-ćena svaka suprotna inicijativa.39 Također će i neki od čelnika stranačkih podružnica dobiti veću mogućnost slobode, budući da će njihova zamjena nekim od drugih stranačkih kandidata najvjerojatnije dovesti do toga da se ”stari” čelnik ovom prigodom kandidira kao neovisni kan-didat.40 Ovime će i političkim manjima biti dana mogućnost osvajanja vlasti ukoliko raspolažu kvalitenim i biračima prihvatljivim kandidatom. Predviđenim referendumima ojačat će i sudje-lovanje građana u upravljanju, a opravdano je očekivati i poboljšanje kvalitete službi, budući da će neposredno izabrani čelnici biti lakše smjenjivi od samih krajnjih korisnika službi, a ne odlukama i dogovorima političkih stranaka. Smatramo da naglašavanje i isticanje bojazni o porastu korupcije nema uporišta u stvar-nome životu. Ukoliko bi neki nestranački kandidat bio sklon korupciji i drugim zabranjenim aktivnostima ne bili svaka politička stranka jedva dočekala ocrniti ga u javnosti. Treba imati dovoljno povjerenja u postojeće nadzorne mehanizme.41 Zaista ne razumijemo zašto bi posto-janje kolektivnoga poglavarstva (koje je s načelnikom/gradonačelnikom/županom ipak vežu interesi ostanka na vlasti, kao i vjerojatno postojanje koalicije) spriječilo neku od nedopuštenih aktivnosti, a višestranačko vijeće ili skupština, s više članova od poglavarstva, to ne bi moglo. Tek pomoću već spomenutih nadzornih mehanizama, koji uključuju stručnjake u pojedinim područjima, možemo vjerovati da će javnost, odnosno birači biti izvješćivani o negativnim, ali i pozitivnim rezultatima koje su neposredno izabrani nositelji izvršne vlasti ostvarili. U konač-nici, zašto bi stanovništvo neke jedinice LP(R)S veće povjerenje imalo u svoje predstavničko tijelo koje za izbor ne postavlja nikakve preduvjete glede znanja i stručnosti, nego u stručnjake iz pojedinih područja u čije znanje i poštenje ne treba a priori sumnjati. ”Odgovornost pret-postavlja institucionalizaciju mehanizama provjere od strane onih koji raspolažu potrebnim vještinama, primjerice revizora i inspektora, kako bi građani imali povjerenja u obavijesti koje primaju.”42

U svibnju 2007. godine Centar za ekspertizu reforme lokalne samouprave43 objavio je izmjene Nacrta strategije inovacija i dobre vladavine na lokalnoj razini. Strategija nastoji ostvariti tri cilja: 1. stavljanje građana u samo srce svih demokratskih institucija i postupaka; 2.

38 PUSIĆ, Eugen. Upravni sistemi, Grafički zavod Hrvatske i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., str. 311.39 Iako smo u Osijeku svjedoci i priča kako je sve lakše kada su lokalna i državna vlast jednake, budući da su onda davanja i pomoći

državne vlasti puno veće. Konkretni se primjeri ističu i na predizbornim plakatima za izvanredne izbore za gradsko vijeće Grada Osijeka 2007. godine.

40 Iako pojedini lokalni čelnici mogu svojim radom dosta odstupati od stranačke ”linije”, neposrednim će izborima stranke ipak biti pod većim pritiskom njihova prihvaćanja nego izazivanja raskola. Na dosadašnjim izborima gotovo su svi kandidati koji su promijenili političku opciju loše prolazili, budući da su birači u Republici Hrvatskoj pokazali veliku privrženost strankama, a ne prvenstveno osobama.

41 Uz nadzor predstavničkoga tijela, svaka je jedinica podložna i reviziji koju provodi nadležni Državni ured za reviziju, kao i nadzo-rima mnogobrojnih inspektora.

42 DEVAS, Nick. GRANT, Ursula. Local Government Decision-Making – Citizen Participation and Local Accountability: Some Evi-dence from Kenya and Uganda u: Public Admnistration and Development, Vol 23, John Wiley & Sons, 2003., str. 309.

43 Centar za ekspertizu reforme lokalne samouprave dijelom je Uprave za demokratske institucije Vijeća Europe.


110

lokalne vlasti konstantno će usavršavati svoju vladavinu sukladno 12 načela dobre demokratske vladavine; 3. države (ili regionalne vlasti, ovisno o ustavnome poredku pojedine zemlje) stvarat će i održavati institucionalne pretpostavke unaprjeđivanja vladavine na lokalnoj razini, a sve sukladno već postojećim obvezama koje proizlaze iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi i inih europskih standarda. Strategija je uzela u obzir i iskustva inih mnogobrojnih međunarodnih organizacija aktivnih u polju lokalne samouprave, a poglavito Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), Ujedinjenih naroda i Svjetske banke. U stvaranju dvanaest načela dobre demokratske vladavine Centar ze oslonio i na postojeći acquis Vijeća Europe u području demokracije, ljudskih prava i vladavine prava. Načela dobre demokratke vladavine na lokalnoj razini su:

” 1. pošteno provođenje izbora, predstavništvo i sudjelovanje, ... 2. snošenje i preuzimanje odgovornosti, ... 3. djelotvornost i učinkovitost, ... 4. otvorenost i transparentnost, ... 5. vladavina prava, ... 6. etičko ponašanje, ... 7. kompetencije i kapacitet, ... 8. inovativnost i otvorenost promjenama, ... 9. održivost i dugoročna orijentacija, ... 10. jasni financijski menadžment, ... 11. ljudska prava, kulturna raznolikost i društvena kohezija, ... 12. odgovornost, ...”44

Svih će ovih dvanest vrlo općenito istaknutih načela dobre vladavine biti lakše ostvariti ukoliko se točno bude znala osoba/osobe koje su za njihovo ostvarenje odgovorne. Neposredni nositelji vlasti bit će građanima (biračima) puno bliži, kao i njihove kvalitete, odnosno nedo-statci. Neposrednim izborom nositelja izvršne vlasti izbjeći će se mogućnosti da neki pojedinci istovremeno obavljaju više odgovornih dužnosti. S izuzetkom župana koji ionako nije mogao biti zastupnikom Hrvatskoga sabora, veliki je broj saborskih zastupnika ujedno obnašao i duž-nost gradonačelnika, odnosno načelnika45, a župani su stoga u nekim situacijama bili predsjed-nicima svoje stranke. Građani će izbjegavati kumuliranje odgovornih dužnosti jednostavnije, budući da će moći izbjeći neodgovornoga kandidata, a što ih neće onemogućiti da glasuju za stranku koja im je najbliža. Potvrdu mnogih od gore navedenih prednosti možemo pronaći i odgovorima 33 neovisna stručnjaka Vijeća Europe koji su veći prostor posvetili mogućim prednostima u odnosu na nedostatke, a najvažnijim bi istaknuli zaključak izvjestitelja Vijeća Europe: “Iz zemalja s nepo-srednim izborom nitko se nije opredijelio za posredne izbore kao bolju inačicu, dok su se neki iz zemalja s posrednim izborima izjasnisli da preferiraju izravne.”46 Ipak, treba istaknuti kako se

44 Revised Draft Strategy on Innovation and Good Governance at Local Level, Centre of Expertise for Local Government Reform, Council of Europe, Strasbourg, 2007.

45 Ne zaboravimo da su neki uz saborsku i gradonačelničku dužnost istovremeno bili i predsjednici svoje stranke. Upitnost kvalitete njihova rada sigurno je opravdana, budući da je rijetko koja osoba ne samo kvalitetom, već i fizičkim mogućnostima u sposobnosti obavljati tri, formalno uzevši, vrlo značajne dužnosti.

46 Advantages and disadvantages of directly elected local executive in the light of the principles of the European Charter of Local Self-Government – CPL (11) 2 Part II, rapporteurs: Ian Micallef (Malta) and Guido Rhodio (Italy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2004.


111

izvjestitelji nisu odlučili za ili protiv jednoga ili drugoga sustava, budući da to nije ni bio njihov zadatak, već su pokušrali što je zornije prikazati neke od prednosti, odnosno nedostataka. Kao neke od nedostataka poglavito ističu personaliziranost, prezidencijalizam, populizam, moguć-nost sukoba između gradonačelnika i vijeća i sl., dok prednostima smatraju demokratičnost, učinkovitost, vizibilitet, uključivanje i motiviranje građana na veće uključivanje, osjećaj pripad-nosti zajednici i dr.47 Potrebno se zapravo odlučiti što je u pojedinoj situaciji viši cilj koji će se odabrati, a samim time jasno i pokušati spriječiti nastanak mogućih negativnih posljedica. Ne smijemo zaboraviti da nisu samo neposredni izbori ti koji uz prednosti imaju nedostatke. U istoj ili većoj mjeri imaju ih zasigurno i posredni izbori.

5. Zaključno

Republika Hrvatska izvršila je zakonske prilagodbe u cilju neposrednoga izbora nositelja izvršnih vlasti u jedinicama LP(R)S. Time smo se izmjenama približili velikome broju europskih zemalja koje su u poslijednjih dvadesetak godina primjenile neposredan izbor izvršnih tijela, budući da su smatrale da će se tako osigurati njihova veća odgovornost prema građanima, a zasigurno i veće građansko povjerenje u njih, kao i sudjelovanje birača na izborima. Dosadašnji je model izbora predstavničkoga tijela koje će onda birati izvršnu vlast doveo do manje zainte-resiranosti birača za lokalne izbore. Iako su postotci izlaska birača na lokalne izbore veći nego na primjerice Haitu gdje ih je 1997. na birališta izašlo samo 5%48, nismo predaleko od Engleske gdje je postotak 1999. godine bio manji od 30%49, pa je dobro da se posluša glasa birača, koji je prema Podolnjaku i provedenim anketama u korist neposrednoga izbora i to više od 70% anketiranih. Ipak ne zaboravimo da neposredni izbor nije rješenje svih problema s kojima se naša lokalna i područna (regionalna) samouprava sreće, te bih podsjetio na riječi prof. Koprića:

˝... neposredni izbor načelnika, gradonačelnika i župana nije panaceja i ne može biti lijek za sve bolesti upravno-političkog sustava, od korupcije i nekvalitetnih lokalnih javnih usluga do nedostatnog povjerenja građana u političare i ‘partitokracije’. Realni problemi znatno su slože-niji i traže drugačija rješenja.˝50 Vjerujemo ipak, da je ovo jedna od značajnijih karika u lancu rješavanja problema. Iako je do slijedećih tzv. lokalnih izbora preostalo više od 18 mjeseci hvale je vrijedno ista-knuti da je naš zakonodavac na vrijeme odlučio o bitnim i korjenitim izmjenama u sustavu lokalne i područne (regionalne) samouprave, te da se nije radilo u poslijednji trenutak u žurbi. Ovime smo dobili mogućnost da se svi oni koji će ovim promjenama biti zahvaćeni pravodobno pripreme i osiguraju sve preduvjete kako bi se 17. svibnja 2009. godine prvi neposredni izbori za općinske načelnike, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba mogli održati. Dovoljno je vremena preostalo i znanstvenicima i struci ukazati na neka nedovoljno riješena pitanja predviđena novim zakonskim rješenjima, a i političkim strankama i nezavisnim kan-

47 Više u: Advantages and disadvantages of directly elected local executive in the light of the principles of the European Charter of Local Self-Government – CPL (11) 2 Part II, rapporteurs: Ian Micallef (Malta) and Guido Rhodio (Italy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2004.

48 HIRSCHMANN, David. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and Developing Countries: An Illustrative Essay u: Public Administration and Development, vol. 21, John Wiley & Sons, Ltd., 2001., str. 20.

49 PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načelnika i župana: europska iskustva i hrvatski izazov, Stanek d.o.o., Varaždin, 2005., str. 38.

50 KOPRIĆ. Ivan. Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika u: Javna uprava: nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 324.


112

didatima koji misle da su upravo njihovi kandidati oni koji mogu ponuditi novu kvalitetu u upravljanju jedinicama LP(R)S. Ovaj je rad samo jedan doprinos rješenju pitanja, kojemu bi u Republici Hrvatskoj trebalo sustavno pristupiti i pokušati pronaći najbolje rješenje koristeći se pri tome znanjima i iskustvima raznih struka, ali i poredbenim pokazateljima iz zemalja koje su neposredan izbor primjenile već ranije.

Literatura:

1. Advantages and disadvantages of directly elected local executive in the light of the princi-ples of the European Charter of Local Self-Government – CPL (11) 2 Part II, rapporteurs: Ian Micallef (Malta) and Guido Rhodio (Italy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2004.

2. BAKOTA, Boris. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007.

3. DEVAS, Nick. GRANT, Ursula. Local Government Decision-Making – Citizen Participation and Local Accountability: Some Evidence from Kenya and Uganda u: Public Administration and Development, vol. 23, John Wiley & Sons, Ltd., 2003.

4. FENWICK, John. ELCOCK, Howard. New Development: The Elected Mayor and Local Lea-dership u: Public Money & Management, CIPFA, 2005.

5. HIRSCHMANN, David. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and Deve-loping Countries: An Illustrative Essay u: Public Administration and Development, vol. 21, John Wiley & Sons, Ltd., 2001.

6. KOPRIĆ, Ivan. Neposredni izbori za gradonačelnika i općinskog načelnika u: Javna uprava: nastavni materijali, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2006.

7. OMEJEC, Jasna. Izborni sustav i rezultati lokalnih izbora održanih 20. svibnja 2001. u: Hrvat-ska javna uprava, vol. 4., br. 1., Zagreb, 2004.

8. PODOLNJAK, Robert. Neposredan izbor (grado)načelnika i župana, Europska iskustva i hrvatski izazov, Starek d.o.o., Varaždin, 2005.

9. PODOLNJAK, Robert. Uvođenje lokalnog predsjedničkog sustava u Republici Hrvatskoj u komparativnoj perspektivi u: Prekogranična i regionalna suradnja, zbornik radova, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2007.

10. PUSIĆ, Eugen. Upravni sistemi, Grafički zavod Hrvatske i Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985.

11. Recommendation 113 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democrary (the institutional framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.

12. Report on relations between the public, the local assembly and the executive in local demo-cracy (the institutional framework of local democracy) – CPL (9) 2 Part II, rapporteur: Anders KNAPE (Sweden), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.

13. Resolution 139 (2002) on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy), Congress of Local and Regional Authorities, Strasbourg, 2002.

14. Revised Draft Strategy on Innovation and Good Governance at Local Level, Centre of Exper-


113

tise for Local Government Reform, Council of Europe, Strasbourg, 2007.15. Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada

Zagreba, NN 109/0716. Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-

uprave, NN 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 44/05, 109/0717. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/0718. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i

lokalne samouprave, NN 33/96, 92/01


114

D.Sc. Boris Bakota, Assistant Professor at the Faculty of Law, J. J. Strossmayer University of OsijekD.Sc. Boris Ljubanović, Assistant Professor at the Faculty of Law, J. J. Strossmayer University of Osijek

DIRecT eLecTIons of execUTIVe PoWeR beAReRs In MUnIcIPALITIes, cITIes, coUnTIes AnD In The MUnIcIPALITy of ZAgReb

summary

The paper refers to recent amendments by which the Republic of Croatia has introduced direct elections of municipality prefects, mayors, county prefects and the mayor of the Municipality of Zagreb. Although some scientists and experts doubt their positive effects, the public is very inclined to these changes; international, in particular European practice and models move in the same direction of citizens’ direct decision-making. The paper points both to advantages and possible disadvantages of direct elections indicating the need to carefully apply the possibility of recalling the bearers of executive power.

Key words: elections, municipality, city, county, municipality prefect, mayor, county prefect, local and regional self-government units, citizens, voters

Dr. Boris Bakota, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Stros-smayer Universität in OsijekDr. Boris Ljubanović, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Stros-smayer Universität in Osijek

UnMITTeLbARe WAhL DeR TRägeRn Von exeKUTIVgeWALT In geMeInDen, sTäDTen, gesPAnschAfTen UnD DeR sTADT ZAgReb

Zusammenfassung

Die Autoren befassen sich in diesem Beitrag mit neulichen Gesetzesänderungen und Lösungen, durch welche zum ersten Mal in der Republik Kroatien die unmittelbare Wahl der Gemeindevorsteher, Bürgermeister, Gespane und des Bürgermeisters der Stadt Zagreb eingeführt wird. Obwohl einige Wissenschaftler und Experten der Meinung sind, dass dies viele Nachteile mit sich bringt, befürwortet die Öffentlichkeit diese Änderungen. Außerdem sprechen internationale, insbesondere europäische Erfahrungen und Modelle zugunsten der unmittelbaren Abstimmung der Bürger. In der Arbeit werden Vorteile der unmittelbaren Wahl, sowie ihre eventuelle Nachteile erörtert. Anschließend wurde auf den Bedarf an einer rücksichtsvollen Benutzung der Möglichkeit des Widerrufs von Trägern der Exekutivgewalt hingewiesen.


115

Schlüsselwörter: Wahl, Gemeinde, Stadt, Gespanschaft, Gemeindevorsteher, Bürgermeister, Gespan, Einheiten der lokalen und regionalen Selbstverwaltung, Bürger, Wähler.

Doc.dr.sc. Boris Bakota, Faculté de droit à Osijek de l’Université J.J.Strossmayer à OsijekDoc.dr.sc. Boris Ljubanović, Faculté de droit à Osijek de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek

LecTIons DIRecTes Des DéTenTeURs DU PoUVoIR exécUTIf DAns Les coMMUnes, Les VILLes, Les RégIons eT à LA VILLe De ZAgReb.

Résumé

Dans cet essai les auteurs prennent en considération les changements récents dans la législations et les solutions avec lesquels, en République de Croatie, pour la première fois on a instauré les élections directes des maires des communes, des villes, des présidents de région et du maire de Zagreb. Bien que nombre de scientifiques et d’experts y soient réticents, l’opinion publique est très favorable à ces changements. Les expériences internationales en particulier européennes s’orientent dans cette voie du choix direct par les citoyens. Dans cet article on met en évidence les avantages du choix direct mais aussi les inconvénients possibles et par là-même on souligne la nécessité de pouvoir utiliser avec mesure les possibilités de révocation de ces détenteurs du pouvoir exécutif.

Mots clés : élections, commune, ville, régions, maire de communes, maire de ville, président de région, collectivités locales et régionales, citoyens, électeurs.


117Dr. sc. Mira Lulić, docentica Pravnog fakulteta u Osijeku, Davor Muhvić, dipl. iur. - Zaštita i prava manjina u Republici Hrvatskoj

Dr. sc. Mira Lulić, docentica Pravnog fakulteta u OsijekuDavor Muhvić, dipl. iur.

ZAŠTITA I PRAVA MANJINA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Prikaz: Cilj rada je pregled relevantnih međunarodnih dokumenata i temeljnih normi unu-trašnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, čija je zadaća zaštita prava i sloboda manjina. Analizirane su najvažnije norme Republike Hrvatske o zaštiti prava manjina, s posebnim osvrtom na napore koji hrvatske vlasti poduzimaju kako bi se implementi-rali i u praksi uspješno proveli međunarodne (i regionalne) norme i standardi o zaštiti manjina. Izneseni su i glavni problemi vezani uz primjenu tih propisa u praksi.

Ključne riječi: manjine, ljudska prava, zaštita prava čovjeka, međunarodno pravo, Repu-blika Hrvatska, obrazovanje, jezik, pismo

1. Uvodna razmatranja Etnički homogene države danas su rijetkost. Velika većina država u ovo suvremeno doba imaju na svojim teritorijima manjine i etnički su heterogena društva. U takvim je državama posebno važno kakav je odnos vlasti i većinskog stanovništva prema manjinama u smislu obo-stranog poštovanja i tolerancije međusobnih različitosti. Uvriježeno je mišljenje da se upravo po stupnju poštovanja međunarodnih normi o zaštiti prava manjina u praksi može ocijeniti koliko je dotična država demokratska. Proces rekoncilijacije i tolerancije, pozivi na obnovu povjerenja među nacijama, narodima, etničkim grupama i manjinama i stvaranje atmosfere mirnog suživota posebno su važni u vre-menima nakon etničkih sukoba, kao što je, uostalom, bio onaj nedavni na prostoru bivše Jugo-slavije. Zato međunarodna zajednica, do daljnjeg, na ovim područjima s posebnom pažnjom promatra razinu poštovanja ljudskih prava, i posebno prava manjina. Ratna su događanja zasi-gurno iza nas. U odnosu na prijeratni period, demografska je slika u Republici Hrvatskoj bitno promijenjena. U tom je smislu u Republici Hrvatskoj posebno osjetljivo pitanje poštovanje prava srpske manjine u Hrvatskoj. Iako su te 90-e godine na prostoru bivše Jugoslavije donijele slobodu od totalitarnog režima, još je dug put ka punoj demokratizaciji ovdašnjih društava, vladavini prava i ostvarenju temeljnih ljudskih prava. Kao državi-kandidatkinji za članstvo u Europskoj uniji, posebno se prati, između ostalog, razina poštovanja ljudskih prava u Hrvat-skoj, koja posebno uključuju zaštitu prava manjina. Jedan od glavnih preduvjeta za članstvo u Europskoj uniji svakako je puna zaštita prava nacionalnih manjina.

UDK: 341.234:323.15/497342.724 (497.5)

Pregledni znanstveni rad


Republika Hrvatska donijela je razgranatu mrežu propisa kojima se štite prava manjina. U ovom ćemo radu navesti temeljne i najvažnije, no, njihovim se nabrajanjem njihov broj ne iscr-pljuje. Prije nego što navedemo temeljne dokumente o zaštiti prava manjina u Republici Hrvat-skoj, analizirat ćemo i zaštitu prava manjina u međunarodnim dokumentima i dokumentima regionalnih međunarodnih organizacija te standarde koje po ovom pitanju postavlja međuna-rodna zajednica.

2. Zaštita prava manjina u međunarodnom pravu

Dok su ovisni (kolonijalni) narodi bili u središtu pažnje Ujedinjenih naroda i općenito među-narodne zajednice, u doba hladnog rata etničke grupe, vjerske, jezične ili kulturne manjine i domoroci bili su uglavnom u cijelosti ignorirani. Uz nekoliko izuzetaka, nakon 1945. godine većina međunarodnih dokumenata bila je koncentrirana na prava pojedinaca, a ne grupa1. Manjine su od osnivanja Ujedinjenih naroda do početka 90-ih bile “politički outsideri”, koji su u međunarodnim odnosima izgubili svoj koliko-toliko poseban status iz doba Lige naroda. Kao takve bile su podvrgnute pod novostvoreni sustav opće zaštite ljudskih prava. U pogledu zaštite ljudskih prava Ujedinjeni narodi prednost su dali individualnim pravima čovjeka. Države su bile u konstantnom strahu da bi davanje grupnih prava manjinama i toleriranje njihova posebnog statusa, manjine potencijalno ohrabrilo da postave secesionističke ili iredentističke zahtjeve. Zato je za manjine i domorodačke narode međunarodno pravo do nedavno bilo, kako Cassese kaže, “slijepo za njihove zahtjeve”2. Mnogi stručnjaci i danas smatraju da je pitanje manjina prvenstveno europski problem zbog čega je ono više nego skromno regulirano u dokumentima Ujedinjenih naroda3. Kao da je problem manjina “isključivo europski problem”, a da su problemi etničkih razlika u drugim krajevima svijeta bitno drukčiji. Iz toga razloga, zauzima se stav da nema nikakvog smisla ni pokušavati modele rješavanja pitanja manjina iz Europe primjenjivati dalje u svijetu4. Najvažniji su dokumenti Ujedinjenih naroda koji navode manjine Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1966.5 i Deklaracija o pravima osoba koje pripadaju naci-onalnim ili etničkim, vjerskim ili jezičnim manjinama iz 1992. godine6. U konačnom tekstu Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima nalazi se samo jedna odredba o zaštiti manjina (čl. 27.)7. Izuzev ovog posljednjeg međunarodnog dokumenta, odredbe o manjinama ne nalaze se niti u jednom posebnom međunarodnom tekstu kojim se u doba hladnog rata štite prava manjina8. Eventualno možemo spomenuti Konferencija za europsku sigurnost i suradnju (KESS), koja je u svom Završnom aktu (Helsinki, 1975.) u glavi VII. istaknula kako će države sudionice, na čijem teritoriju postoje nacionalne manjine, poštovati prava osoba koje

1 Izuzeci su bili vezani uz određene posebno osjetljive pojedince kojima je bila neophodna posebna zaštita, pr. izbjeglice, žene, djeca i radnici. Hurst Hannum: Minorities, Indigenous Peoples, and Self-Determination, 26 Studies in Transnational Legal Policy, 1994., str. 2.

2 Vidi Antonio Cassese: Self-Determination of Peoples – A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, Cambridge, 1995., str. 328.-330.

3 Siniša Tatalović: Manjinski narodi i manjine, Prosvjeta, Zagreb, 1997., str. 29.4 Vidi detaljnije Budislav Vukas: Etničke manjine i međunarodni odnosi, Školska knjiga, Zagreb, 1978., str. 227.5 United Nations Treaty Series, sv. 999., str. 171.6 Rezolucija Opće skupštine Ujedinjenih naroda br. 47/135 od 18. prosinca 1992.7 Loc. cit., vidi bilješku 5. ovoga rada.8 Jennifer Jackson Preece: Minority rights in Europe: From Westphalia to Helsinki, RIS, 1997, str. 87.


pripadaju takovim manjinama na ravnopravnost pred zakonom, pružiti im punu mogućnost za stvarno uživanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i na taj način štititi njihove legitimne interese na tom polju9. Manjine se tako ne navode ni u Povelji Ujedinjenih naroda10 niti u Općoj deklaraciji o pravima čovjeka11. Povelja Ujedinjenih naroda naglašava opću zabranu diskrimina-cije (preambula Povelje, čl. 1., 13., 55. i 76.), a Opća deklaracija o pravima čovjeka koja naglašava da prava i slobode u Deklaraciji pripadaju svima, bez obzira na rasu, spol, jezik, vjeru, političko i drugo mišljenje, nacionalno i društveno porijeklo, imovinu, rođenje i druge statuse (čl. 2.). U doba hladnog rata, posredno, odredbe o manjinama i domorocima nalaze se u sljedećim međunarodnim dokumentima: čl. 2. Kovencije o sprječavanju i kažnjavanju zločina genocida (1948.)12, čl. 5. Konvencije protiv diskriminacije u obrazovanju (1960.)13, čl. 2. i 4. Međunarodne konvencije o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965.)14, čl. 5. Deklaracije o rasi i rasnim predrasudama (1978.)15, čl. 30. Konvencije o pravima djeteta (1989.)16, Konvenciji br. 107 iz 1957. godine i br. 169. iz 1989. godine Međunarodne organizacije rada o domorocima. U Afrič-koj povelji o pravima čovjeka i naroda (1981.) ima još manje prava manjina što, po mišljenju Ermacore, reflektira stav mnogih afričkih država da je “pitanje manjina” esencijalno – problem Europljana17. U pogledu međunarodnih dokumenata, Republika Hrvatska ratificirala je čitav niz među-narodnih ugovora koji su vezani uz zaštitu ljudskih prava. Navedimo neke: Opća deklaracija o pravima čovjeka (1948.), Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskrimi-nacije (1965.), Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966.) s Fakultativnim protokolom (1966.), Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966.), Deklaracija o rasi i rasnim predrasudama (1978.), Konvencija o eliminiranju svih oblika dis-kriminacije prema ženama (1979.) s Fakultativnim protokolom (1999.), Konvencija o pravima djeteta (1989.) s Fakultativnim protokolom o prodaji djece, dječjoj prostituciji i dječoj porno-grafiji (2000.) te Deklaracija o pravima osoba koje pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim ili jezičnim manjinama (1992.). Posebno treba naglasiti da po Ustavu Republike Hrvatske svi međunarodni ugovori koji su “sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona” (čl. 140. Ustava Republike Hrvatske)18. Kao članica Vijeća Europe, RH je tako-

9 Završni akt Konferenecije o sigurnosti i suradnji u Europi, vidi tekst u Hrženjak, op. cit., str. 214.10 Narodne novine – Međunarodni ugovori, br. 15/1993., ispravak u br. 7/1994.11 Rezolucija Opće skupštine Ujedinjenih naroda br. 217 A (III) od 10. prosinca 1948.12 Iako članak II. Konvencije proširuje zaštitu od genocida na “nacionalne, etničke, rasne ili vjerske grupe” te navodi koja se djela

smatraju genocidnim, Konvencija nije učinila ništa da zaštiti manjine od mjera usmjerenih na uništavanje njihove “kulture ili jezika”. Ad hoc odbor koji je pripremio nacrt Konvencije uključio je “kulturni genocid”. Na oštro protivljenje SAD-a i Francuske ta je kategorija zločina genocida uklonjena iz s liste djela genocida. Vidi Thomas D. Musgrave: Self-determination and national minorities, drugo izdanje, Oxford monographs in international law, Oxford University press, 2000, str. 130.-131. Tekst Konvencije vidi u United Nations Treaty Series, sv. 78., str. 277.

13 Konvencija je donesena na xI. zasjedanju Opće konferencije UNESCO-a, održanoj u Parizu u prosincu 1960. Vidi tekst u Juraj Hrženjak: Međunarodni i evropski dokumenti o ljudskim pravima – Čovjek i njegove slobode u pravnoj državi, Informator, Zagreb, 1992., str. 183.-185.

14 United Nations Treaty Series, sv. 660, str. 195.15 Deklaraciji o rasi i rasnim predrasudama usvojena je na Općoj konferenciji UNESCO-a, na xx. zasjedanju, 27. studenog 1978.

godine. Vidi tekst u Hrženjak, op. cit., str. 164.-167.16 Konvencija je donesena 20. studenog 1989. na 44. zasjedanju Opće skupštine Ujedinjenih naroda. Vidi tekst u ibidem, str. 186.-197.17 Navedeno prema Patrick Thornberry: Self-determination, Minorities, Human Rights: A Review of International Instruments,

International and Comparative Law quaterly, Part 4, October 1989., str. 886.18 Narodne novine, br. 155/02. Stupanjem na snagu ovog Ustavnog zakona dana 23. prosinca 2002. godine prestao je važiti Ustavni

zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine“ br. 65/91, 27/92, 34/92 – pročišćeni tekst, 51/00 i 105/00 – pročišćeni tekst.


đer vezana sljedećim međunarodnim dokumentima: Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1950.) s Dopunskim protokolom19, Okvirnom konvencijom za zaštitu nacio-nalnih manjina (1995.) 20 i Europskom poveljom o regionalnim i manjinskim jezicima (1995.)21. Međunarodno pravo daje potpuno jednaka građanska, politička, kulturna, socijalna i eko-nomska prava pripadnicima manjina, kao i svim drugim građanima. No, da bi očuvali svoje etničke posebnosti i tradiciju, pripadnicima manjina priznaju se još i neka posebna prava pa su u tom smislu manjine, uvjetno rečeno, privilegirane u odnosu na ostale građane. Radi se o tzv. pozitivnoj diskriminaciji22. Cilj međunarodnog prava je zaštititi ugrožene grupe ljudi, budući da velikom broju manjina prijeti i prisilna, prikrivena ili neprikrivena, asimilacija i to ne samo u nedemokratskim već i u državama koje se smatraju demokratskim. S druge strane, manjine, bez sumnje, “postaju konkurenti narodima” u postavljanju zahtjeva za samoodređenjem23. Manjine se s većinskim narodom neke države mogu sukobljavati u pogledu različitih pitanja (prisilne asimilacije, represije, diskriminacije, posebno na području politike, ekonomije, kulture, obra-zovanja, ekologije, sve do optužbi da se nad manjinama provodi politika genocida). Do sukoba može doći zbog prava na jezik, regionalnu autonomiju, političko predstavljanje, obrazovanje, prava na zemlju, useljeničko-iseljeničkih propisa, čak i pitanja vezanih uz nacionalne simbole, kao što su izbor nacionalne himne ili praznika24. Diskriminacija može biti institucionalna i indi-vidualna, sporadična i sustavna, na određenim ili svim životnim područjima. Potlačena grupa može šutke trpjeti diskriminaciju, može se suprotstaviti verbalno i/ili pravno, mirnim prego-vorima, ali i nasiljem, sve do otvorenih sukoba i rata. U tom smislu, međunarodno pravo treba naći pravu mjeru kako bi, s jedne strane, zaštitilo teritorijalni integritet država, a s druge strane, zaštitilo i pojedince, pripadnike neke manjinske grupe, kao i manjinsku grupu kao cjelinu. U slučaju sukoba tih dvaju načela međunarodnog prava, teritorijalnog integriteta i prava na samo-određenje i zaštitu prava manjina, prednost treba dati zaštiti prava ljudi. Naime, država koja teško krši odredbe međunarodnog prava, nije zaslužila i zaštitu svog teritorijalnog integriteta. Ne može očekivati zaštitu međunarodnog prava ona država koja to pravo krši.

3. Manjine u Republici hrvatskoj

Danas ne postoji definicija manjina koja bi bila prihvaćena na međunarodnoj ili barem na regionalnoj razini. Analiza problematike definiranja manjina izašla bi izvan okvira ovoga rada. U međunarodnim i regionalnim dokumentima nailazimo na različite osnove prema kojima se određena manjina razlikuje od „većine“, pa se tako spominju rasne, etničke, nacionalne, vjerske i jezične manjine. U dokumentima Ujedinjenih naroda uobičajeno se koriste termini “etničke, vjerske i jezične manjine”, dok se u drugim međunarodnim tijelima (primjerice Vijeće Europe, UNESCO, OESS) koristi termin “nacionalne manjine”. Primjerice, Konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1969.), pokriva grupe koje su vezane uz “nacionalno ili etničko

19 Narodne novine – Međunarodni ugovori , br. 18/1997, 6/1999, 8/1999, 14/2002.20 Narodne novine – Međunarodni ugovori , br. 14/1997.21 Narodne novine – Međunarodni ugovori , br. 18/1997.22 Vidi Degan, Vladimir-đuro: Samoodređenje naroda i teritorijalna cjelovitost država u uvjetima raspada Jugoslavije, Zakonitost,

46 (1992.), 4 , str. 561.23 Thornberry, Patrick: The democratic or internal aspect of self-determination with some remarks on federalism, u Christian Tomus-

chat, ur.: Modern Law of Self-Determination, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London, 1993., str. 126.24 Tatalović: Manjinski narodi i manjine, op. cit., str. 1.


porijeklo”25. Konvencija o sprječavanju i kažnjavanju zločina genocida (1951.) govori o “nacional-nim, rasnim, etničkim ili vjerskim grupama”26. U članku 27. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima navode se “etničke, vjerske i jezične manjine”, gdje termin “etničke” predstav-lja znatno odstupanje od do tada uobičajene terminologije27. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1950.) govori o “nacionalnim manjinama”28. Čini se da je ter-min “etnički” sveobuhvatniji nego “rasni” ili “nacionalni”, jer uključuje sve biološke, kulturne i povijesne karakteristike, za razliku od ova druga dva termina koja su u tom smislu ograničena29. Capotorti uključuje “nacionalno” u “etničko”, dok Vijeće Europe uklučuje “etničko” u “nacionalno” i zaista je teško reći tko je u pravu. Stoga Tatalović predlaže da se izostavi izraz “nacionalne” kod manjina i definiraju prava samo “etničkih, vjerskih i jezičnih manjina”30. Drugi autori smatraju da su “etničke grupe” ustvari nacionalne manjine koje se nisu politički mobilizirale31. Kymlicka tako razlikuje “nacionalne manjine” (u multinacionalnim državama) od “etničkih grupa” (u poluetnič-kim državama)32. Vukas daje iscrpnu analizu termina vjerskih, jezičnih, etničkih i nacionalnih manjina33. Naime, termin “nacionalna manjina” temelji se na riječi “nacija” koja u međunarod-nom pravu ne posjeduje dovoljno elemenata da se razgraniči od drugih termina koje imaju specifičnije značenje (pr. “država”, “narod” i “stanovništvo”) te ne postoji jasno razgraničenje između termina “etničko” i “nacionalno”34. Eventualno se može koristiti kao generični termin za sve manjine zaštićene međunarodnim pravom - etničke, vjerske i jezične35. Inače, termin “manjine” nekad se izbjegavao zbog političkih razloga. Primjerice u Ustavu SFRJ iz 1974. godine i u republičkim ustavima, kao i u nekim drugim istočnoeuropskim drža-vama prije 1990. godine, umjesto riječi “etničke” ili “nacionalne” manjine, koristio se termin

“narodnosti”36. Kako u procesu raspada SFRJ Srbi nisu htjeli prihvatiti status “manjine” izvan granica Srbije, Konferencija o Jugoslavije predložila je termin “nacionalna ili etnička grupa” što nije bilo prihvaćeno37. U ustavnim odredbama različitih država također nailazimo na upotrebu niza različitih termina38. Kako se u našem Ustavu govori o „autohtonim nacionalnim manji-nama“, a Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina (2002.)39 čak definira pojam „nacio-nalne manjine“, u daljnjem tekstu iznijet će se podaci koji se odnose na podjelu stanovništva

25 Loc. cit., vidi bilješku 14. ovoga rada.26 Loc. cit., vidi bilješku 12. ovoga rada.27 Loc. cit., vidi bilješku 5. ovoga rada.28 Loc. cit., vidi bilješku 19. ovoga rada.29 Upotreba termina “etnički” ne koristi se kako bi se isključile rasne ili nacionalne manjine, nego baš suprotno, ako bi se i one podvr-

gle jednoj široj kategoriji. Musgrave, op. cit., str. 137. Vidi, također, Budislav Vukas: States, Peoples and Minorities, RCADI, 1991, VI, Tome 231 de la collection, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague/Boston/London, 1999., str. 336-339.

30 Tatalović: Manjinski narodi i manjine, op. cit., str. 24.31 Kymlicka, Will: Multicultural citizenship - a liberal theory of minority rights, Clarendon Press, Oxford, 1996., str. 198., bilješka 8.32 Ibidem, str. 10.-26.33 Vukas: States, Peoples and Minorities, op. cit., str. 333.-345.34 Ibidem, str. 345. Usporedbe pojmova i termina “domorodački narodi” i “manjine” vidi u Mira Lulić: Problemi definiranja domoro-

dačkih naroda u međunarodnom pravu, Pravni vjesnik, 3-4, Osijek, 2006., 139.-158.35 Vukas: States, Peoples and Minorities, loc. cit.36 Iako se Državnim ugovorom (1955.) u čl. 7. Austrija obvezala donijeti odredbe kojima se hrvatska i slovenska manjina trebaju zašti-

titi, u zakonu iz 1976. godine ne koristi se termin “manjina” već “etnička grupa” (Volksgruppen). Law of the Legal Status of Ethnic Groups, Bundesgesetzblatt für die Republik Ősterreich, No. 118, 5. kolovoz 1976., navedeno prema ibidem, str. 332.

37 Hrvatski propisi koriste različite termine bez da ih definiraju. Primjerice, Ustav iz 1990. godine, promijenjen 1997., koristi termin “autohtone manjine” za deset manjina koje se navodi u njegovoj preambuli i za “druge” manjine, dok Ustavni zakon iz 1991. godine regulira “prava nacionalnih i etničkih zajednica ili manjina”. Vidi ibidem, str. 333. i 343.-344.

38 O tome više u Mira Lulić: Odredbe međunarodnog prava o manjinama u suvremenim ustavima nekih država, Pravni vjesnik, Osijek, br. 3-4, 2005.god., str. 237.-240.

39 Loc. cit., vidi bilješku 18. ovoga rada.


Republike Hrvatske prema kriteriju pripadnosti određenoj narodnosti40. Prema popisu stanovništva iz 2001. godine, u Republici Hrvatskoj u to vrijeme živjelo je 331.383 pripadnika nacionalnih manjina, drugim riječima, nacionalne manjine su činile 7,47% ukupnog stanovništva Republike Hrvatske41. Iako ima čitav niz različitih manjinskih grupa, s obzirom na njihov opći udio u hrvatskom društvu, možemo reći da je Republika Hrvatska etnički visoko homogena država. U RH žive 22 različite etničke grupe. U skladu s tim popisom stanovništva iz 2001. godine, u RH 90% stanovništva deklarirali su se kao Hrvati, a 87% njih deklariraju se kao katolici po čemu je društvo etnički vrlo homogeno. Najbrojniju nacionalnu manjinu činili su Srbi s 201.631 pripadnikom (4,54%), slijedili su ih Boš-njaci s 20.755 pripadnika (0,47%)42, Talijani s 19.636 pripadnika (0,44%), Mađari s 16.595 pripad-nika (0,37%), Albanci s 15.082 pripadnika (0,34%), Slovenci s 13.173 pripadnika (0,30%), Česi s 10.510 pripadnika (0,24%), Romi s 9.463 pripadnika (0,21%), Crnogorci s 4.926 pripadnika (0,11%), Slovaci s 4,712 pripadnika (0,11%), Makedonci s 4.270 pripadnika (0,10%), Nijemci s 2.902 pripadnika (0,07%), Rusini s 2.337 pripadnika (0,05%) i Ukrajinci s 1.977 pripadnika (0,04%). S ispod tisuću pripadnika u stanovništvu Republike Hrvatske sudjelovali su i Rusi, Židovi, Poljaci, Rumunji, Bugari, Turci, Austrijanci i Vlasi. Kada se navedeni podaci usporede s rezultatima prethodnog popisa stanovništva iz 1991. godine, vidi se da je u broju njihovih pripadnika kod većine nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj zabilježen pad. Najdrastičnije smanjenje u broju svojih pripadnika doživjela je srpska nacionalna manjina s 380.032 pripadnika manje, zatim slovenska s 9.203, mađarska s 5.760, crnogorska s 4.798, bošnjačka s 3.03743, češka s 2.576, makedonska s 2.010 te talijanska nacio-nalna manjina s 1.667 pripadnika manje. Značajniji porast u broju svojih pripadnika ostvarile su samo albanska nacionalna manjina s 3.050 pripadnika više i romska nacionalna manjina s 2.768 pripadnika više. Što se tiče vjerskih manjina, najdominantniji su pripadnici Pravoslavne crkve koji broje 195,969, odnosno 4,42% od ukupnog stanovništva44. Pripadnici Islamske vjer-ske zajednice broje 56,777 pripadnika ili 1,26% od ukupnog stanovništva. Pripadnici drugih vjer-skih zajednica broje manje od 1%. Prema mišljenju Vlade Republike Hrvatske iz 2004. godine, razlozi za smanjenje pripad-nika nacionalnih manjina su, između ostalog, prostorna raspoređenost pripadnika nacionalnih manjina, seljenje stanovništva u gradove i urbanizacija, „interregionalne i prekomorske migra-cije“, viša razina obrazovanja, mješoviti brakovi, „slabljenje kohezivnih elemenata etniciteta koje zamjenjuje identifikacija s profesionalnom ili socijalnom skupinom ili regionalnom pri-padnošću“ te posljedice rata 1991.-1995. godine45. Posljedice rata svakako su pretežiti razlog za smanjenje broja pripadnika srpske nacionalne manjine za gotovo 2/3 njihova broja prije Domo-vinskog rata. Međutim, ovdje treba napomenuti da je Republika Hrvatska do sada poduzela brojne mjere kako bi se omogućio i olakšao povratak osoba koje su iselile iz Hrvatske tijekom

40 Za podatke koji se odnose na podjelu stanovništva Republike Hrvatske prema vjeri i materinskom jeziku vidi Službene stranice World Wide Web stranice Državnog zavoda za statistiku Republike Hrvatske na http://www.dzs.hr/.

41 Ibidem.42 Treba napomenuti da se u popisu stanovništva iz 2001. godine uz ovu brojku, 19.677 stanovnika narodnosno izjasnilo Muslimanima.43 Ako zauzmemo stajalište da Muslimani i Bošnjaci čine jednu manjinsku skupinu.44 U praksi je uvriježeno da se tri nacionalne grupe (hrvatska, srpska, bošnjačka) identificiraju s tri vjere (katoličkom, pravoslavnom

i islamom). Tako se i vjerske zajednice poistovjećuju samo sa svojom nacijom (pr. Katolička crkva s Hrvatima, Srpska pravoslavna crkva sa Srbima, itd.).

45 Izviješće Republike Hrvatske o provođenju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, Vlada Republike Hrvatske, ožujak 2004. godine, str. 45., World Wide Web URL http://hidra.srce.hr/arhiva/10/10/www.vlada.hr/Download/2004/04/16/IZVJESCE_NA_OKVIRNU_KONVENCIJU-2004.pdf


ratnih godina, a taj proces nastavit će se i u idućem razdoblju. Uspješnost ovog procesa najbolje će pokazati podaci koji će se dobiti idućim popisom stanovništva.

4. Propisi o zaštiti manjina u Republici hrvatskoj

4.1. Ustav Republike hrvatske

Već u Preambuli hrvatskog Ustava „Republika Hrvatska ustanovljuje se kao nacionalna država hrvatskog naroda i država pripadnika autohtonih nacionalnih manjina: Srba, Čeha, Slo-vaka, Talijana, Madžara, Židova, Nijemaca, Austrijanaca, Ukrajinaca, Rusina i drugih, koji su njezini državljani, kojima se jamči ravnopravnost s građanima hrvatske narodnosti i ostvariva-nje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama OUN i zemalja slobodnoga svijeta“, u kojoj se „jamče i osiguravaju ravnopravnost, slobode i prava čovjeka i državljanina, te promiče njihov gospodarski i kulturni napredak i socijalno blagostanje46. „Nacionalna ravnopravnost“ je istaknuta i kao jedna od „najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske“ koje su

„temelj za tumačenje Ustava“ (čl. 3. Ustava RH). U čl. 12. Ustav RH uz hrvatski jezik i latinično pismo u pojedinim lokalnim jedinicama predviđa mogućnost uvođenja u službenu upotrebu nekog drugog jezika te ćiriličnog ili nekog drugog pisma pod uvjetima propisanima zakonom, o čemu će biti govora dalje u radu. Ulazeći pobliže u područje zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda, hrvatski ustavo-tvorac svima u Republici Hrvatskoj garantira „prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podri-jetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama“ (čl. 14. Ustava RH). Članak 15. Ustava RH u cijelosti je posvećen upravo nacionalnim manjinama. U prvom stavku zajamčena je ravnopravnost pripadnicima svih nacionalnih manjina. U drugom stavku Ustav RH predviđa donošenje posebnog ustavnog zakona koji će pobliže propisati zaštitu prava nacionalnih manjina te navodi da se taj zakon donosi po postupku za donošenje organskih zakona47. Treći stavak čl. 15. omogućava da se pripadnicima nacionalnih manjina pored općeg biračkog prava zakonom može osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor. Naposljetku, u posljednjem, četvrtom stavku čl. 15. Ustava RH „pripadnicima svih nacio-nalnih manjina jamči se sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija“. U odredbama o ograničenju pojedinih sloboda i prava zajamčenih Ustavom u vrijeme odre-đenih izvanrednih okolnosti nalazimo još jednu proklamaciju ravnopravnosti – opseg ograni-čenja prava i sloboda zajamčenih Ustavom „za posljedicu ne može imati nejednakost osoba s obzirom na rasu, boju kože, spol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno podrijetlo“ (čl. 17. Ustava RH). Vrlo važna odredba koja se dotiče zaštite manjina je i ona iz čl. 39. Ustava RH u dijelu koji se odnosi na zabranu i kažnjivost pozivanja ili poticanja na „nacionalnu, rasnu ili vjer-sku mržnju ili bilo koji oblik nesnošljivosti.“. Ustav RH jamči slobodu vjeroispovjedi i slobodno javno očitovanje vjere ili drugog uvjerenja, izjednačuje pred zakonom sve vjerske zajednice, koje su slobodne, u skladu sa zakonom, „javno obavljati vjerske obrede, osnivati škole, učilišta,

46 Ustav Republike Hrvatske (pročišćeni tekst), Narodne novine, br. 41/01.47 Ustav RH u čl. 82. propisuje: „Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvo-

trećinskom većinom glasova svih zastupnika.“. Ibidem.


druge zavode, socijalne i dobrotvorne ustanove te upravljati njima, a u svojoj djelatnosti uži-vaju zaštitu i pomoć države“ (čl. 40. i 41. Ustava RH). U sklopu garancije prava na slobodno udruživanje Ustav RH u čl. 43., između ostalog, navodi i slobodu udruživanja radi zauzimanja za nacionalna i kulturna uvjerenja i ciljeve.

4.2. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina (2002.)

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina (2002.) u čl. 1. i 2. poziva se kako na stan-darde o zaštiti prava manjina iz Ustava Republike Hrvatske, tako i na međunarodne standarde o zaštiti prava manjina koje proizlaze iz međunarodnih dokumenata o kojima je ranije već bilo riječi48. Zakonodavac se upustio i u definiranje pojma nacionalne manjine - „skupina hrvatskih državljana čiji pripadnici su tradicionalno nastanjeni na teritoriju Republike Hrvatske, a njeni članovi imaju etnička, jezična, kulturna i /ili vjerska obilježja različita od drugih građana i vodi ih želja za očuvanjem tih obilježja“ (čl. 5. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). U čl. 7. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina nabrojana su „posebna prava i slo-bode“ pripadnika nacionalnih manjina poput: služenja svojim jezikom, odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu kojim se služe, prava na kulturnu autonomiju, prava na očitovanje svoje vjere te na osnivanje vjerskih zajednica, pristupa sredstvima javnog priopćavanja, samoorganiziranja i udruživanja, prava na zastupljenost u predstavničkim tijelima na državnoj i lokalnoj razini, te u upravnim i pravosudnim tijelima itd. Pripadnicima nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj omogućava se, u skladu s čl. 9. st. 1. istog propisa, da se koriste prezimenom i imenom na jeziku kojim se služe te da im ono službeno bude priznato (upis u matične knjige i druge isprave). Jedno od najvažnijih prava koja se priznaju nacionalnim manjinama u Republici Hrvat-skoj svakako je i pravo „na odgoj i obrazovanje na svom jeziku i pismu kojim se služe“ regulirano u čl. 11. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina u st. 2. navedenog članka navodi da se spomenuto obavlja u „predškolskim ustano-vama, osnovnim i srednjim školama te drugim školskim ustanovama s nastavom na jeziku i pismu kojim se služe, pod uvjetima i na način propisanim posebnim zakonom“. Nastavni plan uz opći dio obvezno sadrži i posebni dio koji obuhvaća „materinski jezik, književnost, povijest, zemljopis i kulturno stvaralaštvo nacionalne manjine“ (čl. 11. st. 4. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, nadalje, u čl. 11. st. 5., učenicima koji se odgajaju i obrazuju na ovaj način daje pravo, ali nameće i obvezu „da uz svoj jezik i pismo uče hrvatski jezik i latinično pismo“. Prema čl 11. st. 6. istog propisa odgojno-obra-zovni rad u ovakvim školskim ustanovama obavljaju nastavnici koji potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine. Pripadnici nacionalnih manjina mogu u ovu svrhu i sami osnivati predškolske ustanove, osnovne i srednje škole te visoka učilišta (čl. 11. st. 8. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, nadalje, u čl. 12. predviđa i „ravnopravnu službenu uporabu jezika i pisma“ kojim se služe pripadnici nacionalne manjine49. Uz ostalo, nacionalnim manjinama se jamči uporaba njihovih znakova i simbola, obilježavanje praznika, pravo na osnivanje udruga, zaklada, fundacija te kulturnih

48 Loc. cit., vidi bilješku 39. ovoga rada.49 Spomenuto se ostvaruje „na području jedinice lokalne samouprave kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje

trećinu stanovnika takve jedinice“, kada je to predviđeno međunarodnim ugovorima, koji su na snazi sukladno Ustavu RH, ili kada je to propisano statutom jedinice lokalne samouprave ili jedinice područne (regionalne) samouprave, u skladu s odredbama posebnog zakona. Posebnim zakonom propisuju se i ostali uvjeti i način službene uporabe jezika i pisma kojim se služe pripadnici nacionalne manjine.


i drugih ustanova, slobodno održavanje veze s „narodom s kojim dijele ista etnička, jezična, kulturna i/ili vjerska obilježja“, a postajama radija i televizije na svim državnim razinama daje se zadaća „promicati razumijevanje za pripadnike nacionalnih manjina“50. Pripadnicima nacionalnih manjina jamči se pravo na zastupljenost u predstavničkim tijelima građana Republike Hrvatske (čl. 19. st. 1. i čl. 20. st. 1. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). U Hrvatski sabor pripadnici nacionalnih manjina „biraju najmanje pet a najviše osam svojih zastupnika u posebnim izbornim jedinicama“, s time da se pripadnicima nacionalnih manjina, koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika, jamči najmanje jedno, a najviše tri zastupnička mjesta51. U predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave pripadnicima nacionalnih manjina, koje u stanovništvu tih jedinica sudjeluju s više od 5%, a manje od 15%, jamči se bar jedan njihov predstavnik52. U predstavnič-kim tijelima jedinica područne (regionalne) samouprave pripadnicima nacionalnih manjina, koje u stanovništvu tih jedinica sudjeluju s više od 5%, jamči se onoliko njihovih predstavnika koliko je potrebno da bi bila ostvarena njihova zastupljenost u tijelu koja odgovara njihovoj zastuplje-nosti u ukupnom udjelu stanovništva jedinice (čl. 20. st. 4. Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina ). Osim u predstavničkim tijelima, pripadnicima nacionalnih manjina zajamčena je zastuplje-nost u tijelima državne uprave i pravosudnim tijelima pod uvjetima predviđenim posebnim zakonom, „vodeći računa o sudjelovanju pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanov-ništvu na razini na kojoj je ustrojeno tijelo državne uprave ili pravosudno tijelo i stečenim pra-vima“ (čl. 22. st. 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina je cijelu glavu posvetio posebnim tijelima nacionalnih manjina u jedinicama samouprave – vijećima nacionalnih manjina i predstavnicima nacionalnih manjina, koje pripadnici nacionalnih manjina, prema čl. 23. istog propisa, biraju „s ciljem unaprjeđivanja, očuvanja i zaštite položaja nacionalnih manjina u društvu“. Pripadnici pojedine nacionalne manjine mogu izabrati vijeće nacionalnih manjina u jedinici samouprave ako ispunjavaju određene, zakonom propisane uvjete koji se tiču njihove zastupljenosti u uku-pnom stanovništvu jedinice, odnosno minimalnog broja pripadnika nacionalne manjine u jedi-nici. Pripadnici pojedine nacionalne manjine koji ne ispunjavaju uvjete za biranje vijeća biraju predstavnika nacionalnih manjina, ali samo ako na području jedinice samouprave živi najma-nje sto pripadnika nacionalne manjine53. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina u čl. 31., nadalje, uređuje prava vijeća nacionalnih manjina, a neka od njih su: predlaganje mjera za unaprjeđivanje položaja nacionalne manjine u tijelima jedinice samouprave, predlaganje kandi-data za dužnosti u tijelima državne uprave i tijelima jedinice samouprave i dr. Zakonodavac čak obvezuje poglavarstva jedinica samouprave od vijeća nacionalnih manjina „zatražiti mišljenje i prijedloge o odredbama kojima se uređuju prava i slobode nacionalnih manjina“ (čl. 32. Ustav-nog zakona o pravima nacionalnih manjina). Na državnoj razini Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina je predvidio osnivanje

50 Vidi članke 14.-18. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.51 Pripadnici nacionalnih manjina, koji u ukupnom stanovništvu sudjeluju s manje od 1,5% imaju pravo, svi zajedno, na najmanje

četiri zastupnička mjesta (čl. 19. st. 2.-4. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina).52 Ako sudjeluju s najmanje od 15% jamči im se onoliko njihovih predstavnika koliko je potrebno da bi bila ostvarena njihova zastu-

pljenost u tijelu koja odgovara zastupljenosti pripadnika te nacionalne manjine u ukupnom udjelu stanovništva jedinice (čl. 20. st. 2. i 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ).

53 Detaljnije o uvjetima biranja tijela nacionalnih manjina u jedinicama samouprave vidjeti u čl. 24. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.


Savjeta za nacionalne manjine „radi sudjelovanja nacionalnih manjina u javnom životu Repu-blike Hrvatske, a osobito radi razmatranja i predlaganja uređivanja i rješavanja pitanja u svezi s ostvarivanjem i zaštitom prava i sloboda nacionalnih manjina“ (čl. 35. Ustavnog zakona o pra-vima nacionalnih manjina)54. Djelokrug i organizacija rada Savjeta pobliže se uređuju statutom kojeg Savjet donosi uz suglasnost Vlade Republike Hrvatske (čl. 36. st. 7. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina)55. Prema čl 37. st. 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina Vlada Republike Hrvat-ske obvezna je najmanje jednom godišnje podnijeti Hrvatskom saboru izviješće o provođenju Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina i o sredstvima iz državnog proračuna utroše-nih za potrebe nacionalnih manjina.

4.3. Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina (2000.)

Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina (2000.)56 temelji se na pravima nacionalnih manjina koja se tiču odgoja i obrazovanja pripadnika nacionalnih manjina na svom jeziku i pismu sadržanih u čl. 11. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina57. Članak 2. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina odgovara čl. 11. st. 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina prema kojem se odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu nacionalne manjine obavlja u predškolskim ustanovama, osnovnim i srednjim školama i drugim školskim ustanovama, s tim da ovu vrstu odgoja i obrazovanja proširuje i na druge oblike obrazovanja poput seminara, ljetnih škola i dr. Odredba sadržana u čl. 3. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina prema kojoj se „školska ustanova s nastavom na jeziku i pismu“ može osnovati i za manji broj učenika od onog koji je propisan za regularne školske ustanove gotovo u potpunosti odgovara čl. 11. st. 3. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Odgoj i obrazovanje na jeziku i pismu nacionalne manjine može se obavljati i u „razrednom odjelu ili obrazovnoj skupini“ ako ne postoje uvjeti za osnivanje posebne školske ustanove. Ovakvi odjeli ili skupine također se mogu osnovati za manji broj učenika nego što je propisano za regularne odjele ili skupine (čl. 4. Zakona o odgoju i obrazova-nju na jeziku i pismu nacionalnih manjina). Odredba čl. 6. st. 1. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina prema kojoj „nastavni plan i program odgoja na jeziku i pismu nacionalne manjine uz opći dio sadrži dio čiji je sadržaj u vezi s posebnošću nacionalne manjine“ identična je odredbi iz čl. 11. st. 4. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Poseban dio nastavnog plana i programa donosi ministarstvo zaduženo za prosvjetu uz prethodno mišljenje udruga nacionalne manjine

54 U čl. 35. st. 2. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina nabrojane su ovlasti Savjeta za nacionalne manjine, a neke od naj-važnijih su: predlaganje tijelima državne vlasti mjera za unaprjeđivanje položaja nacionalnih manjina u državi ili na određenom državnom području, predlaganje državnim tijelima da rasprave određena pitanja koja se tiču nacionalnih manjina, davanje mišlje-nja i prijedloga o radijskim i televizijskim programima namijenjenih nacionalnim manjinama, predlaganje poduzimanja gospodar-skih, socijalnih i drugih mjera na područjima nastanjenim nacionalnim manjinama i dr. Savjet također raspoređuje i sredstva iz državnog proračuna namijenjena potrebama nacionalnih manjina (čl. 35. st. 4. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina). Vidi službene stranice Savjeta na World Wide Web URL http://www.savjet.nacionalne-manjine.info/.

55 Opširnije o Savjetu za nacionalne manjine vidi: Statut Savjeta za nacionalne manjine, Narodne novine, br. 106/03, Uredba o Struč-noj službi Savjeta za nacionalne manjine, Narodne novine, br. 77/03, 130/06. i Program rada Savjeta za nacionalne manjine za 2007. godinu, Narodne novine, br. 26/07.

56 Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina, Narodne novine, br. 51/00, 56/00.57 Moglo bi se reći i da se čl. 11. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina temelji na odredbama Zakona o odgoju i obrazovanju

na jeziku i pismu nacionalnih manjina jer je potonji propis donesen ranije.


(čl. 6. st. 2. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina). Učenici s nastavom na jeziku nacionalne manjine, prema čl. 8. istog propisa, „uz svoj jezik i pismo obve-zno uče hrvatski jezik i latinično pismo“58. U jedinicama lokalne samouprave, gdje je statutom uvedena ravnopravna službena uporaba jezika i pisma nacionalne manjine, učenicima regularnih školskih ustanova omogućava se, član-kom 9. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina, učenje jezika i pisma nacionalne manjine. Prema čl. 10. istog propisa, odgojno–obrazovni rad prema poseb-nom nastavnom planu i programu odgoja prilagođenog nacionalnoj manjini obavljaju nastav-nici koji „potpuno vladaju jezikom i pismom nacionalne manjine“, bez obzira jesu li pripadnici nacionalne manjine59. Školovanje nastavnika obavlja se na visokim učilištima ili na drugi način (čl. 14. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina)60. U upravnim tijelima školskih ustanova s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine natpolovičnu većinu moraju činiti pripadnici nacionalne manjine. Sredstva za primjenu ovog zakona osigu-ravaju se u državnom proračunu. Školske ustanove s nastavom na jeziku i pismu nacionalne manjine mogu stjecati sredstva za rad i iz drugih izvora (čl. 16. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina).

4.4. Zakon o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici hrvatskoj (2000.)

Zakonom o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH (2000.) uređuju se uvjeti služ-bene uporabe jezika i pisma nacionalnih manjina, kojima se osigurava ravnopravnost s hrvat-skim jezikom i latiničnim pismom sukladno zakonu (čl. 1.)61. Ravnopravna službena uporaba jezika i pisma nacionalnih manjina može se uvesti: a) u jedinicama lokalne samouprave „kada pripadnici pojedine nacionalne manjine čine najmanje trećinu stanovnika takve jedinice“; b) kada je to predviđeno „međunarodnim ugovorima kojih je Republika Hrvatska stranka“; c) u jedinice lokalne samouprave kada to one propišu svojim statutima; i d) u jedinice područne (regionalne) samouprave „na čijem je području u pojedinim općinama i gradovima u ravno-pravnoj službenoj uporabi jezik i pismo nacionalne manjine“ kada to one propišu svojim statu-tima62. Kada se ravnopravna službena uporaba jezika i pisma nacionalnih manjina uvede u odre-đenu jedinicu samouprave, ostvaruje se: a) u radu predstavničkih i izvršnih tijela jedinice samo-uprave; b) u postupku pred upravnim tijelima jedinice samouprave; te c) „u postupku pred tije-lima državne uprave prvog stupnja, pred ustrojstvenim jedinicama središnjih tijela državne uprave koja postupaju u prvom stupnju, pred sudbenim tijelima prvog stupnja, državnim odvjetništvima i državnim pravobraniteljstvima prvog stupnja, javnim bilježnicima i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti, a koji su ovlašteni postupati na poručju općine ili grada koji

58 Navedeni članak odgovara čl. 11. st. 5. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.59 Navedeni članak odgovara čl. 11. st. 6. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.60 Navedeni članak odgovara čl. 11. st. 7. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.61 Već u uvodnim odredbama zakonodavac daje do znanja da se odredbe Zakona „ne primjenjuju u postupcima koji se vode pred

središnjim tijelima državne uprave, trgovačkim sudovima, pred Upravnim sudom, Visokim prekršajnim sudom i Vrhovnim sudom Republike Hrvatske, kao i pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, te pred središnjim tijelima državne vlasti“ osim ako zakonom nije propisano drugačije (čl. 3. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH). Zakon o uporabi jezika i pisma nacio-nalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine, br. 51/00, 56/00.

62 Usp. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina, čl. 12. st. 1. i 2., čl. 43. i Zakon o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina čl. 4.


su u ravnopravnu službenu upotrebu uveli manjinski jezik i pismo“ (čl. 5. st. 1. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH)63. Rad predstavničkih i izvršnih tijela jedinica samouprave u kojima je uvedena ravnopravna službena uporaba jezika i pisma nacionalne manjine, „odvija se na hrvatskom jeziku i latinič-nom pismu i jeziku i pismu nacionalne manjine koji su u ravnopravnoj službenoj uporabi“. U tim jedinicama samouprave osigurava se, između ostalog, dvojezično (ili višejezično): ispisiva-nje teksta pečata i žigova, natpisnih ploča predstavničkih, izvršnih i upravnih tijela, zaglavlja akata, pisanih prometnih znakova, naziva ulica i trgova, naziva mjesta i geografskih lokaliteta, izdavanje javnih isprava te tiskanje obrazaca koji se koriste u službene svrhe64.

Treba napomenuti da sva ta tijela imaju dužnost podučiti stranku o pravu uporabe jezika i pisma nacionalne manjine u postupku. Ona su, prema Zakonu o uporabi jezika i pisma naci-onalnih manjina u RH, također obvezna „osigurati sudjelovanje stranke u postupku na jeziku i pismu kojim se služi nacionalna manjina“, ako se stranka odlučila koristiti tim jezikom i pismom u postupku, te dostavljati sve akte strankama i drugim sudionicima u postupku na hrvatskom jeziku i latiničnom pismu te jeziku i pismu nacionalne manjine kojim se stranka (odnosno drugi sudionik) odlučila služiti u postupku65. Važna je i odredba Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH prema kojoj neprimjenjivanje ravnopravne službene uporabe jezika i pisma nacionalne manjine na područjima gdje je uvedena, kao i njena primjena u postupcima koja se protivi odredbama Zakona o uporabi jezika, „predstavlja bitnu povredu postupka“ (čl. 25. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH).

4.5. Zakon o izborima zastupnika u hrvatski sabor (1999.)

Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor66 konkretno normira ostvarivanje prava pri-padnika nacionalnih manjina na zastupljenost u Hrvatskom saboru zajamčenog u čl. 15. st. 3. Ustava Republike Hrvatske i čl. 19. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Pripad-nicima nacionalnih manjina ovaj Zakon daje pravo na izbor osam svojih zastupnika u Hrvatski sabor „koji se biraju u posebnoj izbornoj jedinici koju čini područje Republike Hrvatske“ (čl. 15. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor). Zakonodavac je propisao formulu prema kojoj je raspodijelio navedeni broj od osam manjinskih zastupnika na različite manjinske skupine67. Vrlo je važno osvrnuti se na pitanje imaju li pripadnici nacionalnih manjina, uz opće biračko pravo u regularnim izbornim jedinicama, i pravo na dodatni glas u posebnoj izbornoj jedinici, ili trebaju izabrati hoće li se na izborima izjašnjavati za stranačke ili manjinske kandidate. Hrvatski sabor je na temelju prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona u svojoj

63 Sva ova tijela dužna su priznati valjanost privatnih pravnih isprava koje su sastavljene na jeziku i pismu nacionalne manjine na području Republike Hrvatske (čl 5. st. 2. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH).

64 Vidi čl. 8., 9. i 10. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u RH65 Vidi detaljnije ibidem, čl. 12., 13., 14. i 16.66 Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, Narodne novine, br. 116/99, 53/03, 69/03 – pročišćeni tekst, 19/07.67 Tako pripadnici srpske nacionalne manjine imaju pravo na tri zastupnika, pripadnici mađarske nacionalne manjine imaju pravo na

jednog zastupnika, kao i zastupnici talijanske nacionalne manjine. Pripadnici češke i slovačke nacionalne manjine imaju zajedno pravo na jednog zastupnika. Pripadnici austrijske, bugarske, njemačke, poljske, romske, rumunjske, rusinske, ruske, turske, ukra-jinske, vlaške i židovske nacionalne manjine imaju također zajedno pravo na jednog zastupnika, a jednako tako zajedničko pravo na jednog zastupnika imaju i pripadnici albanske, bošnjačke, crnogorske, makedonske i slovenske nacionalne manjine. Pripadnici srpske, mađarske i talijanske manjine „uz kandidata za zastupnika predlažu i kandidata za njegova zamjenika koji se bira zajedno s njim“, dok kod pripadnika ostalih nacionalnih manjina zamjenik izabranog zastupnika postaje kandidat za zastupnika koji je dobio najveći broj glasova iza izabranog kandidata (čl. 16. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor).


Odluci od 16. listopada 2003. godine zauzeo stajalište “da birači imaju pravo i dužnost glasovati samo jedanput, što znači da ako su pripadnici nacionalne manjine mogu glasovati za jednu od listi političkih stranaka ili neovisnih kandidata u jednoj od izbornih jedinica, kao i pripadnici hrvatskoga, većinskog naroda ili za pred stavnike nacionalnih manjina u posebnoj izbornoj jedi-nici”68. Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor u čl. 17. nadalje propisuje da pravo predlagati kandidate za zastupnike nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru i njihove zamjenike imaju političke stranke, birači i udruge nacionalnih manjina. Za pravovaljanost kandidature kan-didata (i njegovog zamjenika) kojeg predlažu birači potrebno je prikupiti sto potpisa birača. Što se tiče financiranja izborne promidžbe, kandidati za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina koji se biraju u posebnim izbornim jedinicama u potpunosti su izjednačeni s politič-kim strankama i nositeljima neovisnih lista u regularnim izbornim jedinicama. To znači da pod zakonom određenim uvjetima ostvaruju pravo na naknadu troškova izborne promidžbe iz državnog proračuna Republike Hrvatske. Izbornu promidžbu mogu financirati i vlastitim nov-čanim sredstvima. Podatke o visini i izvoru vlastitih sredstava koje namjeravaju potrošiti na izbornu promidžbu kandidati za zastupnike pripadnika nacionalnih manjina dužni su objaviti do početka iste69.

5. Primjena propisa o zaštiti prava manjina u praksi

Kao državi-kandidatkinji za članstvo u EU, Hrvatskoj predstoji poduzimanje čitavog niza mjera i aktivnosti kako bi se ostvarilo puno poštovanje ljudskih prava, a posebno prava manjina i njihovih pripadnika. Hrvatska je ozbiljno shvatila te obveze i donijela je složenu mrežu propisa vezanih za zaštitu prava manjina. Neke se od tih odredbi dobro i pravilno primjenjuju u praksi, dok se druge ili ne primjenjuju ili se primjenjuju samo djelomično. Navedimo stoga najčešće i najznakovitije probleme u primjeni propisa o zaštiti prava manjina u Hrvatskoj. Također ćemo navesti i najozbiljnije prigovore postojećem sustavu zaštite manjina u Hrvatskoj.

Najveće i najozbiljnije kritike na račun hrvatskih vlasti i društva vezane su uz kršenja prava srpske i romske manjine u Hrvatskoj. Procjenjuje se da je oko 300,000 Srba iz Hrvatske napu-stilo svoje domove tijekom rata 1991.-1995., od kojih se prema službenim podacima vratilo njih samo oko 130,00070. Ponovna reintegracija prognanih i izbjeglih Srba u svoje domove u Hrvatskoj jedno je od gorućih pravno-političkih pitanja. Većinsko hrvatsko stanovništvo i dalje ima jak otpor prema povratku Srba i suživotu. Neki kao razlog tog otpora navode činjenicu da su sjećanja na rat još uvijek jaka, navode i strah da bi srpska manjina ponovo mogla inici-rati etničke sukobe, a treći, pak, navode oprez da bi Srbi-povratnici mogli povećati već ionako ozbiljnu nezaposlenost. Netrpeljivost između hrvatskog stanovništva i Srba povratnika izni-mno je osjetljivo pitanje u nizu područja, posebno onih gdje su se dogodili ratni zločini. S druge strane, mnogi Srbi ne mogu se ni vratiti svojim domovima jer su izgubili stanarska prava na

68 Odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja čl. 4. u vezi sa člancima 15. i 16. Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, Narodne novine, br. 167/03.

69 Opširnije o tome vidi Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, čl. 29.-33.70 Smatra se da je taj službeni podatak pretjeran i da je pravi broj bitno manji. Prema istraživanjima koje je poduzeo UNHCR, pro-

cjenjuje se da je broj registriranih povratnika dvostruko manji. Amnesty International Report 2008, State of the World’s Human Rights, Croatia, World Wide Web URL http://thereport.amnesty.org/eng/regions/europe-and-central-asia/croatia.


stanove u kojima su živjeli prije rata71. Određenom broju Srba povratnika domovi su devasti-rani, odnosno u njihove domove useljeni su pripadnici drugih naroda ili manjina koji odbijaju iz njih izaći unatoč okončanim sudskim postupcima i presudama u korist srpskih povratnika. Nadalje, Srbi u Hrvatskoj i dalje se smatraju žrtvama diskriminacije u radnim, ekonomskim i socijalnim pravima. Milorad Pupovac, jedan od lidera sprske manjine u Hrvatskoj, smatra da je posebno diskriminirajuća činjenica da Srbi nemaju pristup zapošljavanju u sudstvu i policiji72. Unatoč propisima o proporcionalnom zapošljavanju Srba u državnim i lokalnim tijelima vlasti i na sudovima, Srbi teško dobivaju poslove u pravosudnim tijelima, tijelima državne uprave i uprave jedinica lokalne i područne samouprave. Problemi iz radnopravnih odnosa vezani su i uz reguliranje priznanja radnog staža od 1991.-1995. u područjima koja su Srbi okupirali tijekom rata te nepriznavanje dokumenata iz tog perioda. Sporadični su i fizički napadi na pripadnike srpske manjine u Hrvatskoj. Napadi su najčešće verbalni, uključujući i prijetnje, zastrašivanja ili napade na imovinu, a rjeđe i fizički napadi na pripadnike manjine, uz nanošenje tjelesnih ozljeda73. Od pripadnika manjina u Hrvatskoj u najtežem su položaju Romi, socijalno najugroženija manjina. Iako je, po popisu stanovništva iz 2001., samo 9,643 ljudi deklarirano kao Romi pret-postavlja se da je romska populacija puno veća (oko 30,000-40,000 Roma)74. Najčešće iz straha od diskriminacije, romsko se stanovništvo odbija javno deklarirati kao takvo. Romi se, kao i u drugim europskim državama, i u Hrvatskoj suočavaju s mnogim ozbiljnim problemima. Većina njih ne vlada hrvatskim jezikom, što je temeljni problem za adaptaciju u hrvatsko društvo. Imaju minimalno ili nikakvo obrazovanje pa su nekonkurentni na tržištu rada. Većina romske djece nema pristupa ni vrtićima, najmlađi Romi nemaju osigurano osmoškolsko obrazovanje. U školama su diskriminirani ne samo od drugih đaka već i od učitelja stvaranjem negativnih ste-reotipa i niskim očekivanjima75. Samo 25% romske djece završi osnovno školovanje76. Nemaju uvjete za stjecanje državljanstva i osobnih dokumenata. Na psihološkoj razini, sustavno su žrtve predrasuda i neprestane diskriminacije. Antisemitski napadi su rijetki. No, nisu rijetki napadi na druge vjerske manjine77. Primjerice, organizacije za ljudska prava zabilježile su napade pojedinaca na pravoslavne vjerske objekte i svećenstvo. Vandalizam protiv Srpske pravoslavne crkve događa se sporadično i do danas78. Pri-

71 Rješavanje njihovih stambenih pitanja i dalje je usporeno. Određeni broj Srba ne može se vratiti na svoje privatne posjede jer su oni devastirani u tolikoj mjeri da im je tamo život onemogućen. Ibidem. Vidi detaljan izvještaj Human Rights Watch Croatia: A Decade of Disappointment, Continuing Obstacles to the Reintegration of Serb Returnees, World Wide Web URL http://hrw.org/reports/2006/croatia0906/ u kojem se analiziraju ključni problemi Srba koji se žele vratiti u Hrvatsku. U izvještaju se navode pro-blemi nasilja, prijetnji, gubitka stanarskih prava i ograničeni pristup zapošljavanju u državnoj službi.

72 Primjerice, prema službenim podacima, od 1,930 sudaca, samo 42 su etnički Srbi (2.2%), dok su 1.8% pripadnici ostalih manjina. Od 7,787 sudskih zaposlenika, 96.1% su Hrvati, 2.4% su Srbi, a 1.5% pripadaju drugim nacionalnim manjinama. Country Reports on Human Rights Practices in Croatia 2007 Released by the Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor March 11, 2008, World Wide Web URL http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2007/100553.htm/.

73 Ozbiljne su pritužbe posljednjih godina stizale na račun policije da sporo reagira na pozive pripadnika srpske manjine u Hrvatskoj kada je počinjeno neko etnički motivirano nasilje. Policiji su prigovarali da rijetko poduzima uhićenja, odnosno ako do uhićenja i dođe, najčešće takvi slučajevi na završavaju na sudu. Ako se i procesuiraju, vrlo često se, zbog opće sporosti sudstva, na pravdu i presudu predugo čeka. O konkretnim slučajevima fizičkih napada na pripadnike srpske manjine u prošloj godini vidi detaljnije u ibidem.

74 Ibidem.75 Posebno su zakinuta romska djeca koja ne znaju hrvatskih jezik. Romski jezik se ne koristi u školama kao što se koriste drugi

manjinski jezici. Loc. cit., vidi bilješku 70. ovoga rada.76 Vidi Izvješće o napretku za 2007., Komisija Europskih zajednica, Bruxelles, 6. studenog 2007., str. 11.77 Loc. cit., vidi bilješku 72. ovoga rada.78 bidem.


padnici Pravoslavne crkve prigovaraju vlastima da presporo reagiraju i ne kažnjavaju počinitelje takvih napada. Smeta im i stvaranje klime prihvaćanja i toleriranja takvog napadačkog ponaša-nja prema pripadnicima drugih vjera. U lipnju 2007. godine održani su izbori za lokalna vijeća nacionalnih manjina. Broj kan-didata bitno se povećao u odnosu na izbore iz 2003. godine, ali je odaziv birača ponovno bio veoma slab79. Iako predviđeno zakonom, manjine, također, nisu zadovoljne napretkom veza-nim uz emitiranje programa za manjine na njihovim jezicima, kako na radiju, tako i na televi-ziji80.

4. Program Vlade Republike hrvatske za razvoj zaštite manjina

Vlada Republike Hrvatske donijela je 2. studenoga 2007. godine Zaključak o donošenju Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine u sklopu kojega je, između ostalog, predvidjela i određene ciljeve i mjere koji se tiču promicanja i daljnjeg razvoja zaštite manjina u Republici Hrvatskoj81. Ured za nacionalne manjine ključno je Vladino tijelo (uz Savjet za nacionalne manjine) koje obavlja stručne poslove, prati međunarodne doku-mente, surađuje s drugim državnim i međunarodnim tijelima, te obavlja druge poslove u vezi s zaštitom manjina82. Kao prvi od ciljeva koji se tiču zaštite manjina Vlada je navela razvijanje pozitivne politike prema nacionalnim manjinama. Za ostvarenje tog cilja Vlada je predvidjela tri mjere. Prva mjera se odnosi na provođenje „kampanja edukacije i javnog osvješćivanja građana u svrhu učinko-vitije provedbe Ustavnog zakona“, druga na povećanje stručne službe Savjeta za nacionalne manjine, a treća na povećanje učinkovitosti upravnih nadzora nad radom jedinica samouprave u pogledu primjene Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (13. cilj Nacionalnog pro-grama zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine). Slijedeći cilj odnosi se na suzbijanje stereotipa i predrasuda prema nacionalnim manjinama. Kako bi ostvarila ovaj cilj, Vlada je predvidjela održavanje stručnih rasprava i seminara na ovu temu, ali je naglasila i važnost djelovanja obrazovnog sustava. Utvrđeno je da postoje značajne poteškoće u provedbi čl. 22. Ustavnog zakona, koji se odnosi na osiguravanje zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u izvršnim i upravnim tijelima jedinica samouprave, pravosudnim tijelima i tijelima državne uprave. Zbog toga si je Vlada dala zadatak osigurati primjenu čl. 22. Ustavnog zakona, i to kroz: „donošenje odgovara-jućih planova zapošljavanja“, „poticanja pozitivne prakse u radu tijela koja odlučuju o imeno-vanjima i zapošljavanju“, uspostavu Središnjeg popisa državnih službenika i namještenika, te podnošenje godišnjih izviješća o stanju zastupljenosti nacionalnih manjina u ovim tijelima i o provedbi odgovarajućih planova (15. cilj Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine). Vlada također planira „poticati sudjelovanje pripadnika naci-onalnih manjina u ostvarivanju građanskih i izbornih prava i provoditi aktivnosti i kampanje edukacije i informiranja“ te smatra da je nužno „pravodobno ažurirati popise birača“ (16. cilj Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine).

79 Izvješće o napretku za 2007., op. cit., str. 10. 80 bidem.81 Nacionalni program zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine, Narodne novine, br. 119/07.82 Uredba o uredu za nacionalne manjine, Narodne novine, br. 70/01, 189/03, 27/07, čl. 2.


Ustanovljeno je da u praksi nije dovoljno došao do izražaja Institut vijeća nacionalnih manjina, predviđen Ustavnim zakonom o pravima manjina. Zbog toga je Vlada postavila cilj poboljšavanja uloge vijeća nacionalnih manjina kako bi se odredbe Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina ostvarile u punoj mjeri83. Vlada je iskazala volju i da se dosljedno omogući korištenje jezičnih, kulturnih i identitetskih prava nacionalnih manjina, te u tu svrhu namjerava uložiti dodatne napore na provedbi odgovarajućih odredbi Ustavnog zakona o pravima naci-onalnih manjina i Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina (18. cilj Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine). Uz prethodno rečeno povezan je i cilj razvijanja integrativne uloge sustava odgoja i obrazovanja na jeziku i pismu nacionalnih manjina. Vlada namjerava uskladiti primjenu čl. 11. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina koji se odnosi na pravo pripadnika nacionalnih manjina na odgoj i obrazovanje na svom jeziku i pismu, i čl. 9. Zakona o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacionalnih manjina, kojim se učenicima školske ustanove s nastavom na hrvatskom jeziku i pismu omogućuje učenje jezika i pisma nacionalne manjine, na području na kojem je uvedena ravnopravna službena uporaba jezika i pisma nacionalne manjine (19. cilj Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine). Vladin cilj je i „poboljšati pristup nacionalnih manjina sredstvima javnog priopćavanja na jezi-cima nacionalnih manjina“ kao i osnivanje elektronskih medija za nacionalne manjine. Za ostva-renje tih ciljeva predviđeno je omogućavanje osnivanja i podupiranje djelovanja sredstava jav-nog priopćavanja za navedenu svrhu, zatim održavanje seminara za novinare, kao i razmatranje osnivanja radio-stanica nacionalnih manjina na nacionalnoj razini (ciljevi 20. i 25. Nacionalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine). Ratna zbivanja na našim područjima u prvoj polovici devedesetih godina prošlog stoljeća uzrokovala su, uz ostale, i brojne probleme koji se tiču zaštite manjina. Najvažniji od njih su oni koji se tiču povratka u Republiku Hrvatsku izbjeglica, pretežito srpske nacionalnosti. Iako je na tom području već učinjeno mnogo, Vlada je i za naredno razdoblje predvidjela nekoliko ciljeva koji se odnose na ovu problematiku. Cilj je olakšati proces povratka svih izbjeglica, rije-šiti problem stambenog zbrinjavanja bivših nositelja stanarskog prava, razmotriti mogućnost konvalidacije radnog staža hrvatskim državljanima stečenog na ratom pogođenim područjima i završiti proces povratka izbjeglica84. U listopadu 2003. godine Vlada Republike Hrvatske donijela je i važan dokument „Naci-onalni program za Rome“ kako bi se pomoglo Romima kao manjinskoj skupini koja zahtijeva posebnu pozornost, u smislu njihova uključivanja u društveni život, poboljšanju uvjeta života i očuvanja vlastitog kulturnog identiteta85. Romi su najmarginaliziranija manjina ne samo u nas, već i u drugim europskim državama. O koliko važnom pitanju je riječ govori i činjenica da su u veljači 2005. godine vlade Bugarske, Crne gore, Češke, Hrvatske, Mađarske, Makedonije, Rumunjske, Slovačke i Srbije pristupili „Desetljeću za uključivanje Roma 2005.-2015.“ na teme-lju kojeg je Vlada Republike Hrvatske donijela „Akcijski plan Desetljeća za uključivanje Roma 2005.-2015 godine“86. Glavni su ciljevi obrazovanje i poticanje samoosvješćivanja Roma za druš-tvenu uključenost, provođenje mjera za veće zapošljavanje Roma, ostvarivanje pretpostavki

83 U tu svrhu predviđene su slijedeće mjere: uređenje načina financiranja i postizanje učinkovitije provedbe izbora vijeća nacionalnih manjina, te unaprjeđivanje normativnog okvira na lokalnim razinama kako bi se osnažila njihova savjetodavna uloga (17. cilj Naci-onalnog programa zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine).

84 Nacionalni program zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine, ciljevi 21.- 24.85 Vidi službene stranice Vlade Republike Hrvatske, World Wide Web URL http://www.vlada.hr/nacionalniprogramromi/.86 Ibidem, World Wide Web URL http://www.vlada.hr/nacionalniprogramromi/Clanak_APD/ .


za daljnju legalizaciju romskih naselja te pospješivanje društvene uključenosti Roma (osobito mlade generacije).

Umjesto zaključka

Kao što vidimo, u Hrvatskoj je donesena vrlo složena mreža propisa čiji je cilj zaštita manjina. Svi su ti propisi u skladu s međunarodnim i regionalnim standardima za suvremenu zaštitu pripadnika manjina. S obzirom da je na ovim prostorima do nedavno bjesnio rat, možemo konstatirati da je povećana tolerancija na pripadnike drugih etničkih, nacionalnih i vjerskih manjina. No, ta tole-rancija i senzbiliziranje javnosti na njihov status i probleme još uvijek nisu dovoljni. Hrvatska je na putu ka punoj demokratizaciji i u tom smislu treba se dati podrška hrvatskim vlastima vezano uz njihove napore da se pripadnici drugih nacionalnosti i vjera ravnopravno uključe u hrvatsko društvo. Spomenimo da je za udruge nacionalnih manjina Državnom vijeću za nacio-nalne manjine u 2007. dodijeljeno oko 5 milijuna eura iz državnoga proračuna, što je povećanje od 25% u odnosu na 2006. godinu87. Taj nam podatak govori o povećanom senzibilitetu hrvat-skih vlasti za status manjina u Hrvatskoj. Napravljeni su važni i veliki koraci naprijed u zaštiti i promociji prava manjina, tako i vjer-skih manjina. No, oni su još uvijek nedovoljni za punu zaštitu manjinskih prava. Za države u tranziciji prema demokraciji, kakva je i Hrvatska, ključna je izgradnja demokratskih institucija, posebno obrazovanjem ljudi o temeljnim ljudskim pravima i slobodama te učenjem poštovanja drugih nacija, vjera, običaja, kultura i tradicija. Demokracija uključuje vladavinu prava, građan-sku državu, poštovanje ljudskih prava, decentralizaciju, slobodne i poštene izbore, slobodan izbor političkog, ekonomskog i socijalnog poretka. Treba i dalje raditi na tome da Hrvatska postane država u kojoj su svi građani ranvopravni pred zakonom, u kojima će zakon bit odraz volje svih građana Hrvatske. Posebno su važni tzv. opinion makeri i svi oni koji imaju utjecaj na javnost i javno mijenje. Oni su ti koji će kroz politiku, kulturu i medije o zaštiti ljudskih prava vrlo često oblikovati stav i svijest javnosti. Hrvatska ima dobre zakone u skladu s međunarodnim standardima, ali je u određenim aspektima upitna njihova primjena u praksi. Posebno je, naime, važno senzibilizi-rati javnost na probleme s kojima se suočavaju pripadnici manjina. Treba u medijima povećati prisutnost manjina pa tako i vjerskih manjina. Neophodan je stoga dobar obrazovni sustav kako bi se njegovala svijest o različitostima među ljudima, o poštovanju drugih i stranih kul-tura, tradicija i vjera. Veliki su problemi u hrvatskom pravosuđu zbog sporosti i neučinkovitosti, nedovoljne obrazovanosti sudaca o međunarodnim propisima, pritisaka na suce i pitanja njihove neovi-snosti, što je često predmet kritika javnosti. To se, naravno, negativno odražava i na pitanje sudske zaštite manjina. Treba uočiti slabosti i na njima poraditi. U tom smislu posebno je važno uspostaviti jake i neovisne sudove te profesionalne i dobro obučene suce koji će imati snagu provoditi propise na promptan način i u skladu sa zakonom. Hrvatska ima vrlo ozbiljne ekonomske probleme, a mnogi od tih propisa o zaštiti manjina zahtijevaju i financijsku i drugu materijalnu pomoć, koju im država trenutno nije u mogućnosti ispuniti. U društvu je ipak osjetna veća tolerancija u odnosu na ratno razdoblje, no, još se uvijek mora poraditi na njegovanju multikulturalizma. S obzirom na kratku vremensku distancu od

87 Izvješće o napretku za 2007., op. cit., str. 10.


ratnih događanja, ljudima koji su prošli ratne strahote teško je objasniti koncept tolerancije prema dojučerašnjim neprijateljima. I dalje se nastavlja diskriminacija etničkih Srba, a katkad i ostalih manjina, na brojnim područjima, uključujući pravosuđe, zapošljavanje i rješavanje stambenog pitanja. Srbi, osobito povratnici, i dalje su izloženi verbalnim napadima, ali manje nego prethodnih godina. Treba nastaviti s naporima da se pripadnicima manjina koji su izbjegli ili prognani zbog posljedica rata na ovim područjima omogući povratak, obnova stambenog fonda i infrastrukture u mje-stima u kojima su prebivali. Za te se potrebe treba izdvojiti i dodatno financiranje ili omogućiti posebne (povoljne) kreditne linije. No, unatoč problemima s primjenom međunarodnih stan-darda i relevantnih odredbi unutrašnjeg zakonodavstva, organizacije za ljudska prava primje-ćuju da se status manjina, posebno Srba, počeo postupno i sigurno popravljati. Policija je bitno učinkovitija u uhićenju počinitelja međuetničkih kaznenih djela, što treba posebno pozdraviti88. Vodeće nevladine organizacije za zaštitu ljudskih prava i UNHCR primijetili su da je broj ozbilj-nih incidenata opao upravo zbog bolje učinkovitost policije prilikom istrage i identifikacije počinitelja89. Važno je napomenuti i da se u Hrvatskoj poštuje sloboda udruživanja i okupljanja te slobodno prakticiranje vjere. Iako su hrvatske vlasti posljednjih godina uložile velike napore u promoviranje i zaštitu prava čovjeka, ti napori još uvijek nisu dostatni da dosegnu one koji postoje u visokodemokrat-skim društvima. Problemima u primjeni prava manjina u Hrvatskoj pogoduju i neki opći druš-tveni problemi koji pogađaju sve stanovništvo u Hrvatskoj (pr. nezaposlenost, lošija ekonom-ska situacija, oslabljeno pravosuđe itd.). U prvom redu treba uložiti u promoviranje tolerancije i pomirenja te integriranje pripadnika manjine u društvo. Hrvatska, također, treba poticati duh tolerancije, osobito prema srpskoj i romskoj manjini, te poduzimati odgovarajuće mjere za zaštitu pripadnika onih manjina koji su izloženi prijetnjama ili diskriminaciji, neprijateljstvu ili nasilju90. Posebno je važno obrazovanje mladih generacija. U te procese i napredak hrvatskog društva prema poštivanju prava manjina posebnu važnost imaju i (ne)vladine organizacije za zaštitu i promociju ljudskih prava.

Reference

1. Andrassy, Juraj, Bakotić, Božidar i Vukas, Budislav: Međunarodno pravo I, reprint prvog izda-nja, Školska knjiga, Zagreb, 1998.

2. Brölmann, Catherine, Lefeber, Réne and Marjoleine Zieck, ed.: Peoples and Minorities in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, Boston, London, 1993.

3. Cassese, Antonio: Self-Determination of Peoples – A Legal Reappraisal, Cambridge University Press, Cambridge, 1995.

4. Chaszar, Edward: The International Problem of National Minorities, Matthias Corvinus Publis-

88 Essential Background: Overview of human rights issues in Croatia, Human Rights Watch Report, World Wide Web URL http://www.hrw.org/croatian/docs/2008/01/31/croati17869.htm/.

89 Loc. cit., vidi bilješku 72. ovoga rada. 90 Izvješće o napretku za 2007., op. cit., str. 12.


hing Toronto – Buffalo, 1999.

5. Crnić-Grotić, Vesna: Protection of minority languages in Croatia, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, br. 23, 2002., str. 463.-481.

6. Degan, Vladimir-đuro: Međunarodno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2000.

7. Degan, Vladimir-đuro: Samoodređenje naroda i teritorijalna cjelovitost država u uvjetima raspada Jugoslavije, Zakonitost, 46 (1992.), 4 ; str. 543.-570.

8. Gilbert, Geoff: Autonomy and Minority Groups: A right in International Law?, 35 CILJ, 2001.-2002., str. 307.-353.

9. Gurr, Ted Robert: Peoples versus States: Minorities at Risk in the New Century, United States Institute of Peace Press, Washington, D.C., 2000.

10. Hannum, Hurst: Documents on Autonomy and Minority Rights, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London, 1993.

11. Hannum, Hurst: Minorities, Indigenous Peoples, and Self-Determination, 26 Studies in Transnational Legal Policy, 1994., str. 1.-16.

12. Hrženjak, Juraj: Međunarodni i evropski dokumenti o ljudskim pravima – Čovjek i njegove slobode u pravnoj državi, Informator, Zagreb, 1992.

13. Jackson Preece, Jennifer: Minority rights in Europe: From Westphalia to Helsinki, RIS, 1997, 23, 75 92, str. 75.-92.

14. Kymlicka, Will: Multicultural citizenship - a liberal theory of minority rights, Clarendon Press, Oxford, 1996.

15. Lapaš, Davorin i Šošić, Trpimir M., ur.: Međunarodno javno pravo - izbor dokumenata, treće izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2005.

16. Lulić, Mira: Odredbe međunarodnog prava o manjinama u suvremenim ustavima nekih država, Pravni vjesnik, Osijek, br. 3-4, 2005.god., str. 235.-267.

17. Lulić, Mira: Problemi definiranja domorodačkih naroda u međunarodnom pravu, Pravni vje-snik, 3-4, Osijek, 2006., 139.-158.

18. Musgrave, Thomas, D.: Self-determination and national minorities, drugo izdanje, Oxford monographs in international law, Oxford University press, 2000.

19. Tatalović, Siniša: Manjinski narodi i manjine, Prosvjeta, Zagreb, 1997.


20. Thornberry, Patrick: Self-determination, Minorities, Human Rights: A Review of Internati-onal Instruments, International and Comparative Law quaterly, Part 4, October 1989., str. 867.-889.

21. Thornberry, Patrick: The democratic or internal aspect of self-determination with some remarks on federalism, u Christian Tomuschat, ur.: Modern Law of Self-Determination, Mar-tinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/London, 1993., str. 101.-139.

22. Vukas, Budislav: Etničke manjine i međunarodni odnosi, Školska knjiga, Zagreb, 1978.

23. Vukas, Budislav: International protection of minorities: limits and growth, Human rigths and Democracy for the 21st century, 1998 International Law session, K. Koufa, Sakkoulas publi-cations, Institute of International Public Law and International Realations of Thessaloniki, Vol. xxIx , Athens – Thessaloniki, 2000, str. 21.-36.

24.Vukas, Budislav: Međunarodna definicija manjina, JRMP, 3, Beograd, 1985., str. 433-439.

25. Vukas, Budislav: States, Peoples and Minorities, RCADI, 1991, VI, Tome 231 de la collection, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague/Boston/London, 1999., str. 263.-524.


DSc Mira Lulić, Assistant Professor, Faculty of Law, Josip Juraj Strossmayer University of OsijekDavor Muhvić, LLB

PRoTecTIon AnD RIghTs of MInoRITIes In The RePUbLIc of cRoATIA

summary

The goal of the paper is a survey of relevant international documents and basic norms of the internal rule of law of the Republic of Croatia that aim at protection of rights and freedoms of minorities. The most important norms of the Republic of Croatia on protection of rights of minorities have been analyzed with thel reference to efforts made by the Croatian authorities in order to implement and put into effect international ( and regional ) norms and standards of protection of minorities. Ethnically homogenous states are rare today. In such societies the relationship of the authority and the majority of population towards minorities in the sense of mutual respect and tolerance is therefore of crucial importance. It is the conventional wisdom that the level of democracy in a state can be assessed by the level of respect of international norms for the protection of rights of minorities in practice. The reconciliation and tolerance process, calls for restoration of trust among nations, peoples, ethnic groups and minorities and establishing the conditions for peaceful coexistence are important in times of post ethnic conflicts as in, incidentally, the one in former yugoslavia. The demographic picture in the Republic of Croatia has significantly changed in comparison to the prewar period. In that sense is the issue of the Serbian minority rights respect in Croatia a particularly delicate one. One of the main preconditions to the European Union membership is surely the full protection of the rights of national minorities. Croatia wishes to be seen as a democratic state not only in regional but also in international relations. The Republic of Croatia has thus made provisions protecting the rights of minorities. Most provisions comply with basic international and regional standards of contemporary protection of minority members. The paper deals with analyses of the issues arising from the provisions implementation and reasons for discontent of the members of the minorities by existing system of minority rights protection in the Republic of Croatia. In spite of the fact that Croatian authorities have recently put much effort in promoting and protecting human rights, it does not suffice to reach the efforts that countries at a high level of democracy have been putting. Therefore, the current system of protection and rights of minorities needs to be constantly improved and intensified.


Doz. Dr. Mira Lulić, Fakultät für Rechtswissenschaften in OsijekDavor Muhvić, dipl. iur.

schUTZ DeR MInDeRheITenRechTe In KRoATIen

Zusammenfassung

Das Ziel dieser Arbeit ist eine Übersicht über völkerrechtlich relevante Urkunden und die grundlegenden Normen der inneren Rechtsordnung der Republik Kroatien, deren Zweck es ist, Rechte und Freiheiten der Minderheiten zu schützen. Die wichtigsten den Schutz der Minderheitenrechte regelnden Normen der Republik Kroatien werden analysiert, insbesondere mit Rücksicht auf die Bemühungen der kroatischen öffentlichen Gewalt um die Implementierung und praktische Anwendung völkerrechtlicher und regionaler Normen und Grundsätze im Bereich des Schutzes von Minderheiten. Darüber hinaus werden einige der mit der Durchsetzung dieser Vorschriften verbundenen Probleme erörtert. Ethnisch homogene Staaten kommen heutzutage sehr selten vor. Deswegen ist das Verhältnis der öffentlichen Gewalt und der Mehrheit der Bevölkerung gegenüber Minderheiten in solchen Staaten im Sinne der Achtung und der Toleranz für gegenseitige Eigentümlichkeiten sehr wichtig. Nach der herrschenden Meinung ist die Stufe der Demokratie in einem Staat in der Praxis gerade an der Stufe der Achtung völkerrechtlicher Minderheitenrechte erkennbar. Der Versöhnungsprozess und die Förderung von Toleranz, Bemühungen um Erneuerung des Vertrauens zwischen Nationen, Völkern, ethnischen Gruppen und Minderheiten und Schaffung einer Atmosphäre des friedlichen Zusammenlebens sind von besonderer Bedeutung nach ethnischen Konflikten, wie übrigens unlängst auf dem Boden des ehemahligen Jugoslawien der Fall war. Das demographische Bild der Republik Kroatien wurde in Bezug auf die Vorkriegszeit wesentlich geändert. In diesem Sinne ist eine besonders empfindliche Frage die Achtung der Rechte der serbischen Minderheit in Kroatien. Eine der wichtigsten Voraussetzungen für die Mitgliedschaft in der EU bildet der volle Schutz der Rechte der nationalen Minderheiten. In diesem Zusammenhang zeigt Kroatien ernsthaften Absicht vor, sich als ein demokratischer Staat im Sinne der Anwendung nicht nur regionaler, sondern auch völkerrechtlicher Normen zu beweisen. Deswegen hat Kroatien ein umfangreiches Netzwerk der Vorschriften über den Schutz der Minderheitenrechte erlassen. Aus diesem Grunde steht die Mehrheit dieser Vorschriften mit den regionalen und internationalen Normen über den Schutz der Angehörigen der Minderheiten in Einklang. Im Beitrag werden auch Probleme der Anwendung dieser Vorschriften in der Praxis und die Gründe für Unzufriedenheit der Angehörigen der nationalen Minderheiten mit dem aktuellen Rechtsschutzsystem für Minderheiten in Kroatien analysiert. Obwohl in den letzten Jahren die kroatische öffentliche Gewalt sich in der Förderung des Schutzes der Menschenrechte viel Mühe gegeben hat, reichen diese Bemühungen noch nicht die Ebene deren in den demokratisch hochentwickelten Gesellschaften. Aus diesen Gründen sollte das vorhandene System des Schutzes der Minderheitenrechte weiter gefördert und gestärkt werden.


Doc.dr.sc.Mira Lulić, maître assistant à la Chaire du droit international de la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek

LA PRoTecTIon eT Les DRoITs Des MInoRITes en RePUbLIqUe De cRoATIe

Résumé

Le but de cet essai est de passer en revue les documents relevants internationaux ainsi que les normes fondamentales d’ordre juridique intérieur en République de Croatie en vue de protéger les droits et les libertés des minorités. On analyse les normes les plus importantes de la République de Croatie sur la protection des droits des minorités, notamment sur les efforts que l’autorité croate entreprend pour l’implémentation ces normes et models internationaux (et régionaux) dans la pratique. Les états homogènes au point de vue ethnique sont rares, c’est pourquoi la relation entre les autorités et la population majoritaire envers les minorités dans le sens du respect mutuel et de la tolérance, est particulièrement importante. Suivant une opinion générale, on peut évaluer le niveau de la démocratie d’un état selon le degré du respect des normes internationales sur les droits des minorités. Le processus de la réconciliation et de la tolérance, appels à la restauration de confiance entre les nations, peuples, groupes ethniques et minorités et la création d’une atmosphère de vie commune sont très importants après les conflits ethniques , comme par exemple, celui en ex yougoslavie. La situation démographique en République de Croatie a considérablement changée par rapport à celle d’avant guerre. Dans ce sens, la question particulièrement sensible en République de Croatie est le respect des droits de la minorité serbe en Croatie. L’une des plus importantes conditions pour l’entrée en Union Européenne est certainement l’entière protection des droits des minorités. La Croatie a dans ce sens un désir incontestable de se montrer comme un état démocratique non seulement au niveau régional mais aussi au niveau international. La République de Croatie a adopté tout un réseau de réglementation protégeant les droits des minorités dont la plupart est en conformité avec les standards fondamentaux Européens et régionaux pour la protection contemporaine des membres des minorités. Dans l’essai on analyse également les problèmes issus dans l’application en pratique de ces règlements ainsi que le mécontentement des minorités avec le système de protection des droits de minorité existant en République de Croatie. Malgré les efforts importants des autorités croates dans la promotion et la protection des droits de l’homme, ils ne sont toujours pas à la hauteur de ceux existants dans les sociétés où la démocratie est très développée. C’est pourquoi le système existant de la protection des droits des minorités doit être perfectionné et renforcé.

141Mirela Župan, LL.M. - The concept of family in EC international family law: progressive change influenced by human rights?

Mirela Župan, LL.M.Faculty of Law in Osijek

THE CONCEPT OF FAMILy IN EC INTERNATIONAL FAMILy LAW: PROGRESSIVE CHANGE INFLUENCED By HUMAN RIGHTS?0

Abstract: The paper addresses special direction features of the human rights protection development in modern law of European community emphasising two particular institutions: EU Charter on Fundamental Rights and the Treaty establishing the European Community that authorise their institutions to take measures in the field of international family law. Their interaction additionally reinforces individual and collective human rights development in the EU. Main question arises: How do they influence the content of the acquis? The paper elaborates on several sector policies of the EC indicating disunited approach of the EC to the family concept (members of the family enjoying particular benefits in conformity with the Community law).

The family concept adopted by the Commission’s proposal for a Regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations (COM(2005)0649) makes the paper’s framework in the light of specific mechanisms of International Private Law. By considering exceptional circumstances in the field of maintenance obligation the paper questions if this legislative proposal is a decisive step to more open and flexible approach of the acquis to extramarital union and/or same sex marriage, or is it a step forward to affirmation of typical families.

Key words: European international family right; human rights; family concept; mainte-nance

UDK: 347.615:341.93347.61:341.231.14

Prethodno znanstveno priopćenje

0 Respective sections of this paper were selected for presentation at International Symposium “Legal Contemporary Institutions within the Context of the European Integration of Romania”, held at Romanian-American University, Bucharest, Romania (26th and 27th of October 2007).

142

Introduction

Discussion over specific development of human rights in the contemporary EC international family law requires isolation of two institutions: the Charter of Fundamental rights of the European Union, and the European Community Treaty empowerment for EC to legislate over family law matters. The two elements accompanied additionally encourage the development of both individual and collective human rights in EU. The real issue is how do they really affect the content of community aquis? This paper addresses the piecemeal approach of the EC to the concept of family (members to be attributed special benefits or privileges of community law), reflected through several policy areas. The paper focuses on the most recent notion of family contained in the Commissions proposal for a Council regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations (COM(2005)0649), where the specifics of private international law mechanism are tackled. The paper argues weather this legislation proposal is a decisive step in more open and flexible approach towards non-marital, or/and same-sex families in general, or specific circumstances connected to the issue of maintenance obligations, makes it a sector-specific step forward in enforcing economic rights of «atypical» family members.

1. The requirements of human rights in cross-border cases have been hotly debated among scholars. Discussions embraced diverse aspects: confrontation between the forum’s rules of private international law and human rights and the issue of foreign legal norms faced with the human rights recognized in the forum’s legal order: both in the context of the application of foreign laws and recognition and enforcement of foreign judgments, specifically when the construction of open-ended public policy clause was at agenda1. Further on, it has been emphasizes that the human rights notions have influenced profound methodological changes in private international law2, moreover, they became a source of inspiration for new rules of private international law3. This broaden area is in this paper narrowed twofold: we turn to discussion on specific aspects of human rights in emerging european private international law, precisely the area of european private international family law. The general dilemma comes to forehead:

Mirela Župan, LL.M. - The concept of family in EC international family law: progressive change influenced by human rights?

1 Kinsch, P., Droits de l’homme, droits fondamentaux et droit international privé. Recueil des cours; vol. 318 / 2007. (9-331); Gottsc-halk, E., Conflict of laws in a globalized world, in Eckart Gottschalk [et al. eds.] Conflict of Laws in a Globalized World, Cambridge University Press 2007.; Juratowitch, B., The European Convention on Human Rights and English Private International Law. Journal of Private International Law, Vol 3 /2007. Issue 1.; Kinsch, P., The Impact of Human Rights on the Application of Foreign Law and on the Recognition of Foreign Judgments : a Survey of the Cases decided by the European Human Rights Institutions, in Talia Einhorn and Kurt Siehr (eds.): Intercontinental cooperation through private international law : essays in memory of Peter E. Nygh, 2004. (197-228); Weick, G., Human rights and private international law, In: John McEldowney, Günter Weick (eds): Human rights in transition, Frankfurt am Main 2003. (193-200); Steiner, H.J. and P. Alston. International human rights in context : law, politics, morals : texts and materials. Oxford: Oxford University Press, 2000. (323-402); Coester-Waltjen, D., Kronke, H., Kokott, J.,: Die Wirkungskraft der Grundrechte bei Fällen mit Auslandsbezug: Referate und Thesen, mit Diskussion. Heidelberg, 1998.; Jayme, E., Identité culturelle et intégration: le droit international privé postmoderne. Recueil des cours, 1995. (167-200); Mayer, P.. La Convention européenne des droits de l’homme et l’application des normes étrangères. Revue critique de droit international privé, 1991. (651-665); Schlosser, P., Jurisdiction in international litigation: the issue of human rights in relation to national law and to the Brussels convention. Rivista di diritto internazionale, 1991. (5ff).

2 Muir-Watt, H.,: Reshaping Private International Law in a Changing World. Available at web: http://www.conflictoflaws.net/2008/guest-editorials/guest-editorial-muir-watt-on-reshaping-private-international-law-in-a-changing-world/ 2.5.2008.

3 For egz. with regard forum necessitates. Nuyts, A., General Report - Study on Residual Jurisdiction, Review of the Member States’ Rules concerning the “Residual Jurisdiction” of their courts in Civil and Commercial Matters pursuant to the Brussels I and II Regulations. General Report, 3.9.2007. p.21-22.

143

are the human rights a true source of inspiration for European legislator? Has the overall concern both for individual and collective human rights protection in family law area4 been left outside the sight of European legislator? This paper focuses at a rather narrow but extremely important point: the approach of the EC legislator to the notion of family, aiming to trace the influence of human rights to EC narrow or wide perception of family and its members. Therefore, the basics of human rights within EC aquis would be presented, the legal basis for EC to regulate the private international family law would be given; the EC legislation on the concept of family would be elaborated (trough the earliest to the newly developed ones; through several EC policy). The ECJ practice would be handed along. At closure, the focus would be given to the ratio of employing a progressive approach to the concept of family in the Commissions proposal for a Council regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations. The specifics of process of characterization and interpretation when the EC law is at stake would be tackled in the end.

2. The original focus of the European Economic Community, the European Coal and Steal Community and the European Atomic Energy Community was on economic goals promoted by the four market freedoms: free movement of goods, free movement of capital, right of establishment and free movement of workers. Although the constituent Treaties failed to mention human rights, the commitment to respecting and promoting fundamental human rights in the EC emerged at its earliest age, through the European Court of Justice jurisprudence5. Namely, in the furtherance of the respect of economic and commercial interests, the ECJ identified unwritten general principles of law as the integral part of the Community legal order6. Protection of fundamental human rights was based on the European Convention on Human Rights (ECHR), the convention which all Member Sates were obliged to obey being members of Council of Europe7. The ECJ jurisprudence was subsequently reflected in amendments to the Treaty of European Union, with art. 6. Stating8:1. The Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and

fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States.

2. The Union shall respect fundamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950 and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, as general principles of Community law.

yet, there was no coherent, balanced or substantive human rights policy in the EU. The


4 Lødrup, P., and Modvar, E., Family life and human rights : papers presented at the 11th World Conference of the International Society of Family Law, Gyldendal Akademisk 2004.; Gnoonesekere, Human Rights as a Foundation for Family Law Reform, 8 Int. Journal of Childrens Rights, 2000. (83-99); Archbold, C., Family Law-Making and Human Rights in the UK. in MaClen, M. (eds.) Making Law for Families, Hart Publishing, Oxford 2000. (185-208)

5 Craig / De Burca: EU Law: Text, Cases, Materials, 1998. p. 298-299. 6 Although firstly reluctant to address human rights issues (Case 1/58 Stark), the ECJ started to evolve a specific doctrine on human

rights with Case 29/69 Stauder v. City of Ulm (1969) ECR 419. This practice was further promoted with: Case 11/70 Internatio-nale Handelsgesellschaft mhH v. Einfuhr; Case 36/75 Rutili v. Minister for the Interior; Case C-13/94 P v S and Cornwall County Council.

7 Smith, R.K.M., International Human Rights, 2nd. ed. Oxford, 2005. p. 108-109.8 Treaty of European Union (consolidated text) 2006. OJ C 321E

144

human rights were marginalized in policy making9 and legislative process.10. The employment of human rights has generally been subject to economic ratio in EC policy areas11, leading to a dilemma: has the Union taken rights «seriously», or it is only a tool to pursue economic goals?12 Therefore, a call for step forward was launched13, and the real commitment of EU to human rights was finally laid down in the European Charter of Fundamental Rights (2000).14 This step placed the EU on a new, human rights foundation, presenting a «further step forward on a road towards a common law of Europe»15. Although the Charter is not a legally binding part of EU Treaty, it has been used to interpret the EC legislation adopted after December 200016. This non-binding nature of the Charter led to the statements that «the ultimate legal effect ...remains unclear».17 Still, the Presidency conclusions of the Council of the European Union (21/22 June 2007) propose the replacement of art. 6. on fundamental rights, as a result of which the Charter «shall have the same legal value as the Treaties». As the Constitutional Treaty was thrown down, the final text of Reform Treaty of Lisabon18 places human rights to one of the foundations of the Union (art. 2, art. 3. 5., art. 6). ) When it comes to fundamental rights regarding family, the Charter is clearly more than a mere «re-affirmation» of existing rights19! The included family law rights, although scattered in different chapters, are an innovation20. It is clear that the Charter will not extend the legal basis for EC actions “but it will enable existing measures to be interpreted more broadly and in a more extensive fashion”.21 That may have a decisive impact on many aspects of EU policies and laws22. 3. While family entitlements were left out of the EC Treaty, Community law in this area primarily arose out of need to facilitate the free movement of workers. Family law notions appearing in EC legislation since the 1960’s were scattered in different policy areas connected to free movement: residence rights, employment, education, social security and Staffs Regu-lation23. Instruments concerned with family law only indirectly, clearly reflected a piecemeal approach to family law and policy24. The emergence of «soft law» in the 80’s acknowledged, on


9 Leading by example: A Human Rights Agenda for the European Union for the year 2000., p. 919. in Alston, P., Bustelo, M., Heenan, J. (eds.), The EU and Human Rights, 1999.

10 EC institutions confirmed the ECJ rulings commitment to fundamental rights with a series of soft law. For an overview see: Craig, De Burca: EU Law, (op.cit. note 5) p. 331-332.

11 As indicated with Case 36/75 Rutilli v. Minister for the Interior 1975. ECR 1219; Safet Eyup v. Landesgeschaftstellle (2000) 3 CMLR 1045.

12 Coppel, O’Neill, The European Court of Justice: Taking Rights Seriously? 1992. 12 Legal Studies, p. 227ff.13 The European Council meeting held in Tampere (Finland, 1999) launched work on drafting a charter of fundamental rights in the

EU. Another expert group was in the same mission: Affirming Fundamental Rights in the European Union: Report of the Expert Group on Fundamental Rights. European Commission. 1999.

14 European Charter of Fundamental Rights, 2000. OJ C 364/1.15 Heringa, A. W., Towards an EU Charter of Fundamental Rights? 7 Maastricht Journal of European Law vol.111/ 2000, p. 285ff.16 Case T-112/98, Mannesmasnnrohen-Werke v. Commission 20 February 2001.17 Steiner, Alston, International Human Rights in Context. Law, Politics, Morals. Oxford 2000. p.791. 18 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007. OJ C 306.19 European Charter of Fundamental Rights, op. cit. Preamble and art. 51/2.20 McGlynn, C., Families and the European Union Charter of Fundamental Rights: progressive change or entrenching the status quo?

European Law Review, 26 /2001. p. 583.21 McGlynn, C., Families and the European Union Charter, op.cit. p. 586.22 Bogdandy, The European Union as a Human Right Organization? Human Rights as a Core of the European Union, CMLR, 37 /

2000. p.1311-1314.23 McGylin, C., A Family For the European Union?, Jo Shaw (ed.), Social Law and Policy in an Evolving European Union. Oxford, Hart,

2000. p. 223; Di Torella, E.C., Masselot, A., Under Construction: EU Family Law, European Law Reports, 2004. p. 32ff.24 McGlynn, C., The Europeanization of Family Law, 2001. 13 Child and Family Law quarterly, p. 35.

145

the one hand, that the EC has a great impact on families25, and on the other, that family is one of the essential factors in accomplishing EC objectives.26 Parliament promoted a “comprehensive” or “integrated” family policy27. The “hard” law mechanism was initiated with the Amsterdam Treaty, where art. 65. of the EC Treaty lays down the basic competence for EC to regulate family matters. The mandate is still restricted to the private international law mechanism, whose spe-cifics will be dealt with later in this paper. The core of this paper is on characterization of the concept of family, specifically on the hardship on its performance due to fundamental EC law principles. In the context of the primarily economy-oriented EC, family law notions were embedded within the free movement legislation; namely, they reflected the desire to facilitate the migra-tion of workers through adjudicating a right of residence and social rights to the members of his family. An example of an early definition of family can be traced to art. 10. of the Regulation 1612/6828 where only “(a) his spouse and their descendants who are under the age of 21 years or are dependants; (b) dependent relatives in the ascending line of the worker and his spouse”, could be qualified as family members. Therefore, only traditional opposite-sex spouses in a civil marriage29 along with a restricted number of family members were capable of enjoying EC law rights and benefits. Later on, the Staffs regulation provided a somewhat extended concept of family encompassing now, upon fulfillment of numerous conditions, a registered partner as well30. To be granted family allowances, the partnership must be recognized in at least one Member State. Registered partnership and a de facto cohabitation are considered family in the free movement legislation in respect of immigration and asylum issues31. The condition to be fulfilled here is that the non-marital union is legally recognized in the host Member State, or that its authorities admitted unmarried partners to their discretion. Family members of the asylum seekers are: “the spouse of the sponsor or his/her unmarried partner in a stable relationship, where the legislation or practice of the Member State concerned treats unmarried couples in a way comparable to married couples under its law relating to aliens…”32 For social security purposes family member is “any person defined of recognized as a


25 Resolution on Family Policy in EC, 1983. OJ C 184/116.26 Ackers, L., Stalford, H., A Community for Children? Children, Citizenship and Internal Migration in the EU, 2004. p. 69.27 Resolution of 14 December 1994, on protection of families and family units at the close of the International year of the Family,

OJ 1995 C 18/96.28 Council Regulation (EEC) No 1612/68 of 15 October 1968 on the free movement of workers within the Community OJ Engl. sp.ed.

1968. L 257/2 p.475; amended by Regulation 312/76 amending the provisions relating to the trade union rights of workers contai-ned in Regulation (EEC) No 1612/68 on freedom of movement for workers within the Community, OJ L 39/1976.

29 This concept of marriage derived from European courts rulings in: ECJ, 17 April 1986. Case 59/85 Reed, E.C.R. 1986. p. 1283; C.F.I. 17 June 1993. Arauxo-Dumay, Case T-65/92, E.C.R. 1993. II-597; ECJ 31 may 2001. Case C-122/99 and P and C-125/99, D v Council E.C.R. 2001. I-4319.

30 Art. 1 (2) Annex VII to Regulation 259/68 of the Council of 29 February 1968 laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Communities and instituting special measures temporarily applicable to officials of the Commission, amended by Regulation 723/2004. OJ L 2004. 124/1.

31 Peers, S., Human Rights in the EU Legal Order : Practical Relevance for EC Immigration and Asylum Law, In: Peers, S. and Rogers, N., EU Immigration and Asylum Law : Text and Commentary. Nijhoff, 2006.

32 Art. 15 (1) a) of the Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L 212, 07/08/2001 P. 0012 – 0023.; Art. 2(i) of the Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national, OJ L 050, 25/02/2003 P. 0001 – 0010.; Art. 2 (2) of Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers, OJ L 031, 06/02/2003 P. 0018 – 0025.

146

member of a family or designated as a member of a household by the legislation under which the benefits are provided…., or by the legislation of the Member State in whose territory such person resides”.33

When it comes to registered partnership and de facto cohabitation of same sex partners, European courts have been reluctant to afford them EC law protection. The Grant case is illustrative. It concerns a claim of a worker cohabiting with same sex partner, for benefits provided by his company to opposite-sex cohabitants. ECJ held that “despite modern evolution towards homosexuality, a stable homosexual relationship does not fall within the scope of the right to respect family life under art. 8 of the Convention34, “in the present state of law within the Community, stable relationship between two persons of the same sex are not regarded as equivalent to marriages or stable relationship outside marriage…”35 For the purpose of Staffs Regulation the Court refused to equalize the status of same sex registered partnership to the marriage.36 Conclusions of Advocate General Mischo are in the same line, art. 9 neither imposing nor granting the status of marriage on unions between persons of the same sex. As adv. Gen, Mischo corroborates, it is a confirmation of a different situation between marriage, on one side, and the union of two people of the same sex, on the other.”37 The extended concept of family of the Canadian Supreme Court, interpreting spouse to include same-sex partner on the grounds that “human dignity of individuals in same sex relationships is violated by legislation excluding them from its scope” 38, is not yet in sight within EC jurisprudence. The human rights argumentation to “decrease the discrimination between opposite sex marriages and the same sex life partners”, has been launched by the European Parliament a long time ago39. The “birth of Community family law”40 with the Council Regulation No 1347/2000 of 29 May 2000 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and in matters of parental responsibility for children of both spouses (Bruss II regulation)41 was not a significant shift in the Community perception of family. The Regulation was very narrow in its rationae materiae scope: it was confined to biological or adopted children of a married couple seeking divorce, thus withholding community law protection from step-children or children of unmarried parents42. The Regulation concerning jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and in matters of parental responsibility repealing Regulation (EC) No 1347/2000


33 Art. 1 (f) Regulation (EEC) No 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social security schemes to employed persons and their families moving within the Community, OJ L 149 , 05/07/1971 P. 0002 – 0050.; Art. 1. (i) Regulation (EC) No 883/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the coordination of social security systems, OJ L 166, 30.4.2004, p. 1–123.

34 Referring to the European Convention on Human Rights and European Court of Human Rights jurisprudence in no. 15666/89, Kerkhoven and Hinke v the Netherlands, 19 may 1992. par. 1. ECJ, 17 February 1998.; case C-249/96, Grant v. South-West Trains Ltd, E.C.R. , 1998. I-621.par. 33, 35-36.

35 Grant v. South-West Trains Ltd, (op.cit. note 34) par. 33.36 D. And Sweden v Council of the European Union, E.C.R., 2001., p. I-4319. 37 Conclusions de l’avocat general M.Jean Mischo, présentées le 22 février 2001, Affaires jointes C-122/99 P et C-125/99. §97.38 M v. H (1992) 2 SCR 3, par. 73-4.39 European Parliament, Report on the Situation as Regards Fundamental Rights in the European Union (2000), A5-0223/2001, 21

June 2001. par. 82-84.40 McGlynn, C. Families and the European Union: Law, Politics and Pluralism, Cambridge University Press, 2006. p. 160.41 Council Regulation (EC) No 1347/2000 of 29 May 2000 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matri-

monial matters and in matters of parental responsibility for children of both spouses, OJ L 160, 30.6.2000, p. 19–36.42 See Stalford, H., Brussels II and Beyond: A Better Deal for Children in the European Union?. In: Boele-Woelki, K. ed(s). Perspecti-

ves for the Unification and Harmonisation of Family Law in Europe. Antwerp, Intersentia.

147

(Bruss II bis) finally broadened the concept of the family member now encompassing all children, regardless of their parents’ marital status43. Proposal for a Council regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations (COM(2005)0649) (Maintenance Regulation Proposal) does not contain the definition of family nor does it define any family law notion44. yet, its perception of the family unit is evident from the ratione materiae scope: «This Regulation shall apply to maintenance obligations arising from family relationships or relationships deemed by the law applicable to such relationships as having comparable effects.« Commission referred to a generic concept of family maintenance obligations, instead of listing the types of relationships thus covered, aiming to impose neither a broad nor a restrictive vision of the concept of the family.45 The omission of explicit mention of registered partnerships and de facto cohabitation in art. 1. of the Maintenance Regulation Proposal has been criticized. European Parliament emphasizes “It is important to specify tha civil partnerships and partnerships between couples of the same sex are also covered»46. Therefore, the EP proposes to amend the wording of art. 1.: «The scope of the Regulation should cover all maintenance obligations arising from a family relationship, parentage, marriage or affinity or from relations, including relationships between couples of the same sex, which have comparable effects, such as civil partnerships, in order to guarantee equal treatment of maintenance creditors.”47

4. The family law legislation adopted to enhance the judicial cooperation in the area of freedom, justice and security is a corpus of several regulations relating to international jurisdiction, mutual recognition and enforcement of decisions48. The Hague Programme clearly confines EU activities in the field of family law to private international law measures:

“..instruments should not be based on harmonised concepts of “family”, “marriage”, or other. Rules of uniform substantive law should only be introduced as an accompanying measure, whenever necessary to effect mutual recognition of decisions or to improve judicial cooperation in civil matters.»49 The wording of the Hague programme indicates that dealing with family law


43 McEleavy, P., Brussels II bis: Matrimonial Matters, Parental Responsibility, Child Abduction and Mutual Recognition, Int. Comp. Law. quart. 53/2004. p. 503-518.

44 Definitions of art. 2. Maintenance Regulation Proposal (“court”, “judge”, “decision”, “authentic instrument”, “Member State of origin”, “Member State of enforcement”, “court of origin”, “creditor” and “debtor”) are confined to notions already contained in other EC legislation, as pointed by the European Parliament, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs. Brussels, <Commission>{JURI} <Date>{30/01/2007}14.2.2007</Date>. p.

45 Commentary on the articles of the proposal for a Council Regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Commission of the European Communities, COM(2006) 206 final Brussels, 12.5.2006.

46 Draft Opinion of the Committee on Legal Affairs for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs on the proposal for a Council regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations (COM(2005)0649 – C6-0079/2006 – 2005/0259(CNS)) Provisional 2005/0259(CNS), European Parliament, 11.4.2007.

47 Draft Opinion of the Committee on Legal Affairs for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs on the proposal for a Council regulation on jurisdiction, op.cit. Amendment 4, Recital 9.

48 Although the family matters are generally excluded from the Council Regulation (EC) 44/2001 of 22 December 2000 on jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in civil and commercial matters (OJ L 012, 16/01/2001 P. 0001 – 0023.) main-tenance obligations are within its scope rationae materiae. Broader area exclusively related to family law is covered by Bruss II bis Regulation (Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 concerning jurisdiction and the recognition and enfor-cement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, repealing Regulation (EC) No 1347/2000, OJ L 338, 23.12.2003, p. 1–29.) Our attention goes even a few steps further, focusing within the corpus of developing regulations regarding family law on the Proposal for a Council Regulation on jurisdiction, applicable law, recognition and enforcement of decisions and cooperation in matters relating to maintenance obligations (COM(2005) 649 final).

49 The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union. Council of the European Union, 14. Dec 2004, 16054/04. p. 31.


concepts in a functional way, thus remaining closely tied to the aim and the purpose of the respective piece of legislation, should be preserved. Still, the global flexibilization of the EU concept of family is highly positioned on the EU agenda. Several factors contributed to this position. It is obvious that the EC free movement legislation facilitates the mobility of both migrant worker and his family members. The notion of functional intact family units and family reunification is the mechanism to facilitate the mobility and achieve the internal market objectives50. Social systems, health care, education etc. need to be adapted to mobility among Member States. Social and demographic studies prove that there are many atypical forms of families today. Widely migrating, they pose a complex challenge to «international families» regulation within EU51. Reality of family life in Europe seeks for redefinition of «family» concept on the EC level. The typical “breadwinner family model”52 is evidently passé. Member states have responded to these vibrant social changes in various ways, recognizing within their legislation that atypical families53 are nowadays a major statistical fact! The reluctance to advance the EU concept of family so as to embrace the social circumstances and family forms appearing both de facto but also being recognized with EU Member States legislation, has been widely criticized54. On the other hand, family rights, both individual and collective, have been widely promoted along with the obvious emergence of human rights in EU with the Union Charter. The starting point to a pluralistic concept of the European family is art. 9 of the Union Charter, stating: “the right to marry and the right to found a family shall be guaranteed in accordance with national law governing the exercise of these rights”. The ambit of this order is to cover cases in which national legislation recognizes the founding of family by arrangements other than marriage. The Commission first mentioned the prerequisites imposed by the Union Charter in the Proposal for a Bruss II bis regulation: “Charter has provided sufficient justification for advancing aims and objectives beyond the limited legal basis of the existing treaties”, whereas the Charter is used for a reinterpretation of founding treaties – now on the human rights basis55. In the recent conclusions of the Council of the European Union Presidency 21-22 of June 2007. an amendment of the EU Treaty has been proposed, which clearly states that the EU «shall promote and uphold its values..... the protection of human rights” .56

The notion of «family», along with other family law notions that have been used in EC rules, was interpreted in ECJ rulings in a functional way. This means that the concepts were directed to serve the specific purpose within the respective legislation. Therefore, the approach was piecemeal. With the Amsterdam Treaty the EC gained the competence to regulate the family law through private international law instruments57. The developing concept of family in the EU is also due to the undoubted competence of the EU in the field of family law, the reference

50 Ackers, L., Stalford, H., A Community for Children?: Children, Citizenship and Internal Migration in the EU, 2004. p.167.51 Murphy, J., International dimensions in family law, Manchester University Press, Manchester 2005. p.11ff; Eekelaar J. / Nhlapo,

T., The changing family: international perspectives on the family and family law, Oxford, 1998.; Dyler, A., The Internalization of Family Law, 30 U.C. Davis L.Rev., 1996-1997. p. 625ff.

52 Moebius, I., Szysczzak, E., Of Raising Pigs and Children, yearbook of European Law, 1998. p. 144, 148.53 For various types of atypical families in Europe see: Siehr, K., Family unions in Private International Law, NILR 2003. p. 427.54 Lundström, K., Family life and the freedom of movement of workers in the European Union, International Journal of Law, Policy

and the Family 1996 10(3), p. 271. 55 McGlynn, C. Families and the European Union, (op.cit. note 40) p. 171.56 Council of the European Union Presidency conclusions 21-22 June 2007. p. 24.57 For a discussion on legal basis see: Martiny, D., Is unification of Family law Feasible or even Desirable?, in: A. Hartkamp, M. Hesse-

link, E. Hondius, C.J. Joustra, E. Du Perron, M. Veldman (eds.) Towards a Eureopan Civil Code, (3.ed.) Nijmegen 2004. at. p. 313.


made by art. 67 of the Treaty of Nice. The present state of activities in this field proves that this empowerment will be used to legislate in a wide area of family law. Several instruments have already been adopted, others being proposed by the Commission and discussed at different stages of the legislative process58. One must admit that this new wave of legislation regarding family law necessitates a much progressive interpretation of «family». Although the European concept of family has been widening in general, the all-encompassing version of it, employed in the Maintenance Regulation Proposal may not be considered the prototype. As indicated below, several specific factors are involved here, resulting in a broader concept of family for the purposes of maintenance obligations. Taking a comparative perspective on maintenance obligations, it becomes obvious that most substantive law regimes acknowledge the right to maintenance between members of these atypical families59. This statement, with limitation, can be expanded to maintenance obligations in same-sex family unions60. Although The Hague Programme clearly confines EU activities in the field of family law to private international law measures, leaving substantive law harmonisation asside, private international law mechanisms must be tied to some substantive law! The common core of private international law instruments is their reliance on some corpus of substantive law. If family law notions are characterized and interpreted at the European law level, lacking a unified system of substantive (family) law, the legislator faces a difficult dilemma: which member state law should be used to subsume factual situations under a provision of law (characterization)? Family law notions in EC law have been given autonomous meaning, or they are given the meaning of Member States law61. The obvious progress in the Commission’s perception of family in the Maintenance Regulation Proposal is the abandonment of the pure “host”-“home” State qualification62. The advantage of the «host state oriented» qualification is attributed to the host state’s safeguarding its concept of family. Thus, states recognizing only marital families are not obliged to take account of non-traditional family members rights acquired under substantive laws of other Member States. The advantage of home state orientation is that citizens of EU are not discriminated in rationae personae scope of EC law rights, and consequently, the uniform application of EC law is provided63. Including non-marital union in the EC concept of family is restricted for the limited purpose of granting EC law rights, and is in the function of removing obstacles to free movement64.

58 http://europa.eu/index_en.htm last visit 28.09.2007.59 Curry-Sumner, J., All’s well that ends registered? The substantive and private international law aspects of non-marital registered

relationships in Europe. Intersentia, 2005.60 For different systems and states adhering to them see: Barriati, S., Ricci C., Tomasi L., The Impact of increasing number of same-

sex marriages or legally recognized partnerships on other legal domains, such as property rights and divorce law. European Parlia-mnet, briefing paper P/C/LIBE/FWC/2007. September 2007. p. 6, 14.

61 Tomasi, L., Ricci C., Bariatti, S., Characterization in family matters for purposes of European private international law, in Meeusen, J., Pertegás M., Straetmans, G., Swennen, F., (eds.) International Family law for the European Union, Intersentia 2007. p. 354.

62 Commission refused the European Parliaments proposal (Opinion of the European Parliament on first reading of COM (2001) 257.) to provide home State oriented definition of registered partnership in respect of Directive 2004/38 EC of the European Parliament and the Council of 29 April 2004. on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC. OJ L 2004. 158/77.

63 Tomasi, Ricci, Bariatti, Characterization in family matters, (op.cit. note 62) p. 356.64 The concept of family in Regulation 1612/68 was not and encouraging factor for free movement migration within EC. A cohabiting

family, as an «illegal family» in the context of this regulation, being offered a job for one of then, has to make a choice: to move together to another ms but loosing many benefits, or to separate (where two households needs to be maintained, where the break-down of relationship is more common). Lundström, K., Family life and the freedom of movement, (op.cit. note 54) p. 271.

150

The main concern65 with home state qualification is the possibility for the host state to refuse the application of foreign law on public policy grounds. The issue with the Maintenance Regulation Proposal is specific: Commission Proposal excludes the public policy (art. 20), leaving almost no escape option66. With the Maintenance Regulation Proposal the Commission took a middle-of-the-road-approach between “home” and “host” State qualification, opting for a national choice of law rule in search for the applicable law. National judge has to consult his national private international code to identify a choice of law rule for the relationship in question. Having in mind the employment of various different connecting factors in national legislation, the deficiency of this approach springs to the foreground: the uniform application of EC law is hindered and the overall objective of jurisdictional harmony is undermined. Some other private international law problems may occur as well, e.g. when some other state’s law concept must fit into legal systems having no equivalent provision67. human rights are gaining more and more ground in the eU, while their special aspect emerges with european private international family law legislation. Although the Maintenance Regulation Proposal indisputably ”represents a decisive step towards enforcement of economic rights arising from non-marital unions and a hint of evolution towards a pluralistic notion of family in EC law”68, the progressive approach of EC legislator employed therein is due to other considerations as well. As stated above, the progressive approach to all kind of family maintenance in numerous substantive law regimes may not be neglected. Moreover, the maintenance area is traditionally accepted field of universal harmonization within Hague conference, which places a fruitful ground to any kind of further unification of law. With all these aspects placed together, it is not unexpected for regional unification within EC aquis on maintenance to be more opt for compromises and in the end, in comparison to other EC policies concerning family members, achieve the most human rights friendly solution.


65 Concrete localization of home state notion is questioned as well. The European Parliament referred to the state of previous resi-dence of EU citizen (Opinion of the European Parliament on first reading of COM (2001) 257); Staffs Regulations designate the officials state of origin in his place of habitual residence, his family residence or his centre of interest ( art. 2. of the Commission Decision on General Implementing Provisions for giving effect to Art. 7 (3) of Annex VII to Staffs Regulation), whereas the ECJ judgment in Carlos Garcia Avello v. Belgium, ECJ, October 2003- case C-148/02, E.C.R. 2003. I-11613 equalize the state of origin with the citizenship. See: Tomasi, Ricci, Barriati, Characterization in family matters, (op.cit. note 62) p. 357.

66 Art. 15 states: “the debtor may oppose a claim by the creditor on the ground that there is no such obligation under the law of their common nationality or, in the absence of a common nationality, under the law of a country in which the debtor is habitually resident.”

67 For further discussion see: G.R. Groot, Private International Law Aspects of Homosexual Couples. General Reeport, IACL Con-gress 2006.

68 Tomasi, Ricci, Bariatti, Characterization in family matters, (op.cit. note 62) p. 354.

151

Mr. sc. Mirela Župan, Pravni fakultet u Osijeku

KoncePT OBITELJI U eURoPsKoM MeđUnARoDnoM obITeLJsKoM PRAVU: UTJečU LI LJUDsKA PRAVA nA PRogResIVnU PRoMJenU PRIsTUPA?

sažetak

Autorica progovara o osobitostima smjera razvoja zaštite ljudskih prava u suvremenom pravu Europske zajednice izdvajajući dvije specifične institucije: Povelju temeljnih prava Europske unije te Ugovor o Europskoj zajednici koji je ovlastio njezine institucije na donošenje mjera u području međunarodnog obiteljskog prava. Međudjelovanjem ova dva elementa dodatno se osnažuje razvoj individualnih i kolektivnih ljudskih prava u EU. Ključno je pitanje, koji je njihov konkretni učinak na sadržaj aqusia? Radom se provodi elaboracija nekoliko sektorskih politika EZ kojom se ukazuje na rascjepkani pristup EZ konceptu obitelji (članova obitelji koji sukladno pravu Zajednice uživaju posebne povlastice). Okosnica je rada pristup konceptu obitelji usvojen u Komisijinu prijedlogu Uredbe o međunarodnoj sudskoj nadležnosti, mje-rodavnom pravu, priznanju i ovrsi odluka te suradnji u pitanjima koja se odnose na obvezu uzdržavanja (COM(2005)0649), postavljen u svjetlu specifičnih mehanizama međunarodnog privatnog prava. Autorica propitkuje predstavlja li ovaj zakonodavni prijedlog odlučan korak u otvorenijem i fleksibilnijem pristupu aquisa izvanbračnim i/ili istospolnim zajednicama, ili se uvažavajući posebne okolnosti vezane uz područje obveza uzdržavanja radi o specifičnom sektorskom koraku naprijed u osnaživanju prava atipičnih obitelji.

Ključne riječi: europsko međunarodno obiteljsko pravo; ljudska prava; koncept obitelji; uzdrža-vanje.

Mag. Mirela Župan, Assistentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek

DAs KonZePT FAMILIE IM eURoPäIschen InTeRnATIonALen fAMILIenRechT: beWIRKen DIe MenscheRechTe eIne PRogRessIVe AnsATZänDeRUng?

Zusammenfassung

Die Autorin behandelt die Merkmale der Entwicklung und Förderung von Menschenrechten im Rahmen des modernen Rechts der Europäischen Gemeinschaft. Dabei wird besondere Aufmerksamkeit auf zwei eigentümliche Institutionen gerichtet: die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, der die europäischen Institutionen zur Erlassung der Maßnahmen im Bereich des internationalen Familienrechts berechtigt hat. Durch gemeinsame Wirkung dieser Faktoren wird die Entwicklung von individuellen und kollektiven Menschenrechten in der EU gestärkt. Die schwerwiegende Frage, die hier gestellt wird, ist: was für eine konkrete


152

Wirkung üben sie auf den Inhalt von Aquis aus? In dieser Arbeit werden einige Arten der Sektorpolitik innerhalb der EU elaboriert, wodurch auf «den zerhackten Ansatz» der EG zum Konzept Familie hingewiesen wird (in Bezug auf Familienmitglieder, die nach dem Gemeinschaftsrecht besondere Privilegien genießen). Den Schwerpunkt der Arbeit stellt der besondere Ansatz zum Familienkonzept dar, der durch den Kommissions Vorschlag der Verordnung über völkerrechtliche Gerichtszuständigkeit, maßgebendes Recht, Anerkennung und Zwangsvollstreckung der Entscheidungen sowie über Zusammenarbeit in den Fragen der Unterhaltspflicht abgestimmt (COM(2005)0649) und hier im Sinne der eigentümlichen Mechanismen des privaten Völkerrechts dargestellt wurde. Die Autorin überprüft, ob dieser Gesetzesvorschlag einen entscheidenen Schritt in der Richtung eines offeneren und flexibleren Ansatzes des Aquis zu außerehelichen und/oder gleichgeschlechtlichen Ehen darstellt, oder handelt es sich, unter Berücksichtigung besonderer Umständen in Bezug auf Unterhaltspflicht, um einen spezifischen Schritt vorwärts in Richtung der Stärkung von Rechten der atypischen Familien.

Schlüsselwörter: europäisches internationales Familienrecht; Menschenrechte; Familienkonzept; Unterhaltspflicht.

Mr.sc. Mirela Župan, assistante à la Faculté de droit à Osijek, de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek

Le concePT De fAMILLe DAns Le DRoIT InTeRnATIonAL eURoPéen: Les DRoITs De L’hoMMe onT ILs Une InfLUence sUR Le chAngeMenT PRogRessIf De L’APRoche?

Résumé

L’auteur traite des particularités de la voie du développement de la protection des droits de l’homme dans le droit actuel de la Communauté européenne en distinguant deux institutions spécifiques : la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne et le Traité de la Communauté Européenne qui a autorise ces institutions à prendre des mesures sur le sujet du droit international de la famille. L’interaction de ces deux institutions a renforcé le développement des droits individuels et collectifs au sein de l’UE. La question essentielle est leur effet concret sur le contenu de l’acquis communautaire ? Dans cet article on élabore quelques politiques sectorielles de l’EU d’une approche fragmentée du concept de la famille dans la CE ( c’est à dire les membres de la famille qui partagent des privilèges particuliers , selon la loi de la Communauté). Le point clé de cet article s’appuie sur le concept de la famille tel qu’il est défini dans la motion de la Commission du Règlement sur la compétence internationale judiciaire, le droit compétent, la recognition et l’exécution des décisions ainsi que la collaboration relative aux questions de la pension allimentaire obligatoire (COM(2005)0649),à la lumière des mécanismes spécifiques du droit international privé. L’auteur prend en considération la question de savoir si la dite motion législative représente un


153

pas décisif vers une approche plus ouverte et plus pertinente de l’acquis concernant les unions hors mariage ou homosexuelle, ou bien, il s’agit ici seulement d’un progrès dans le secteur spécifique du renforcement des droits des familles atypiques, tout en respectant les conditions particulières relatives au domaine de pension obligatoire.

Mots clés: droit européen international privé de la famille; droits de l’homme; concept de la famille; pension alimentaire


155Dr. sc. Stipe Ivanda, Damir Goluža - Trgovačka društva kao organizacijski oblik pravnih osoba u javnom sektoru

Dr. sc. Stipe Ivanda, docent Pravnog fakulteta u OsijekuDamir Goluža, student Društvenog odjela Veleučilišta u Požegi

TRGOVAČKA DRUŠTVA KAO ORGANIZACIJSKI OBLIK PRAVNIH OSOBA U JAVNOM SEKTORU

Prikaz: Javni ili treći sektor krucijalno je izmijenio ulogu države. Smjestivši se između držav-nog i privatnog sektora preuzeo je na sebe dobre strane oba ta sektora, istovremeno uklanjajući njihove negativne aspekte djelovanja. Javni sektor je preuzeo skrb o općem dobru, ali je otvorio i široke mogućnosti privatnom poduzetništvu u nizu djelatnosti. Javni sektor, bilo kako da je definiran, osigurava državi obavljanje zadaća na efikasniji i demokratskiji način nego je to činio državni sektor. Čini to, među ostalim, i uvođe-njem različitih oblika ustroja pravnih osoba koje u njemu djeluju. Sve značajnije mje-sto u ustroju javnog sektora zauzimaju trgovačka društva koja svoj rad zasnivaju na profitabilnim osnovama pa čak i tamo (društvenim djelatnostima) gdje tradicionalno prevladava neprofitabilnost u djelovanju. Razvoj i preoblikovanje trgovačkih društava u obavljanju niza djelatnosti u javnom sektoru predmet je prikaza u ovom članku.

Ključne riječi: javni sektor, javna poduzeća, poduzeća, javna trgovačka društva, trgovačka društva, infrastrukturne djelatnosti

1. Uvod

Da nema stroge crte razgraničenja koja bi razdvajala društvene djelatnosti od infrastruk-turnih djelatnosti u tom smislu da bi se za društvene djelatnosti moglo kazati da ih čine u organizacijskom smislu samo ustanove, a u infrastrukturnim djelatnostima trgovačka druš-tva, dokazuje u javnom sektoru u nizu slučajeva zakonska mogućnost osnivanja trgovačkih društava kao organizacijskih oblika pravnih osoba u društvenim djelatnostima i ustanova kao organizacijskih oblika pravnih osoba u infrastrukturnim djelatnostima. Zbog toga je moguće govoriti o ustanovama kao prevladavajućem obliku pravnih osoba u društvenim djelatnostima i o trgovačkim društvima kao prevladavajućem obliku pravnih osoba u infrastrukturnim djelat-nostima. Javni sektor prema I. Mecanoviću predstavlja „niz, različitih i heterogenih djelatnosti, u okviru kojih se zadovoljavaju potrebe i interesi građana, koje država definira zakonima, kojim se u pravilu razrađuju ustavna prava i slobode građana, te njihovi interesi. Zakonima se definira razina zadovoljavanja interesa i potreba, osnovni ekonomski principi na kojima se zasniva dje-

UDK: 347.615:341.93Stručni rad


lovanje pojedinih djelatnosti u okviru javnog sektora, utvrđuje ustrojstvo subjekata u okviru javnog sektora, utvrđuju principi djelovanja, način financiranja i sl. Subjekti i organizacije u javnom sektoru mogu biti: i dio državne strukture, odnosno upravne organizacije, koje pružaju usluge građanima (a ne vrše funkcije vlasti, ili je vršenje funkcija vlasti u suštini u “drugom planu”), javna i privatna poduzeća, odnosno ustanove, ali i udruge građana, odnosno samo-stalni fondovi. Zbog toga je vrlo teško utvrditi granice između državne organiziranosti u okvi-rima javnog sektora, samog javnog sektora i privatne inicijative u okvirima pojedinih djelatno-sti u javnom sektoru“.1

Niz autora javni sektor definiralo je na sljedeći naćin: Prema E. Pusiću javni sektor je „područje koje obuhvaća organe i organizacije državne uprave, ali ne samo njih, već i niz drugih organizacija koje obavljaju društvene poslove bez stabilne međusobne podjele dužnosti i ovlasti, a nalaze se pod posebnim režimom pravne regulacije i javnog financiranja. U okviru državne uprave u širem smislu, javni sektor obuhvaća ne samo organe centralne uprave i mrežu njihovih regionalnih i lokalnih ispostava, već i cjelokupnu organizaciju lokalne i funkcionalne samouprave.“2 ili „Za cijeli splet državnih i nedržavnih ali javno - pravno kontroliranih organizacija koje obavljaju poslove od općega društvenog interesa koristimo naziv „javni sektor.“3

E. Gretschmann javni sektor definira na sljedeći način: „Dok izraz država odgovara uređe-nost, javni sektor implicira otvorenost i obuhvaća isprepleteni skup ustanovivih organizacija koje se služe pravnim propisima, novcem i radnom snagom da bi ostvarile javne programe…“ odnosno „Javni sektor.... je mreža formalnih organizacija i tijela (1) koje zapošljavaju javne službenike, (2) donose propise i reguliraju, (3) raspolažu vlastitom imovinom, (4) upravljaju javnim poduzećima, (5) i obavljaju čitav niz službi postavljajući programe i ostvarujući ih (6).”4

F. X. Kaufmann uspoređujući državu i javni sektor kaže: „Analizirajući javni sektor, ne možemo više imati pred očima centraliziranu državu koja provodi neku politiku, već visoko diferencirani sektor na kojem djeluju razni oblici koordinacije i mnoštvo kontrolnih mehani-zama.”5 D. Grunow javni sektor definira kao „ispunjavanje zadaća od strane osoba i organizacija u skladu s javnim pravom i/ili s javnim sredstvima i/ili pod formaliziranim javnim nadzorom“6 ili „Pod javnim sektorom razumiju se „osobe i organizacije koje obavljaju zadatke pod režimom javnog prava i/ili javnog financiranja i/ili formalizirane javne kontrole.”7 U naznačenom tematskom okviru koji sadrži ovaj rad bit će riječi i o transformaciji druš-tvenih poduzeća preko javnih poduzeća u trgovačka društva kao prevladavajući oblik pravnih osoba u infrastrukturnim djelatnostima u javnom sektoru.

1 Mecanović Ivan: Ustrojstvo i djelovanje javnog sektora, sv. I. Osnovne institucije, Osijek, 1995., str. 2.2 E. Pusić: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995., str. 35.3 E. Pusić: Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002. str. 119-120.4 K. Gretschmann: Measuring the Public Sector: A Contestable Issue. U „Kaufmann et al (eds.): Guidance etc“ (1986). Citirano prema

Pusić E.: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995., str. 35.5 F. x. Kaufmann: The Blurring of the Distinction „State versus Society“ in The Idea and Practice of the Welfarw Statze. U „Kaufmann

et al. (eds.): Guidance etc“(1986).,“ Citirano prema Pusić E.: Modenizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Naprijed, Zagreb, 1995. str. 35.

6 D. Grunow: Development of the Public Sector: Trend and Issues. U „Kaufman et al. (eds): Guidance etc. (1986).“ Citirano prema Pusić E.: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Naprijed, Zagreb, 1995. str. 27.

7 D. Grunow: Develompment of the Public Sector – Trends and Issues. U „Kaufmann et al. (eds): Guidance etc. (1986).“ Citirano prema Pusić E.: Nauka o upravi, Školska knjiga Zagreb, 2002. str. 119-120.


2. o trgovačkim društvima u društvenim djelatnostima i ustanovama u infrastruk-turnim djelatnostima

Zakonima kojima je reguliran rad pojedinih društvenih djelatnosti otvorena je mogućnost, da se pored ustanova kao prevladavajućeg ustrojstvenog oblika pravnih osoba u tim djelatnostima, osnuju i trgovačka društva. Primjerice: • Zakon o kazalištima omogućuje da se privatna kazališta i privatne kazališne družine mogu osnivati kao ustanove, trgovačka društva i umjetničke organizacije, a mogu ih osnovati domaće i strane pravne i fizičke osobe.8

• Zakon o športu kao pravne osobe u sustavu športa navodi udruge, trgovačka društva i usta-nove. Trgovačko društvo, u smislu Zakona o športu društvo je registrirano za obavljanje šport-skih djelatnosti propisanih tim Zakonom. Ako trgovačko društvo obavlja športsku djelatnost sudjelovanja u športskim natjecanjima mora imati pravni oblik dioničkog društva (š.d.d.).9 • Zakonom o zdravstvenoj zaštiti omogućeno je da zdravstvenu djelatnost obavljaju zdrav-stvene ustanove, trgovačka društva i privatni zdravstveni radnici pod uvjetima i na način propi-san tim Zakonom, Zakonom o zdravstvenom osiguranju, Zakonom o ustanovama i Zakonom o trgovačkim društvima.10

• Temeljem Zakona o socijalnoj skrbi jedinica lokalne samouprave, trgovačko društvo, ili druga domaća i strana pravna osoba može pružati skrb izvan vlastite obitelji za najviše 20 kori-snika, bez osnivanja doma, pod uvjetima i na način propisan tim Zakonom. Centar za pomoć i njegu može osnovati jedinica lokalne ili područne (regionalne) samo-uprave, vjerska zajednica, trgovačko društvo, udruga i druga domaća i strana pravna i fizička osoba.11 Pomoć i njegu u kući pruža ustanova socijalne skrbi, a može i vjerska zajednica, trgovačko društvo, udruga i druga domaća i strana pravna i fizička osoba s kojom centar za socijalnu skrb sklopi ugovor.12 • Temeljem Zakona o zdravstvenom osiguranju zaštite zdravlja na radu specifičnu zdrav-stvenu zaštitu radnika provode zdravstvene ustanove, trgovačka društva koja u svom sastavu imaju djelatnost medicine rada te specijalisti medicine rada u privatnoj praksi s kojima Zavod sklapa ugovor o provođenju zdravstvene zaštite.13

• Prema Zakon o zdravstvenoj zaštiti zdravstvenu djelatnost obavljaju zdravstvene usta-nove, trgovačka društva i privatni zdravstveni radnici pod uvjetima i na način propisan tim Zakonom, Zakonom o zdravstvenom osiguranju, Zakonom o ustanovama i Zakonom o trgo-vačkim društvima.14

Kao suprotan primjer navodimo da pored trgovačkih društava u infrastrukturnim djelatno-stima kao prevladavajući oblik ustrojstva, mogu djelovati i ustanove. Primjerice: • Zakonom o tržištu električne energije osnovana je Hrvatska energetska regulatorna agen-

8 Vidi članak 8. Zakona o kazalištima (Narodne novine, broj 71/06.).9 Vidi članke 5. Zakona o športu (Narodne novine, broj 71/06.).10 Vidi članak 34. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (Narodne novine, broj 121/03., 48/05. i 85/06.).11 Vidi članke 105. i 107. Zakona o socijalnoj skrbi (Narodne novine, broj 73/97., 27/01., 59/01., 82/01., 103/03. i 44/06.) (u dalje tekstu:

ZSS).12 Vidi članak 54. ZSS.13 Vidi članak 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju zaštite zdravlja na radu (Narodne novine, broj 85/06.).14 Vidi članak 34. Zakon o zdravstvenoj zaštiti (Narodne novine, broj 121/03., 48/05. i 85/06.).


cija – HERA kao samostalna, neovisna i neprofitna javna ustanova, radi uspostave i provođenja regulacije energetskih djelatnosti.15 • Zakonom o telekomunikacijama osnovana je Hrvatska agencija za telekomunikacije kao nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru i djelo-kruga i nadležnosti određenih Zakonom o telekomunikacijama.16

3. o pojmu „trgovačko društvo“, „javno trgovačko društvo“, „javno poduzeće“ i „poduzeće“

Za razumijevanje nastanka trgovačkih društava kao organizacijskih oblika pravnih osoba u infrastrukturnim djelatnostima u javnom sektoru smatramo potrebnim, referirajući se na Zakon o trgovačkim društvima kazati što su trgovačka društva i koje su vrste trgovačkih dru-štava te ukazati na sadržaj pojmova „javno poduzeće“ i „poduzeće“. Trgovačka društva su pravne osobe. Trgovačko društvo može se osnovati za obavljanje gos-podarske ili bilo koje druge djelatnosti. Trgovačko društvo je trgovac, neovisno o tome obavlja li gospodarsku ili neku drugu djelatnost.Trgovačka društva su: - javno trgovačko društvo, - komanditno društvo, - dioničko društvo i - društvo s ograničenom odgovornošću.

Javno trgovačko društvo i komanditno društvo su društva osoba, a dioničko društvo i društvo s ograničenom odgovornošću su društva kapitala. • Javno trgovačko društvo je trgovačko društvo u koje se udružuju dvije ili više osoba zbog trajnog obavljanja djelatnosti pod zajedničkom tvrtkom, a svaki član društva odgovara vje-rovnicima društva neograničeno solidarno cijelom svojom imovinom. Član društva može biti svaka fizička ili pravna osoba. • Komanditno društvo je trgovačko društvo u koje se udružuju dvije ili više osoba radi trajnog obavljanja djelatnosti pod zajedničkom tvrtkom od kojih najmanje jedna odgovara za obveze društva solidarno i neograničeno cijelom svojom imovinom (komplementar), a najma-nje jedna odgovara za obveze društva samo do iznosa određenog imovinskog uloga u društvu (komanditor). Kako su danas sva trgovačka društva u javnom sektoru društva kapitala, dakle dionička društva ili društva s ograničenom odgovornošću, u nastavku navodimo pojmove tih društava. • Dioničko društvo je trgovačko društvo u kojemu članovi (dioničari) sudjeluju s ulozima u temeljnome kapitalu podijeljenom na dionice. Dioničko društvo može imati i samo jednog dioničara. Dioničari ne odgovaraju za obveze društva. Osnivači društva su dioničari koji usvoje statut. Statut društva mora usvojiti najmanje jedna osoba. • Društvo s ograničenom odgovornošću je trgovačko društvo u koje jedna ili više pravnih ili fizičkih osoba ulažu temeljne uloge s kojima sudjeluju u unaprijed dogovorenom temeljnom kapitalu. Temeljni ulozi ne moraju biti jednaki. Nijedan osnivač ne može kod osnivanja druš-

15 Vidi članak 6. Zakona o tržištu električne energije (Narodne novine, broj 177/04.).16 Vidi članak 8. Zakona o telekomunikacijama (Narodne novine, broj 122/02., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.).


tva preuzeti više temeljnih uloga. Poslovni udjeli se ne mogu izraziti u vrijednosnim papirima. Članovi ne odgovaraju za obveze društva. Ako temeljni ulog u društvo ne unese onaj tko je na to obvezan niti to društvo može nadoknaditi prodajom poslovnoga udjela, drugi su članovi društva dužni u društvo uplatiti iznos koji nedostaje razmjerno svojim poslovnim udjelima u društvu. Društvo mogu osnovati jedna ili više osoba. Zbog danas vrlo česte i pogrješne uporabe pojma „javno poduzeće“ za trgovačka društva u infrastrukturnim djelatnostima zaostalog iz vremena kada su u infrastrukturnim djelatno-stima kao prevladavajući oblik egzistirala, u skladu s tadašnjim pravnim sustavom, javna podu-zeća smatramo potrebnim ukazati na sadržaj pojma „društveno poduzeće“ i „javno poduzeće“ te što danas znači pojam „poduzeće“. Prema Zakonu o poduzećima u društvenom vlasništvu su: društveno poduzeće, javno poduzeće te dioničko društvo i društvo s ograničenom odgovornošću kada posluju sredstvima u društvenom vlasništvu.17

Društveno poduzeće Vučetić V. u komentaru Zakona o poduzećima definira „kao oblik orga-niziranja radi obavljanja privredne djelatnosti jest samostalna samoupravna organizacija i ekonomska i poslovna cjelina u kojoj su radnici povezani zajedničkim interesima u radu druš-tvenim sredstvima i u kojoj društvenim sredstvima obavljaju određenu privrednu djelatnost, proizvodnjom robe odnosno obavljanjem usluga za tržište i na toj osnovi stječu dohodak odno-sno dobit“.18

Među pravnim subjektima koji su mogli osnovati društveno poduzeće nalazile su se i tadašnje društveno-političke zajednice – ako je obavljanje određene gospodarske djelatnosti bio nezamjenjiv uvjet života i rada građana i rada poduzeća i drugih organizacija na određenom području ili ako je to bilo neophodno za rad tijela te društveno-političke zajednice.19 Riječ je o mogućnosti osnivanja javnih poduzeća o kojima se govori u članku 20. Zakona o poduze-ćima. Naime, temeljem članka 20. Zakona o poduzećima društveno-politička zajednica odno-sno društveno-politička zajednica i druge pravne osobe mogle su osnovati javna poduzeća radi proizvodnje i prometa određenih proizvoda i pružanja usluga koji su nezamjenljiv uvjet života i rada građana ili rada drugih poduzeća na određenom području ili ako je to neophodno za rad tijela te društveno-političke zajednice (elektroprivreda, željeznički promet, poštanski promet, telefonski promet, telegrafski promet, komunalne djelatnosti, dobra od općeg interesa i dr.). Temeljem rečenih odredaba Zakona o poduzećima Vučetić V. za javno poduzeće kaže da je „Javno poduzeće društveno poduzeće kada djelatnost obavlja društvenim sredstvima. To je potrebno istaći radi toga što javno poduzeće može postojati i poslovati i kao mješovito podu-zeće ako se u svom poslovanju, koristi i sredstvima koja nisu u društvenom vlasništvu. Javno poduzeće se osniva radi proizvodnje i prometa određenih proizvoda i obavljanja usluga koji su nezamjenljiv uvjet života i rada građana ili rada drugih poduzeća na određenom području, ili ako je to potrebno za rad organa društveno-političke zajednice koja ga osniva. Otuda proizlazi njegova javna priroda, ali neke specifičnosti po kojima se razlikuje od društvenog poduzeća općeg tipa. To je pravo osnivača da aktom o osnivanju pobliže odredi djelatnost koju javno poduzeće obavlja, utvrdi uvjete njenog obavljanja, tj. uvjete po kojima se obavlja proizvodnja i promet proizvoda, odnosno obavljanja usluga i način formiranja cijena proizvoda i usluga. U tim poduzećima formira se nadzorni odbor kao organ osnivača koji obavlja nadzor nad poslo-

17 Vidi članke 2. (Službeni list SFRJ, broj 77/88. i 40/89.). 18 Vučetić Veljko: Zakon o poduzećima s komentarom, Narodne novine, Zagreb, 1989, str. 3.19 Vid članka 6. Zakona o poduzećima (Službeni list SFRJ, broj 77/88. i 40/89.).


vanjem, a takvi organi ne postoje u drugim društvenim poduzećima.“20

O javnom poduzeću kao određenom konceptu Marina Kesner-Škreb kaže: „Ukratko, javno poduzeće, kao što mu i samo ime kaže predstavlja koncept koji objedinjava elemente javnosti s jedne, i poduzeća, tj. tržišnosti s druge strane Tako se elementi javnosti ogledaju u tri točke: - najvažnije poslovne odluke donosi država kao vlasnik trajnog kapitala, bilo putem neke

svoje agencije, bilo putem upravnih odbora u kojima sjede državni predstavnici. Kriteriji za donošenje odluka nisu vezani isključivo za dobit, već i uz šire društvene interese (npr. socijalnu politiku),

- dobit odnosno gubici poslovanja putem državnog proračuna pripadaju cijeloj zajednici, - javno poduzeće je odgovorno za svoje poslovanje cijelom društvu, odnosno parlamentu

kao krajnjem “čuvaru” javnog interesa. Elementi vezani uz tržišno poslovanje javnog poduzeća trebali bi se održavati u sljedećim naznakama: - očekuje se da javno poduzeće bude financijski zdravo u dugom roku. To znači da je podvr-

gnuto stalnoj tržišnoj provjeri, - cijene koje javno poduzeće naplaćuje trebale bi biti zasnovane na troškovima poslovanja

(tj. cijene bi trebalo pokriti granične troškove). Upravo ova dva posljednja kriterija razlikuju javno poduzeće od djelatnosti kao što su, na primjer, obrazovanje, sudstvo i zaštita okoliša.“21

Pojam „poduzeće“ rabi i današnji Zakon o trgovačkim društvima u više članaka.22 Među-tim, taj pojam u današnjem pravnom sustavu ima sasvim drugo pravno značenje. Navodimo shvaćanje pojma „poduzeće“ u današnjem sustavu trgovačkih društava što ga iznosi V. Gorenc.

„Pod poduzećem u sustavu trgovačkih društava i uopće poduzetničke inicijative smatra se danas određena gospodarska djelatnost koju obavlja trgovačko društvo ili trgovac pojedinac, kao nositelji takve djelatnosti u organizacijskom smislu. Tako jedno trgovačko društvo može imati tri poduzeća (npr. tvornicu za preradu repe, tvornicu cipela i tvornicu boca). Nijedno od njih nije upisano u trgovački registar, već pravna osoba kojoj pripadaju. Odluči li pravna osoba prodat tvornicu i kupiti neku drugu, ili sama izgraditi novu itd., stvar je promjene unutrašnje strukture društva i ona se može mijenjati, a da se pri tome ne mijenja članska struktura, tj. članovi prema društvu imaju ista prava i obveze. Time se povećala ili smanjila (ili ostala ista) imovina društva, a ne odnosi između članova. Trgovačko društvo i trgovac pojedinac nositelji su prava i obveza, porezni obveznici, počinitelji kaznenih djela i sl., a poduzeće je imovinska i radna cjelina, trajniji gospodarski pothvat, ali nikako pravna osoba niti trgovac pojedinac…..U svakom slučaju, prema ZTD-u poduzeće je nešto što nije sama pravna osoba, nešto čime pravna osoba može raspolagati, npr. dati u zakup plodouživanje ili čak prodati. Poduzeće je sredstvo za djelovanje trgovačkog društva i trgovca pojedinca i ono njima pripada oni su njegovi nositelji. Poduzeće je organizirana gospodarska cjelina putem kojeg njegov nositelj djeluje na tržištu u ostvarenju svojih gospodarskih ciljeva. Trgovac može imati više poduzeća koja vodi i kojima raspolaže, npr. tvornicu stakla, mljekaru, i knjižaru, a preko njih ostvaruje predmet poslovanja.

20 Vučetić Veljko: Zakon o poduzećima s komentarom, Zagreb, Narodne novine, 1989, str. 4.21 Marina Kesner-Škreb: Javna poduzeća str.1. http://www.ijf.hr/pojmovnik/javna_poduzeća.htm22 Vidi članke 23. stavak 1., 30. stavak 2., članak 55. stavak 1., članak 56. stavak 1., članak 148. stavak 1., članak 181. stavak 2., točka

3., članak 441. stavak 1. točka 6., članak 479. stavak 1. članak 584. i članak 611. stavak 2. Zakona o trgovačkim društvima (Narodne novine, broj 111/93., 34/99., 121/99., 52/00., i 118/03.).


Hoće li to raditi pod ili više tvrtki, stvar je njegove poslovne i pravne ocjene.“23

4. Pretvorba društvenih poduzeća u javna poduzeća

Prije pojedinačnog prikaza transformacije javnih poduzeća u javnom sektoru (infrastruk-turnim djelatnostima) u trgovačka društva ukazujemo na odredbe Zakona o pretvorbi druš-tvenih poduzeća donesenim 1991. godine i mijenjanim u više navrata.24 Naime, tim Zakonom regulirana je pretvorba poduzeća s društvenim kapitalom u poduzeće kojemu je određen vla-snik. Poduzeća s društvenim kapitalom su prema tom zakonu društvena poduzeća i poduzeća u mješovitom vlasništvu, kada se na temelju društvenih sredstava koja su u njih uložena ne stječu vlasnička prava na poduzeće. Društveni kapital je prema tom zakonu razlika između vrijednosti sredstava (ukupne aktive) poduzeća i vrijednosti obveza poduzeća, uključujući obveze prema pravnim i fizičkim osobama na temelju njihovih trajnih uloga u poduzeću. U društveni kapital nije ušlo poljoprivredno zemljište koje je vlasnicima oduzeto nakon 15. svibnja 1945. Tijela upravljanja u poduzeću mogla su odlučiti da vrijednost stanova ne ulazi u društveni kapital poduzeća. Pretvorbom takva poduzeća postala su dioničko društvo ili društvo s ograničenom odgo-vornošću koje ima u cjelini poznatog vlasnika. Stupanjem na snagu tog Zakona prestala je nad-ležnost radničkih savjeta ili po ovlaštenjima njima odgovarajućim tijelima upravljanja i određen rok u kojem se moraju konstituirati upravni odbori. Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća predstavljao je pravni okvir za napuštanje društve-nog vlasništva (po definiciji: svačijeg i ničijeg) i pretvaranje u drugi oblik vlasništva, tj. da nede-finirano društveno poduzeće dobije vlasnika. Pretvorba se prema rečenom zakonu temeljila na brojnim postavkama. O njima govori Jakša Barbić u knjizi Pretvorba društvenih poduzeća. U ovom članku navodimo dvije postavke koje su po našem mišljenju u izravnoj funkciji razumije-vanja materije o kojoj je riječ u ovom članku. „U pretvorbu ulazi poduzeće koje ima trajni kapital u društvenom vlasništvu na temelju kojega nitko ne stječe vlasništvo nad poduzećem. To je osnova na kojoj počiva pretvorba. Da bi se uspostavila vlasnička funkcija u poduzeću potrebno je doći do onoga tko će postati takav ovlaštenik koji sudjeluje u upravljanju poduzećem i odlučuje o njegovoj sudbini, nadzire dje-lovanje poduzeća, sudjeluje u poslovnim rezultatima poduzeća, kojemu pravo što ga ima nad poduzećem ulazi u njegovu imovinu te koji slobodno raspolaže s tim svojim pravom. Prijelaz iz stanja u kojemu se te ovlasti ne mogu ostvariti u ono gdje je to temelj za djelovanje poduzeća treba da bude posljedica vlasničke pretvorbe poduzeća. Poduzeće koje ulazi u pretvorbu mora se pretvoriti u dioničko društvo odnosno u društvo s ograničenom odgovornošću. Takvo društvo ima osnovnu glavnicu u koju ulazi raniji društveni kapital poduzeća. Umjesto kapitala koji nije vlasnički određen dobiva se kapital u društvu koji mora biti pokriven izdanim dionicama nastalog dioničkog društva odnosno udjelima koji se stječu u nastalom društvu s ograničenom odgovornošću pa se na taj način dobiva određeni vlasnik poduzeća.“25

23 Vidi V. Gorenc: Trgovačko pravo društava, Školska knjiga, Zagreb, 1998., str. 3-4.24 Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (Narodne novine, broj 19/91., 83/92., 94/93., 2/94., i 9/95.).25 Barbić Jakša: Pretvorba društvenih poduzeća, Organizator, Zagreb, 1992. str. 18.-19.


Pretvorba društvenih poduzeća u javna poduzeća izvršena je nizom zakona donesenim 1990. godine i to: • Ceste: Temeljem ovlasti iz Zakona o javnim cestama iz 1990. godine 26, a radi obavljanja djelatnosti održavanja, zaštite, rekonstrukcije i izgradnje javnih cesta te upravljanja javnim cestama u Republici Hrvatskoj, osiguranja tehničko-tehnološkog jedinstva sustava javnih cesta i osiguranja uvjeta za siguran i nesmetan promet, Sabor Republike Hrvatske osnovao je javno poduzeće pod tvrtkom: “Hrvatske ceste” Poduzeće za održavanje, zaštitu, rekonstrukciju i izgradnju cesta u Hrvatskoj. Sredstva javnog poduzeća člana jesu državno vlasništvo. • Elektroprivreda: Temeljem ovlasti iz Zakona o elektroprivredi iz 1990. godine27 Sabor Repu-blike Hrvatske osnovao je javno poduzeće pod tvrtkom: „Hrvatska elektroprivreda“ radi proi-zvodnje, prijenosa, distribucije električne energije i upravljanja elektroenergetskim sustavom, trajne i sigurne opskrbe potrošača kvalitetnom električnom energijom, gospodarskog razvoja Hrvatske, ostvarivanja tehničko-tehnološke cjeline elektroprivredne djelatnosti, stabilnosti elektroenergetskog sustava u cjelini ili pojedinim dijelovima. U sastav Hrvatske elektroprivrede ušle su sve radne organizacije udružene u Zajednicu elektroprivrednih organizacija Hrvatske, Zajednica elektroprivrednih organizacija Hrvatske i Interna banka Zajednice elektroprivrednih organizacija Hrvatske (Elektroprivreda Zagreb, Elektroprivreda Rijeka, Elektroprivreda Dalmacije Split, Elektroslavonija Osijek, Elektra Kar-lovac, Elektra Zagreb, Elektra Sisak, Elektrodalmacija Split, Elektroistra Pula, Elektroprimorje Rijeka, Hidroelektrana Dubrovnik, Zajednica elektroprivrednih organizacija Hrvatske, Interna banka Zajednice elektroprivrednih organizacija Hrvatske). • Željeznice: Zakonom o hrvatskim željeznicama iz 1990. godine28, a radi obavljanja djelat-nosti javnog prijevoza putnika i stvari u unutarnjem i međunarodnom prometu željezničkim prijevoznim sredstvima te izgradnja, modernizacija i održavanje željezničke infrastrukture kao i modernizacija i održavanje željezničkih vozila, kao nezamjenjivim uvjetom života i rada gra-đana i drugih poduzeća na teritoriju Republike osnovano je javno poduzeće pod tvrtkom: HŽP - Hrvatsko željezničko poduzeće. Sredstva javnog poduzeća jesu državno vlasništvo. • Pošte: Temeljem ovlasti iz Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomuni-kacijskog poduzeća iz 1990. godine i izmjenama iz 1991. i 1993. godine29 Sabor Republike Hrvat-ske osnovao je javno poduzeće poštanskog i telekomunikacijskog prometa pod tvrtkom HPT

- Hrvatska pošta i telekomunikacije za teritorij Republike Hrvatske. Djelatnost javnog unutarnjeg i međunarodnog poštanskog i telekomunikacijskog prometa, novčanog prometa, održavanje objekata, postrojenja i uređaja za obavljanje poštanskog i tele-komunikacijskog prometa je nezamjenjiv uvjet života i rada građana i drugih poduzeća na teri-toriju Republike. Navedene djelatnosti Zakon proglašava djelatnostima od posebnog društve-nog interesa. Djelatnost Hrvatskog PT-a je obavljanje PT prometa i druge djelatnosti vezane uz PT promet. Sredstva Hrvatskog PT-a su državno vlasništvo. • Vodoprivreda: Zakonom o vodama iz 1990. godine30 za obavljanje vodoprivredne djelat-nosti, upravljanje vodoprivrednim sustavom i izvršavanje drugih poslova kojima se osigurava jedinstveni vodni režim u Republici Hrvatskoj, osnovano je javno poduzeće pod tvrtkom: Javno

26 Vidi članak 8. Zakona o javnim cestama (Narodne novine, broj 42/90.).27 Vidi članak 8. i 9. Zakon o elektroprivredi (Narodne novine, broj 31/90.).28 id članak 1. Zakonom o hrvatskim željeznicama (Narodne novine, broj 42/90.).29 Vidi članke 1., 2., 3. i 8. Zakona o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća (Narodne novine, broj

42/90., 61/91. i 109/93.).30 Vidi članak 103. i 105. Zakonom o vodama (Narodne novine, broj 53/90.).


vodoprivredno poduzeće “Hrvatska vodoprivreda”. Sredstva “Hrvatske vodoprivrede” u držav-nom su vlasništvu. • Radiotelevizija: Zakonom o Hrvatskoj radio-televiziji iz 1990. godine 31 proizvodnja, emi-tiranje, prijenos i odašiljanje radijskog i televizijskog programa od posebnog su društvenog interesa i značenja za Republiku Hrvatsku obavljali su Javno poduzeće Hrvatski radio, Javno poduzeće Hrvatska televizija i Javno poduzeće Odašiljači i veze Hrvatske radio-televizije. Javno poduzeće Hrvatski radio organizirano je od radne organizacije Radio Zagreb. Javno poduzeće Hrvatska televizija organizirano je od Radne organizacije Televizija Zagreb. Javno poduzeće Odašiljači i veze Hrvatske radio-televizije organizirano je od Radne organizacije Oda-šiljači i veze. Javna poduzeća udružila su se u složeno poduzeće Hrvatska radio-televizija radi osigura-nja jedinstva sustava proizvodnje, emitiranja i prijenosa radijskih i televizijskih programa od značenja za Republiku Hrvatsku, usklađivanja razvojne, programske i financijske politike te ostvarenja drugih ciljeva utvrđenih ugovorom o udruživanju. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Hrvatskoj radio-televiziji iu 1991. godine32 osnovano je javno poduzeće Hrvatska radio-televizija u vlasništvu Republike Hrvatske. Javno poduzeće Hrvatska radio-televizija osnivano je od Radne organizacije Radio Zagreb, Radne organizacije Televizija Zagreb i Radne organizacije Odašiljači i veze. Javno poduzeće Hrvatska radio-televizija univerzalni je pravni sljednik navedenih radnih organizacija.

5. Pretvorba javnih poduzeća u trgovačka društva (osnivanje)

Pretvorba javnih poduzeća u trgovačka društva izvršena je nizom zakona donesenih 1994. godine i kasnije i to: • Ceste: Zakon o javnim cestama iz 2004. godine33 osnovano je trgovačko društvo Hrvatske autoceste, društvo s ograničenom odgovornošću, za upravljanje, gradnju, rekonstrukciju i odr-žavanje autocestama. Skraćeni naziv tvrtke glasi: Hrvatske autoceste d.o.o. i trgovačko društvo Hrvatske ceste, društvo s ograničenom odgovornošću za upravljanje, gradnju, rekonstrukciju i održavanje državnih cesta. Skraćeni naziv tvrtke glasi: Hrvatske ceste d.o.o. Prava i dužnosti Republike Hrvatske kao osnivača Hrvatskih autocesta d.o.o. i Hrvatskih cesta d.o.o. obavlja Vlada. • Elektroprivreda: Hrvatska elektroprivreda kao dioničko društvo u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske HEP posluje od 1994. godine sukladno odredbi članka 29. Zakona o tržištu električne energije (Narodne novine, broj. 68/01.) pod nazivom Hrvatska elektroprivreda d.d. (HEP) • Željeznice: Zakon o hrvatskim željeznicama iz 1994. i njegovim izmjenama i dopunama iz 1998. godine34 javno poduzeće “HŽ-Hrvatske željeznice”, preoblikovano je u društvo s ogra-ničenom odgovornošću čiji je jedini član Republika Hrvatska. Tvrtka Društva je: “HŽ-Hrvatske željeznice”. Skraćena tvrtka je “HŽ”. Kapital Javnog poduzeća “HŽ-Hrvatske željeznice” postao je temeljni ulog s kojim Repu-

31Vidi članke 1.- 6. Zakonom o Hrvatskoj radio-televiziji (Narodne novine, broj 28/90.).32 Vidi članke 1.-6. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o Hrvatskoj radio-televiziji (Narodne novine, broj 35/91.).33 Vidi Zakon o javnim cestama (Narodne novine, broj 180/04.).34 Vidi članak 1. Zakona o hrvatskim željeznicama (Narodne novine, broj 53/94.) i članak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona

o hrvatskim željeznicama (Narodne novine, broj 162/98.).


blika Hrvatska sudjeluje u temeljnom kapitalu Društva. Pravima koja s te osnove pripadaju Republici Hrvatskoj upravlja ministar ministarstva nadležnog za poslove prometa. • Pošte: Tvrtka HP - Hrvatska pošta d.d., nastalo je razdvajanjem Javnog poduzeća poštan-skog i telekomunikacijskog prometa, pod tvrtkom HPT - Hrvatska pošta i telekomunikacije temeljem Zakona o izdvajanju Hrvatske pošte i telekomunikacija na Hrvatsku poštu i Hrvatske telekomunikacije (Narodne novine, broj 101/98.) s predmetom poslovanja – davanje svih uni-verzalnih poštanskih usluga (javni operator) na cijelom području Republike Hrvatske.35 Kapital HP-a je dio kapitala J.p. HPT-a koji se odnosi na poštanski sustav kao posebni dio J.p. HPT-a prema bilanci na dan 31. prosinca 1997., u kojoj su sadržani i vlasnički udjeli J.p. HPT-a u drugim poduzećima i bankama, a odnose se na poštanski sustav. • Telekomunikacije: Tvrtka HT – Hrvatske telekomunikacije d.d. (skraćena tvrtka: HT d.d.) nastalo je razdvajanjem Javnog poduzeća poštanskog i telekomunikacijskog prometa, pod tvrtkom HPT - Hrvatska pošta i telekomunikacije temeljem Zakona o izdvajanju Hrvatske pošte i telekomunikacija na Hrvatsku poštu i Hrvatske telekomunikacije (Narodne novine, broj 101/98.) s predmetom poslovanja - obavljanje telekomunikacijskih usluga u unutarnjem i međunarodnom prometu. Kapital HT-a je dio kapitala J.p. HPT-a koji se odnosi na telekomunikacijski sustav kao posebni dio J.p. HPT-a prema bilanci na dan 31. prosinca 1997., u kojoj su sadržani i vlasnički udjeli J.p. HPT-a u drugim poduzećima i bankama, a odnose se na telekomunikacijski sustav. • Vodoprivreda: U vodoprivredi i radioteleviziji, za razliku od djelatnosti cesta, elektropri-vrede, željeznica, pošte, telekomunikacija situacija je glede pretvorbe javnih poduzeća u trgo-vačka društva ponešto drugačija. Naime, Zakonom o vodama iz 1995. godine36 osnovane su “Hrvatske vode” - pravna osoba za obavljanje poslova upravljanja državnim i lokalnim vodama. Na “Hrvatske vode”, ako Zako-nom o vodi nije drukčije propisano, primjenjuju se propisi koji vrijede za ustanove. “Hrvatske vode” pravni su sljednik Javnog vodoprivrednog poduzeća “Hrvatska vodoprivreda”. Imovina, prava i obveze toga poduzeća postala su imovinom, pravima i obvezama “Hrvatskih voda”. Zadaća “Hrvatskih voda” jest trajno i nesmetano obavljanje javnih službi i drugih poslova kojima se ostvaruje upravljanje vodama u opsegu utvrđenom planovima i u skladu sa sred-stvima koja se na temelju zakona i propisa donesenih na temelju zakona osiguravaju za takve namjene. U svezi s obavljanjem javnih službi, “Hrvatske vode” imaju Zakonom o vodama pro-pisane javne ovlasti u okviru kojih donose upravne i druge akte, te odlučuju o pitanjima značaj-njm za upravljanje vodama. Danom stupanja na snagu Zakona o vodama vlasnička i osnivačka prava na javnim vodopri-vrednim poduzećima za slivna područja prešla su na županije, odnosno Grad Zagreb, na čijem su području sjedišta tih poduzeća. Rečena poduzeća organizirana su kao društva kapitala u vlasniš-tvu osnivača. • Radiotelevizija: Zakonom o Hrvatskoj radioteleviziji iz 2001. godine37 Hrvatska radiotele-vizija postala je pravna osoba koja ima status javne ustanove. Osnivač javne ustanove Hrvatske radiotelevizije je Republika Hrvatska, a osnivačka prava ostvaruje Vlada Republike Hrvatske. Naziv javne ustanove je Hrvatska radiotelevizija. Skraćeni naziv Hrvatske radiotelevizije je

35 Vidi članak 1. Zakona o razdvajanju Hrvatske pošte i telekomunikacija na Hrvatsku poštu i Hrvatske telekomunikacije (Narodne novine, broj 101/98.).36 Vidi članak 1. Zakona o vodama (Narodne novine, broj 107/95.).37 Vidi članke 1.- 3. Zakona o hrvatskoj radioteleviziji (Narodne novine, broj 17/01.).


HRT. HRT obavlja djelatnost kao javnu službu samo u slučajevima elementarnih nepogoda, epi-demija, izvanrednog ili ratnog stanja.

6. Zaključak

Danas dominiraju tri najčešća i najbrojnija ustrojbena oblika organiziranja pravnih subje-kata u javnom sektoru a to su: ustanove, trgovačka društva, udruge. Dakako da postoje i drugi ustrojbeni oblici subjekata u javnom sektoru ali u daleko manjem broju. Dugo vremena u jav-nom sektoru dominirale su ustanove kao najčešći i najbrojniji oblik institucija koje obavljaju različite djelatnosti radi zadovoljavanja interesa i potreba građana. Prelaskom na tržišno gospodarstvo te približavanjem Europskoj uniji i prihvaćanjem europske prave stečevine Republika Hrvatska danas u nizu djelatnosti omogućuje (temeljem zakona) privatnoj inicijativi da se bavi i onim poslovima koji su bili u državnom i još više u javnom sektoru, osnivanjem trgovačkih društava. Danas trgovačka društva kao ustrojbeni oblik dominiraju u infrastrukturnim djelatnostima, a sve ih je više i u društvenim (obrazovanja, šport, kultura, zdravstvo itd.).

Literatura

Barbuć Jakša, Vladimir Kopun, Zoran Parać, Pretvorba društvenih poduzeća, Organizator, Zagreb, 1992.Barbić Jakša: Pravo društava, Zagreb, Organizator, 2005.Barbić Jakša: Trgovačko društvo i poduzeće, Pravo i porezi: časopis za pravnu i ekonomsku teoriju i praksu, 7(1998) 1.Gorenc Vilim: Trgovačko pravo društava, Školska knjiga, Zagreb, 1998.K. Gretschmann: Measuring the Public Sector: A Contestable Issue. U „Kaufmann et al (eds.): Guidance etc“ (1986). Prema Pusić E.: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna zna-nost, Izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995.D. Grunow: Development of the Public Sector: Trend and Issues. U „Kaufman et al. (eds): Gui-dance etc. (1986).“ Prema Pusić E.: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Naprijed, Zagreb, 1995. D. Grunow: Develompment of the Public Sector – Trends and Issues. U „Kaufmann et al. (eds): Guidance etc. (1986).“ Prema Pusić E.: Nauka o upravi, Školska knjiga Zagreb, 2002. Ledić Dragutin: Javno trgovačko društvo, Suvremeno poduzetništvo, Zagreb, 10/03.F. x. Kaufmann: The Blurring of the Distinction „State versus Society“ in The Idea and Practice of the Welfarw Statze. U „Kaufmann et al. (eds.): Guidance etc“(1986).,“ Prema Pusić E.: Mode-nizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Naprijed, Zagreb, 1995. Kesner-Škreb Marina: Javna poduzeća, http://www.ijf.hr/pojmovnik/javna_poduzeća.htmMecanović Ivan: Ustrojstvo i djelovanje javnog sektora, sv. I. Osnovne institucije, Osijek, 1995.E. Pusić: Modernizacija uprave – obrati i trajanja, Upravna znanost, Izbor radova, Naprijed, Zagreb, 1995.E. Pusić: Nauka o upravi, Školska knjiga, Zagreb, 2002. str. 119-120.Vučetić Veljko: Zakon o poduzećima s komentarom, Zagreb, Narodne novine, 1989.


Pravni izvori

Zakon o trgovačkim društvima (Narodne novine, broj 111/93., i 34/99., 121/99., 52/02. i 118/03.)Zakon o pretvorbi društvenih poduzeća (Narodne novine, broj 19/91., 83/92., 94/93., 2/94., i 9/95.)Zakona o kazalištima (Narodne novine, broj 71/06.)Zakon o vodama (Narodne novine, broj 107/95.)Zakona o športu (Narodne novine, broj 71/06.)Zakona o tržištu električne energije (Narodne novine, broj 177/04.).Zakon o vodama (Narodne novine, broj 53/90.)Zakon o vodama (Narodne novine, broj 10/90. - prečišćeni tekst)Zakon o telekomunikacijama (Narodne novine, broj 122/03., 158/03., 177/03., 60/04. i 70/05.) Zakon o Hrvatskoj radio-televiziji (Narodne novine, broj 28/90.).Zakon o razdvajanju Hrvatske pošte i telekomunikacija na Hrvatsku poštu i Hrvatske teleko-munikacije (Narodne novine, broj 101/98.)Zakon o pošti (Narodne novine, broj 53/94.)Zakon o osnivanju javnog hrvatskog poštanskog i telekomunikacijskog poduzeća (Narodne novine, broj 42/90.)Zakon o hrvatskim željeznicama (Narodne novine, broj 162/98.)Zakon o hrvatskim željeznicama (Narodne novine, broj 42/90.)Zakon o privatizaciji hrvatske elektroprivrede d.d. (Narodne novine, broj 32/02.)Zakon o elektroprivredi (Narodne novine, broj 31/90.)Zakon o javnim cestama (Narodne novine, broj 42/90.)Zakon o javnim cestama (Narodne novine, broj 100/96.)Zakon o javnim cestama (Narodne novine, broj 180/04.)Zakon o zdravstvenom osiguranju zaštite zdravlja na radu (Narodne novine, broj 85/06.)Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (Narodne novine, broj 85/06.)Zakon o zdravstvenoj zaštiti (Narodne novine, broj 121/03., 48/05. i 85/06.)Zakon o socijalnoj skrbi (Narodne novine, broj 73/97., 27/01., 59/01., 82/01., 103/03. i 44/06.)Zakon o poduzećima (Službeni list SFRJ, broj 77/88. i 40/89.)


D.Sc. Stipe Ivanda, assistant professor, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek, Faculty of LawDamir Goluža, student, Department of Humanities, Polytechnic in Požega

coMPAnIes As oRgAnIsATIonAL foRMs of LegAL enTITIes In PUbLIc secToR

summary

There are various organisational forms ( institutions, companies, institutes, agencies, foundations, associations, fonds etc.) in public sector comprising in a number of different and heterogeneous activities with an aim to meet the interests and needs of its citizens.There is an increasing number of companies dealing with an increasing number of activities in public sector, traditionally in infrastructural and currently the most numerous social activities.Companies as organisational forms of legal entities in public sector have, unlike others, experienced numerous transformations in a short period of time from socially-owned companies in the socialist system of the former state over public corporations without legal owners followed by those with a legal owner ( state) to the companies of the current form in the Republic of Croatia.

Key words: public sector, public corporations, public companies, companies, infrastructure activities


Dr. Stipe Ivanda, Dozent an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer Universität in Osijek

hAnDeLsgeseLLschAfTen ALs oRgAnIsATIonsfoRM DeR JURIsTIschen PeR-sonen IM öffenTLIchen seKToR

Zusammenfassung

Im öffentlichen Sektor, der aus einer Reihe verschiedener und heterogener Tätigkeiten besteht, dessen Ziel die Befriedigung von Interessen und Bedürfnissen der Bürger ist, wirken verschiedenartige Organisationsformen (Einrichtungen, Handelsgesellschaften, Anstälte, Agenturen, Stiftungen, Vereine, Fonds, u. a.). Die Anzahl der Handelsgesellschaften, die immer zahlreichere Tätigkeiten im öffentlichen Sektor erledigen, wird immer größer – der Tradition nach im Bereich der infrastrukturellen Tätigkeiten, und heute immer mehr auch in der Mehrheit der gesellschaftlichen Tätigkeiten. Die Handelsgesellschaften als Organisationsform der Rechtssubjekte im öffentlichen Sektor haben, im Gegensatz zu anderen Orgaisationsformen, in einer relativ kurzer Zeit zahlreiche Transformationen erfahren: von gesellschaftlichen Unternehmen im sozialisitischen System des ehemeligen Staates, über öffentliche Unternehmen ohne Eigentumsrechte und diejenigen mit gewissen Eigentumsrechten (Staat), bis zu Handelsgesellschaften in der Republik Kroatien in heutiger Form.

Schlüsselwörter: öffentlicher Sektor, öffentliche Unternehmen, öffentliche Handelsgesellschaften, Handelsgesellschaften, infrastrukturelle Tätigkeiten


Dr.sc.Stipe Ivanda , maître de conférences à la Faculté de droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek Damir Goluža, étudiant à l’école supérieure de Požega

Les socIéTés coMMeRcIALes coMMe foRMe D’oRgAnIsATIon Des PeRsonnes LégALes DAns Le secTeUR PUbLIc

Résumé

On trouve dans le secteur public, un ensemble d’activités diverses et hétérogènes qui ont pour but de satisfaire les intérêts et les besoins des citoyens et qui sont organisées sous diverses formes ( institutions, sociétés commerciales, administrations, agences, fondations, associations, fonds et autres,…). Un grand nombre de sociétés commerciales sont chargées de toutes sortes d’activités dans le secteur public, traditionnellement dans les infrastructures, mais aussi de plus en plus aujourd’hui dans un grand nombre d’activités sociales.La société commerciale comme forme d’organisation des personnes légales du secteur public a vécu, a la différence d’autres, dans un laps de temps relativement court, de nombreuses transformations depuis l’entreprise autogérée issue du système socialiste de l’ex-yougoslavie, en passant par l’entreprise publique sans titulaire de propriété puis ensuite avec une certaine titularisation de propriété (l’Etat) et pour finir par l’entreprise commerciale en République de Croatie, dans sa forme actuelle.

Mots clés: secteur public, entreprise publique, société commerciale publique, société commerciale, activités d’infrastructure

PRIKAZI

173

Prof. dr. sc. Srećko Jelinić, redoviti profesor Pravnog fakulteta u OsijekuDr. sc. Dubravka Akšamović, viša asistentica Pravnog fakulteta u Osijeku Mr. sc. Zvonimir Jelinić, znanstveni novak - asistent Pravnog fakulteta u Osijeku

INTERKATEDARSKI SASTANAK KATEDRI ZA TRGOVAČKO PRAVO PRAVNIH I EKONOMSKIH FAKULTETA U HRVATSKOJOSIJEK, 29 - 30. SVIBNJA 2008.

Pravni fakultet u Osijeku i Katedra za trgovačko pravo 29. i 30. svibnja bili su domaćinom inter-katedarskog sastanka, katedri za trgovačko pravo pravnih i ekonomskih fakulteta.

Ovo je prvi takav sastanak održan u Hrvatskoj nakon osamostaljenja i njemu su nazočili pred-stojnici i članovi katedri za trgovačko pravo pravnih i ekonomskih fakulteta u Hrvatskoj.

O važnosti okupljanja većine pravnih stručnjaka iz istog pravnog područja ne treba posebno govoriti. Gorućih je pitanja bilo čitav niz.

Ovo posebno imajući u vidu činjenicu da pravni studij u posljednjih nekoliko godina prolazi kroz period korjenitih reformi, uvođenja novih programa, novih nastavnih predmeta, ali i uslI-jed okolnosti vrlo intenzivnog razvoja prava uopće, približavanja Hrvatske europskim integra-cijama itd.

Ideje i dosezi sastanka, pri njegovoj najavi, postavljeni su vrlo ambiciozno. No vrijeme rasprav-ljanja je bilo ograničeno. Ipak, na sastanku se raspravljalo o čitavom nizu pitanja, postignuti su i neki načelni dogovori i buduća suradnja.

Spomenimo samo ono najznačajnije:1/ razgovaralo se o potrebi redovitog održavanja interkatedarskih sastanaka kako bi se, sada započeta suradnja, nastavila na korist svih uključenih u nastavni proces, ali i struke uopće,

2/ raspravljalo se o nužnosti i poželjnosti razmjene nastavnika, posebno mlađih suradnika, koji bi se na taj način i profesionalno usavršavali i stručno i znanstveno afirmirali,

Prof. dr. sc. Srećko Jelinić, dr. sc. Dubravka Akšamović, mr. sc. Zvonimir Jelinić - Interkatedranski skup

174

3/ raspravljalo se o aktualnosti predmeta trgovačko pravo i o njegovom nastavnom programu te razgraničenju u odnosu na materiju koja se u dijelu poklapa sa predmetom građansko pravo, i konačno,

4/ razgovaralo se i o opcijskim predmetima, gdje je potvrđena širina i slojevitost područja trgo-vačkog prava,

5/ sa zanimanjem su saslušana kazivanja o izvodjenju nastave iz predmeta trgovačko pravo i pravo društava, posebno na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu i o brojnim opcijskim (fakulta-tivnim) predmetima.

6/ konačno bilo je riječi i o doktorskom studiju na pravnim fakultetima, ali i o poslijediplom-skim specijalističkim studijima iz trgovačkog prava. Još uvijek je otvoreno pitanje kako organi-zirati stalna izvansveučilišna usavršavanja kroz seminare, tečajeve i sl. o aktualnim pitanjima trgovačkog prava i trgovačkog poslovanja u cilju potvrdjivanja spremnosti pozvanih osoba (pravnika, magistara prava) za obavljanje odgovornih poslova u trgovačkoj praksi, zastupanju pred sudovima i arbitražama itd. Sveučilišni nastavnici i suradnici s katedri za trgovačko pravo ovomu mogu dati značajan doprinos.

Podredno se raspravljalo i o pitanju objavljivanja prijevoda pravnih knjiga, održavanju nastave na stranom jeziku, subspecijalizaciji suradnika i o drugom.

Na sastanku je jednoglasno prihvaćena i ideja o koncipiranju zbornika kratica u trgovačkom poslovanju i trgovačkom pravu. Riječ je o terminologiji svojstvenoj upravo trgovačkom poslo-vanju, gdje je nedostatak takva priručnika rezultirao brojnim poteškoćama u praksi.

Jedan od dosega ovoga sastanka leži i u činjenici da su osim profesora za trgovačko pravo, prav-nih fakulteta u Republici Hrvatskoj, na ovom sastanku sudjelovali i predstavnici katedri za trgovačko pravo, ekonomskih fakulteta.

Predmet Trgovačko pravo izvodi se na ekonomskim fakultetima na prvoj ili trećoj godini. Riječ je o predmetu koji u okviru ekonomskih studija uživa veliki značaj, no, još uvijek postoje teš-koće u jasnom poimanju i prihvaćanju svih pravnih disciplina u ekonomskim studijima. Ovo tim više jer se razumije kako se o nekim pretežito pravnim temama može na, uvjetno rečeno, zadovoljavajući način predavati u okviru pojedinih ekonomskih disciplina, dakako i od neprav-nika. Posebno je to slučaj kada je riječ o nekim suvremenim (neimenovanim) ugovorima trgo-vačkog prava.

Stoga je ovaj sastanak bio prigoda da se iznesu i razmotre problemi, ali i zasvjedočeni uspjesi u razvoju (opcijskih) pravnih disciplina Katedre za ( trgovačko) pravo Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, kao vodeće katedre za trgovačko pravo na ekonomskim fakultetima.

Ne zanemaruje se pitanje izvodjenja nastave iz trgovačkog prava i srodnih disciplina u svim oblicima visokoškolske nastave (i na veleučilištima), suradnje sa sudovima, odvjetništvom, jav-nim bilježnicima itd. Ocjenjuje se kako postojeći koncept nastave treba zadržati, ali i pružiti


175

priliku dodatnog stjecanja i neophodnih praktičnih znanja već u tijeku studija. Sam zakonoda-vac je tomu dao podršku osnivanjem posebnih stručnih studija u odnosu na diplomske.

Ocjenjuje se da je sastanak bio vrlo koristan i ugodan. Potvrda tomu su i brojne već pristigle riječi zahvale i priznanja Katedri za trgovačko pravo Pravnog fakulteta u Osijeku. Želja je i naznake su da će ovakva okupljanja u našoj Domovini prerasti u tradiciju. Sastanak u Osijeku je bio prvi i početni korak.


177

Jelena Bertanjoli, studentica IV. godine Pravnog fakulteta u Osijeku

“US EUROPE TOWARDS A MULTICULTURAL CONTINENT”SEGGAU CASTLE, LEIBNITZ, AUSTRIJA28.VI. - 12.VII. 2008.

Ova zanimljiva tema nastavak je trogodišnje tradicije ostvarene u Međunarodnoj ljetnoj školi održanoj u predivnom okruženju dvorca Seggau, smještenog u sjevernoj Styrii. Projekt je ostvarilo Karl-Franzens Sveučilište u Grazu, vođeno Katedrom za Međunarodne odnose u suradnji sa Komisijom Europske Biskupske Konferencije Europske zajednice i Graz-Seckau biskupijom. Zajedno sa osamdesetak studenata iz oko 25 zemalja, studenti Pravnog fakulteta u Osijeku također su već dvije godine imali privilegiju sudjelovati u ovoj iznimnoj ljetnoj školi.U ovom kratkom osvrtu pokušat ću ukazati naprednosti i značajke ovakve vrste edukacije-zani-mljivog spoja učenja i otvorene komunikacije. Moj dvotjedni studijski boravak u Austriji najviše ću pamtiti po izvrsnoj organizaciji, mno-gim novim saznanjima i dobrom druženju. Organizacijom je upravljalo Karl-Franzens Sveučilište u Grazu, koje je predstavljala pro-rektora prof. dr. Roberta Maierhofer, Affirmative Action for Women, i prof. Manfred Prisc-hing-Academic Advisory Board, zatim mgr. Noel Treanor, glavni tajnik COMECE-a, i dr. Egon Kapellari, biskup Graz-Seckaua. Međunarodna ljetna škola Seggau je zamišljena kao interdisciplinarni susret i suradnja pro-fesora i studenata u vidu kulturne, intelektualne i povijesne dimenzije trenutačne Europske integracije. Poseban naglasak je tako stavljen na oblikovanje mladih umova te budućih struč-njaka na poljima politike, menadžmenta, ekonomije, znanosti i religije. Kako Međunarodna ljetna škola funkcionira? Tijekom dva tjedna održava se ljetna školu u stilu kampusa za 80 studenata na temelju stipendija. Zahvaljujući stipendijama koje iznose 1 000 eura po sudioniku, a koje osiguravaju sami organizatori te razni sponzori, pokriveni su troškovi koji uključuju potpuni program, te sudionici plaćaju tek troškove dijela programa i smještaja koji iznose 360 eura – smanjenih 180 eura za sudionike iz Istočne i Jugoistočne Europe. Akademski ljetni program odvija se istodobno u dva smjera: prvi, obuhvaća obvezno pohađanje niza predavanja koji uključuju rasprave sa gostujućim profesorima i stručnjacima iz područja kulture i politike; drugi nudi izbor od šest različitih, također obveznih seminara-modula, te ponuđeni izlet u Graz. Sudjelovanje u punom akademskom programu sudioni-

Jelena Bertanjoli - “US EUROPE Towards a Multicultural Continent” Seggau Castle, Leibnitz, Austrija 28.VI. - 12.VII. 2008.

178Jelena Bertanjoli - “US EUROPE Towards a Multicultural Continent” Seggau Castle, Leibnitz, Austrija 28.VI. - 12.VII. 2008.

cima škole osigurava akreditaciju za ECTS bodove ( 2 ECTS boda za sudjelovanje, te dodatna 4 ECTS boda za izborno pisanje seminarskog rada na kraju škole.). Sudionicima je osigurana sva potrebna literatura i popis seminara na internetu koju je potrebno proučiti prije početka ljetne škole. Glavna predavanja koja su se održavala ujutro, te šest odvojenih seminara modula koji su slijedili u poslijepodnevnim satima, 1)” Pravo i politika: Zaštita manjina, Europski Ustav-Ustav u Europi, Europa kao glumac na globalnoj pozornici”, 2) “Ekonomija i inovacije: Poduzetnici: agenti promjene ususret inovativnijoj ekonomiji”, 3) “Povijest i moć: Multietničnost i multi-kulturalnost u Južnoistočnoj Europi: Od Habsburga i Otomanskog carstva do Europske unije”, 4)” Društvo i kultura: Hibridni identiteti”, 5) “Interkulturalnost: BoxWhatBox: Izvođenje inter-kulturalnosti, Interkulturalna komunikacija”; 6) “Mediji i komunikacija” – sve ovo, uključujući večernja predavanja sa posebnim gostima osigurali su intenzivne i misaono izazovne analize i rasprave. US Europe - Ususret multikulturalnom kontinentu – naziv i glavna tema ove ljetne škole je navodila na ove tri važne asocijacije: prvo, riječ je o Europskom identitetu; mi Europljani; mi u Europi. Europski identitet se ne može definirati samo iz kuta kulturnih postignuća prošlosti, nego također zahtijeva bavljenje heterogenošću i kozmopolitizmom. Europa, i ono što je čini jedinstvenom se raširilo svijetom, ali i globalizacija, tj. elementi svijeta su se također proširili gradovima i selima Europe. Drugo, radi se o budućem obliku Europe, o Ujedinjenim državama Europe: koji su oblici mogući, i kako budućnost Europe možemo zamisliti u tom državnom obliku? To nije samo pitanje Europskog Ustava, nego se radi i o čitavoj lepezi mogućih načina njezina strukturiranja i ograničavanja europske konfiguracije. Treće, radi se o položaju Europe kao dijelu svjetskog sustava, koji je oblikovan kako utjecajem SAD-a, tako i odnosima između Sjedinjenih Američkih država i Europe. Kulturni izvori SAD-a potječu iz istih onih kao i Europa, ali su se razvili u potpuno drugačijem smjeru. Svijet muslimana i “Chinindia” (Kina i Indija) su zauzeli novi geipolitički značaj. U ovakvoj perspektivi, također se mora postaviti pitanje posebnih karakteristika i budućih mogućnosti Europe. Moramo se zapitati koji je budući polo-žaj Europe u globaliziranom svijetu? To pitanje ne zahtijeva samo razmatranje njezinih jedin-stvenih karakteristika i položaja, već i utjecaj na organizacijsku strukturu i definiciju uloge Europe u međunarodnom sustavu moći. Uobičajene teme, poput migracija i starenja populacije, od državnog pokroviteljstva do globalnog carstva, i od nove faze vršenja pritiska i utjecaja na svjetsko društvo, su samo ogled svih tema i burnih rasprava kojima sam imala prilike sudjelo-vati. Svi ponuđeni seminari-moduli su bili izuzetno zanimljivi, no ja sam se odlučila za peti seminar, zbog zanimljive teme interkulturalnosti, izvođenja interkulruralnosti i interkultu-ralne komunikacije. Seminar su vodili dva profesora, dr. Michael Devine, renomirani redatelj kazališnih predstava i osnivač metode BoxWhatBox i profesor na Acadia Sveučilištu/Nova Scotia Canada, te prof. Hermine Penz koja predaje lingvistiku na Karl-Franzens Sveučilištu u Grazu. Sigurno se pitate što bi student prava trebao očekivati na jednom takvom seminaru koji zahtijeva puni glumački angažman i spremnost na različite načine konunikacije? Što se uopće moglo očekivati i naučiti na tom seminaru? Kao prvo, dr. Michael Devine na prvom satu nam je svima objasnio kako ovo neće biti klasični seminar, te kako će biti puno praktičnoga rada. Drugi dio seminara koji je vodila prof. Hermine Penz bio je više teorijskog karaktera, no jednako pou-čan, a temeljio se na različitim lingvističkim metodama konunikacije. No, veći utisak na mene je ostavio prvi dio seminara prof . Michaela Devinea. I zaista, od prvog sata podučavao nas je

179Jelena Bertanjoli - “US EUROPE Towards a Multicultural Continent” Seggau Castle, Leibnitz, Austrija 28.VI. - 12.VII. 2008.

osnovnim oblicima komunikacije kroz različite igre i vježbe kako bismo razvili interkulturalni rječnik u multikultaralnom kontekstu. U igrama smo preuzimali ponašanje djeteta, te pomoću govora tijela bismo iščitavali namjere sugovornika, zatim smo se igrali najobičnijom lopticom koja nam je služila kao sredstvo komunikacije, a sve to u cilju uspostavljanja pravog dijaloga i razvijanja komunikacijskih vještina. Otkrili smo da svi već posjedujemo rječnik govora tijela, ali u vrlo suženoj verziji. Ljudi koji potječu iz različitih sredina- druge nacionalnosti, rase, jezika, koriste geste i druge oblike komunikacija ali većina njih nisu toga svjesni. Radionica BoxWha-tBox mi je pomogla da izađem iz okvira i “kutija”, tj. predrasuda i stereotipa iz kojih inače pro-matram ljude oko sebe, te mi pomogla da puno više koristim plastičnost tijela u komunikaciji. Seggau ljetna škola mi je dala odličan temelj za razumijevanje europskog identiteta i ostalih pitanja koja se vežu sa idejom Europske Unije. Tijekom ove ljetne škole dobila sam uvid u mnoge spoznaje za koje sam sigurna da će mi pomoći u mom daljnjem obrazovanju. Smjernice koje sam tamo primila od iznimnog su značaja za svakog mladog čovjeka koji je voljan biti otvo-ren i surađivati u svrhu izgradnje jedinstvene Europe, koja prihvaća i dijeli identitete svojih čla-nica bez straha od gubitka istoga. Takva politika iskreno odražava i moje mišljenje, te se nadam da će moje iskustvo potaknuti i druge studente na mobilnost i želju za novim znanjem.

181Mihaela Mak, Ivona Ivanović i Daniel Haman - Projekt TJEDAN PRAVA u realizaciji Udruge za projekte i suradnju

Mihaela Mak, Ivona Ivanović i Daniel Haman, studenti treće godine Pravnog fakulteta u Osijeku

PROJEKT TJEDAN PRAVA U REALIZACIJI UDRUGE ZA PROJEKTE I SURADNJU

Udruga za projekte i suradnju (UPS) je novoosnovana nevladina građanska organizacija koja se na principima ravnopravne suradnje bavi cjeloživotnom edukacijom s ciljem pisanja i sudjelovanja u razvojnim i ostalim projektima na području djelovanja Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku te osposobljavanjem mladih ljudi u pisanju, izradi i apliciranju proje-kata od lokalne razine do onih za pretpristupne fondove Europske Unije. Udruga je osnovana prije nešto manje od godinu dana i postigla je brojne rezultate na području svoga djelovanja. Ono što je primarni cilj svih članova Udruge, koje sačinjavaju tre-nutačno većinom studenti poboljšavanje i unapređenje okoline tj. rješavanje problema kojima se susreću studenti cijelog Sveučilišta. Udruga je upravo u tom smjeru krenula s radom iako malim koracima no čvrsto i odlučno. U suradnji s Regionalnom razvojnom agencijom te Agen-cijom za razvoj članovi udruge početno su educirani o pisanju, apliciranju i provođenju projek-tnih prijedloga. Polaznici su već pri završetku radionica krenuli u osmišljavanje, pisanje i aplici-ranje projekata te ubrzo nakon skupljenih donacija i u realizaciju projekata. Ovim putem smo se uvjerili da probleme s kojima se susrećemo možemo i sami rješavati. Tokom rada na našem najvećem projektu do sada, Edukacijskom putovanju u Bruxelles, otkrili smo da se kohezijom studenata različitih fakulteta može postići veliki sinergijski učinak. Upravo je ovo Edukacij-sko putovanje u Bruxelles studentima Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku omogućilo razmjenu informacija i znanja u sklopu putovanja koji je svima proširio vidike i pružio nova saznanja. Osim edukacijskog putovanja Udruga je provela i niz manjih projekata na Pravnom fakultetu namijenjena prvenstveno njegovim studentima, ali i studentima svih drugih fakul-teta, poput radionica za pisanje projekata za pretpristupne fondove Europske unije ili nešto ležernijih poput tečaja tradicionalnih plesova Slavonije i Baranje. Udruga za projekte i suradnju provela je projekt pod nazivom „Tjedan prava“ u suradnji s Pravnim fakultetom u Osijeku. Ovim projektom promoviran je rad pravosudnih institucija te su zainteresirani studenti i srednjoškolci dobili jasniji uvid u rad odvjetnika, suca i javnog bilježnika popraćen mnogim savjetima životnog iskustva istih. Projekt je financiran putem jav-nog natječaja Grada Osijeka, iako je prvotno planirano da bude proveden nešto ranije, zbog problema unutar Grada i pomanjkanja gradske vlasti, projekt nije mogao biti realiziran. Rezul-tati natječaja došli su formiranje nove gradske vlasti, pa je tako i „Tjedan Prava“ dobio određena sredstva za njegovo ostvarenje i provođenje u djelo. Budući da je vremena bilo malo, članovi UPS-a prionuli su na posao i u rekordnom vremenu realizirali projekt. Također treba naglasiti


da postoji i drugi dio projekta koji će se sastojati od radionica gdje će studenti učiti, vježbati i usavršavati svoje govorničke vještine. Gosti-predavači „Tjedna prava“ bili su: odvjetnik Vladimir Domac, sutkinja Jagoda Janić, te javna bilježnica Mirjana Borić Prvoga dana (27. svibnja 2008.) odvjetnik Vladimir Domac održao je prvo predavanje na Pravnom fakultetu u Osijeku u sklopu projekta „Tjedan prava”. Predavanju se odazvalo mali broj od oko 20-ak studenata. Mali odaziv je, uz općepoznatu tromost i nezainteresiranost stu-denata za bilo kakva izvannastavna događanja, vjerojatno posljedica nedovoljnog prethodnog oglašavanja, budući da je projekt morao biti realiziran u tjedan dana, pa su reklame i obavijesti ostale gotovo za dan prije početka projekta. Tema predavanja bila je tužbe o smetanju posjeda. To je vrsta tužbe koja se, kako kaže odvjetnik, sve manje pojavljuje u praksi, a u prošlosti je bila čest slučaj rasprava na sudu. Kako bi nam približio temu odvjetnik nam je donio primjere dviju tužbi o smetanju posjeda. Na jednostavnim primjerima iz života pojasnio nam je što tužba mora sadržavati, koje se pogrješke mogu počiniti u tužbenom zahtjevu, na što obratiti pozor-nost. U opuštenoj atmosferi nakon kratkog predavanja odvjetnik je bio otvoren za sva pitanja koja su mu postavljali znatiželjni studenti koji su bili oduševljeni njegovom jednostavnošću i pristupačnošću. Nakon „formalnog” dijela tj. predavanja održanog na fakultetu svi smo se uputili u Odvjet-ničku komoru – Odvjetnički dom u Osijeku gdje smo nastavili druženje te pri tom dobili od odvjetnika prigodne knjige kao znak sjećanja na predavanje i ugodno druženje. Drugi dan (28. svibnja 2008.) u goste nam je došla sutkinja prekršajnog suda u Belom Mana-stiru gđa. Jagoda Janić. Gđa. Janić pričala je o svome poslu u sudstvu i žalbama, koja joj je i bila tema predavanja. Pozabavila se aktualnim i čestim problemima s kojim se ljudi susreću, poput isteka roka za žalbu, novčanim kaznama te zastari. Predavanje je dobrim dijelom bilo usmje-reno na prometne prekršaje, budući da su najbrojniji i najveće su šanse da se među njima zate-knemo. Sutkinja Janić pojasnila nam je i neke odredbe novog Zakona o prekršajima i posljedice koje neće biti više toliko „blage“. Nakon završetka predavanja, najviše pitanja bilo je upravo o prometnim prekršajima i situacijama u kojim je teško odlučiti krivnju počinitelja. Pitanja su potrajala, no gđa. Janić rado je odgovarala na svako pitanje i time uvelike pomogla studentima u njihovom prometnom bontonu. Treći dan (29. svibnja 2008.) realizacije projekta gost nam je bila gđa. Mirjana Borić, javna bilježnica iz Osijeka koja nam je dala jedan životopisan uvid u rad jednog javnog bilježnika. Gđa. Borić je sa svojim izlaganjem krenula od samih početaka javnog bilježništva u Osijeku. Kako je ona jedna od javnih bilježnika koji su prvi položili javnobilježnički ispit opisala nam je stanje prije uvođenja i promjene do kojih je dovela ova nova struka. Kroz mnoštvo primjera iz prakse približila sam je posao javnog bilježnika i otklonila predrasudu o poslu javnog bilježnika kao monotonog i neaktivnog posla. Javni bilježnici ili nepristrani povjerenici stranaka rade široki spektar poslova od ovjere dokumenata, ovjere potpisa, ovjere preslika te raznih javno-bilježničkih akata. Osim toga ovaj široki spektar odnosi se i na rad sa raznim strankama. Kroz svoje izlaganje gđa Borić nam je prenijela i svoje subjektivno viđenje svoga posla te pohvalila suradnju između javnobilježničkog ureda i Trgovačkog suda te Hrvatsko informacijske i doku-mentacijske referalne agencije Republike Hrvatske. Projekt Tjedna prava odjeknuo je i u Odvjetničkoj komori zahvaljujući odvjetniku Vladi-miru Domcu koji je kao predsjednik Odvjetničke komore Osijek pozvao članove Udruge za projekte i suradnju na godišnju skupštinu koja se održala 31.05.2008. godine u prostorijama


Odvjetničke komore Osijek. Ovim putem Udruga je još jednom zahvalila na suradnji te najavila da će i u daljnjem radu bazirati na probleme s kojim se susreću studenti te im kroz organiziranje ovakvih edukativnih radionica omogućiti nova saznanja i informacije.

Naziv i adresa naručitelja (za fizičke osobe ime i prezime)

.........................................................................................................................................................

.........................................................................................................................................................(Mjesto)

.........................................................................................................................................................(Ulica i kućni broj i broj pošte)

............................................................ ........................................................ (Mjesto) (Datum)

nARUDŽbenIcAkojom se neopozivo pretplaćujem na časopis PRAVNI VJESNIK za 2008. godinu.

Ukupno kompleta .................... po cijeni od 120,00 kn

........................................................ Potpis ovlaštene osobe

Poziv na pretplatu

Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, S. Radića 13, Osijek, tel: (031)224-500, ž.r. br.2340009-110063962.

Obraćajući se znanstvenoj i stručnoj javnosti Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Stros-smayera u Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaženju znanstveno-stručnog časo-pisa pod nazivom PRAVNI VJESNIK - časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti. Namjera je Fakultetskog vijeća bila i ostala da časopis objavljuje znanstvene, stručne i druge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potječu od nastavnika Fakulteta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stručnu javnost na suradnju, a zainteresirane pravne osobe i pojedince na pretplatu. Pozivajući na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se na komplet br. 1-4/2008. možete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizičke osobe te 80,00 kn za studente.

Uputstva autorima

Pravni vjesnik preferira radove do 30 stranica, zajedno s popisom literature (bibliografijom).

Radovi trebaju biti pisani na formatu A4, s jednostrukim proredom (uključivo fusnote i refe-rence), širim marginama i konsekutivno numeriranim stranicama. Na prvoj stranici treba pisati ime i prezime autora, naziv i adresa ustanove u kojoj autor radi, e-mail adresa, telefon, i naslov rada. O detaljnijem izgledu rada molimo pogledati uputstva za pisanje radova na web stranici http://vjesnik.pravos.hr. Sažetak kojeg se prilaže na hrvatskom i engleskom jeziku, na 10-15 redaka iznosi svrhu rada, metodologiju, rezultate i zaključak. Potrebno je navesti i ključne riječi na hrvatskom i engleskom jeziku.

Objavljuju se oni radovi koji su pozitivno ocijenjeni. Ti se radovi kategoriziraju kako slijedi:

* izvorni znanstveni rad (sadrži dosad još neobjavljene rezultate izvornih * znanstvenih istraživanja); * prethodno priopćenje (sadrži rezultate novih istraživanja na projektima u tijeku, i ne

mora imati dovoljno pojedinosti koje bi omogućavale provjeru kao kod izvornih znan-stvenih radova. Takovi radovi zahtijevaju brzo objavljivanje.);

* pregledni članak (daje sažet i kritički prikaz stanja i trendova određenog područja, a popra-ćen je iscrpnim popisom literature iz kojeg je vidljiv doprinos autora tome području.);

* stručni članak (ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje, već daje prijedloge za primjenu rezultata prethodnih znanstvenih istraživanja.);

* izlaganje sa znanstvenog skupa (treba biti koncipirano kao cjelovit članak, i objavljuje se samo ako već nije objavljeno kao referat u zborniku dotičnog skupa.)

Odluku o kategorizaciji donosi Uredništvo na temelju prijedloga dvaju anonimnih recenze-nata.

Šalju se tri primjerka na papiru, a istovjetna se kopija šalje i u elektroničkoj formi - na CD-u ili disketi, u Microsoft Word DOC ili PDF formatu.

Prilozi se šalju na adresu:

PRAVNI VJESNIK – UREDNIŠTVOPRAVNI FAKULTET OSIJEKS. Radića 1331000 Osijek

e-mail: [email protected]

für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ......sti proizlaze iz “sustava odvjenosti...

Documents

Transcript of für Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj ......sti proizlaze iz “sustava odvjenosti...