Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger Stand: Sommer 2007.

Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik

SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger

Stand: Sommer 2007

Budgetpolitik: Begriff

• Budgetentscheide in öffentlichen Haushalten

• einerseits: Woher kommen die Mittel (Finanzierungsseite)

• andererseits: Wofür werden die Mittel ausgegeben (Verwendungsseite)

• daher wesentlich: Verteilungswirkung auf beiden Seiten

Budgetpolitik: Relevanz

• politikwissenschaftlich ist die Budgetpolitik ein besonders lohnender Bereich: Brennspiegeleffekt für viele pw Fragestellungen

• weiters lassen sich aus der Budgetpolitik wichtige Rückschlüsse für das jeweilige Staatsverständnis ziehen, für die Funktion, die öffentlichen Einrichtungen zugemessen wird

• Budget ist DAS Schlüsseldokument jeder Regierung (Budget als die in Zahlen gegossene Regierungspolitik)

• budgetpolitische Analysen sind daher aus pw Sicht in vielerlei Kontexten zentral

• demgegenüber steht die Behandlung budgetärer Fragestellungen nicht unbedingt im Zentrum politikwissenschaftlicher Forschung

• Widerspruch zwischen Relevanz und Stellenwert: pw Scheu vor Fragestellungen an der Schnittstelle von Politikwissenschaft und Ökonomie ?

• Diesfalls Konsequenz: Wettbewerbsnachteil für PolitikwissenschafterInnen durch Unterbelichten eines Forschungsbereiches mit besonderer Relevanz

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/ historische Entwicklung

• Knapp die Hälfte des BIP läuft über öffentliche Haushalte

• vor 1. Weltkrieg: Staatsquote ein Bruchteil des heutigen Wertes, nämlich rd. 12 % des BIP;

• dahinter steht der „Nachtwächterstaat“: Staatsfunktion v.a. für die innere und äußere Sicherheit sowie Justiz, aber im wesentlichen keine soziale Funktion des Staates; die Budgets der damaligen Zeit spiegelten dieses Staatsverständnis wieder

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/historische Entwicklung

• später: Staat weitet Einfluss aus (Wohlfahrtsstaat; Staatsquote erhöhte sich besonders von den 50er bis zu den frühen 80er Jahren auf den Höchststand von über 50% des BIP)

• dies entspricht auch dem internationalen Trend, Österreich ist kein Sonderfall

• Budgets werden dementsprechend ausgeweitet und decken ein breites wirtschaftliches und gesellschaftliches Themenspektrum ab.

• In den letzten Jahren: Unter dem Einfluss der Budgetkonsolidierung kommt es zu einer Gegenbewegung.

• Dies drückt sich in sinkenden Staatsquoten aus, die im Jahr 2007 ausgabenseitig rd. 48,5% des BIP und einnahmenseitig rd. 47,6% des BIP erreichen werden.

• Staatlicher Einfluss wird also wieder reduziert, das spiegelt sich in den öffentlichen Haushalten.

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/öffentliche Haushalte

Öffentliche Haushalte in Österreich sind:

• Bund

• Länder

• Gemeinden

• Sozialversicherung

• Sonstige (Kammern, öffentliche Fonds)

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Haushaltskoordinierung

• Um gesamtstaatliche Budgetziele einzuhalten, bedarf es der Haushaltskoordinierung der einzelnen Gebietskörperschaften.

• Diese ist im Österreichischen Stabilitätspakt festgelegt.• Dabei geht es um wechselseitige Beratung und Abstimmung der

Gebietskörperschaften.• Dort werden auch die von Bund, Länder und Gemeinden zu

erbringenden Budgetergebnisse fixiert.• Ziel ist ein gesamtstaatlich ausgeglichener Haushalt, wobei der Bund

ein leichtes Defizit haben kann, die Länder einen leichten Überschuss zu erbringen haben und die Gemeinden ausgeglichen gebaren sollen.

• Näheres folgt im Zusammenhang mit der Erörterung des österreichischen Finanzausgleiches.

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/finanzielle Gewichtung

Öffentliche Haushalte in % des BIP (2005) nach intergovernmentalen Transfers

Bund 19,9 ( = rd. 40%)

Länder 7,9 ( = rd. 16%)

Gemeinden inkl. Wien 6,9 ( = rd. 14%)

Sozialversicherungsträger 15,2 (= rd. 30%)

öffentliche Fonds1)

Kammern1)

Summe 49,8 ( = 100%)

1) sind bei Bund und Ländern enthalten

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Aufgabenbereiche

• Ausgaben des Bundes v.a. in den Bereichen Soziales, zentrale öffentliche Güter (Recht, innere und äußere Sicherheit, Außenpolitik, hochrangige Infrastruktur), Wirtschaftsförderung

• Ausgaben der Länder v.a. bei Soziales, Gesundheit, Wirtschaftsförderung, Wohnbauförderung, regionales Straßennetz

• Ausgaben der Gemeinden v.a. gemeindliche Infrastruktur (lokales Straßennetz, Wasser, Kanalisation), bevölkerungsbezogene Dienstleistungen (Freizeit, Pflichtschulen, Kindergärten, Altersheime, Friedhöfe, Müllabfuhr)

• Sozialversicherung: soziale Sicherungsfunktion• in allen Bereichen: jeweilige Verwaltung

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Aufgabenbereiche

Kennzeichen dieser Aufgabenverteilung:• keine streng getrennten Aufgabenbereiche• vielmehr: Überlappung in wesentlichen

(Budget-)Bereichen• damit verbunden: Steuerungsprobleme

(mehrere Financiers, mehrere Politiken), Reibungsverluste, verlorene Synergien, sprich: ineffizienter Staatsaufbau

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Saldoentwicklung

In Österreich herrschte in den letzten Jahrzehnten ein gesamtstaatliches Budgetdefizit vor:

• Anfang der 70er Jahre noch Überschüsse• dann jährliche Defizite, die besonders während der

großen Koalition erheblich waren (Maximum 1995: 5,6% des BIP)

• 2001: Nulldefizit als singuläres Ereignis; ab 2002 2003ff: neuerlich Defizite, zuletzt 2006: 1,1%

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Saldoentwicklung je Ebene

Aufteilung des Defizits auf Gebietskörperschaften (in % BIP, Rd.-Diff.; Stand März 2007):

2006

Bundessektor: -1,48

Länder: +0,25

Gemeinden inkl. Wien: +0,15

Sozialversicherung: -0,04

Summe: 1,12

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Schuldenentwicklung

Mit den Defiziten stiegen auch die öffentlichen Schulden stetig an:

• 1970 noch rd. 20% des BIP• 1980 schon rd. 35%• 1990 rd. 56%• Höchststand: 1995: 67,9%• in den letzten Jahren im BIP-Anteil wieder

rückläufig; 2006 62,2%, d.s. rd. 159 Mrd. €

Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Schuldenentwicklung

• Größter Teil der Staatsschulden (rd. 91,1% für 2006) beim Bund

• Rest bei Ländern (4,7%), Gemeinden inkl. Wien (3,0%) und Sozialversicherung (1,2%)

• Zinssatz seit Anfang der 80er Jahre über BIP-Wachstum (daher: massiver Druck auf Erhöhung der Schuldenquote)

• seit Festlegung der Maastricht-Kriterien ist Rückführung der Schuldenquote zentrales EU-Anliegen

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Mittelverwendung

Wofür geben die öff. Haushalte in Ö Geld aus ? (2006)Die wesentlichsten Positionen sind in %:• Soziale Sicherheit: 41,8%• Gesundheitswesen: 13,8%• Bildungswesen: 11,8%• wirtschaftliche Angelegenheiten: 9,9%• allgemeine Verwaltung: 8,7%• Zinsen: 5,6%• Verteidigung, öffentliche Ordnung und Sicherheit: 4,6%

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Einnahmen

Staatseinnahmen (2006): in %

• Steuern und Abgaben 87,0

• Produktionserlöse 4,2

• Vermögenseinkommen 2,9

• übrige 6,0

Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Einnahmen

Steuern und Abgaben (2006):

• Produktions- und Importabgaben (v.a. Umsatz-, Mineralöl-, Tabaksteuer, Dienstgeberbeiträge zum FLAF, Kommunalsteuer): 35,9 Mrd. € (29,2% der Staatseinnahmen)

• Einkommens- und Vermögenssteuern (v.a. Lohn-, veranlagte Einkommen-, Kapitalertrags-, Körperschaftssteuer): 33,7 Mrd. € (27,4% der STE)

• Sozialbeiträge ( v.a. zu Kranken-, Pensions-, Unfall-, Arbeitslosenversicherung): 37,2 Mrd. € (30,3% der STE)

Öffentliche Haushalte Österreichs im Überblick/Einnahmen

Die wichtigsten einzelnen Abgaben sind folgende:

• Umsatzsteuer: rd. 21 Mrd. € p.a.

• Lohnsteuer: rd. 19,5 Mrd. € p.a.

• Körperschaftssteuer: rd. 5,5 Mrd. € p.a.

• Mineralölsteuer: rd. 3,7 Mrd. € p.a.

• Einkommensteuer: rd. 2,5 Mrd. € p.a.

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Einnahmen

Abgabenstruktur Österreichs im internationalen Vergleich:

• Steuern auf Vermögen, Einkommen und Ertrag (progressive Wirkung) in Österreich eher geringere Rolle

• Sozialversicherungsbeiträge und indirekte Steuern (regressive Wirkung) eher größere Rolle

• insgesamt wirkt Abgabensystem annähernd proportional

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Gliederung Bundesbudget

Gliederung des Bundesbudgets:

Es gibt verschiedene Gliederungsschemata:

• die ökonomische Sicht

• die organorientierte Sicht

• die funktionelle Sicht

• die finanzwirtschaftliche Sicht


Die ökonomische Sicht faßt Ausgaben zusammen, von denen ähnliche Wirkungen auf die Wirtschaft ausgehen (Beträge lt. BVA 2007, Summe 69,6 Mrd. €):

• Personalausgaben: 18,1• Laufende Verwaltungssachausgaben: 5,2• Leistungen/Transferzahlungen: 34,3• Zinsen und Spesen für Finanzschuldgebarung: 10,3 brutto• Investitionsausgaben: 0,2 (Ausgliederungen !)• sonstige Ausgaben: 1,5Das Bundesbudget besteht rund zur Hälfte aus

Transferausgaben (an andere öffentliche Haushalte und an Private).


Die organorientierte Sicht gibt an, welche Verwaltungsbereiche (v.a. Ministerien) wie viele Budgetmittel erhalten. Vorsicht: Brüche durch wandernde Zuständigkeiten.

Die größten Beträge (BVA 2007, in Mrd. €):• Finanzen (inkl. FAG, Zinsendienst und Bundespensionen):

25,8• Soziales, Konsumentenschutz (dominant: PV): 9,5• Unterricht, Kunst und Kultur: 6,9• Gesundheit, Familie und Jugend (dominant FLAF): 6,6• Wirtschaft und Arbeit (dominant ALV): 5,5


Die funktionelle Sicht stellt den Zweck der jeweiligen Ausgaben in den Vordergrund und zwar nach einem von der UNO empfohlenen Klassifizierungsschema.

Es gibt 17 Aufgabenbereiche, z.B.: Erziehung und Unterricht; Forschung und Wissenschaft; Kunst; Gesundheit; soziale Wohlfahrt, Verkehr; Landesverteidigung, etc.

Dieses Schema ist NICHT ident mit der Ressorteinteilung (organorientierte Sicht).


Die finanzwirtschaftliche Sicht unterscheidet Personal- von verschiedenen Kategorien des Sachaufwands (Anlagen, Förderungen und Aufwendungen) und unterscheidet weiters, ob die Ausgaben eine Veränderung des Bundesvermögens bewirken oder nicht.


Weiters unterscheidet man noch:

Zweckgebundene und nicht zweckgebundene Gebarung: Über 80% der Ausgaben sind nicht zweckgebunden.

Gesamtbedeckungsgrundsatz: Zweckgebundene Gebarung als Ausnahmefall.

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Basisinfos zum Bundesbudget

Bundesbudget: Einnahmen und Ausgaben werden verbucht, sobald sie geleistet werden; wesentliche Unterschiede zu betriebswirtschaftlichem Rechenwesen sind u.a.:

kein kaufmännisches Rechnungswesen, z.B. keine Abschreibungen, Kosten- und Leistungsrechnung nicht zwingend steuerungsrelevant


Wann zählt wirtschaftliche Einheit in der „Maastricht-Logik“ nicht zum Budget (öffentlicher Sektor) sondern zum privaten Sektor:

- 50% Kostendeckung durch Umsätze

- vollständige Rechnungsführung

- weitgehende wirtschaftliche Entscheidungsfreiheit


• Bundesvoranschlag 2007 hat ein Volumen von 157,1 Mrd. €

• davon Ausgleichshaushalt (Refinanzierung der Finanzschulden und Defizitfinanzierung) rd. 91,4 Mrd. €

• Allgemeiner Haushalt: Ausgaben rd. 69,6 Mrd. €; Einnahmen 65,7 Mrd. €; Defizit 3,9 Mrd. €

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Ausgliederungen

Ausgegliederte Rechtsträger:• Trend v.a. seit Beginn der 90er Jahre• erfasst im wesentlichen die Bereiche Infrastruktur, Land-

und Forstwirtschaft, Dienstleistungen, Universitäten• Philosophie: rechtliche selbständige Einheiten wirtschaften

mehr nach kaufmännischen Gesichtspunkten• Eigentümer bleibt der Bund, man bedient sich aber

„privatwirtschaftlicher“ Strukturen• FGG-Studie bestätigt erhebliche positive Effekte (höhere

Produktivität, budgetentlastende Wirkung, verbesserter Kundennutzen)


Hauptziele von Ausgliederungen:

• bedarfsgerechtere und wirtschaftlichere Leistungserbringung

• Schaffung von Kostentransparenz

• budgetäre Entlastung

• Mobilisierung von gebundenem Bundesvermögen


Ausgegliedert wurden z.B.:Bildungsbereich: UniversitätenKulturbereich: Bundesmuseen, BundestheaterInfrastruktur: Bundesimmobiliengesellschaft, ÖBB, ASFINAG, Austro Control,

Via DonauShared services: Bundesfinanzierungsagentur, BundesrechenzentrumBundesbeschaffungsGmbH, Buchhaltungsagentur, Statistik AustriaLandwirtschaft und Umwelt: Umweltbundesamt, Bundesforste, Bundesversuchswirtschaften, Agrarmarkt Austria, Spanische Hofreitschule,

Ernährungsagentur, Bundesamt für Wald, Äußeres und Entwicklungszusammenarbeit: Austrian Development Agency,

Diplomatische Akademie, Sonstige: Tiergarten Schönbrunn, Bundessporteinrichtungen,Finanzmarktaufsichtuam


Ausgegliederte Einrichtungen finanzieren sich über.

• Zuschüsse des Bundes (z.T. betraglich gedeckelt)

• Leistungsentgelte von Kunden (z.B. Tarifeinnahmen)

• z.T. auch über den Kapitalmarkt (Infrastruktur-Bereich); Bund haftet z.T.


Ausgegliederten Bereiche des Bundes im Infrastrukturbereich haben z.T. sehr hohe Schuldenstände; die wesentlichsten sind (2006 in Mrd. €):

• ASFINAG 8,6• ÖBB +SCHIG 7,2• BIG 3,3• Summe 19,1


Erfolge der Ausgliederungen:• in der Regel deutliche Effizienzgewinne und• positive budgetäre Effekte• bessere Wahrnehmung von Verantwortung• mehr KundenorientierungProbleme• keine einheitliche Wahrnehmung der Eigentümerfunktion (zersplitterte

Ressortzuständigkeit)• Auseinanderentwicklung der Gehaltsstruktur im Vergleich zum Bund

schafft Akzeptanzprobleme in der Verwaltung• mögliche Interessenkonflikte zwischen ausgegliederter Einheit und

Eigentümer (z.B.: Tarifabgeltung)

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/budgetpolitische Indikatoren

Budgetsaldo: unterschiedliche Konzepte

- administrativ/cash: Einnahmen-Ausgaben: in Österreich bestehendes Konzept beim Bundesfinanzgesetz

- ESVG/“Maastricht“: in der EU gängiges Konzept, weicht von cash ab


Bundesbudget ist ein „Cash“-Budget; wesentlichste Unterschiede zur „Maastricht-Logik“:

- Darlehen

- Rücklagen

- Veräußerung von Beteiligungen

- cash versus accrual (Zinsen)


Budgetsaldo ist der am häufigsten verwendete Indikator, insbesondere seit den konzertierten Budgetkonsolidierungsbemühungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten der EU

- Budgetsaldo wird in Geldbeträgen oder in % des BIP ausgewiesen, aussagekräftiger ist Zweiteres, weil in Relation stehend zur Wirtschaftskraft eines Staates


Schuldenquote:

• weist die Schulden eines Staates oder einer staatlichen Ebene (z.B. Bund) aus

• in % des BIP ausgedrückt

• ist wie die Defizitquote ein „Maastricht“-Kriterium


Primärsaldo:• weist den Budgetsaldo unter Außerachtlassung der

Zinszahlungen aus• gibt daher Auskunft über die Budgetgebarung

außer den aus der Vergangenheit herrührenden Zinsbelastungen für die Staatsschuld

• wird daher als Indikator für die Nachhaltigkeit der aktuellen Budgetpolitik herangezogen, weil ein wesentlicher Faktor der Vergangenheit, nämlich Zinszahlungen, neutralisiert ist


Zinsen-Abgabenquote:

• Zinsaufwand in % des Nettoabgabenerfolges des Bundes: 2006: 16,9%

• Zinsendienstquote: Zinsaufwand des Bundes gemessen am BIP: 2006: 2,7%


Weitere Quoten, die nicht nur in der budget- sondern auch in der allgemeinen wirtschaftspolitischen Diskussion eine wesentliche Rolle spielen:

• Ausgabenquote• Einnahmenquote• Abgabenquote• ausgedrückt jeweils in % des BIP• Indikator für die Größe und Bedeutung des öffentlichen Sektors in der

Gesamtwirtschaft und damit für die Rolle des Staates• Forschungsquote, ODA-Quote, etc. drücken die relative budgetäre

Bedeutung eines bestimmten staatlichen Teilsegmentes gemessen am BIP aus

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Budget und Konjunktur

• Budget wirkt auf die Konjunktur (wenngleich durch die Globalisierung in abnehmendem Maß)

• sinnvoll wird allgemein eine konjunkturstabilisierende Funktion des Budgets gesehen

• das bedeutet: in wirtschaftlichen guten Zeiten sparen, um die Konjunktur nicht zu überhitzen und budgetäre Spielräume für schlechte Zeiten aufzumachen und dafür

• in wirtschaftlich schlechten Zeiten die finanziellen Spielräume nutzen, um die Wirtschaft anzukurbeln

• dieses Konzept geht auf den Ökonomen Keynes zurück• und wird antizyklisch genannt: es wirkt der jeweiligen

Konjunktursituation entgegen, statt sie zu verschärfen

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Budget und Konjunktur

dagegen wurde in Österreich (wie in anderen Staaten) meist eine prozyklische Budgetpolitik gemacht

• das bedeutet: in wirtschaftlich guten Zeiten wurden zusätzliche Ausgabenprogramme erfunden

• und dann in schlechten Zeiten gespart, um die Effekte der zusätzlichen Ausgabenprogramme wieder wegzubekommen und das Defizit in bestimmten Grenzen zu halten

• also: Abfolge von Konjunkturüberhitzung und zusätzlicher Wirtschaftsabschwächung, ein wirtschaftspolitisches Hü-Hott mit einer Abfolge aus neuen Ausgabenprogrammen (oder Steuersenkungen) und Sparpaketen

• Gründe: politischer Druck zu zusätzlichen Ausgaben in guten Zeiten (wo z.B. die Steuereinnahmen sprudeln) und dann der Zwang in schlechten Zeiten das Defizit nicht über eine bestimmte Marke (Maastricht !) ausufern zu lassen

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Fazit

Der eigenständige Handlungsspielraum öH nimmt laufend ab. Gründe:

• Finanzmärkte erzwingen Budgetdisziplin bei Strafe höherer Zinsen

• Alterung der Gesellschaften nimmt Spielraum und macht Reformdruck

• internationaler Steuerwettbewerb nimmt zu, macht Druck auf Steuersenkungen

• Prioritäten bei Ausbildung, F&E, Infrastruktur erfordern höhere Dotierung

• öH sind (z.B. in EU) immer stärker miteinander vernetzt

Öffentliche Haushalte in Österreich im Überblick/Fazit

Konsequenzen:

• Reformen in wesentlichen Politik- und Budgetfeldern unumgänglich (z.B. Pensionen, Gesundheit, Verwaltung); Mittelverwendung an absehbare Erfordernisse anpassen

• Verteilungsfragen (insbesondere Gender- und Sozialbereich) einbeziehen

• budgetäre Spielregeln adaptieren: Ergebnis- und Ressourcenverantwortung stärken, wirkungsorientierte Verwaltungsführung, New Public Management

• Koordinierung der öH untereinander (innerhalb des Staates und multilateral): Nutzung verbleibender Spielräume

Zeitliche Dimension der Budgetpolitik

• Im Blickpunkt: Zeitkonsistente Budgetpolitik

• bedeutet: Weder Haushalte, noch Unternehmen, noch öffentliche Hand müssen in den kommenden Jahren ihr Verhalten ändern

• Konsequenz: Budget ausgeglichen über den Konjunkturzyklus; Standortfaktoren müssen stimmen (z.B. Abgabenquote)

• Ziel: Zukunft sichern u.a. durch Reduzierung vergangenheitsbezogener, Steigerung zukunftsbezogener Ausgaben


• Vergangenheitsbezogene Ausgaben sind etwa: Pensionsausgaben, Zinszahlungen, Pflegegeld

• Gegenwartsbezogene Ausgaben sind etwa: „Betriebsausgaben“ des öffentlichen Dienstes, Gesundheit, Transfers zur Einkommensumverteilung

• Zukunftsbezogene Ausgaben sind etwa: Bildung, Infrastruktur, Forschung&Entwicklung, Transfers an Kinder


Analyse der Ausgaben der letzten 20 Jahre (gemessen am BIP) ergibt für Österreich und andere europäische Staaten folgendes Bild:

• vergangenheitsbezogene Ausgaben v.a. aufgrund Zinsen, auch aufgrund Pensionslasten gestiegen

• gegenwartsbezogene Ausgaben in etwa konstant

• zukunftsbezogene Ausgaben eher gefallen (sind oft „Verdrängungsopfer“ bei Budgetkonsolidierung)

Für die Zukunft: beschriebener Trend wird deutlich zunehmen, wenn nicht rasch Strukturreformen (insbes. Pensionsreform) zum Tragen kommen.

Öffentliche Haushalte in den EU-Staaten

Haushaltspolitik der Vor-Maastricht-Zeit:

• jeder Mitgliedstaat macht seine eigene Budgetpolitik

• anhaltende Haushaltsdefizite (im EU-Schnitt bis zu 6% des BIP)

• öffentlicher Schuldenstand stieg im EU-Schnitt auf 70% des BIP


Konsequenzen dieser Budgetpolitik:

• negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Europa

• insbesondere geringere Wirtschaftsdynamik im Vergleich zu den USA

• hinderlich für die Vorbereitung der Wirtschafts- und Währungsunion


Die Kriterien für die Wirtschafts- und Währungsunion lt. Maastricht-Vertrag (Inkrafttreten: 1993) beziehen sich auf:

• niedrige Inflationsrate (= Schnitt der 3 Besten +1,5%)

• niedrige Zinsen (= Schnitt der 3 Besten +2 %)• stabile Wechselkurse (2 Jahre im

Wechselkursmechanismus II)• gesunde öffentliche Finanzen


Der Maastricht-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten:

• Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite

• monetäre Finanzierung der öffentlichen Haushalte nicht zugelassen

• Ausschluss der Übernahme von Zahlungsverpflichtungen einzelner Mitgliedstaaten durch die EU oder andere Mitgliedstaaten

• Zweck: kein Zulassen von Trittbrettfahrern


Obergrenze für Defizit und Schuldenstand (jeweils gesamtstaatlich):

• Defizit: 3% BIP; bei Überschreiten: Sanktionen (es gibt Ausnahmen)

• Schuldenstand: 60% BIP oder hinreichend rückläufig; bei Überschreiten: keine Sanktionen


Verschärfung der EU-Budgetregeln durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt (1997):

• Frühwarnsystem in Form von fünfjährigen Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogrammen (jährliche Aktualisierung, werden veröffentlicht, enthalten wirtschaftliche und budgetäre Vorausschau)

• mittelfristiges Haushaltsziel: nahezu ausgeglichen oder im Überschuß

• Prüfung durch ECOFIN (Rat der Finanzminister)


Reform des Stabilitätspakts 2005, highlights:• 3%-Defizitkriterium und 60% Schuldenkriterium bleiben

• Haushaltsziel: zwischen -1% des BIP und ausgeglichen oder im Überschuss (je nach landesspezifischer Situation z.B. bei Schuldenquote)

• wenn Haushaltsziel verfehlt: im Durchschnitt 0,5% p.a. strukturelle Konsolidierung (bei guter Konjunktur mehr, bei schlechter weniger)

• temporäre Abweichungen bei Strukturreformen mit wachstums- und beschäftigungssteigernder Wirkung

• Defizitgrenze kann temporär (1-2 Jahre) geringfügig überschritten werden, wenn schwerer wirtschaftlicher Einbruch vorliegt


Auswirkungen der EU-Budgetkriterien:

• zunächst deutliche Verbesserung: zwischen 1993 und 1999 konnte das Defizit der EU-Staaten von 6% auf 0,7% des BIP gedrückt werden

• Weg: Ausgabenkürzungen ( Transfer- und Verwaltungsausgaben, z.T. auch Zinszahlungen), Ausgliederungen, Steuererhöhungen

• 2000: nochmals deutliche Verbesserungen durch gute Konjunktur und UMTS-Erlöse (EU-weiter Überschuss von 1,2% des BIP); EU-Schuldenquote sinkt auf 64,5%.


• Ab 2001: schwache Konjunktur führt zu deutlicher Verschlechterung der Budgetsituation in der EU

• erste Verfahren wegen übermäßigem Defizit laufen

• auch in Österreich kommt es wieder zu gesamtstaatlichen Defiziten

• derzeit bestehen in einer Reihe von EU-Staaten wieder erhebliche Defizite


Überblick über die gesamtstaatlichen Salden 2006 in % des BIP (Quelle: Frühjahrsprognose 2007 EK):

Über 3% Defizit:

Ungarn (-9,2%); Italien (-4,4) Portugal und Polen (je -3,9%); Slowakei (-3,4%);

Überschüsse: Dänemark (bester Wert: 4,2%), Finnland (3,9%), Estland (3,8%), Bulgarien (3,3%), Irland (2,9%), Schweden (2,2%)

Durchschnitt EU27:-1,7%, Österreich -1,1%


Überblick über die gesamtstaatlichen Schuldenstände 2006 in % des BIP:

Über 100%: Griechenland, Italienüber 60% weiters: Österreich, Belgien, Malta,

Zypern, Deutschland, Frankreich, Portugal, Österreich, Zypern, Malta, Ungarn

unter 40%: Lettland, Rumänien, Litauen, Irland, Bulgarien, Slowenien, Tschechien, Slowakei, Dänemark, Finnland, Spanien

unter 10%: Estland (bester Wert: 4,1%), Luxemburg


Erfahrungen der Haushaltskonsolidierung in den EU-Staaten:

• dauerhafter Erfolg bei primär ausgabenseitiger Konsolidierung

• Steuererhöhungen geben wenig Anreiz für effizientere Mittelverwendung

• und wirken ausserdem negativ für den jeweiligen Wirtschaftsstandort

Finanzausgleich

Grundsätze Finanz-Verfassungsgesetz• Bund und übrige Gebietskörperschaften tragen Aufwand,

der sich aus Besorgung ihrer Aufgaben ergibt

• Bundesgesetzgebung regelt Verteilung der Besteuerungsrechte und Abgabenerträge zwischen Bund, Ländern und Gemeinden und kann Ländern und Gemeinden aus Budgetmitteln Finanzzuweisungen und Zuschüsse für bestimmte Zwecke gewähren (einfachgesetzliche Umsetzung in Finanzausgleichsgesetz)

Finanzausgleich

Grundsätze Finanz-Verfassungsgesetz (Forts.)• Länder sind berechtigt, durch Landesgesetze ihren durch sonstige

Einnahmen nicht gedeckten Bedarf auf Städte, Gemeinden und Gemeindeverbände umzulegen; durch Bundesgesetz kann ein Höchstausmaß der Landesumlage festgesetzt werden (dzt. im FAG: 7,8% der Gemeinde-Ertragsanteile).

• Die finanzausgleichsrechtlichen Regelungen haben in Übereinstimmung mit der Verteilung der Lasten der öffentlichen Verwaltung zu erfolgen, Grenzen der Leistungsfähigkeit der beteiligten Gebietskörperschaften dürfen nicht überschritten werden.

Finanzausgleich

Finanzausgleichsgesetz: Charakteristika• einfachgesetzlich

• wird zwischen FAG-Partnern unter Vorsitz Finanzminister verhandelt

• aktuelles FAG gilt 2005 bis 2008, wird aber 2007 neu verhandelt

• Kostentragung der mittelbaren Bundesverwaltung (Art. 102 B-VG, z.B. Wasser-, Forst- Gewerberecht), für Ausgleichszulagen und Landeslehrer

• Aufteilung der Abgabenerträge auf Bund, Länder, Gemeinden

• Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse

• theoretisch ist Finanzausgleichsgesetz vom einfachen Bundesgesetzgeber gegen Länder und Gemeinden beschließbar, de facto herrscht Zwang zum Kompromiss

Finanzausgleich

Abgabetypen:• ausschließliche Abgaben: Ertrag verbleibt einer Ebene alleine• geteilte Abgaben: Ertrag wird zwischen zwei oder drei Ebenen

geteilt, Unterteilung:• gemeinschaftliche Abgaben, Zuschlagsabgaben, Abgaben vom

selben Besteuerungsgegenstand• in Österreich prägend: Gemeinschaftliche Abgaben• Rechtsgrundlagen: Bundes- oder Landesgesetze• Bund kann Besteuerungsrecht an sich ziehen• Verteilungsschlüssel bei Abgaben: überwiegend die Volkszahl

Finanzausgleich

Abgabenerhebung:

• erfolgt zum allergrößten Teil (weit über 90%) durch den Bund

• letztere werden nach der Bundesabgabenordnung eingehoben

• die übrigen durch neun (!) verschiedene Landesabgabenordnungen

Finanzausgleich

Die wesentlichsten Abgaben (z.B. ESt, USt, KöSt, MöSt) unterliegen einem einheitlichen Aufteilungsschlüssel. Dieser lautet:

• Bund: 73,204• Länder: 15,191• Gemeinden: 11,605• Beispiele für Abgaben außerhalb des einheitlichen

Schlüssels: Werbeabgabe, Grunderwerbssteuer, Spielbankenabgabe

Finanzausgleich

Transfers des Bundes an Länder und Gemeinden:• 2007 rd. 10 Mrd. €, davon rd. 9,7 Mrd. an die Länder, der

Rest an die Gemeinden; Beispiele (jeweils an die Länder):• Landeslehrer: rd. 4,1 Mrd. €• Wohnbauförderung: ca. 1,8 Mrd. €• Bedarfszuweisung für das Haushaltsgleichgewicht ca. 1,2

Mrd. €• Zuschüsse für Strassen: ca. 0,6 Mrd. €• Zuschüsse Krankenanstaltenfinanzierung: ca. 0,4 Mrd. €

Finanzausgleich

Abgestufter Bevölkerungsschlüssel:• wichtig für Gemeindefinanzierung• mehr Geld je Einwohner je größer die Gemeinde ist• Hintergrund: größere Gemeinden haben mehr Aufwendungen (z.B.

Spitäler, Nahverkehr, Theater, etc.)• dzt. geltender Schlüssel: Multiplikatoren der Volkszahl (Basis Statistik

Austria aufgrund letzter Volkszählung):- bis 10.000 Einwohner: 1,5- 10.001 – 20.000 EW: 1 2/3- 20.001 – 50.000 EW und Städten mit eigenem Statut bis 50.000 EW: 2- über 50.000 EW und Wien: 2 1/3- Übergangsregelungen für Gemeinden in Grenzbereichen zum nächsten

„Sprung“

Finanzausgleich

Mittelaufteilung im Finanzausgleich (nach Steuerteilung, Transfers in %):

2005 (Gesamtmasse: rd. 64,9 Mrd. €)

Bund: 56,5

Länder ohne Wien: 21,4

Wien: 8,6

Gemeinden ohne Wien: 10,0

EU-Beitrag: 3,6

Finanzausgleich

Konsultationsmechanismus:• Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden

(letztere vertreten durch Gemeinde- und Städtebund), wirksam seit 1999

• soll verhindern, dass durch Gesetze und Verordnungen andere Gebietskörperschaften belastet werden (entspricht „Maastricht-Logik“)

• Kündigung der Vereinbarung möglich, Geltungsdauer an österreichischen Stabilitätspakt gebunden

Finanzausgleich

Konsultationsmechanismus (Fortsetzung):• Gesetzes- und Verordnungsentwürfe werden wechselweise

übermittelt, müssen finanzielle Auswirkungen enthalten

• bei Einwänden eines Partners: Verhandlungen

• wird kein Konsens erzielt, oder dieser nicht beachtet, oder keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, ist von der Gebietskörperschaft, die den Rechtsakt setzt, finanzieller Ersatz zu leisten (ausgenommen Bagatellfälle); im Streitfall entscheidet Verfassungsgerichtshof

Finanzausgleich

Konsultationsmechanismus (Fortsetzung):Gilt nicht in folgenden Fällen:• zwingende Maßnahmen des Gemeinschaftsrechtes• Maßnahmen treffen Gebietskörperschaften als

Träger von Privatrechten wie jeden anderen• rechtliche Regelungen in den Bereichen Abgaben

und Finanzausgleich

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt:• Begleitend zu Konsultationsmechanismus wurde erstmals 1998

Einigung zwischen FAG-Partnern über diesen Pakt erzielt.

• Dieser sieht eine gemeinsame Haushaltskoordinierung, Aufteilung der Defizitquoten und EU-Sanktionslasten auf Bund, Länder und Gemeinden vor.

• Begleitend zum FAG 2001, dann 2005: Einigung der FAG-Partner über neuen Pakt. Für dessen Geltung (nunmehr bis 2008, vor 2001 Bindung der Geltungsdauer an Konsultationsmechanismus im Falle dessen Kündigung durch den Bund) ist die Wirksamkeit des ersten Paktes ausgesetzt.

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung):Wesentlichste Elemente des Paktes:• Bund, Länder und Gemeinden koordinieren ihre Haushaltsführung:

österreichisches und Länder-Koordinationskomitees eingerichtet; ö. Koordinationskomitee: überwacht Haushaltsentwicklung, berät Umsetzung der Stabilitätsverpflichtungen, empfiehlt bei Abweichungen Maßnahmen, legt Maßnahmen fest und überwacht deren Einhaltung, wenn dies aufgrund von EU-Empfehlungen bei übermäßigem Defizit erforderlich ist.

• max. Bundesdefizit nach ESVG 1995 in % des BIP: 2007: 1,4%; 2008: 0,75% (für 2007 und 2008 zeitweilige Unterschreitung um max. 0,25% BIP zulässig, im Schnitt der FAG-Periode müssen aber die vereinbarten Werte halten)

• Länder (inkl. Wien) für 2007: 0,7%; 2008: 0,75%; für jedes Land wurden entsprechende Teilbeträge festgelegt; Unterschreitung der Zielwerte von max. 0,15% BIP ist zulässig, aber im Schnitt der FAG-Periode müssen die Wert eingehalten werden.

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung):

• Gemeinden: p.a. bis 2008 jeweils landesweise ein ausgeglichenes Haushaltsergebnis nach ESVG 1995. Für 2007 und 2008 sind Unterschreitungen von max. 0,1% BIP zulässig, aber im Schnitt der FAG-Periode müssen die Zielwerte eingehalten werden.

• Bei Übererfüllung können die entsprechenden Beiträge zwischen den Gebietskörperschaften übertragen werden (schriftl. Vereinbarung).

• im Falle außergewöhnlicher Belastungen haben Bund, Länder und Gemeinden Verhandlungen über die Reduktion der Stabilitätsverpflichtungen zu führen

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung):• Bund, Länder und Gemeinden haben die mittelfristige Orientierung der

Haushaltsführung sicherzustellen und sich bei ihren Budgetbeschlüssen an den mittelfristigen Vorgaben zu orientieren.

• Bundesminister für Finanzen erstellt den Entwurf eines österreichischen Stabilitätsprogrammes unter Bedachtnahme auf die Ergebnisse der Haushaltskoordinierung und legt ihn der Bundesregierung zur Beschlussfassung vor; dann wird das Programm dem Nationalrat zur Kenntnis gebracht sowie den zuständigen EU-Organen übermittelt.

• Sanktioniertes Informationssystem über Gebarung sowie Personalstände und Aktivitätsausgaben

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung):• Sanktionsmechanismus zur Einhaltung der Stabilitätsverpflichtungen: Statistik

Austria stellt Ergebnisse fest; wenn Stabilitätsverpflichtungen nicht eingehalten: Schlichtungsgremium aus Vertretern der Gebietskörperschaften; Präsident des Rechnungshofes erstellt Gutachten, ob und in welcher Höhe Sanktionsbeitrag zu leisten ist.

• Kein Sanktionsbeitrag: wenn Abgabenerträge durch höchstgerichtliches Urteil vermindert werden ab der Erstattung von Vorschlägen der betroffenen Gebietskörperschaft bis zu deren Umsetzung durch Bund; wenn andere Gebietskörperschaften Überschüsse erbringen, über die noch nicht verfügt wurde; letzteres ändert nichts an der Verpflichtung zur Erbringung der Stabilitätsbeiträge durch Gebietskörperschaften.

Finanzausgleich

Österreichischer Stabilitätspakt (Fortsetzung):• Sanktionsbeitrag: 8% des vereinbarten Beitrages als Fixum zuzüglich

15% der Verfehlung der vereinbarten Beitrages, maximal die Differenz zwischen ermitteltem Haushaltsergebnis und vereinbartem Beitrag.

• Beitrag wird spätestens Ende Februar des Zweitfolgejahres geleistet; wenn im darauffolgenden Jahr der vereinbarte Beitrag erbracht wird, wird Beitrag samt Zinsen zurückbezahlt, ansonsten Verfall zugunsten jener Gebietskörperschaften, die ihre Verpflichtungen einhalten.

• Gebietskörperschaften müssen allfällige finanzielle EU-Sanktionen im Verhältnis zu ihrer Abweichung von ihrem Anteil am gesamtstaatlichen Konsolidierungspfad tragen. Derartige Zahlungen ersetzen den Beitrag gemäß dem österreichischen Stabilitätspakt.

Finanzausgleich

Neues im Finanzausgleich 2005:

• Bund zahlt mehr p.a: an Länder 112 Mio. €, an Städte/ Gemeinden 100 Mio. €

• abgestufter Bevölkerungsschlüssel stärkt Kleingemeinden

• politische Arbeitsgruppe für Maßnahmen der Verwaltungsreform

• die wichtigsten Abgaben werden nach einheitlichem Aufteilungsschlüssel auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt; Basis: 2004

• Verstärkte Verwendung von Wohnbauförderungsmittel für Kyoto-Ziele

• Gesundheitsreform:Anhebung Spitalskostenbeitrag auf 10 €; Länder können KV-Beiträge um 0,1% anheben; Anhebung Höchstbeitragsgrundlage; Zuschüsse Sehbehelfe eingeschränkt; Erhöhung Tabaksteuer; ausgabenseitige Maßnahmen sollen bis 15.12. 2004 vereinbart werden.

Finanzausgleich

Wichtigste Probleme des Finanzausgleichs:• System nicht logisch begründbar, sondern historisch durch eine

Vielzahl in sich z.T. widersprüchlicher Bestimmungen gewachsen; sehr intransparent

• Zahler und Entscheider fallen z.T. auseinander (Landeslehrer, Krankenanstalten, Siedlungswasserwirtschaft, fehlende Steuerhoheit für die Länder)

• daher kaum Steuerungseffekte zugunsten effizienter Mittelverwendung, grundsätzlicher Reformbedarf gegeben; Finanzausgleichsreform als Teil einer Staatsreform

Finanzierungsmanagement des Bundes

• Kern: Bund nimmt Geld auf bzw. veranlagt auch welches

• Ziel: möglichst geringe Belastung für aufgenommene, möglichst hoher Ertrag für veranlagte Mittel

• Treasury des Bundes ist die Bundesfinanzierungsagentur (GmbH; 100% Bund); die ÖBFA wird auch für Rechtsträger des Bundes und für Länder tätig


• Finanzschulden des Bundes (bereinigt um Eigenbesitz) betrugen Ende 2006 rd. 145,3 Mrd. € oder 56,6% des BIP

• der Fremdwährungsanteil beträgt rd. 5,7% (v.a. schweizer Franken und japanischer Yen)

• die Nominalverzinsung der Finanzschuld des Bundes lag 2006 bei 4,4%

• der Zinsaufwand des Bundes für die Finanzschuld (netto) lag 2006 bei rd. 6,85 Mrd. €


Wesentlichste Formen der Mittelaufnahme:

• Anleihen (Auktionsverfahren in der Regel bei Anleiheaufstockung, Syndikatsverfahren bei Erstemission)

• kurzfristige Mittelaufnahmen (bis zu einem Jahr): Austrian Treasury Bills

• nachträgliche Portfoliosteuerung mittels Swaps (Zinsen- und Währungsswaps)


Risikomanagement ist etabliert mit folgenden wesentlichen Elementen:

• Identifizierung der Risken (z.B.: Zins-, Währungs- und Kreditrisken)

• Messung der Risken

• Limits

Bundeshaushaltsrecht

Die wichtigsten Rechtsgrundlagen des Haushaltsrechtes des Bundes sind:

• Bundes-Verfassungsgesetz (Art. 51-51c): Eckpfeiler des Haushaltsrechtes

• Bundeshaushaltsgesetz: Detaillierte haushaltsrechtliche Bestimmungen

• Bundesfinanzgesetz: Spezifische Bestimmungen für das jeweilige Finanzjahr

• Anlagen zum BFG: Bundesvoranschlag und Stellenplan

- Bundesvoranschlag: Darstellung der Einnahmen und Ausgaben des nächsten Finanzjahres

- Stellenplan: höchstzulässige Personalkapazität des Bundes


Für den Vollzug des jeweiligen Budgets sind weiters wesentlich:

- Durchführungsbestimmungen zum jeweiligen Bundesfinanzgesetz

- diverse Richtlinien des BMF zum Vollzug bestimmter haushaltsrechtlicher Bestimmungen (z.B. Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln)


• Nationalrat als Gesetzgeber beschließt die budgetär relevanten Gesetze

• NR hat weit reichende Budgetkompetenzen: kann Budgetentwurf der Regierung in jede Richtung abändern, bzw. selbst Budget vorlegen, wenn Regierung das nicht zeitgerecht tut.

• Damit übt Nationalrat die Budgethoheit aus.• Nationalrat ist damit der formal gewichtigste Akteur der

Budgetpolitik• Tatsächlich ist die Rolle des Nationalrates bei der

Budgeterstellung äußerst beschränkt: nur marginale Änderungen von Budgets im Zuge der parlamentarischen Behandlung.


• Beim Budgetvollzug wirkt der Nationalrat mit, indem er bestimmte Unterlagen zur Kenntnis erhält (v.a. vierteljährliche Berichte des BMF über Vorbelastungen und überplanmäßige Ausgaben). Bei Gefahr im Verzug und im Verteidigungsfall wirkt der Budgetausschuss bei der Bewilligung entsprechender über- oder ausserplanmäßiger Ausgaben mit.

• Mehr formales Gewicht hat der Nationalrat im Wege des Budgetvollzuges,- wenn gesetzliche Änderungen des beschlossenen Budgets erforderlich

werden. Dann bedürfen diese Änderungen erneut der Beschlussfassung im Nationalrat. Auch hier gilt aber: Regierungsvorlagen werden in der Regel unverändert beschlossen oder nur solche Abänderungen beschlossen, die von der Regierung selbst vorgeschlagen werden;

- bei Verfügungen über Bundesvermögen ab bestimmten, im jeweiligen BFG festgelegten Grenzen ist die Zustimmung des NR erforderlich;

- das Eingehen von Finanzschulden und von Bundeshaftungen bedarf ebenfalls eines Nationalratsbeschlusses (Ermächtigung an den Finanzminister meist im BFG oder in einem gesonderten Bundesgesetz).


• Beratung des Budgetentwurfes im NR erfolgt in folgenden Schritten:

- Budget wird in NR eingebracht (verbunden mit Budgetrede des Finanzministers); nach B-VG (Art. 51) bis spätestens 10 Wochen vor Ablauf des Finanzjahres

- 1. Lesung am Tag danach- Budgetausschuss (Hearing, ressortweise Behandlung,

Beschluss)- Plenum (ressortweise Behandlung, Beschluss)- Bundesrat wirkt bei Budget des Bundes nicht mit, sehr

wohl aber bei Haushaltsrecht


• Regierung legt dem Nationalrat den Entwurf des Bundesfinanzgesetzes vor (Ausnahme: Budgetprovisorium - Art. 51 B-VG)

• Regierung vollzieht das beschlossene Bundesfinanzgesetz• in der Praxis dominiert in budgetären Angelegenheiten die Regierung

das Parlament:- sie und nur sie hat mit der Verwaltung das Know How für die

Budgeterstellung- ihre Budgetvorlagen werden in der Praxis durch das Parlament

weitgehend unverändert „abgesegnet“- die tatsächlich entscheidende Phase für die Budgeterstellung ist daher

nicht die parlamentarische Behandlung sondern der Verhandlungsprozess zwischen dem Finanzminister und den Regierungsmitgliedern, bzw., wenn dort Fragen offen bleiben, die politischen entsprechenden Entscheidungen an der Regierungsspitze


Oberste Organe und LeiterInnen der Ressorts sind „haushaltsleitende Organe“:

• stellen Budgetanträge• wirken im Budgetvollzug mit• ermitteln finanzielle Auswirkungen rechtssetzender

Massnahmen• wirken an der Budgetplanung mit

(Budgetprogramm)• wirken am Budget- und Personalcontrolling mit


Innerhalb der Regierung hat Finanzminister eine dominierende Stellung:

• Art. 51a Abs. 1 B-VG: „Der Bundesminister für Finanzen hat dafür zu sorgen, dass bei der Haushaltsführung zuerst die zur Erfüllung fälliger Verpflichtungen erforderlichen Ausgaben und sodann die übrigen vorgesehenen Ausgaben, diese jedoch nur nach Maßgabe der jeweils zur Verfügung stehenden Einnahmen, unter Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit geleistet werden.“

• Überplanmäßige Ausgaben bedürfen (soweit nicht sogar Gesetz erforderlich ist) der Zustimmung des Finanzministers (Art. 51b B-VG); dieser darf nur unter bestimmten Voraussetzungen zustimmen (u.a. Bedeckung vorhanden, Umschichtung notwendig)


Der Bundesminister für Finanzen ist federführend• für die jährliche Budgeterstellung und• den Budgetvollzug (bei Planstellen im

Einvernehmen mit der Bundesministerin für öffentliche Leistung und Sport)

• die mittelfristige Budgetplanung• das Budget- und Personalcontrolling• Eingehen von Haftungen, Aufnahme von

Finanzschulden


Des Einvernehmens mit dem BMF bedürfen:

• Verordnungen, über- oder zwischenstaatliche Vereinbarungen, Vereinbarungen nach Art. 15a B-VG, soweit rechtssetzende Maßnahmen Auswirkungen auf den Bundeshaushalt haben

• Bundesgesetze bei Regierungsvorlagen (Ministerratsbeschluss)

• Entgelte für Leistungen des Bundes und andere Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung (BMF-Richtlinie hiezu)

• Mitwirkung des Bundes an Maßnahmen aufgrund über- oder zwischenstaatlicher Vereinbarungen (relevant insbesondere für die österreichische Haltung in budgetär relevanten EU-Fragen)

• die Anwendung einer Reihe von Instrumenten zur Steuerung des Budgets (z.B. Rücklagen, Vorbelastungen, Bindungen, Erwerb von Beteiligungen)


Der Rechnungshof• verfasst den Bundesrechnungsabschluss und legt

ihn dem Nationalrat zur Beschlussfassung vor (spätestens am 30.9. des jeweils nächsten Finanzjahres)

• überprüft die Gebarung u.a. des Bundes (kann zu Buchungs- und damit Gebarungsänderungen führen; siehe auch die vielen Gebarungsprüfungsberichte des Rechnungshofes)

• Präsident des Rechnungshofes zeichnet Urkunden über Finanzschulden des Bundes gegen


Ausnahmen von den dargestellten budgetären Spielregeln gibt es im Rahmen der haushaltsrechtlichen Flexibilisierungsklausel (siehe dazu den Teil: Reformperspektiven des Budgetwesens).

Weitere budgetär relevante Institutionen

Weitere Institutionen, die in budgetären Angelegenheiten mit der Regierung kooperieren, sind:

• Statistik Austria: Ist z.B. zuständig für die Erstellung der statistischen Meldungen an EUROSTAT

• Buchhaltungsagentur: Wickelt die Zahlungen des Bundes ab, die verschiedenen Buchhaltungen des Bundes wurden dort konzentriert

• BRZ GmbH: Das wichtigste Rechenzentrum des Bundes, unterstützt auch die Budgeterstellung und den Budgetvollzug durch entsprechende IT-Dienstleistungen

• Österreichische Bundesfinanzierungsagentur: Betreibt das „Treasury“ des Bundes, also das Schulden- und das Liquiditätsmanagement des Bundes

• all diesen Einrichtungen ist gemeinsam, dass sie keine budgetären Richtungsentscheidungen treffen, sondern im wesentlichen – wenn auch sehr wesentliche - Hilfs- und Dokumentationsfunktionen in budgetär relevanten Angelegenheiten ausüben


Budgetprovisorium• erforderlich, wenn kein BFG für das Folgejahr beschlossen

wurde• Monatszwölftel-Regelung: geht entweder nach dem BFG-

Entwurf der Regierung (max. 4 Monate), sonst nach letztem BFG; jeweils 50%-Finanzschuldengrenze als wirksames Zeitlimit (in etwa Mai aufgrund ungleichmäßiger Einnahmen- und Ausgabenverläufe)

• Dieses Zeitlimit kann durch gesetzliches Budgetprovisorium umgangen werden; kann theoretisch das ganze Finanzjahr gelten, war in der Praxis aber immer auf wenige Monate beschränkt.


• Im Bundesbudget gilt das Bruttoprinzip: zusammengehörende Einnahmen und Ausgaben werden nicht saldiert (das wäre eine Nettobudgetierung).

• Das erhöht die Budgettransparenz (es wird mehr Information vermittelt).


Budgetgrundsätze (in Art. 51a B-VG verankert)• Wirtschaftlichkeit: Erzielung eines möglichst

großen Erfolges mit gegebenen Mitteln, bzw. eines gegebenen Erfolges mit möglichst geringem Aufwand

• Sparsamkeit: dort relevant, wo Wirtschaftlichkeitsprinzip nicht greift, weil Relation zwischen Aufwand und Erfolg nur schwer herstellbar ist

• Zweckmäßigkeit: optimale Zweck-Mittel-Relation


Liquiditätssteuerung im Vollzug des Bundesbudgets:• erfolgt im Wege des BMF über

Monatsvoranschläge (voraussichtliche Einnahmen und Ausgaben des Bundes im jeweiligen Monat): Ressorts bekommen monatliche Ausgabenbeträge zugewiesen (Jahresbeträge werden auf Monatstranchen heruntergebrochen).

• Fehlende Liquidität wird über die Österreichische Bundesfinanzierungsagentur zur Verfügung gestellt.


Budgetcontrolling:• dient der unterjährigen Budgetsteuerung• BMF im Zusammenwirken mit den haushaltsleitenden Organen• soll anzeigen, ob Budgetpfad voraussichtlich eingehalten wird oder

Abweichungen zu erwarten sind• bei negativen Abweichungen: rechtzeitiger Warnhinweis und

Ausarbeiten von Gegensteuerungsvorschlägen• Berichte werden ab April monatlich erstellt• Controlling mittlerweile ziemlich präzise (Entwicklung auf der

Ausgabenseite leichter abschätzbar als auf der Einnahmenseite)• Budgetcontrolling wird durch Personalcontrolling (BMF/BKA im

Zusammenwirken mit den haushaltsleitenden Organen) ergänzt: vorgesehene Personalkapazitäten sollen nicht überschritten werden.


Grundsätze der sachlichen, betraglichen und zeitlichen Spezialität• sachlich: Ausgaben dürfen nur für den Zweck verwendet werden, für

den sie budgetiert sind; Ausnahme: Umschichtungsermächtigungen• betraglich: Ausgaben dürfen für den jeweiligen Zweck nur bis zur

budgetierten Betragshöhe verwendet werden; Ausnahmen: Umschichtungsermächtigungen, Bindungen, ausserplanmäßige Ausgaben

• zeitlich: die budgetierten Beträge gelten für das jeweilige Budgetjahr (1.1-31.12.); Ausnahmen: Rücklagen, Vorbelastungen, Vorberechtigungen, Auslaufzeitraum

• Reformbestrebungen des Budgetwesens erfassen alle drei Komponenten, mehr dazu später.


• Einnahmen des Bundes dienen der Bedeckung seines gesamten Ausgabenbedarfes (Gesamtbedeckungsgrundsatz).

• Ausnahmen: zweckgebundene Einnahmen, Einnahmen von der EU, Rücklagenentnahmen

• Ausnahmen erhöhen die Starrheit des Budgets und sollten daher aus Sicht einer bestmöglichen Budgetflexibilität möglichst reduziert werden.


Grundsatz der doppelten rechtlichen Bedingtheit von Ausgaben des Bundes:

• Ausgaben bedürfen einer materiell-rechtlichen und• einer finanzgesetzlichen Basisum geleistet werden zu dürfen.Es reicht daher nicht, wenn entweder• nur eine finanzrechtliche Basis da ist (es ist eine Ausgaben

budgetiert, aber keine materiellrechtliche Basis vorhanden), oder

• nur eine materiellrechtliche Basis da ist (es fehlt aber eine finanzrechtliche).


Erwerb von Bundesbeteiligungen:• bedarf Einvernehmen des Finanzministers (bei

Bundesbeteiligungen über 50% eines Bundesgesetzes)

• Voraussetzungen u.a.: - Begrenzung der Zahlungsverpflichtung des

Bundes mit bestimmtem Betrag;- angemessener Einfluss im Aufsichtsorgan der

betreffenden Gesellschaft

Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/ Art. 99 EG-V

• einmal jährlich müssen Mitgliedstaaten ein Stabilitäts- (Euro-Staaten) oder Konvergenzprogramm vorlegen

• dort muss dargestellt werden, welche Budgetpolitik der jeweilige MS verfolgt und inwieweit diese mit den entsprechenden EU-Anforderungen im Einklang steht

• die Kommission prüft diese Programme genau und bewertet sie (z.B. sind die dargestellten Maßnahmen ausreichend, um den jeweiligen Budgetpfad einzuhalten, ist der Budgetpfad ambitioniert genug, ist das Konjunkturszenario realistisch, usw.), damit steht jeder MS einmal im Jahr auf dem budgetpolitischen Prüfstand

Überwachung der Budgetpolitik durch die EU/Art. 99 EG-V

• die Stellungnahme der Kommission bildet die Basis für die weiteren Diskussion, die zunächst stattfindet

- im Wirtschafts- und Finanzausschuss, einem Expertengremium mit hochrangigen Vertretern der Finanzministerien, der Notenbanken, der Kommission und der EZB

- dann im ECOFIN, dem Rat der Finanzminister; dessen Diskussion mündet in Empfehlungen für die Budgetpolitik des jeweiligen MS (mit qualifizierter Mehrheit), die jeweils auch veröffentlicht werden

- Ratsempfehlungen enthalten u.a. Aufforderungen an jeweiligen MS für Korrekturmaßnahmen (soweit erforderlich);

- bei Risiko eines übermäßigen Defizits oder signifikanten Abweichungen vom Haushaltspfad hat die Kommission das Recht, ein Frühwarnsystem („blaue Briefe“) auslösen zu können; Ziel des gesamten Procederes: Gruppendruck zugunsten Haushaltsdisziplin entwickeln


Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (über 3% des BIP)• Kommission löst aus, wen gesamtstaatliches Defizit über 3% des BIP• Kommission prüft die Situation (liegen Ausnahmetatbestände wie

wirtschaftlicher Einbruch vor; bewertet Budgetpolitik des MS v.a. hinsichtlich Maßnahmen zur Stärkung der budgetären Disziplin)

• ECOFIN stellt ein übermäßiges Defizit fest und fordert MS auf, dieses so rasch wie möglich zu korrigieren; Setzung von entsprechenden Fristen (idR ein oder zwei Jahre)

• nach Verstreichen dieser Frist: allenfalls erneute Ratsempfehlung mit Fristen

• wenn ein MS nicht entsprechend reagiert, kann ECOFIN Sanktionen verhängen


Sanktionen bei übermäßigem Defizit:

• Aufforderung an Mitgliedstaat für budgetäre Korrekturmaßnahmen und öffentlicher Druck

• unverzinsliche Einlage (bis max. 0,5% BIP je Jahr; fix: 0,2%; variabel: max. 0,3%)

• Verfall der Einlage zugunsten der Mitgliedstaaten ohne übermäßiges Defizit

• Ausnahme: starkes Schrumpfen der Wirtschaft (mindestens 0,75% BIP)

• viele Mitgliedstaaten haben oder hatten schon Defizitverfahren laufen (2006 z.B. D, F, P, GR, I, UK; von den neuen MS: Tschechien, Slowakei, Ungarn, Malta, Polen), finanzielle Sanktionen bislang keine

Weitere budgetär relevante EU-Institutionen

• Europäischer Rechnungshof: Gebarungsprüfung des EU-Haushaltes (Rechtmäßigkeit, Ordnungsgemässheit und Wirtschaftlichkeit)

• EUROSTAT: Zentrale Koordinierungsstelle der Gemeinschaftsstatistik (u.a. Erhebung und Aufbereitung statistischer Informationen, Schaffung entsprechender Normen); in unserem Kontext: der Haushaltsstatistik

• trifft Entscheidungen zu offenen Fragen der Berechnung von öffentlichem Defizit und Schuldenstand, Entscheidungen werden veröffentlicht

Internationale Akteure mit Relevanz für die österreichische Budgetpolitik

• IMF und OECD: Österreich ist jeweils Mitglied: Bewerten regelmäßig die österreichische Budgetpolitik aus dem Blickwinkel finanzpolitischer Stabilität und Reformbereitschaft im Sinne marktwirtschaftlicher Orientierung

• Rating-Agenturen: Nicht nur Firmen, auch Staaten werden geratet; Ziel: bestmögliche Information für Schuldner von Staaten; Blickwinkel ähnlich wie IMF und OECD

• Diese Institutionen spielen eine wesentliche Rolle bei der Meinungsbildung der internationalen Öffentlichkeit und damit auch der Finanzmärkte über die Qualität der Budgetpolitik des jeweiligen Staates.

• Daher: Hohe Relevanz nicht zuletzt für die Zinskonditionen, die ein Staat eingeräumt erhält.

Budgetäre Planungsprozesse im Bund

Mittelfristige Budgetplanung des Bundes:

• Budgetprogramm für die Legislaturperiode

• Entwurf erstellt BMF, haushaltsleitende Organe liefern Unterlagen, Bundesregierung beschließt

• wird spätestens sechs Monate nach Ernennung der Bundesregierung dem Nationalrat vorgelegt


Inhalt des Budgetprogrammes:

• Darlegung der Ausgangssituation und

• der Annahmen über Wirtschafts- und Budgetentwicklung

• budgetpolitische Zielsetzungen

• Darstellung der in Aussicht genommenen Maßnahmen samt finanziellen Auswirkungen

• finanzielle Auswirkungen der in Aussicht genommenen außerbudgetären Finanzierungsvorhaben


• Jährlicher Budgetbericht behandelt Umsetzung des Budgetprogrammes

• Entwurf erstellt BMF, haushaltsleitende Organe liefern Unterlagen, Bundesregierung beschließt

• wird dem Budgetausschuss des Nationalrates spätestens zu Beginn der Ausschussberatungen über das Bundesfinanzgesetz vorgelegt


Kalkulationspflicht: Darstellung der finanziellen Auswirkungen rechtssetzender Maßnahmen; gilt für Entwürfe von

• Bundesgesetzen

• Verordnungen

• über- und zwischenstaatliche Vereinbarungen gem. Art. 15a B-VG


• die Kalkulationspflicht obliegt dem/der zuständigen Bundesminister/in (gem. Verordnung BMF betr. Personalkostensätze, Zinsen und Mietkosten)

• für laufendes und mindestens die nächsten drei Finanzjahre• samt Begründung für das Erfordernis der Maßnahmen und

Darstellung ihres Nutzens• Vorschläge für die Bedeckung der finanziellen

Auswirkungen• finanzielle Darstellung muss auch allfällige Auswirkungen

auf andere Gebietskörperschaften umfassen


Budget- und Personalcontrolling zwecks Steuerung des Budgetvollzuges zur Zielerreichung

• wird von BMF im Zusammenwirken mit haushaltsleitenden Organen durchgeführt

• Controlling-Verordnung des BMF regelt Ziele und Aufgaben des Controlling, Organisation und Durchführung, Berichtswesen, Instrumente, Erstellung von spezifischen Controllingkonzepten durch die haushaltsleitenden Organe


Budgetcontrolling:• hat den Zweck, möglichst früh allfällige

Abweichungen von den budgetären Zielvorgaben zu erkennen und damit die Basis für Gegensteuerungsvorschläge zu schaffen

• beginnt im Bund nach dem 1. Quartal des Jahres mit einer Vorschau auf das voraussichtliche Jahresergebnis

• wird dann monatlich aktualisiert durch laufende Abschätzung der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung

Budgetäre Planungsprozesse

Finanz- und Beteiligungscontrolling ist im BMF angesiedelt, bezieht sich auf ausgegliederte Rechtsträger des Bundes und hat den Zweck

• die Eigentümerfunktion des Bundes koordiniert und nach einheitlichen Grundsätzen wahrzunehmen

• ein koordiniertes und aussagekräftiges Berichtswesen über die ausgegliederten Rechtsträger des Bundes sicherzustellen

• verbleibendes Problem: de facto wird die Eigentümerfunktion nicht einheitlich ausgeübt, weil unterschiedliche Ressorts in der Eigentümerrolle sind und diese unterschiedlich handhaben; es gibt daher keine „Beteiligungsholding“ des Bundes, die eine einheitliche Handhabung der Eigentümerfunktion sicherstellen könnte


Traditionelle Budgeterstellung: war üblich bis vor 1996 und hatte folgende Merkmale:

• detaillierte Richtlinien des BMF

• detaillierte Beamtenverhandlungen

• detaillierte Ministerverhandlungen

• Ergebnis


Vorteile der traditionellen Budgeterstellung:

• umfangreicher Informationsaustausch

• detailliertes Problemverständnis auch im BMF

• frühzeitiges Gegensteuern im Fall versuchter Fehlbudgetierung im Detail


Nachteile der traditionellen Budgeterstellung:

• sehr arbeits- und zeitaufwändig

• Gefahr des Verzettelns im Detail

• Ressorts fühlten sich vom BMF besonders stark bevormundet


Top down approach bei der Budgeterstellung:• seit 1996/97 angewendet und seither ausgebaut• haushaltsleitende Organe bekommen Eckwerte

vorgegeben:- Ausgaben- und Einnahmensumme sowie Saldo

ihres Ressorts (gegebenenfalls unterteilt nach Kapiteln)

- Vorgaben für spezifische Veranschlagung in sensiblen Bereichen

- Personalstandsentwicklung


Weitere Elemente des Top down approaches:

• Ressort teilt Globalbeträge auf

• BMF prüft Plausibilität (zur Verhinderung gezielter Unterbudgetierung in sensiblen Bereichen)

• weitreichende Umschichtungsermächtigungen im Budgetvollzug

• BMF im Budgetvollzug eingebunden (Einvernehmen BMF für Umschichtungen grundsätzlich erforderlich)


Erfahrungen mit dem Top down approach:

• rasche Budgeterstellung wird unterstützt (keine Beamtenverhandlungen, straffe Ministerverhandlungen)

• Anreizsysteme sind hilfreich (z.B. Aufwendungen-Rücklage)

• Gefahr von Budgetierungsmängeln nicht gänzlich gebannt (Ressorts versuchen Unterbudgetierung zwecks „Nachschlag“)

• daher wirksame Kontroll- und Sanktionsmechanismen erforderlich


Top down approach - Fazit:

• wirkt positiv, wenn haushaltsleitende Organe Budgetlimits ernst nehmen und sich zu ihrer Budgetverantwortung bekennen

• wenn Ressorts „tricksen“, bedarf es der konsequenten Einforderung der Budgetdisziplin durch BMF und Regierungsspitze

Rechnungswesen des Bundes

Operativer Vollzug:• vollanweisende Organe (Zentralstellen der

haushaltsleitenden Organe, nachgeordnete Mittelbehörden wie z.B. Landesschulräte, Oberlandesgerichte) im Wege der Buchhaltungsagentur

• darunter angesiedelt: teilanweisende Organe (nur Teilaufgaben der Haushaltsführung übertragen, z.B. Schulen, Gerichte) im Wege von Kassen abgewickelt


Technische Abwicklung:• Erfassung der budgetrelevanten Daten zunächst dezentral

durch zuständige Abteilungen in den Ressorts• diese sind mit dem Bundesrechenzentrum online

verbunden• Bundesrechenzentrum als „Konzernrechenzentrum“ des

Bundes verarbeitet die Budgetdaten• Informationsbereitstellung durch ein tagfertiges IT-

unterstütztes Budgetinformationssystem (BMF weiß taggenau, wie der Budgetvollzug aussieht)


Budgetvollzug:• der vom Nationalrat beschlossene Bundesvoranschlag

unterliegt einer gesetzlich festgelegten Gliederung, die v.a. zwischen Einnahmen und Ausgaben, Personal- und Sachaufwand, gesetzlichen Verpflichtungen und Ermessensausgaben, zweckgebundenen und nicht-zweckgebundenen Mittel unterscheidet

• zur Budget- und Liquiditätssteuerung werden Monatsvoranschläge eingesetzt


Verrechnungskreise:• voranschlagwirksame Verrechnung: dient zur Überwachung und

Dokumentation des Budgetvollzuges (Kameralistik)• Bestands- und Erfolgsrechnung: Dient dem Nachweis der Schulden

(100% gegeben) und des Vermögens des Bundes (letzteres nur sehr eingeschränkt gegeben durch pauschale Abschreibungen, Fehlen von Bewertungen, Rückstellungen und Wertberichtigungen)

• Kostenrechnung ist grundsätzlich haushaltsrechtlich vorgesehen und wird gerade umgesetzt; es fehlt der handlungsleitende Charakter der Kostenrechnung (handlungsleitend ist die Kameralistik)


Zahlungsverkehr:• fast ausnahmslos durch Überweisungen (Barauszahlung

weitestgehend eingeschränkt)

• Bund hat Sammelkonto bei der Österreichischen Postsparkasse

• Subkonten für vollanweisende Organe und hierarchisch untergeordnete Nebenkonten für teilanweisende Organe

• tägliches Kontenclearing auf Ebene Sammelkonto (erleichtert Gelddispositionen des Bundes)


Jahresabschluss:• Ende Jänner des Folgejahres liegen die Ergebnisse über

den Vollzug der Einnahmen und Ausgaben des Bundes vor

• Vermögensrechnung muss bis Ende März des Folgejahres vorliegen

• Rechnungshof prüft diese Jahresabschlussrechnungen und erstellt den Bundesrechnungsabschluss, der dem Nationalrat zur Genehmigung vorgelegt wird; Nationalrat genehmigt den Bundesrechnungsabschluss durch Bundesgesetz

EU-Budget

Grundsätzliches:• konzentriert sich weitgehend auf Förderungsmittel (insbes.

Agrar- und Strukturförderung)• vielfach gemischte Finanzierung EU-Mitgliedstaat, nur in

wesentlichen Teilen des Agrarbereiches ausschließliche EU-Finanzierung

• Unterschied zwischen Zahlungs- und Verpflichtungsermächtigungen

• EU-Budget umfasst 2007 rd. 1% des BNE der EU: - ZE rd. 116 Mrd. € = 0,96% BNE - VE rd. 127 Mrd. € = 1,05% BNE

EU-Budget

Haushaltsentscheidungen:• Budgetentwurf der EU wird durch Kommission erstellt

• Haushaltsentscheidungen durch Rat und Europäisches Parlament (bilden gemeinsam die „Haushaltsbehörde“)

• Vollzug des EU-Budgets erfolgt durch Kommission, Rat wirkt mit, Kommission ist gegenüber Europäischem Parlament für Vollzug verantwortlich

• Kontrolle obliegt dem Europäischen Rechnungshof

EU-Budget

Obligatorische und nichtobligatorische Ausgaben:

• OA: ergeben sich aus rechtlichen Verpflichtungen der EU, Rat klassifiziert

• Rat hat letzte Entscheidung bei OA

• NOA: v.a. Strukturpolitik, interne und externe Politiken, Verwaltungsausgaben

• Europ. Parl. hat letzte Entscheidung bei NOA

• Verhältnis OA:NOA ca. 35:65% (Basis ZE 2007)

EU-Budget

Budgetgrundsätze:• Einheit: alle Einnahmen und Ausgaben der EU im EU-Haushalt erfasst

(ist wegen Nebenhaushalten wie EIB nicht vollständig der Fall)

• Jährlichkeit: Budget bezieht sich auf Kalenderjahr

• Haushaltsausgleich: EU-Budget ist daher ohne Defizit zu planen

• Rechnungseinheit: ist der Euro

• Gesamtdeckung: alle Einnahmen des Haushaltes dienen der Bedeckung der Ausgaben (Ausnahmen: z.B. Zweckbindungen)

• Spezialität: Budgetmittel dürfen nur für im Budget definierte Zwecke zum Einsatz kommen (Durchbrechung: Mittelumschichtung)

• Wirtschaftlichkeit: ist Verwaltungsziel der Kommission und Prüfmaßstab des Europäischen Rechnungshofes

EU-Budget

Mehrjährige Finanzplanung:• in Gestalt der „Finanziellen Vorausschau“• Basis dafür ist die „interinstitutionelle

Vereinbarung“ zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission

• derzeitige FV gilt von 2007-2013• Finanzielle Vorausschau ist verbindliche

Obergrenze für die jährlichen EU-Budgets• Dotierung: 864,3 Mrd. € zu Preisen 2004

EU-Budget

Gliederung der finanziellen Vorausschau und Dotierung 2007 (ZE in Mrd. €):

1 Nachhaltiges Wachstum 44,8 (1a: Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung 7; 1b Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung 38)

2 Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen 54,7

3 Unionsbürgerschaft 1,2 (3a Freiheit, Sicherheit und Recht 0,5; 3b Unionsbürgerschaft 0,7)

4 Die EU als globaler Partner 7,45 Verwaltung 6,96 Ausgleichszahlungen 0,4

EU-Budget

Eigenmittelarten der EU:• traditionelle Eigenmittel (Zölle, Agrarzölle, Zucker- und

Isoglucoseabgaben); Mitgliedstaaten dürfen sich 25% behalten

• Mehrwertsteuer-Eigenmittel: Beziehen sich auf Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage, davon 0,75% (ab 2004: 0,5 %)

• BSP-Eigenmittel: variabler Teil, der Finanzierungserfordernis abdeckt, das durch die beiden anderen Eigenmittelquellen nicht abgedeckt wird; bezieht sich auf BSP, reichere Mitgliedstaaten zahlen daher aus diesem Titel mehr

• BSP-Anteil steigt laufend auf Kosten der anderen an

EU-Budget

Finanzielle Vorausschau: Relation zum BNE• Eigenmittel-Obergrenze: 1,24%, kann nur mit

Zustimmung der Parlamente aller EU-Mitgliedstaaten geändert werden

• Obergrenze in geltender Finanzieller Vorausschau für das Jahr 2007: 1,06% BNE (ZE), bzw. 1,10% BNE (VE)

• Finanzielle Vorausschau schöpft daher die Eigenmittel-Obergrenze nicht voll aus

EU-Budget

UK-Rabatt:• wurde 1984 vereinbart• macht aus: 66% der Differenz zwischen MwSt- und BSP-

Eigenmitteln einerseits und Rückflüssen an UK andererseits• gilt einschleifend (voll wirksam ab 2014) nicht mehr für die

Zahlungen für die neuen 12 MS (Ausnahme: Agrarzahlungen) • ist in EU nur einstimmig änderbar• Österreich, Deutschland, Niederlande und Schweden zahlen nur

25% ihres „eigentlichen“ Anteils am UK-Rabatt

EU-Budget

Österreich und das EU-Budget:• Österreich leistet rd. 2,1% der Eigenmittel der EU• Österreichs Nettozahlung an die EU - gemessen

am BIP - ist in den letzten Jahren gesunken und liegt lt. sog. EK-Methode 2007 bei geschätzten 0,13% (rd. 350 Mio. €)

• Österreichs EU-Beiträge (2007: geschätzte 2,4 Mrd. €) werden zu etwa 3/4 vom Bund getragen, die Länder tragen gut 20%, den Rest die Gemeinden

Haushaltswesen der Länder

• fällt lt. Verfassung in deren eigenen Wirkungsbereich der Länder selbst (Art. 15 B-VG)

• Ausnahme von der Haushaltsführung im selbständigen Wirkungsbereich: Rechnungshof prüft die Landesgebarung (als Organ des Landtages); neben dem Rechnungshof haben die Länder noch eigene Landesrechnungshöfe geschaffen, die in der Regel unmittelbar dem jeweiligen Landtag unterstellt sind

• Bundesregierung kann gem. Art. 98 B-VG wie gegen alle Landesgesetze auch gegen landesgesetzliche Haushaltsvorschriften Einspruch erheben (wegen Gefährdung von Bundesinteressen, bzw. wegen Zuständigkeit des Bundes) – Landtag kann allerdings Beharrungsbeschluss fassen


• BMF regelt durch Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung - VRV (die im Einvernehmen mit dem Rechnungshof erlassen wird) die Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse; Basis dieser VO ist eine Vereinbarung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden

• Finanzjahr ist Kalenderjahr• Es gelten Jährlichkeitsprinzip, Vollständigkeitsprinzip und

Bruttoprinzip.• Teilung des Haushalts in einen ordentlichen (laufende Einnahmen und

Ausgaben) und außerordentlichen Haushalt (solche Positionen, die nur vereinzelt vorkommen und der Höhe nach den normalen Rahmen erheblich überschreiten)

• Gliederung der Landeshaushalte unterscheidet sich vom Bund: letzterer gliedert institutionell (organorientiert), Länder gliedern funktional in 10 Gruppen


Diese zehn Gruppen lauten:0 Vertretungskörper und allgemeine Verwaltung1 öffentliche Ordnung und Sicherheit2 Unterricht, Erziehung, Sport und Wissenschaft3 Kunst, Kultur und Kultus4 Soziale Wohlfahrt und Wohnbauförderung5 Gesundheit6 Strassen- und Wasserbau, Verkehr7 Wirtschaftsförderung8 Dienstleistungen9 Finanzwirtschaft


• Landtag genehmigt Voranschlag und Rechnungsabschluss• unterschiedliche Regelungen in der Ländern betreffend

Beschlussform des Landesbudgets (Landesgesetz oder nicht), Vorlagetermin, etc.

• Rechtgrundlagen für das Haushaltswesen der Länder vielfältig:

- Landesverfassungsgesetze- teilweise eigene Landeshaushaltsordnungen- teilweise Geschäftsordnungen und

Dienstanweisungen

Haushaltswesen der Gemeinden

• Erstellung und Vollzug des jeweiligen Gemeindebudgets fällt gem. Art. 116 und 118 B-VG in den selbständigen und eigenverantwortlichen Wirkungsbereich der Gemeinde

• Ausnahme: Gemeinden mit mindestens 20.000 Einwohnern unterliegen der Kontrolle durch den Rechnungshof

• wie die anderen Gebietskörperschaften auch kennen die Gemeinden den Budgetvoranschlag (das beschlossene Budget) sowie den Rechnungsabschluss (das tatsächlich vollzogene Budget, das sich im Rahmen des beschlossenen zu bewegen hat)


• Finanzjahr ist das Kalenderjahr• Grundsätze der Jährlichkeit, der Bruttoveranschlagung

und der Vollständigkeit gelten• BMF regelt mittels Verordnung (Voranschlags- und

Rechnungsabschlussverordnung -VRV) Form und Gliederung der der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gemeinden und Gemeindeverbände

• Gliederung der Gemeindehaushalte wie bei den Ländern nach funktionalen Gesichtspunkten


• Teilung des Haushalts in einen ordentlichen (laufende Einnahmen und Ausgaben) und außerordentlichen Haushalt (solche Positionen, die nur vereinzelt vorkommen und der Höhe nach den normalen Rahmen erheblich überschreiten)

• guter Indikator für finanzielle Leistungskraft einer Gemeinde: Ausmaß der Investitionen im ordentlichen Haushalt durch laufende, also ordentliche Einnahmen bedeckt werden können

• auf Gemeindeebene existieren eine Reihe interessanter Ansätze zur innovativen Haushaltssteuerung mit Elementen des New Public Management

Haushaltswesen der Sozialversicherung

Sozialversicherungen sind Parafiski:

• sie erfüllen öffentliche Aufgaben

• verfügen über eigene Finanzquellen mit Zwangscharakter

• dadurch hat Parafiskus einen eigenständigen finanziellen Spielraum zur Aufgabenerfüllung


Sozialversicherung sollen Auswirkungen bestimmter Risken mildern

• Krankheit

• Unfall

• Invalidität

• Arbeitslosigkeit

und die Altersversorgung sichern.


Finanzierung:• Sozialversicherungsbeiträge (in der Regel durch

Dienstgeber und Dienstnehmer)• Bemessungsgrundlage ist das Einkommen bis zu einer

bestimmten Höhe• 2006 machten Sozialversicherungsbeiträge rd. 82% der

Einnahmen der österreichischen Sozialversicherung aus (rd. 33,5 von rd. 41,0 Mrd. €, ohne ALV; Rest aus Bundesmitteln, sonstigen Einnahmen der SV)

• Ausrichtung nach dem Umlageverfahren


Sozialversicherungsbudgets (2006 in Mrd. €):

• Krankenversicherung: 12,4

• Pensionsversicherung: 27,4

• Unfallversicherung: 1,3

• Arbeitslosenversicherung: 4,9


Organisation der österreichischen SV:

• Hauptverband

• 20 Krankenversicherungsträger

• 5 Pensionsversicherungsträger

• 4 Unfallversicherungsträger

• 23 Sozialversicherungsträger (manche führen zwei oder drei SV-Zweige durch)

• dazu noch Arbeitsmarktservice mit föderalem Aufbau


Herausforderungen für die künftige Finanzierung der Sozialversicherung:

• Pensionen: Dynamik durch Alterung und Pensionsniveau

• Krankenversicherung: Dynamik durch Alterung, medizinischen Fortschritt und mangelnde Effizienz

• Arbeitslosigkeit als generelles Finanzierungsproblem (einnahmen- und ausgabenseitig)

Reformperspektiven des Budgetwesens

Budgetreform ist Teil der Verwaltungsreform.

Druck auf Verwaltungsreform nimmt zu:

• Budgetprobleme

• kritische Öffentlichkeit

• Innovation aus der Verwaltung selbst

• zunehmende Beachtung internationaler Vergleiche bei der Verwaltungsorganisation


Grundsätze des New Public Management:• Trennung der strategischen von der operativen Führung: Politik gibt

beabsichtigte Wirkungen und Leistungen des Verwaltungshandelns vor, Verwaltung bestimmt Vorgangsweise bei Erfüllung der vorgegebenen Ziele und erhält diesbezüglich größere Autonomie

• Führungsstrukturen mit Ergebnisverantwortung: Verwaltungsleitung wird persönlich für Leistungserbringung verantwortlich gemacht: Anreiz- und Sanktionsmechanismen unterstützen dies

• BürgerInnen und Kund/innen-Orientierung: Teil des Managementsystems, Qualität der öffentlichen Leistungen und das Preis/Leistungs-Verhältnis für die BürgerInnen werden zu zentralen Anliegen staatlichen Handelns


New Public Management wird bereits in vielen Verwaltungen praktiziert, z.B.:

• in der Schweiz (z.B. Kanton Zürich)• im angloamerikanischen Bereich (z.B. Neuseeland

und Australien)• auch in EU-Mitgliedstaaten gewinnt NPM an

Einfluss


Wichtigste Auswirkungen von NPM auf das Budgetwesen:

• Budgetspielregeln werden neu definiert und

• mit Ergebnisverantwortung verknüpft

• mehr Spielraum für einzelne Dienststelle im operativen Bereich, aber verpflichtende Ausrichtung auf zu erbringende Ergebnisse


NPM-(Teil)Ansätze existieren auch in Österreich:• Ausgliederungen sollen Kundenorientierung, zielorientierten

Ressourceneinsatz und Ergebnisverantwortung verbessern

• Maßnahmen gegen das „Dezemberfieber“ im Bundesbudget: Nicht verbrauchte Aufwendungen des Ermessens werden zu Jahresende 50:50 zwischen Ressorts und Budget geteilt

• Entwicklung aussagekräftiger Leistungskennzahlen für alle wesentlichen Aufgabenbereiche (ab nächstem Budget)

• die haushaltsrechtliche Flexibilisierungsklausel als österreichischer

Ansatz von NPM


Flexibilisierungsklausel: Grundanliegen• mehr Spielraum und Verantwortung für

Dienststellen bei der Ressourcenverwaltung• damit Beitrag zu effizienterer Mittelverwendung• Einführung von Leistungsindikatoren in der

Verwaltung

Für die Umsetzung sind z.T. Verfassungsbestimmungen erforderlich.


Flexibilisierungsklausel: Geltungsbereich• zeitlich: unbefristet• organisatorisch: Pilotprojekte werden im

Einvernehmen zwischen Fachressort und BMF nach Anhörung Rechnungshof definiert; Prinzip der Freiwilligkeit

• 2007 wenden 16 Dienststellen aus 8 Ressorts die „Flexi“ an, 2008 kommen weitere hinzu


Flexibilisierungsklausel: Spielregeln• mehrjährige Ausrichtung mit fachlichen und finanziellen Parametern

• Leistungskennzahlen werden definiert und Einhaltung kontrolliert

• Saldo aus Einnahmen und Ausgaben wird nominell gleichgehalten; bei Ergebnisverbesserung bleibt Anteil der Dienststelle zur freien Verfügung, die einen Teil des Anteils für Bedienstete verwenden muss (Prämien, Freizeit, Fortbildung); bei Ergebnisverschlechterung muss Dienststelle Fehlbetrag in den Folgejahren hereinbringen

• freie Umschichtungsmöglichkeit bei Einhaltung des Saldos

• Controlling-Beirat als beratende Begleitung (Fachressort, BMF und externer betriebswirtschaftlicher Experte)

• Erfolgskontrolle ein Jahr vor Projektablauf: Bericht an NR


Flexibilisierungsklausel, Ergebnisse:

• vereinbarte Leistungen wurden in der Regel erheblich übertroffen

• deutliche Saldoverbesserungen gegenüber benchmark (in vielen Fällen über 10 %)


Flexibilisierungsklausel: positive Erfahrungen• fachlich und finanziell erfolgreich• Mitarbeiter/innen sind hochmotiviert und wollen

keinesfalls zurück zu alten Spielregeln• neue Sichtweisen werden eröffnet: eigenständiger

Spielraum fördert ergebnisorientiertes Denken• Ausstrahlung auf andere: Veränderung ist möglich,

Beitrag zu kritischer Masse für Verwaltungsinnovation


Flexibilisierungsklausel: negative Erfahrungen• Widerstand der Zentralstellen („Loslassen“ der

Dienststellen ist Machtfrage und fällt schwer)• Scheu vor Schritt ins Ungewisse• ursprünglich Hoffnung auf budgetäre Vorteile bei

Verharren im Status quo

• dienstrechtliche Schranken bestehen (mit Ausnahme der Leistungsprämien) weiter


Budgetreform in der Bundesverwaltung wird weitergehen, erwartbare Ansatzpunkte:

• obligatorische statt freiwillige Anwendung neuer Spielregeln

• mehrjährige verbindliche Ausgabenlimits

• Umstieg von Kameralistik auf ein kaufmännisches Rechnungswesen

• konsequente Verknüpfung von Ressourcen- und Ergebnisverantwortung

• Flexibilisierung im Dienstrecht

• Umsetzung erfordert in wesentlichen Bereichen Verfassungsmehrheit

Budgetregeln: Internationale Trends

Saldoregel versus Ausgabenobergrenzen

Saldoregel: z.B.: EU-Wachstums-und Stabilitätspakt; Österreich

Ausgabenobergrenzen: z.B. SWE, NL, FINunterschiedliche Formen (v.a. betr.

Rücksichtnahme auf Konjunktur)


Pro Ausgabenobergrenzen:• helfen beim Sparen in guten Zeiten (ansonsten z.B.:

Verausgabung zusätzlicher Einnahmen), daher: keine prozyklische Wirkung

• weniger Tricks möglich, wirken unmittelbar (ansonsten z.B.: zu optimistische Wirtschaftsannahmen), daher: Transparenz und Glaubwürdigkeit des Budgets wird gestärkt

• Investitionsausgaben können besser abgesichert werden als bei Defizitregel (dort eher Gefahr des Anknabberns)

• Ausgaben besser vorhersehbar; bessere Planung möglich


Ausgabenobergrenzen: Kritische Punkte:Sollten die Wirkung automatischer

Stabilisatoren nicht unterlaufen (im österreichischen Modell nicht der Fall)

• Ausweichen auf “tax expenditure“• Einnahmenseite gehört zur

Budgetstrategie dazu


Fazit:• Ausgabenobergrenzen: Vorteile wiegen schwer• Kein Entweder- Oder in Bezug auf Saldoregel; Stärken

sollen einander ergänzen, daher:• Saldoregel plus Ausgabenobergrenzen• Politische und öffentliche Unterstützung in beiden Fällen

entscheidend • einfache Regeln helfen dabei• jedwede Regel wird immer wieder zu umgehen versucht

werden• daher müssen die politischen Kosten des Regelbrechens

nach Möglichkeit hoch gehalten werden


Beispiele für Ausgabenobergrenzen 1: NL• Ausgangspunkt für Reform: Budgetkrise• 3 verschiedene Ausgabenobergrenzen: „Kernbudget“,

Gesundheit, Soziales und Arbeitsmarkt• Obergrenzen in realen Werten• Umschichtungen möglich, aber für neue Politiken braucht

es Regierungsbeschluss• Zusatzeinnahmen z.T. für Saldoverbesserungen, z.T. für

Steuersenkungen• Basis: Politische Vereinbarung


Beispiele für Ausgabenobergrenzen 2: SWE• Ausgangspunkt: Budgetkrise• nominelle, rechtlich bindende

Ausgabenobergrenzen drei Jahre voraus rollierend• Ziel: Budgetüberschuss von 2 % des BIP über den

Konjunkturzyklus• geringe Flexibilität (z.B. für

Konjunkturauswirkungen) durch kleine Margen


Beispiele für Ausgabenobergrenzen 3: FIN

• Ausgangspunkt: Budgetkrise

• Ausgabenobergrenzen 4 Jahre voraus rollierend

• in realen Werten und nur für Bundesebene

• konjunktursensible Ausgaben ausgenommen


Beispiele für Ausgabenobergrenzen 4: Österreichischer Entwurf

• rechtlich bindende Ausgabenobergrenzen für 5 Rubriken für 4 Jahre voraus rollierend

• rechtlich bindende Ausgabenobergrenzen für Ressorts für jeweils ein Jahr voraus

• automatische Stabilisatoren können wirken• Anreize für Ressorts (Rücklagen,

Mehreinnahmen)


Beispiele für Ausgabenobergrenzen 4: Österreichischer Entwurf

• Rubrik 1: Recht und Sicherheit• Rubrik 2: Arbeit, Soziales, Gesundheit und

Familie• Rubrik 3: Bildung, Forschung, Kunst und Kultur• Rubrik 4: Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt• Rubrik 5: Kassa und Zinsen


Top down Budgetierung:• Budgeterstellungsprozess von oben nach unten• Schätzung der erwartbaren Einnahmen (auf Basis einer

Wirtschaftsprognose)• Schätzung der erwartbaren Ausgaben auf Basis rechtlicher Status quo• Vergleich des Budgetsaldos mit den jeweiligen Budgetzielen (z.B.

ausgeglichener Haushalt)• Design der Budgetvorgaben an die Ressorts gemäß dem zu

erreichenden Ziel• erforderlichenfalls: Definition erforderlicher – auch legistischer –

Maßnahmen, um die jeweiligen Budgetvorgaben einzuhalten• also: kein „Wunschkonzert“ der Ressorts bottom up sondern klare

Vorgaben des BMF (abgesprochen mit Regierungsspitze) top down


Top down Budgetierung erfordert:- klar definierte Budgetziele- mittelfristige Budgetplanung (logischer

Zusammenhang mit Ausgabenobergrenzen)- vorsichtige Annahmen über

Wirtschaftsentwicklung- politisches Backing durch Regierungsspitze- Philosophie: jeder Ressortminister sein eigener

Finanzminister (Globalbudget)


Top down Budgetierung verlangt von den Finanzverantwortlichen:

- neben Kontroll- auch Beratungsfunktion gegenüber Fachressorts

- hohe analytische Kompetenz (z.B.: welche Reformen fallen Finanzern ein, falls den Fachressorts nichts einfällt?)

- weniger Mitsprache in Details, mehr Steuerungskompetenz- Evaluierung als Methode, den Blick auf erforderliche

Details in den Fachbudgets nicht zu verlieren- Vernetzung mit Personalisten (Vorgangsweise aus einem

Guss)


Verbindung von Ergebnissen und Ressourcen

• Traditionelle Budgetierung: Inputlastig, kein Bezug zur Leistungserbringung

• Verwaltungs-Image problematisch: Ausgaben im Vordergrund, Leistung nicht

• Wenn Leistung kein systematisches Thema ist, wird Ineffizienz geduldet oder gefördert


Verbindung von Ergebnissen und RessourcenChancen:• Vom gewünschten Ergebnis her definieren: Was soll

Verwaltung leisten ?• Kosten-Nutzen-Aspekt: Leistung effizient erbracht ?• Verwaltung: Modernes, leistungsorientiertes Bild zeichnen• Steuerzahler/inn/en: Value for money• Konsument/inn/en: Hochwertige Leistungen, an Bedarf

orientiert und effizient erbracht



Budget der Zukunft hat zwei Elemente je Dienststelle:

• Leistungselement

• Ressourcenelement

• beide stehen miteinander in Verbindung



Wichtige Elemente:

• Outcomes: Wirkungen

• Outputs: Ergebnisse zur Wirkungsmessung

• Leistungsindikatoren: Messen Output-Aspekte



ist OECD-weit sehr relevantes Thema:• 75% der OECD-Staaten inkludieren Leistungs-

Daten in ihrer Budgetdokumentation• 40% arbeiten an outputs seit mehr als 10 Jahren• 35% haben in letzter Zeit neue Initiativen gesetzt



Gefahren bei der Umsetzung 1: Bürokratie

• Inflation an Berichten und Indikatoren

• Perfektionismus

• Buchstaben erschlägt Geist



Gefahren bei der Umsetzung 2: Alibiaktion• Leistungsdaten werden nicht zum Steuern genutzt

(Datenfriedhof; Demotivierung)• Kernleistungen werden nicht thematisiert, weil zu heikel

(Nebensächlichkeiten werden in den Vordergrund gestellt)• Keine Einbeziehung neuer Steuerungsinstrumente in den

Entscheidungsprozess, sie laufen parallel (und damit leer); z.B. KLR als nicht steuerungsrelevante Extraschiene



Gefahren bei der Umsetzung 3: Indikatoren• Ungeeignete Indikatoren führen zu

verzerrten Ergebnissen• und kontraproduktivem Verhalten der

Betroffenen• Indikatorenauswahl daher besonders heikel



Erfolgsfaktoren für die Umsetzung:• Steuern mit den Ergebnissen• Leistungsseite in Budgetkreislauf einbauen• Regierungsstrategie und ressortübergreifendes

Berichtswesen nötig• Hierarchie von Zielen und Prioritäten nötig• Personelle Fragen werden verknüpft• Erfolge kommen in die Auslage• Kulturwandel sehr gut vorbereitet


Verbindung von Ergebnissen und Ressourcenist ein langwieriger Prozess:• erfordert massiven Kulturwandel• viel Engagement insbesondere bei

Führungskräften• ist niemals fertig• es gibt „das Modell“ nicht• je direkter die Verbindung zwischen Ergebnissen

und Ressourcen, desto anspruchsvoller


Budgetäres Riskmanagement

• Ziel: Mögliche budgetäre Gefahrenquellen rechtzeitig erkennen

• Methode: Teil des Budget-Controllings

• Zeitschiene: kurz-, mittel- und langfristig



kurzfristig: das jeweilige Budgetjahr betreffend

mittelfristig: z.B. eine Gesetzgebungsperiode betreffend

langfristig: die nächsten Jahrzehnte betreffend; es geht nicht um Richtigkeit im Detail, sondern um Trends und rechtzeitiges Gegensteuern, um Denken in Szenarien


Budgetäres RiskmanagementGroße Themen sind in OECD-Staaten folgende:• Bevölkerungsentwicklung und –struktur; damit in

Zusammenhang:• Pensionen und Gesundheit• Arbeitsmarkt/ -produktivität• EinkommensentwicklungWeiters:• Zinsen• Haftungen• neuerdings: Klimawandel und Energie


Budgetregeln: Internationale TrendsBeispiel Australien• alle 5 Jahre Projektion über 4 Jahrzehnte• Ausgangslage: Anteil der über 65jährigen steigt

deutlich, jener der Erwerbstätigen sinkt• Konsequenzen: negative Auswirkungen für

Wachstum und Beschäftigung; höhere Ausgaben für Pensionen/Gesundheit/Soziales

• wachsendes Budgetdefizit


Budgetäres RiskmanagementBeispiel Australien, FortsetzungKonsequenzen aus Sicht der australischen Regierung• Arbeitsmarktpartizipation erhöhen durch Steuersenkung;

bessere Kinderbetreuung; Reduktion der Anreize für frühe Pensionierung

• Wettbewerbsfähigkeit steigern durch höhere Effizienz in den Bereichen Transport/Energie; Reformen in den Bereichen Gesundheit/Bildung/Arbeitsmarkt; Deregulierung der Vorschriften für Wirtschaft



• muss integrierter Teil des jeweiligen Budgetprozesses sein,

• sodass eine Verschraubung mit erforderlichen politischen Entscheidungen erfolgen kann

• Reformschritte sind zu identifizieren, um Finanzierbarkeit der Ausgaben zu gewährleisten


Reform des Rechnungswesens• Cash-Rechnung kann keinen finanziellen Gesamtüberblick über

Situation eines öffentlichen Haushaltes geben, ist daher zu wenig;• Ziel: Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage• Daher sind auch Erfolgsrechnung und Bilanz erforderlich.• Kaufmännisches Rechnungswesen nicht in allen Details zu

übernehmen.• Anpassen an die Bedürfnisse des öffentlichen Sektors zweckmäßig

(z.B.: International Public Sector Accounting Standards)• kein Nebeneinander der einzelnen Elemente (z.B. steuerungsrelevante

Kameralistik und zusätzlich KLR als Parallelbetrieb), sondern integriertes Rechnungswesen wünschenswert

• gutes, übersichtliches, auf das Wesentliche beschränkte Berichtswesen unverzichtbar


Reform des RechnungswesensWarum Cash-Rechnung zu wenig ist 1• „full costs of government“ nicht abgebildet, z.B.: künftige

finanzielle Verpflichtungen, die auf Entscheidungen des jeweiligen Finanzjahres beruhen (z.B. Pensionen, Abfertigungen)

• zeitliche Abgrenzung (auf Einnahmen- und Ausgabenseite) nötig (accrual-Prinzip)

• Damit kann Cash-Rechnung nicht sagen, ob die Einnahmen eines Jahres alle finanziellen Verpflichtungen abdecken, die im jeweiligen Jahr entstehen.


Reform des RechnungswesensWarum Cash-Rechnung zu wenig ist 2• kein finanzielles Gesamtbild möglich

(Vermögen versus Verbindlichkeiten)• daher Bilanz erforderlich• Bewertungsfragen sind zu klären (z.B.

Maschinen, Gebäude, Kunstwerke, Beteiligungen, Wertberichtigungen)


Reform des RechnungswesensWeitere wichtige Punkte:• Integration der KLR in das Rechnungswesen• Dotierung von Rückstellungen ?• Konsolidierung (mit anderen öffentlichen

Haushalten, aber auch mit ausgegliederten Rechtsträgern) ?

• Berücksichtigung kalkulatorischer Positionen (z.B. Zinsen, Mieten) ?

Geplante Haushaltsrechtsreform

Ausgangspunkt: Schwächen der derzeitigen Budgetsteuerung:

• Inputorientierung vorherrschend

• mehrjährige Ausrichtung fehlt

• Steuerungsmonopol der Kameralistik


Ziele der Reform:• soll die Schwächen direkt adressieren• ein konsistentes Gesamtmodell der

Haushaltssteuerung errichten• auf selbstgemachten Erfahrungen aufbauen (v.a.

Flexi)• internationale Erfahrungen (UK, AUS, F, S, CH,

NL, etc.) nutzen und Empfehlungen (OECD, IMF) umsetzen


Staatszielbestimmungen in Art. 13 B-VG ab 2009:• gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht – war schon

bisher in B-VG angeführt• nachhaltig geordnete Haushalte: jedenfalls

Einhaltung Maastricht-Kriterien• Bund, Länder und Gemeinden haben bei ihrer

Haushaltsführung die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern anzustreben


Finanzrahmen ab 2009 mit folgenden Zielen:

• Budgetdisziplin stärken

• Planbarkeit verbessern

• innerhalb des Finanzrahmens die budgetäre Flexibilität für die Ressorts erhöhen

• gilt nur für den Bund


Eckpunkte des Finanzrahmens:• verbindliche Ausgabenobergrenzen für Budgeterstellung

und -vollzug• auf hochaggregiertem Niveau• vier Jahre im voraus rollierend• Einnahmen werden dazugeschätzt, damit auch

Budgetsaldo darstellbar• verbindlich ist aber nur die Ausgabenseite• Rechtsform: Bundesfinanzrahmengesetz• dieses ist daher auch änderbar, wenn außergewöhnliche

Umstände eintreten – Regierung muss aber ins Parlament gehen und entsprechend argumentieren


Finanzrahmen in Rubriken eingeteilt, für jede dieser Rubriken gilt Ausgabenobergrenze:

• Rubrik 1: Recht und Sicherheit• Rubrik 2: Arbeit, Soziales, Gesundheit und

Familie• Rubrik 3: Bildung, Forschung, Kunst und Kultur• Rubrik 4: Wirtschaft, Infrastruktur und Umwelt• Rubrik 5: Kassa und ZinsenSumme der 5 Rubriken bildet

Gesamtausgabengrenze des Bundesbudgets.


Budget soll Konjunktur stabilisieren helfen, daher Einbau automatischer Stabilisatoren ins Budget durch:

• variable Elemente bei den Ausgabenobergrenzen• insbes. konjunktursensible Ausgabenbereiche (wie z.B.

Arbeitsmarktausgaben)• weiters variabel: Ausgaben, die direkt vom Abgabenaufkommen

abhängen und EU-finanzierte Ausgaben• insgesamt werden ca. 20% der Bundesausgaben variabel sein• variabel heißt aber nicht beliebig: Variabilität gemäß vorher

festgelegter Indikatoren (z.B. bei Arbeitsmarktausgaben nahe liegend: Anzahl der Arbeitslosen)

• Ausgabenobergrenze jeder Rubrik und daher auch Gesamtausgabenobergrenze des Budgets schwankt daher im Ausmaß der variablen Elemente


Finanzrahmen: Vorteile für Ressorts:• volle „end of year“-Flexibilität: Rücklagefähigkeit

nicht ausgenützter Ausgaben (bestimmte technische Ausnahmen wie zw. Gebarung)

• freie Verwendung der Rücklagen (bisher: Rücklagen dürfen nur für bestimmte Verwendungszwecke aufgelöst werden)

• Vorteil für BMF/Budgeteffizienz: keine Vorfinanzierung von Rücklagen, erst bei Auflösung


Finanzrahmen: Begleitender Strategiebericht:• beschreibt mittelfristige Budget- und

wirtschaftspolitische Ziele der Regierung und die daraus folgende budgetpolitische Strategie

• erläutert die Zahlen des Finanzrahmens (wirtschaftliche Annahmen bei der Budgeterstellung, Vorhaben, Prioritäten, Posterioritäten, Annahmen bei der Budgetierung variabler Budgetbestandteile)

• Darstellung der relevanten budgetpolitischen Kennzahlen für den Zeitraum des Finanzrahmens


Neue Budgetsteuerung ab 2013:

• Finanzrahmen wird beibehalten

• Integration von Wirkungs- und Leistungsorientierung ins Budget

• weitreichende Reform des Rechnungswesens


Dies kommt auch in den neu formulierten Haushaltsgrundsätzen zum Ausdruck, die die bisherigen (Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit) ersetzen:

• Wirkungsorientierung• Transparenz• Effizienz• möglichst getreue Darstellung der finanziellen

Lage des Bundes


Wirkungsorientierung:• Welche Wirkungen sollen durch die eingesetzten Budgetmittel erzielt

werden ? (z.B.: Sicherheit: Sicherheitsgefühl der Bevölkerung)• Für die einzelnen Dienststellen werden zu erbringende Leistungen

definiert (z.B. Forschung: Mobilisierung privater Mittel durch den Einsatz von Budgetmitteln)

• deren Erreichung an geeigneten Indikatoren gemessen wird (z.B. Verkehr: Reduzierung der Unfälle und Unfallopfer).

• Besondere Berücksichtigung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern.

• Verwaltung weist nach, was sie leistet.• BürgerInnen können sich ein entsprechendes Bild verschaffen.


Transparenz:• maßgebliche budgetäre Umstände sollen nachvollziehbar dargestellt

werden (Budgetklarheit)• Einjährigkeit (klare Abgrenzung des Zeitraumes, für den das jeweilige

Budget gilt) und Vollständigkeit• Vergleichbarkeit der Gebarung (Budgetkontinuität)• Erkennbarkeit der budgetpolitischen Ziele• zeitnahe Veröffentlichung von Informationen zu Budgeterstellung und

-vollzug• geeignetes Berichtswesen• unabhängige Erstellung der Rechnungsabschlusses (durch

Rechnungshof)• verständliche Sprache


Effizienz:• gegebenes Ziel mit möglichst geringem

Mitteleinsatz erreichen, bzw.• mit gegebenen Mitteln ein maximales

Ergebnis erreichen• bezieht sich auch auf den Budgetprozess

selber: effiziente Gestaltung von Budgeterstellung und Budgetvollzug


Möglichst getreue Darstellung der finanziellen Lage:• möglichst genaue Veranschlagung der

Budgetmittel (Budgetwahrheit)• bezieht sich nicht nur auf die Finanzlage (also z.B.

Einnahmen/Ausgaben) des Bundes sondern z.B. auch auf Vermögenslage, ungewisse Verbindlichkeiten

• insgesamt soll ein möglichst aussagekräftiges und korrektes Bild der finanziellen Lage des Bundes ermöglicht werden, was im übrigen auch dem Budgetgrundsatz der Transparenz dient


Reform des Rechnungswesens:• Cashrechnung, Erfolgsrechnung, Bilanz zur

Steigerung der Aussagefähigkeit des Rechnungswesens des Bundes

• Orientierung an den Internationalen Public Sector Accounting Standards

• enge Verschraubung mit Kosten- und Leistungsrechnung


Insgesamt gilt für diese zweite Etappe der Haushaltsrechtsreform ab 2013:

• Eckpunkte stehen und werden in der Verfassungsnovelle fixiert• Details werden noch ausgearbeitet (münden in ein neues

Bundeshaushaltsgesetz)• handlungsleitend: Pragmatismus statt Perfektionismus (im Zentrum:

Was soll erreicht werden ?)• gründliche Vorbereitung, daher mehrere Jahre Zeit nehmen• angesichts des erforderlichen Kulturwandels in Verwaltung und

Politik ist der Zeitplan trotzdem sehr ambitioniert• Österreich soll durch die Haushaltsrechtsreform die best practices in

den einzelnen Elementen der Budget-Spielregeln miteinander verknüpfen und insgesamt ein Vorzeigeland für die Gestaltung und Steuerung des Budgets werden

Öffentliches Haushaltswesen/Budgetpolitik SC Univ.-Doz. Dr. Gerhard Steger Stand: Sommer 2007.

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