Sprechpunkte Podiumsdiskussion

Jochen Homann

Präsident der Bundesnetzagentur

Petersberg-Konferenz Freshfields

29.02.2016 in Königswinter

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Erkenntnisse „aus dem Leben eines Taugenichts“

namens Regulierer:

(1) Regulierung kennt keinen Stillstand. Regulierungseingriffe müssen immer

wieder neu begründet werden. Und gleichzeitig berechenbar sein.

(2) Regulierung muss flexibel sein. Die ökonomischen und technischen

Realitäten verändern sich schneller als Gesetzgebung und Rechtsprechung

folgen (können). Im Regulierungsrecht sind wir von einem „5G-Standard“ mit

Latenzzeiten im Milli-Sekundenbereich sehr weit entfernt.

(3) Regulierung muss transparent sein. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind

gerade bei Monopolunternehmen zu begründen. Hinweis auf

„Entschwärzungsaktivitäten“ der BNetzA und aktuelles Urteil VG Köln.

(4) Unabhängigkeit des Regulierers von Unternehmen und Politik muss garantiert

sein. Kontrolle findet durch die Gerichte statt.

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TK-Regulierung

Es geht nicht um „Regulierung oder Deregulierung“, schon gar nicht um

Remonopolisierung, sondern um „maßgeschneiderte Regulierung und

Deregulierung“. Auf Märkten mit natürlichen Monopolen oder

marktmächtigen Platzhirschen muss Regulierung das leisten, was auf anderen

Märkten der Wettbewerb sichert: Macht begrenzen – Chancen für

Wettbewerber öffnen – Verbraucherinteressen wahren.

Diskussion muss versachlicht werden. Sowohl bei klassischen TK-Diensten

für Verhältnis Incumbent vs. Wettbewerber, als auch TK zu OTT-Diensten. Als

auch bei Netzneutralität.

Regulierung hat viele Facetten. In der Diskussion wird vieles in einen Topf

geworfen, was differenziert betrachtet werden muss: Klassische Zugangs- und

Entgeltregulierung von marktmächtigen Unternehmen, Datenschutz,

Datensicherheit, Transparenz und Verbraucherschutz.

Entscheidend: jeweils vorliegender Fall und konkrete Rahmenbedingungen.

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Veränderte Marktgegebenheiten erfordern immer auch Anpassungen der

Regulierungskonzepte und anzuwendenden Instrumente (significant market power vs.

Symmetrische Regulierung).

In vergangenen Jahren: Viele Märkte aus der Regulierung entlassen –

teilweise ganz und teilweise regional.

o Beispiele: bestimmte Mietleitungsmärkte, aber auch der Layer 3

Bitstromzugang in Städten, in denen ausreichend Wettbewerb besteht.

o Regulierungsintensität teils durch Umstellung von der Kostenprüfung hin

zu Kontrolle anhand Mißbrauchsmaßstäben verringert – ex post statt ex

ante.

Wir schaffen zusätzliche Flexibilisierungen, um die Regulierung differenzierter

zu machen. Trägt Anforderungen zunehmend komplexen Marktumfeldes

Rechnung.

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Aber: Bottleneck-Eigenschaften der Anschlussnetze nicht wegzudiskutieren.

Daher Regulierung weiterhin bedeutsam, um Wettbewerbsvielfalt zu erhalten

– zum Wohl der Verbraucher.

Im Übrigen: Die Frage, ob sektorspezifisch reguliert wird oder das allgemeine

Wettbewerbsrecht ausreicht, wird bei jeder einzelnen Marktanalyse intensiv

geprüft und im Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt entschieden.

Grundproblem: Gesetzgebung und Rechtsprechung können nicht Schritt

halten mit Tempo der technischen Neuerungen und Entwicklung neuer

Geschäftsmodelle im TK-Bereich. Das ist kein Vorwurf!

Konsequenz: Regulierer (auch Kartellamt) werden gezwungen zum

Regelsetzer zu werden, weil wir entscheiden müssen. Und weil wir uns oft auf

rechtlich umstrittenem Gebiet bewegen müssen, verlangen Gerichte einen

(unverhältnismäßig) hohen Begründungsaufwand vom Regulierer.

Beispiel: Urteil VG Köln zu Gmail (= Telekommunikationsdienst!)

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OTT

Niemand wird ernsthaft Konkurrenz zwischen Whatsapp und SMS bestreiten.

Dennoch gelten unterschiedliche Regeln.

BNetzA-OTT-Konferenz im Oktober Auftakt zu intensivem Diskussionprozess.

Fragen zum berühmten „Level Playing Field“: Ist Interoperabilität erforderlich?

Datenschutz, Datensicherheit, Transparenz oder Verbraucherschutz?

Für mich Frage der Marktmacht von Online-Plattformen durch Datenbesitz von

großer Bedeutung. Algorithmus!

Datenbestände haben Netzwerkeffekte. Tendieren automatisch zu

entsprechender Größe. Probleme lassen sich jedoch weder mit vorsorgender

Fusionskontrolle noch mit nachträglicher Zerschlagung von Konzernen lösen.

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Vielmehr Frage: wie und unter welchen Voraussetzungen Wettbewerber

marktmächtiger Plattformen an dem Datenschatz partizipieren können.

Bedarf es in diesem Sinne ggf. auch eines (regulierten) Zugangs zu nicht

personalisierten Daten? – die Netzagentur ist prädestiniert, sich solcher

Fragestellungen und Herausforderungen anzunehmen.

Regulierungsvorgaben kommen zunehmend aus Brüssel und Luxemburg –

siehe Netzneutralität in der TSM-Verordnung und geplante Regeln zu OTT in

TK-Review sowie deren gerichtliche Beurteilung

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Netzneutralität

o TSM-Verordnung sieht grundsätzlich Netzneutralität vor. Gesamter Verkehr

nicht-diskriminierend zu erbringen.

o Gleichzeitig Vertragsfreiheit zwischen Zugangsanbietern und Endnutzern.

o Spezialdienste unter engen Bedingungen erlaubt:

Netzkapazitäten müssen ausreichen, um sie zusätzlich zu den

bereitgestellten Internetzugangsdiensten zu erbringen;

sie sollen nicht als Ersatz für Internetzugangsdienste nutzbar sein

bzw. angeboten werden,

sie dürfen allgemeinen Internetzugang hinsichtlich Verfügbarkeit oder

Qualität nicht beeinträchtigen.

o Verkehrsmanagement muss transparent, verhältnismäßig und nicht-

diskriminierend sein.

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o Spezialdienste und Verkehrsmanagement gute Beispiele für

Konkretisierungsbedarf: BEREC-Leitlinien bis 30. August.

o Zero-rating = Marketingtrick gegen Netzneutralität? („Hase und Igel“:

Unternehmen sind der Regulierung immer einen Schritt voraus).

o BNetzA-Netzneutralitätsworkshop am 12. Februar – Überblick über

Meinungsbild nationaler Stakeholder verschafft.

o BEREC wird voraussichtlich im Juni Leitlinienvorschlag öffentlich

konsultieren.

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Auch aktuelle Regulierungsfragen nur fallspezifisch zu lösen:

o Vectoring II - Entscheidung: maßgeschneiderte Zugangsregulierung, die

Interessen zum Ausgleich bringt und Investitionen ermöglicht.

Gelegentlich daran erinnern: Zugangsregulierung ist nicht Breitband-

Ausbauplanung, aber sie hat Einfluss auf Investitionen.

o Vectoring II-Verfahren für Hauptverteiler-Nahbereiche keine Frage eines

Technologiemonopols – wenn Glasfaser so viel besser ist wie

behauptet, wird sie sich auch im Wettbewerb durchsetzen.

o Verpflichtung zu Vorleistungsprodukten: KVz-VULA (Virtuelle

entbündelte TAL) und Bitstrom. Je nach Wettbewerber-Geschäftsmodell

ist das eine oder andere Vorleistungsprodukt, VULA oder Bitstrom,

attraktiv.

o Regulierung sollte geschäftsmodellneutral sein, das leistungsfähigste

Unternehmen soll sich im Wettbewerb durchsetzen.

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o Windhundrennen a la vectoring I nicht möglich, da viele HvT bereits

besetzt. Daher Platzhirsch-Ansatz.

o Am Ende werden Preise und deren Konsistenz entscheidend sein: dies

ist klassische Zugangs- und Entgeltregulierung.

o Interessen der Wettbewerber bei weitem nicht so homogen wie sie in

den gebündelten Verbandsmeinungen erscheinen. Wer kein Netz hat,

interessiert sich für Qualität und Preis der neuen Vorleistungsprodukte

aber nicht für einen eigenen Zugang zum HvT im Nahbereich!

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„Internet of Things“ und „Gigabitgesellschaft“

o Henne-Ei-Problem: Noch hochbitratige Anschlüsse relativ wenig

nachgefragt. Grund: Wenig attraktive Dienste? Folge: Flächendeckender

Ausbau hochleistungsfähiger Infrastrukturen zurzeit nicht hinreichend

profitabel.

o Für weiße Flecken öffentliche Förderung erforderlich.

o Bandbreite wirklich entscheidend? Brauchen wir „dicke Pipeline“ für alle?

Weitere entscheidende Dimensionen: Latenz, Zuverlässigkeit,

Sicherheit. Zum Beispiel für Industrie 4.0

o Mobile Technologien werden wichtiger: Deutschland bei 5G mit

Frequenzausstattung gut aufgestellt

o Grenzüberschreitender Aspekt auch hier entscheidend: Europäisch

koordinieren; aber nicht kleinster gemeinsamer Nenner mit fußlahmen

EU-Mitgliedstaaten (= unsere Position für TK-review).

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Grundsatzfragen jenseits der Regulierung:

- Wie gehen wir mit „Uberisierung“ der Wirtschaft um?

- Welche Konsequenzen hat die „sharing economy“?

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Energie-Regulierung

Strommarkt 2.0

o Veränderte Bedingungen brauchen veränderte gesetzliche Regelungen

Stärkere Marktmechanismen, Freie Preisbildung:

Freie Preisbildung Voraussetzung für Entstehen von Knappheitspreisen, diese

wiederum Voraussetzung für Investitionen in Kraftwerkskapazitäten.

Effizienz und Versorgungssicherheit stärken: Preissignale für kostengünstige

Flexibilitätsoption in technologieoffenem Wettbewerb. Anbieter und Nachfrage

entscheiden, ob Geschäftsmodell trägt.

Marktteilnehmer müssen auf Energy-Only Markt 2.0 vertrauen. Tatsächliche

Wirkung Anreize bleibt abzuwarten: Wenn Preisspitzen eintreten – wirken

lassen – keine Preisobergrenzen.

Risiko: Preissignale zu spät (dementsprechend zu wenig Kapazitäten).

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Ausgleich Angebot und Nachfrage: Förderung Bilanzkreistreue sinnvoll und

notwendig, bei Knappheit gelieferte Ausgleichsenergie entsprechend vergütet.

Kapazitätsreserve

Erforderlich, falls Mechanik Energy-Only Markt 2.0 doch nicht funktioniert.

Denkbare Fälle: Marktteilnehmer verkalkulieren sich, Investitionsanreize zu

gering, Nachfrage im europäischen Verbundsystem höher als erwartet.

Positiv: Wettbewerblich Ausschreibung Kapazitäten und Einsatz erst wenn alle

marktlichen Flexibilitäten bereits aktiviert (keine Verzerrung der

Marktpreissignale).

Kapazitätsreserve garantiert, dass auch in knappen Situationen die

Bilanzkreise noch abgerechnet werden können.

Neue Aufgaben der BNetzA:

Wirkung des Bilanzkreis- und Ausgleichsenergiesystems überwachen und bei

Bedarf anpassen.

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Kapazitätsmenge bestimmen, Ausschreibungsverfahren vorbereiten und

durchführen.

BNetzA hat eigenständige Marktsimulation aufgebaut, um selbst

Versorgungssicherheit und zukünftige Marktentwicklung beurteilen zu können

(Stichwort: Transparenz).

o Digitalisierungsgesetz

Smart Meter perspektivisch Möglichkeit, auf fluktuierende Erzeugung zu

reagieren und Verhalten auf der Konsumentenseite zu flexibilisieren.

Intelligenz muss effizient und effektiv eingeführt werden – Diskussion z.Zt.

aber: wer Aufgaben weggenommen und neue Aufgaben zugewiesen

bekommt. VNB jedoch entflochten und nur Netzbetreiberfunktion.

Eigentlich ganz einfach: Daten für Netzbetrieb dorthin wo erforderlich, über

alles weitere, über z.B. für neue Geschäftsmodelle erforderliche

Datenweitergabe entscheidet Kunde

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Netzausbau

o Hinreichend finanzielle Anreize für Netzbetreiber, Stromnetz auszubauen.

o Volkswirtschaftliche Gesamtabwägung im Auge behalten (Netzausbau,

Engpassbewirtschaftung, Einspeisemanagement und Redispatch)

o Schlüssel zum Erfolg der Energiewende: soziale und politische Akzeptanz

o Transparenz: Öffentlichkeit über eventuelle Belastungen informieren

Glaubwürdigkeit: Strikte Neutralität zu den Netzbetreibern

Eingriffe in Landschaft und Wohnumfeld so gering wie möglich halten.

o Erdkabel-Novelle:

Reduzierung der Eingriffsintensität für Mensch und Landschaft Verlagerung

der Wirkfaktoren (Im Fokus: Boden und Wasser)

Neuer Planungsmaßstab. Veränderte Trassenverläufe sind zu entwickeln

und transparent zu kommunizieren.

Gebot der Geradlinigkeit kommt eine besondere Bedeutung zu.

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ARegV

o BNetzA hat empfohlen ARegV mit moderaten Anpassungen weiterzuführen: Nur

mit dem richtigen Mix aus Kupfer und innovativen Lösungen lassen sich

Potenziale zur Einsparung von Netzausbau heben.

o Novellierungsprozess liegt bei BMWi

o Modelle, die allein Anreize für Kupfer und Stahl setzen, können nicht die Zukunft

sein. Politische Kompromisse, die diesen Umstand nicht ausreichend beachten,

werden uns teuer zu stehen kommen.

o Kapitallastige Modelle behindern Innovationen. Forderungen nach höheren

Erlösen aus der Anreizregulierung haben keine Berechtigung. Zu Lasten der

Verbraucher, die höhere Netzentgelte zahlen müssten.

o Die Entgeltregulierung ist kein Instrument, die finanzielle Schieflage von

Kommunen zu beheben

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Netzentgelte

o Einheitliches Übertragungsnetzentgelt vorzugswürdig:

Zunehmend gemeinschaftliche Aufgabe der Übertragungsnetzbetreiber,

Umlagemechanismen (z.B. Offshore-Haftungsumlage) erübrigen sich, gleiche

Startvoraussetzungen für alle Regionalversorger

Gleichzeitiges Beibehalten Effizienzdruck auf ÜNB durch ARegV, keine

bundesweite Kostenwälzung

„Nodal-Pricing“ (von MoPoKo empfohlen). Ansatz: Individuelle Planung

Kraftwerksstandorte berücksichtigt nicht, welcher Netzausbaubedarf dadurch

ausgelöst wird. „Nodal-Pricing“ ordnet jedem einzelnen Einspeise- oder

Entnahmepunkt ein Entgelt in Höhe jeweiliger Bereitstellungskosten von Strom

zu. (Information über Netzengpässe).

Aber: Engpassorientierte Bepreisung in vermaschten Netzen nicht praktikabel

(Anschluss und Einsatzreihenfolge jeder Erzeugungskapazität verändert

wiederum Engpässe, worauf sich wiederum Entgelte ändern müssten, usw.)

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Aktivitäten auf EU-Ebene

o ACER: EU-Plattform für Zusammenarbeit und Koordinierung der nationalen

Regulierungsbehörden. Keine übergeordnete Behörde im Sinne eines EU-

Regulierers.

o Mangel an demokratischer Legitimierung - Unklare Entscheidungsprozesse.

o Unangemessene Stimmrechte und Mehrheitserfordernisse: One country, one

vote, kein Regionalansatz, keine Gewichtung der Größe einzelner Märkte.

o Eine stärkere Rolle von ACER erscheint für die weitere Integration der

Strommärkte nicht zwingend notwendig, Zusammenarbeit der nationalen

Regulierer funktioniert.

o Verbesserung Entscheidungsprozesse und Transparenz sind möglich.

Perspektivisch können in einzelnen Bereichen zusätzliche Aufgaben für ACER

sinnvoll sein, z.B. bei der Überwachung Pan-Europäischer Plattformen wie

Energiebörsen.

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Angesichts dieser vielen Detailfragen eines nicht übersehen:

Energiewende wird nur zum Erfolg, wenn die vielen Puzzleteile zusammen passen.

Davon sind wir derzeit noch ein gutes Stück entfernt:

- Tempo EE-Ausbau und Infrastrukturausbau laufen auseinander. Folge: hohe

Kosten/weniger Sicherheit.

- Kohleausstiegsdiskussion muss vom Kopf (= Streit über Jahreszahlen) auf die

Füße (= Versorgungssicherheit an erster Stelle und Begleitung des ohnehin

stattfindenden Strukturwandels) gestellt werden.

- Wollen wir eine Energiewende oder einen Wettbewerb um regionale

Wertschöpfung?