Rahmenbedingungen und Grundlagen fuer eine Strategie zur … · 2009-12-18 · MANTAU et al....

ARBEITSBERICHT

Rahmenbedingungen und Grundlagen fuumlr eine Strategie zur Integration von Naturschutzanforderungen in die Forstwirtschaft Matthias Dieter Peter Elsasser Johannes-Gustav Kuumlppers Bjoumlrn Seintsch

Institut fuumlr Oumlkonomie der Forst- und Holzwirtschaft

Zentrum Holzwirtschaft

Universitaumlt Hamburg

Johann Heinrich von Thuumlnen-Institut Bundesforschungsinstitut fuumlr Laumlndliche Raumlume Wald und Fischerei

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Rahmenbedingungen und Grundlagen fuumlr eine Strategie zur Integration von Naturschutzanforderungen in die Forstwirtschaft

von

Matthias Dieter Peter Elsasser Johannes-Gustav Kuumlppers und Bjoumlrn Seintsch

Arbeitsbericht des Instituts fuumlr Oumlkonomie der Forst- und Holzwirtschaft 2008 2

Hamburg Juli 2008

Inhaltsverzeichnis

Vorbemerkung1

1 Naturschutz als Element der Forstwirtschaft 3

2 Forstwirtschaft im Spannungsfeld unterschiedlicher Politikziele 3

3 Naturale Leistungsfaumlhigkeit des Waldes (Aufkommen und Verwendung)5

4 Klimawandel und Naturschutz 8

5 Zielkonflikte im Naturschutz9

6 Waldnaturschutz im intersektoralen und europaumlischen Vergleich11

7 Quantifizierung der Wirkungen von Naturschutzmaszlignahmen13

8 Eigentumsrechtliche Einordnung16

9 Beispielhafte Belastungen der Forstbetriebe durch Bewirtschaftungsrestriktionen18

10 Gesamtwirtschaftliche Effekte von Naturschutz 20

11 Folgerungen 22

12 Zusammenfassung 25

Literatur 28

1

Vorbemerkung Der vorliegende Bericht geht auf einen Auftrag des Bundesministeriums fuumlr Ernaumlhrung Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) zuruumlck mit dem das Johann Heinrich von Thuumlnen-Institut (vTI) um eine wissenschaftlich fundierte Grundlage fuumlr eine Strateshygie zur Integration von Naturschutzanforderungen in die Forstwirtschaft gebeten wird Der Begriff der Strategie ist in der Fachliteratur nicht einheitlich definiert In seiner weishytesten Interpretation kann er sowohl den Prozess der Zielbildung als auch die aus der Zielbildung folgende Richtungsweisung und schlieszliglich die konkrete Handlungsweisung umfassen Alle drei Punkte sind sehr stark abhaumlngig vom Umfeld in dem es sich zu beshyhaupten gilt Eine Strategie bedarf daher an vorderer Stelle der Bestimmung und der Abgrenzung dieses Umfeldes Ein weiterer wesentlicher Bestandteil einer Strategie insbesondere in ihrer Bedeutung als Handlungsanweisung ist die Kommunikation Vorshyaussetzung fuumlr die erfolgreiche Umsetzung einer Strategie ist zu klaumlren mit welchen Inhalten fuumlr welche Rezipienten versucht werden soll die eigene Position im betrachteshyten Umfeld zu kommunizieren und zu behaupten Strategien sind notwendig um Konflikte (hier zwischen unterschiedlichen Nutzungsanshyspruumlchen an den Wald) zu bewaumlltigen Auch wenn viele gesellschaftliche Konflikte eine sachliche Dimension haben in der naturwissenschaftliche technische oder oumlkonomishysche Erkenntnisse zu rationaleren Entscheidungen beitragen koumlnnen sind bdquoKonflikte zwischen Forstwirtschaft und Naturschutzldquo doch stets ein soziales Phaumlnomen Konflikte bestehen nicht bdquozwischen Oumlkonomie und Oumlkologieldquo bdquozwischen Naturschutz und Waldldquo oder bdquozwischen verschiedenen Interessenldquo sondern ausschlieszliglich zwischen Menschen Eine Naturschutzstrategie darf daher Steuerungs- und Ruumlckkopplungsprozesse in der Gesellschaft nicht ausblenden sie muss die handelnden Akteure sowie deren soziale und kommunikative Beziehungen untereinander beruumlcksichtigen Daher sind fuumlr die Durchsetzungsfaumlhigkeit einer Strategie im politischen Prozess nicht nur deren inhaltliche (forst- bzw naturschutzfachliche) Elemente wesentlich sondern auch Machtfragen und allgemein die sozialen Ressourcen die die Erfolgschancen der Strategie steuern Neshyben den fundamentalen Problemsichten und Basisuumlberzeugungen der jeweiligen Akteushyre (bdquobelief systemsldquo) sind dies im Einzelnen (in Anlehnung an SABATIER amp WEIBLE 2007) 1 die Moumlglichkeiten zur politischen Durchsetzung eigener Interessen (formale Entshy

scheidungsrechte uumlber eigene Handlungsmacht bzw Zugang zu Entscheidungstraumlshygern)

2 das Vorliegen wissenschaftlicher Informationen die die inhaltlichen Elemente der Strategie belegen bzw unterstuumltzen

3 ggf finanzielle Ressourcen (nicht allein fuumlr Informationsmaszlignahmen zugunsten der Strategie sondern insbesondere zur Finanzierung ihrer Implikationen wie zB Komshypensationszahlungen fuumlr Naturschutzmaszlignahmen)

4 das Potenzial an (mobilisierbaren) Koalitionspartnern und Unterstuumltzern 5 das Meinungsklima unter den betroffenen Akteuren und in der Oumlffentlichkeit 6 politisches Geschick einschlieszliglich des Zugangs zu Multiplikatoren (Meinungsfuumlhrer

Medien sowie eventuelle bdquopolicy entrepreneursldquo) Diese kurze Charakterisierung duumlrfte bereits deutlich machen dass eine Strategie nicht von Auszligen entwickelt sondern nur zusammen mit derjenigen Stelle erarbeitet werden kann fuumlr die die Strategie bestimmt ist Die hier vorgelegten Strategieempfehlungen koumlnnen daher zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt nicht abschlieszligend sein Der folgende Text

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bildet eher eine erste Diskussionsgrundlage In ihm sind grundlegende Aspekte von Waldnutzung unter besonderer Beruumlcksichtigung der Anspruumlche des Naturschutzes dargelegt er konzentriert sich somit auf den zweiten Punkt in der obigen Aufzaumlhlung Darauf aufbauend wird ein moumlglicher Ansatz fuumlr eine Naturschutzstrategie des BMELV skizziert Dessen Weiterentwicklung sollte in Form eines Diskussionsprozesses vorgeshynommen werden Der Text setzt sich zum Teil kritisch mit den Forderungen naturschutzpolitischer Interessengruppen auseinander Dies stammt nicht aus einer ablehnenden Halshytung gegenuumlber den Zielen des Naturschutzes die Bedeutung von Naturschutzals gesellschaftliche Aufgabe wird mit den folgenden Uumlberlegungen nicht in Frage gestellt Vielmehr sollen die Uumlberlegungen dazu dienen die derzeit erkennbaren Forderungen naturschutzpolitischer Interessengruppen und deren Entwicklung in einen gesamtwirtschaftlichen und -gesellschaftlichen Kontext zu stellen und die moumlglichen Implikationen auf Wirtschaft und Gesellschaft aufzuzeigen Der vorlieshygende Text stellt in diesem Sinne somit eher ein Gegengewicht zu bereits veroumlfshyfentlichten Strategien im Bereich Naturschutz dar

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1 Naturschutz als Element der Forstwirtschaft Forstwirtschaft ist staumlrker und direkter als die meisten anderen Wirtschaftszweige auf den Erhalt der natuumlrlichen Ressourcen als Produktionsgrundlage angewiesen Warum dann eine Strategie zum Umgang mit dem Naturschutz Auf gesellschaftlicher Ebene gehoumlrt zu einem verantwortungsvollen Umgang mit Waumlldern sich klarzumachen wie sich Taumltigkeiten im und fuumlr den Wald politisch auswirken koumlnnten Unterbleibt diese Auseinandersetzung so wird Handeln notwendigerweise reaktiv dadurch auszligengeshysteuert und letztendlich manipulierbar Solche Abhaumlngigkeiten wirken sich selten seshygensreich aus Zum anderen haben Forstwirtschaft einerseits und amtlicher bzw ehrenamtlicher Naturshyschutz andererseits unterschiedliche Ziele bei der Waldnutzung Fuumlr Forstbetriebe sind Ziele der Einkommens- Liquiditaumlts- und Vermoumlgenssicherung auf Dauer existenznotshywendig (wenn dies auch in privaten Betrieben direkter sichtbar wird als in oumlffentlichen) Das Erreichen dieser Ziele wird zum uumlberwiegenden Teil durch Holznutzung und shyverkauf verwirklicht Naturschutzanliegen koumlnnen als Restriktionen dazu treten (z B Einhaltung der Umweltgesetze) sofern sie nicht ohnehin ein eigenstaumlndiger Bestandteil des Zielsystems sind Umgekehrt sind Naturschutzziele fuumlr Naturschuumltzer konstitutiv hier kann die Nutzbarkeit des Waldes zur Holzproduktion Restriktion oder Sekundaumlrziel sein (Teilfinanzierung eigenbewirtschafteter Flaumlchen Interesse an Guumltern wie zB Holzshymoumlbeln Bioenergie aber auch Klimaschutzleistungen) Obwohl Forstwirtschaft und Nashyturschutz grundsaumltzliche Interessenuumlbereinstimmungen haben sind mit diesen Untershyschieden in den Zielsystemen Konflikte verbunden ndash Konflikte die durch Konkurrenz um kaum vermehrbare (Flaumlchen-) Ressourcen verschaumlrft werden koumlnnen Schlieszliglich koumlnnen selbst dort wo uumlber Ziele Einigkeit herrscht zwischen Naturschutz und Forstwirtschaft Differenzen auf der Maszlignahmenebene bestehen Differenzen uumlber geeignete Instrumente zur Umsetzung gemeinsamer Ziele sind nicht immer rational nachzuvollziehen ndash die jeweilige berufliche Sozialisation Informationsdefizite aber auch taktische Hintergedanken koumlnnen hier mit hineinspielen Das Ziel einer Strategie zum Umgang mit dem Naturschutz sollte nicht darin bestehen wechselseitig gegnerische Standpunkte zu verorten und damit letztendlich Konflikte zu verfestigen Vielmehr geht es fuumlr die Forstwirtschaft selbst darum im Sinne einer tragshyfaumlhigen Partnerschaft ihre Positionen zu vielfaumlltigen Aspekten des Naturschutzes zu finden diese Positionen mit der noumltigen Klarheit zu vertreten und schlieszliglich auf dieser Grundlage auch die Partner auf Seiten des Naturschutzes und der Gesellschaft im Ganshyzen uumlberzeugen zu koumlnnen

2 Forstwirtschaft im Spannungsfeld unterschiedlicher Politikziele Die Forstwirtschaft sieht sich unterschiedlichen internationalen und nationalen Politikzieshylen ausgesetzt Diese sind im forstwirtschaftlichen Kontext teilweise nicht ausreichend strukturiert und aufeinander abgestimmt Als wesentliche Ziele koumlnnen Natur- und Umshyweltschutz einerseits sowie die Nutzung von Produkten des Waldes andererseits geseshyhen werden Auf globaler Ebene sind wesentliche Ziele des Umwelt- und Naturschutzes im Protokoll von Kyoto zum Rahmenuumlbereinkommen der Vereinten Nationen uumlber Klimaaumlnderungen (UN 1992a) sowie im Uumlbereinkommen uumlber die Biologische Vielfalt (UN 1992b) dokushymentiert Beide Abkommen haben Eingang in die nationale Politik gefunden

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Im Koalitionsvertrag von CDU CSU und SPD vom 11092005 bdquoGemeinsam fuumlr Deutschland Mit Mut und Menschlichkeitldquo (Bundesregierung 2005) sind die Ziele der Bundesregierung dargelegt und stellen ein breites Spektrum an Herausforderungen fuumlr Deutschland dar Im ersten Handlungsfeld wird auf die Chancen fuumlr Innovation und Arshybeit Wohlstand und Teilhabe in acht Punkten ausfuumlhrlich eingegangen Dabei wird auf Wirtschaft und Technologie sowie Arbeitsmarkt Bildung und Ausbildung Forschung und Hochschule Energie Infrastruktur Verkehr Bau Wohnen Umwelt Landwirtschaft und schlieszliglich auf Buumlrokratieabbau eingegangen Unter der Position Umwelt heiszligt es bdquoEine intakte Natur reine Luft und saubere Gewaumlsser sind Voraussetzung fuumlr hohe Leshybensqualitaumltldquo Daruumlber hinaus wird das Thema Umwelt in einen weiteren politischen Rahmen gestellt bdquoDeutschland und Europa brauchen deshalb einen neuen Aufbruch der die Ziele erfolgreicher wirtschaftlicher Entwicklung und wirksamen Klima- und Umshyweltschutzes mit den sozialen Anliegen der Menschen im Sinne eines nachhaltigen Wirtschaftens im 21 Jahrhundert zusammenfuumlhrtldquo Die Stellung des Umwelt- und Nashyturschutzes ist somit klar im Rahmen anderer gesellschaftlicher Notwendigkeiten zu seshyhen Ihren Ausdruck erfuhren diese Ziele fuumlr die Forstwirtschaft bereits zu fruumlherer Zeit in der Charta fuumlr Holz ndash Verstaumlrkte Holznutzung Zugunsten von Klima Lebensqualitaumlt Innoshyvationen und Arbeitsplaumltzen (BMVEL 2004) Auch hier wird die Verknuumlpfung vielschichshytiger Zielsetzungen sichtbar die einer Foumlrderung beduumlrfen Zunaumlchst strebt die Charta fuumlr Holz an dass der Verbrauch von einheimischem Holz in den naumlchsten zehn Jahren um 20 Prozent gesteigert werden soll Es heiszligt dort dass nachhaltige Holznutzung und Umweltschutz kein Widerspruch sind sondern eine Symbiose darstellen Daruumlber hinshyaus wird davon ausgegangnen dass mehr Holzverwendung aus heimischen Waumlldern neue Arbeitsplaumltze schafft und das Wirtschaftswachstum insbesondere im laumlndlichen Raum foumlrdert Mit einer staumlrkeren Nutzung heimischer Waumllder kann so die Ausfuumlhrunshygen in der Charta fuumlr Holz auch ein Beitrag zur Entlastung der Waumllder in anderen Teilen der Welt wo nachhaltige Waldbewirtschaftung nicht immer sichergestellt ist geleistet werden In den Meseberger Beschluumlssen vom 23082007 (TAGESSCHAU 2007) hat das Bunshydeskabinett Vorhaben zur Globalisierung zum Arbeitsmarkt zur Altersvorsorge zum Klimaschutz zum Fachkraumlftemangel zu Forschung und Wissenschaft zum Rechtsexshytremismus und zur buumlrgerfreundlichen Verwaltung beraten In bdquoEckpunkte fuumlr ein integshyriertes Energie- und Klimaprogrammldquo (Bundesregierung 2007) hat die Bundesregierung die Leitlinien eines Energie- und Klimaprogramms fixiert Mit diesem Klima- und Enershygieprogramm sollen bis 2020 37 weniger Kohlendioxid ausgestoszligen werden als 1990 (UBA 2007) Dieses Ziel ist nur durch eine intensivierte Nutzung von Holz als Energieshytraumlger zu erreichen Die bdquoNationale Strategie zur biologischen Vielfaltldquo (BMU 2007) zeigt fuumlr die Waumllder eshybenfalls umfangreiche Ziele auf Hiernach sollen neben einer naturnahen Bewirtschafshytung mit vermehrt standortheimischen Baumarten der Anteil an Alt- und Totholz vershymehrt werden Daruumlber hinaus sollen 5 der Waumllder einer natuumlrlichen Entwicklung im Jahr 2020 uumlberlassen und der Anteil nicht standortheimischer Baumarten kontinuierlich reduziert werden Bereits diese kurze Aufstellung zeigt dass von sehr unterschiedlichern Seiten weitreishychende Anspruumlche an die Waumllder gestellt werden Es erscheint fraglich ob alle diese Ziele mit einander vereinbar und im vollen Umfang erreichbar sind Waumlhrend die Biodishyversitaumltsstrategie z B eine Extensivierung der Waldbewirtschaftung anstrebt wird mit der Charta fuumlr Holz eine intensivere Holznutzung verfolgt Im Folgenden soll daher zushynaumlchst die naturale Leistungsfaumlhigkeit des deutschen Waldes betrachtet werden

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3 Naturale Leistungsfaumlhigkeit des Waldes (Aufkommen und Verwendung) Nach der zweiten Bundeswaldinventur (Stichtag 1 Oktober 2002) betraumlgt die Waldflaumlshyche 111 Mio ha In Deutschland als bevoumllkerungsreichem Industrieland teilen sich soshymit rein rechnerisch sieben Einwohner einen Hektar Wald (vgl BMVEL 2004) Stark verallgemeinert stehen in Deutschland somit sieben Einwohnern 100 m x 100 m Wald als inlaumlndische Ressourcen zur Verfuumlgung um ihren Bedarf an stofflichen Holzprodukshyten Holzenergie Einkommensquelle Walderholung sowie Natur- und Umweltschutz zu decken Zur Darstellung der naturalen Leistungsfaumlhigkeit des Waldes im Kontext dieser gesellschaftlichen Anspruumlche sind in Abbildung 1 Abschaumltzungen zum inlaumlndischen Geshysamtholzaufkommen und -bedarf im Jahr 2020 dargestellt Verwendungsseitig ist in Folge von wirtschaftspolitischen Zielsetzungen und allgemeishynen wirtschaftlichen Entwicklungen von einem steigenden Holzbedarf der stofflichen und energetischen Verwender in Zukunft auszugehen (vgl z B UNECE amp FAO (2005) MANTAU et al (2007b) oder DISPAN et al (2008) Weiterhin wird auf europaumlischer und nationaler Ebene bis zum Jahr 2020 ein Anteil erneuerbarer Energien in einer Groumlszligenshyordnung von 20 am Gesamtenergiebedarf angestrebt Mit der bdquoLeitstudie 2007 Ausshybaustrategie Erneuerbare Energienldquo von NITSCH (2007) liegt eine Studie vor die Umshysetzungsvorschlaumlge fuumlr diese Zielstellungen enthaumllt und den einzelnen erneuerbaren Energietraumlgern (u A Wind- und Wasserkraft Bio- und Solarenergie) bestimmte Anteile zuordnet Die verwendungsseitigen Abschaumltzungen fuumlr das Jahr 2020 in Abbildung 1 beruhen auf dem Szenario bdquoIntegratedldquo von UNECE amp FAO (2005) und den Berechunshygen von SCHWEINLE (2008) zur Leitstudie 2007 von NITSCH (2008) Der Gesamtholzshybedarf betraumlgt hierbei im Jahr 2020 1678 Mio msup3a Aufkommensseitig ist das Potenzial des WEHAM-Basisszenarios fuumlr die Periode 2018 bis 2022 differenziert in Derbholz und Nicht-Derbholz dargestellt Dieses belaumluft sich auf 1186 Mio msup3a Das Basisszenario der Waldentwicklungs- und Holzaufkommensmoshydellierung (WEHAM) modelliert die bisherigen Vorstellungen zur Waldbehandlung (vgl POLLEY amp KROIHER 2006) Diese waldbaulichen Vorstellungen sind hinsichtlich der Rohstoffbereitstellung extensiv (vgl z B SEINTSCH 2008) Das potenzielle Holzaufshykommen des WEHAM-Basisszenarios wurde bis ins Jahr 2042 modelliert1

Naturschutzpolitische Ziele der Gesellschaft sind im Wesentlichen durch ordnungsrechtshyliche Schutzgebietsausweisungen und gesetzliche Mindestanforderungen an die Waldshybewirtschaftung sowie von einigen Waldbesitzern freiwillig umgesetzt (z B oumlffentlicher Waldbesitz) Aufgrund von z B zahlreichen Flaumlchenuumlberschneidungen der Schutzgeshybiete und unterschiedlichen naturschutzfachlichen Auflagen an eine ordnungsmaumlszlige Forstwirtschaft sind die Holznutzungsverzichte fuumlr Naturschutzziele nicht umfassend berechenbar Exemplarisch sind in Abbildung 1 die Nutzungsverzichte durch Flaumlchenshystilllegungen quantifiziert Hierfuumlr wurden die Forderungen des BfN (2008a) in den Bonner Thesen zum Naturerbe Buchenwaumllder zugrunde gelegt Hier wird gefordert dass im Zuge der Nationalen Strashytegie zur Biologischen Vielfalt 5 der Waldflaumlche (bevorzugt alte Buchenwaumllder im Staatswald) stillzulegen sind Das Potenzial des WEHAM-Basisszenarios wurde entshysprechend dieser BfN-Forderungen reduziert Es vermindert sich damit auf insgesamt 1120 Mio msup3a Das Aufkommen an Nicht-Waldholz wurde auf Grundlage von MANTAU et al (2007a) hergeleitet Das Gesamtaufkommen der Saumlule bdquoAufkommen 2020ldquo betraumlgt 1616 Mio

1 Neben dem WEHAM-Basisszenario wurden von POLLEY amp KROIHER (2006) weitere Szenarien zum potenziellen Rohholzaufkommen modelliert Eines davon (Szenario F) wird nachfolgend aufgegriffen

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msup3a und das der Saumlule bdquoAufkommen 5 Flaumlchenstilllegung 2020ldquo belaumluft sich auf 1550 Mio msup3a

Holzaufkommen Holzbedarf

Altholz Altholz

Saumlgeindustrie

Holzwerkstoffshyindustrie

Saumlgenebenprodukte Saumlgenebenprodukte

Holz- u Zellstoffshyindustrie

Rinde Rinde

Waumlrme aus Holz

Derbholzpotenzial WEHAM-Basisszenario


Strom aus Holz Nicht-Derbholzpotenzial WEHAM-Basisszenario

Nicht-Derbholzpotenzial WEHAM-Basisszenario

Kraftstoffe aus Holz

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Aufkommen 2020 Aufkommen bei 5 Flaumlchenstilllegung 2020

Holzbedarf 2020

[Mio

msup3 p

ro J

ahr]

Landschaftspflegeholz KUP Landschaftspflegeholz KUP

sonstiges Industrierestholz sonstiges Industrierestholz

Abbildung 1 Szenarien zum inlaumlndischen Holzaufkommen und -bedarf fuumlr das Jahr 2020

Aus Abbildung 1 wird ersichtlich dass bei einer Verwirklichung der bestehenden wirtshyschafts- energie- klima- und naturschutzpolitischen Ziele in vollem Umfang der Geshysamtholzbedarf im Jahr 2020 das inlaumlndische Aufkommen deutlich uumlbersteigen wuumlrde Aus der angespannten Versorgungssituation im Jahr 2020 duumlrften auf jeden Fall intenshysive Beschaffungskonkurrenzen innerhalb und zwischen den Branchen resultieren Geshyrade bei einer unzureichenden Gesamtholzversorgung duumlrfte der Umfang der kuumlnftigen Foumlrderung erneuerbarer Energien maszliggeblichen Einfluss auf die Entwicklung der Holzshyverwendung vor allem im stofflichen Bereich bis 2020 haben Eine Realisierung der wirtschafts- und energiepolitischen Ziele im Jahr 2020 wuumlrde eine konsequente Mobilisierung zusaumltzlicher Holzrohstoffe erfordern Ein Ansatz hierfuumlr koumlnnten zusaumltzliche Holzimporte darstellen Durch umfangreiche deutsche Importe wuumlrshyde auf dem Weltmarkt eine zusaumltzliche Mengennachfrage entstehen Diese wuumlrde bei einem weltweit steigenden Holzbedarf den Nutzungsdruck auf die Waumllder der Welt ershyhoumlhen und koumlnnte indirekt die globale Waldzerstoumlrung forcieren Bei groszliger Holzknappshyheit auf den Weltmaumlrkten duumlrfte dann auch der EU-Aktionsplan zu Rechtsdurchsetzung Politikgestaltung und Handel im Forstsektor (FLEGT) (KOM (2003) 251 endg vom 2152003) weitgehend unwirksam sein Da mit der globalen Waldzerstoumlrung zusaumltzliche Kohlenstoffemissionen und Verluste an Biodiversitaumlt einhergehen waumlre dies fuumlr die klishyma- und naturschutzpolitischen Ziele kontraproduktiv Angesicht des prognostizierten Holzbedarfs fuumlr das Jahr 2020 wurde die Nutzung des Nicht-Derbholzpotenzials als zusaumltzliches Rohholzsortiment bereits beruumlcksichtigt Eine solche Vollbaumnutzung ist wegen hohen Naumlhrstoffentzuges auf vielen Standorten jeshydoch kritisch zu betrachten Die wissenschaftliche Diskussion zu diesem Thema ist erst

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gestartet und laumlsst eine Quantifizierung noch nicht zu Eine umfaumlngliche Vollbaumnutshyzung duumlrfte von Naturschuumltzern und anderen Waldinteressengruppen auf jeden Fall abshygelehnt werden Bisher ist sie nur in Ausnahmefaumlllen uumlblich Weitere Ansaumltze zur Rohstoffmobilisierung im Wald liegen in neuen rohstofforientierten Waldbauprogrammen einem Wechsel zu ertragsreichen Baumarten sowie der Reduktishyon von Nutzungsrestriktionen Eine zusaumltzliche Rohholzmobilisierung zur inlaumlndischen Gesamtbedarfsdeckung welche ausschlieszliglich uumlber Vorratsabbau erfolgen soll (z B WEHAM-Szenario F) ist allein keine Problemloumlsung2 Der Mobilisierungseffekt durch Vorratsabbau wirkt nur mittelfristig und kann nicht beliebig fortgesetzt werden ohne gelshytende und kodifizierte Nachhaltigkeitsprinzipien in der Forstwirtschaft in Frage zu stelshylen Er waumlre nur als Ergaumlnzung zu anderen Maszlignahmen nachhaltig und sinnvoll welche langfristig wirken (z B Baumartenwechsel) Bei einer Anrechung der Kohlenstoffspeicherleistung in Holzprodukten in einem PostshyKyoto-Protokoll koumlnnte im Zuge eines rohstofforientierten Waldbaus die Kohlenstoffshyspeicherleistung der Waumllder optimiert werden Hierdurch koumlnnte ein weiterer Beitrag zum Erreichen der Klimaschutzziele geleistet werden Rohstofforientierte und auf Kohshylenstoffspeicherleistung im Holz optimierte Waumllder waumlren u U gekennzeichnet durch Baumlume jungen und mittleren Alters geringere Bestandesvorraumlte und ndash als Folge davon ndash gegebenenfalls auch durch geringere Totholzvorraumlte Dieser Mehrleistung bei der Kohlenstoffspeicherung im Holz steht aber im Vergleich zu ldquoalten Waumlldernldquo moumlglichershyweise eine geringere Kohlenstoffeinbindung in den Waldboumlden gegenuumlber Weiterhin wuumlrden klimaoptimierte Waumllder sich nicht notwendigerweise ausschlieszliglich aus den Baumarten der heutigen potenziellen Waldgesellschaften zusammensetzen sondern auch aus eingefuumlhrten Baumarten und Fremdherkuumlnften aus solchen Regionen deren heutiges Klima dem moumlglicherweise zukuumlnftigen Klima hierzulande entspricht Solche Waumllder koumlnnten ein Element einer differenzierten Anpassungsstrategie an die prognosshytizierten Folgen des Klimawandels (z B Trockenheitsstress oder Starkwindereignisse) darstellen Derzeit fehlen aber noch weitgehend die benoumltigten Kenntnisse zu den Anshypassungspotenzialen an die gesamte Spanne der Klimaentwicklung von heute bis in mittel- und langfristige Zukunft Die Inanspruchnahme des Waldes fuumlr naturschutzpolitische Ziele laumlsst sich nach derzeishytigem Kenntnisstand nicht umfassend abschaumltzen Kenntnisse hierzu sind jedoch aufshygrund der laufenden Entwicklungen zwingend erforderlich Die eigenen Abschaumltzungen zu Flaumlchenstilllegungen in Abbildung 1 belaufen sich auf einen Nutzungsverzicht von 53 Mio msup3a Derbholz- und 80 Mio msup3a Biomassepotenzial im Jahr 2020 Unter Beshyruumlcksichtigung der weiteren Inanspruchnahme des Waldes fuumlr den Naturschutz (z B sonstige Schutzgebiete Umsetzung der FFH-Richtlinie oder ordnungsrechtliche Fordeshyrungen im Rahmen der bdquoGuten fachlichen Praxisldquo) duumlrften sich die Nutzungsverzichte weiter erhoumlhen Die eher extensive Rohholzbereitstellung nach den bisherigen waldbaushylichen Vorstellungen (WEHAM-Basisszenario) wird seitens der naturschutzpolitischen Interessengruppen als unzureichend fuumlr die Verwirklichung von Naturschutzzielen ershyachtet Eine staumlrker rohstofforientierte Waldbehandlung beinhaltet daher Konfliktpotenshyzial Als wesentliche Schlussfolgerung aus der Betrachtung der naturalen Leistungsfaumlhigkeit des Waldes kann festgestellt werden dass die ambitionierten Ziele der Wirtschafts- Energie- Klima- und Naturschutzpolitik auf Grund der begrenzten Waldressourcen u U

2 Der WEHAM-Szenario F wurde fuumlr die Betrachtung von Holzaufkommen und -bedarf im Jahr 2020 nicht verwendet da dessen Aufkommen bereits in der Periode 2023 bis 2027 wieder auf dem Niveau des WEshyHAM-Basisszenarios liegt

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im Jahr 2020 nicht in vollem Umfang erreichbar sind Waumlhrend die wirtschafts- energie- und klimapolitischen Ziele eine Intensivierung der Holznutzung forcieren werden aus naturschutzpolitischen Gruumlnden Nutzungsverzichte angestrebt Dieser Widerspruch duumlrfte sich in Zukunft verschaumlrfen Der groumlszligte Mengenanteil am inlaumlndischen Holzaufshykommen im Jahr 2020 waumlre durch den deutschen Wald bereitzustellen Beim WEHAM-Basisszenario kann davon ausgegangen werden dass ein Niveau der potenziellen Derbholzbereitstellung und damit verbunden einer zukuumlnftigen Waldentwicklung beshyschrieben wird welche in der breiten Bevoumllkerung bisher hohen Konsens gefunden hat Grundlegende Abweichungen von dieser Waldbewirtschaftung duumlrften in der Gesellshyschaft erklaumlrungsbeduumlrftig sein und zu zusaumltzlichen Konflikten zwischen den einzelnen Waldinteressengruppen fuumlhren

4 Klimawandel und Naturschutz Auch wenn uumlber die zukuumlnftige Entwicklung des Klimas nicht uneingeschraumlnkt Einigkeit herrscht gehen die meisten Experten doch davon aus dass es zu einer deutlichen Ershywaumlrmung und einer Verschiebung von Niederschlaumlgen sowohl in zeitlicher als auch in raumlumlicher Hinsicht kommen wird Hierdurch ist mit einer Haumlufung und Verschaumlrfung von Hitze- und Trockenperioden zu rechnen Hinzu kommt moumlglicherweise ein verstaumlrkshytes Risiko von Sturmereignissen Dieser Klimawandel stellt auch den Naturschutz vor eine vollstaumlndig neue Aufgabe Natur ist nicht laumlnger ein Gut das man vor menschlicher Beeinflussung schuumltzen und in einem bestimmten Referenzzustand bewahren kann sondern Natur laumlsst sich nur im Rahmen einer Veraumlnderung deren Richtung und Ausshymaszlig noch nicht genau bekannt ist schuumltzen Das setzt bisherige Schutzkonzepte wie die Annaumlhrung an die potenzielle natuumlrliche Vegetation (pnV) zum Teil auszliger Kraft und erfordert die Einbeziehung der durch den Klimawandel ausgeloumlsten walddynamischen Prozesse (vgl BOLTE amp IBISCH 2007) Dies fuumlhrt zu einer erheblichen Zunahme der Unsicherheit die auch bei der Zielformulierung fuumlr den Naturschutz beruumlcksichtigt wershyden muss Wie im folgenden Kapitel bdquoZielkonflikte im Naturschutzldquo dargelegt existieren fuumlr den Nashyturschutz unterschiedliche Schutzkonzepte Teilweise sind diese sehr stark auf die Ershyhaltung eines bestimmten Zustandes ausgerichtet Hierzu zaumlhlt in erster Linie das statishysche Schutzkonzept aber auch das Ziel der Angepasstheit von Lebewesen an ihren Lebensraum (im Gegensatz zur Anpassungsfaumlhigkeit) oder die Orientierung an historishyschen Nutzungsformen oder der potenziellen natuumlrlichen Vegetation Die Lebensgeshymeinschaften denen dieser statische Schutz gilt unterliegen aufgrund der klimatischen Aumlnderungen auch einem natuumlrlichen Wandel Fuumlr das Beispiel potenzielle natuumlrliche Vegetation im Wald bedeutet dies dass nicht diejenigen Baumarten die gegenwaumlrtig ohne Einfluss des Menschen vorherrschen wuumlrden als Bestockungsziel geeignet sind sondern diejenige Baumarten die sich unter den zukuumlnftigen Umweltbedingungen poshytenziell einstellen wuumlrden In Gegenden mit zunehmender Trockenheit kann dies z B zu Lasten der Buche gehen Es ist naheliegend dass Naturschutzanforderungen damit weniger absolut sein koumlnnen sie muumlssen offen sein fuumlr moumlgliche Zukunftsentwicklungen Am Beispiel der Baumarshytenwahl soll dies verdeutlicht werden Schraumlnkt der Staat im Rahmen seiner Naturshyschutzpolitik die Baumartenwahl ein oder legt er sie sogar fest so findet nur wenig oder gar keine Risikostreuung statt Bei einer Klimaentwicklung die von den gegebenen Vorshyhersagen abweicht koumlnnen sich schwer wiegende Waldverluste ergeben Fuumlr diesen Schaden waumlre der Staat in der vollen Verantwortung Laumlsst man die Waldbesitzer unter derselben Unsicherheit oder demselben Risiko uumlber die Baumartenwahl entscheiden

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wird in Abhaumlngigkeit von der Risikoneigung der Entscheidungstraumlger und der Ausshygangssituation ganz unterschiedlichen Baumarten der Vorzug gegeben Das Risiko Wald und damit seine Funktionen durch abweichende Klimaentwicklung zu verlieren wird damit staumlrker gestreut Zudem verbleibt die Verantwortung fuumlr den zukuumlnftigen Zushystand des Waldes bei denjenigen die auch das Nutzungsrecht an ihm besitzen Die Kleinstrukturiertheit des Waldbesitzes in Deutschland beguumlnstigt dabei eine hohe Divershysifikation und damit eine hohe Risikostreuung Wald und Forstwirtschaft sind nicht nur Objekt des Klimawandels Sie besitzen auch das Potenzial einen Beitrag zur Abschwaumlchung des Klimawandels zu leisten Der Wald entshyzieht der Atmosphaumlre CO2 durch Photosynthese und bindet den Kohlenstoff im Holz Solange Holz immer wieder nachwaumlchst kann mit der Nutzung von Holz uumlber Kohlenshystoffspeicherung und Substitution fossiler Brennstoffe der Erhoumlhung der CO2-Konzentration in der Atmosphaumlre begegnet werden Dagegen bewirkt das Belassen von Holz im Wald zugunsten eines Vorratsaufbaus houmlchstens kurzfristig einen positiven Klishymaeffekt Dies resultiert daraus dass mit zunehmendem Vorrat der Zuwachs abnimmt und die natuumlrlichen Zersetzungsprozesse bei denen CO2 freigesetzt wird zunehmen Im Ergebnis wird weniger CO2 in Holz eingebunden Innerhalb der erneuerbaren Energien nimmt Holz aufgrund seiner groszligen Verfuumlgbarkeit und vielseitigen Einsatzmoumlglichkeiten eine wichtige Rolle ein Der Verzicht auf Zushywachs- und Nutzungspotenzial sei es durch Einschraumlnkungen hinsichtlich der Baumarshytenwahl oder der Nutzungsalter oder durch das Fordern natuumlrlicher Abbauprozesse (Totholz) steht damit im Konflikt zu einer Klimapolitik deren wesentlicher Bestandteil erneuerbare Energien sind Naturschutzpolitik befindet sich hier in einem Dilemma Niedrige Naturschutzanforderungen erhoumlhen die Moumlglichkeit durch vermehrte Nutzung von Bioenergie dem Klimawandel entgegenzuwirken Uumlber eine Stabilisierung der natuumlrshylichen Lebensumstaumlnde in der Naumlhe der heutigen Situation kommt diese Option auch dem Naturschutz zugute Umgekehrt wirken hohe Naturschutzanforderungen kurzfristig positiv auf die Erreichung von Naturschutzzielen Uumlber die Gefahr einer klimabedingt zunehmenden Destabilisierung der natuumlrlichen Lebensumstaumlnde koumlnnen sie sich aber laumlngerfristig negativ auf die Ziele des Naturschutzes auswirken Hohe Naturschutzanshyforderungen in Deutschland bewirken zudem tendenziell dass in anderen Gegenden der Erde vermehrt Holz eingeschlagen wird Da diese Einschlaumlge oft nicht im Rahmen nachhaltiger Forstwirtschaft geschehen sondern mit Waldzerstoumlrung verbunden sind koumlnnen hohe Naturschutzanforderungen in Deutschland zu Verlusten an Naturschutz global fuumlhren (sogenannte Leakage-Effekte)

5 Zielkonflikte im Naturschutz Obwohl der Naturschutz in der Oumlffentlichkeit vielfach als homogene Instanz wahrgeshynommen wird gibt es den bdquoNaturschutzldquo als homogene Interessengruppe mit einheitlishychen und widerspruchfreien Leitbildern (Schutz-) Zielen Konzepten und Instrumenten nicht Innerhalb der naturschutzpolitischen Interessengruppen finden sich z B anthroshypozentrische und biozentrische Leitbilder Als Schutzziele werden z B Arten- Biotop- Oumlkosystem- Naturdenkmal- Heimat- Landschafts- Prozess- Umwelt- oder Biodiversishytaumltsschutz verfolgt Die Umsetzung dieser Ziele wird weiterhin z B mit statischen und dynamischen Konzepten verfolgt Aufgrund dieser groszligen Heterogenitaumlt und interner Widerspruumlche fehlt bislang ein einheitliches und konsistentes Zielsystem Vielmehr beshystehen auch zwischen den einzelnen naturschutzpolitischen Interessengruppen Konflikshyte und Rivalitaumlten Auch zur Orientierung in dieser Situation ist eine forstliche Naturshyschutzstrategie erforderlich Auf diese wird im Folgenden exemplarisch eingegangen

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Dem Kriterium bdquoNaturnaumlheldquo wird im Wald im Vergleich zu anderen Landnutzungsformen eine hohe Bedeutung zugemessen Im Wald spielt entsprechend der dynamische Anshysatz des bdquoProzessschutzesldquo eine groszlige Rolle Auf administrativer Seite geht dies z B aus den naturschutzfachlichen Empfehlungen fuumlr Verordnungsinhalte in waldbestockten Naturschutzgebieten hervor welche die Arbeitsgemeinschaft bdquoNaturschutz im Waldldquo der Laumlnderfachbehoumlrden fuumlr Naturschutz und des Bundesamtes fuumlr Naturschutz erarbeitet hat Danach sollen solche Gebiete in besonderem Maszlige bdquodem Schutz oumlkologischer Proshyzesse und einer weitgehend dynamischen Entwicklung von Waldoumlkosystemen mit moumlgshylichst vielen Sukzessionsstadien und -phasenldquo dienen (zit n LANDESUMWELTAMT BRANDENBURG 200129) Interessanterweise ergibt sich ein Zielkonflikt zwischen bdquoProzessschutzldquo und bdquoNaturnaumlheldquo-Vorstellung (gemaumlszlig der heutigen natuumlrlichen Vegetashytion) wenn es durch den Klimawandel zu einer Sukzession mit geaumlnderter Anpassung von Baumarten kommt (BOLTE amp IBISCH 2007) Gleichwohl ist eine Vielfalt an Sukzessionsstadien nicht unbedingt das Ergebnis oumlkoloshygischer Prozesse ndash vielmehr setzen insbesondere fruumlhe Sukzessionsstadien i d R Stoumlshyrungen voraus die in der Kulturlandschaft uumlberwiegend von Bewirtschaftungseingriffen ausgehen Solche Eingriffe werden aber oft als nicht naturschutzkonform betrachtet insbesondere dann wenn man sich der im Naturschutz verbreiteten Ansicht anschlieszligt nach der jede Art von menschlichen Eingriffen tendenziell naturwidrig ist Typische dershyartige Stoumlrungen in der Waldbewirtschaftung sind flaumlchige Holzerntemaszlignahmen in Hochwaumlldern (Kahlschlaumlge) Diesen wird von Naturschutzseite zunehmend Widerstand entgegengebracht weil sie mit dem verbreiteten Ziel eines naturnahen Mischwaldes auf moumlglichst der gesamten Waldflaumlche nicht vereinbar sind Die Eindaumlmmung von flaumlchishygen Holznutzungen gefaumlhrdet jedoch den Artenbestand der Lichtungen und Kahlschlaumlge (wie bestimmte Schmetterlings- sowie Reptilienarten deren Erhalt ebenfalls Ziel des Naturschutzes ist vgl REICHHOLF 2005 215) Aumlhnliches gilt etwa fuumlr die Aufgabe und Renaturierung kleinerer Kiesgruben in Gewaumlssernaumlhe seit den 1970ger Jahren die die Bewohner von Kleingewaumlssern (zB viele Lurche) gefaumlhrdet und auch fuumlr weitere Beishyspiele (aaO 35 ff) Ein solcher Ruumlckgang an Arten und Lebensraumlumen ist ein wesentlicher Ausgangspunkt fuumlr einen konservierenden (statischen) Naturschutzansatz Dieser Ruumlckgang wird haumlufig an bdquoRoten Listenldquo festgemacht (welche u a auch Arten hochgradig naturferner Lebensshyraumlume enthalten) Die Forstwirtschaft beherbergt aufgrund ihrer Flaumlchenrelevanz einen erheblichen Anteil der gefaumlhrdeten Arten und erscheint daher auf den ersten Blick nach der Landwirtschaft als wesentlicher bdquoVerursacherldquo von Artenruumlckgaumlngen Fragt man dashygegen nach den Maszlignahmen welche den Artenschwund beguumlnstigen so nehmen die Folgen des Natur- und Umweltschutzes im weiteren Sinne wie die oben beschriebenen hinter landwirtschaftlichen Maszlignahmen den zweiten Rang ein (vgl REICHHOLF 2005 Kap2 mit etlichen Beispielen Zitat S46) Insbesondere mit Bezug auf die Klimaerwaumlrmung wird sich dieses Problem weiter vershyschaumlrfen Fuumlhrt die Klimaerwaumlrmung zu einer Verschiebung im Artenspektrum so gerashyten die dem Klimawandel weichenden Arten auf die Roten Listen in diesen Listen wird allerdings nicht bilanziert dass an ihrer Stelle andere Arten dazukommen (die im Falle invasiver Arten allerdings zu weiteren Naturschutzproblemen fuumlhren koumlnnen) Eine auf die Roten Listen fokussierte Diskussion suggeriert daher dass der (natuumlrliche) Anpasshysungsprozess an die Klimaveraumlnderung sowohl die Vielfalt der Arten generell vermindert als auch die seltenen zusaumltzlich gefaumlhrdet Die zitierten Beispiele demonstrieren Konflikte zwischen Prozess- und Objektschutzzieshylen im Waldnaturschutz Sie zeigen gleichzeitig dass die Kriterien Naturnaumlhe und Vielshyfalt in Faumlllen die fuumlr die Waldbewirtschaftung relevant sind im gegenseitigen Widershy

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spruch stehen koumlnnen Auszligerhalb des Waldes spielt bdquoNaturnaumlheldquo jedoch eine vershygleichsweise nachrangige Rolle in der Naturschutzdiskussion ndash insbesondere in der Landwirtschaft da die dort verwendeten Pflanzen zum einen uumlberwiegend zuumlchterisch uumlberpraumlgte Importe aus anderen Gebieten sind zum anderen die Eingriffsintensitaumlt weshysentlich houmlher ist und zum dritten die dort verbreiteten Bewirtschaftungspraktiken (u a Duumlngung Pflanzenschutz) unmittelbar zu einer Gefaumlhrdung von Arten fuumlhren und so insbesondere eine Herausforderung fuumlr konservierende Naturschutzansaumltze sind Diese unterschiedliche Gewichtung von Naturschutzkriterien in den verschiedenen Landnutshyzungsformen erschwert die Diskussion uumlber Naturschutz und Wald zusaumltzlich dort wo es um Wald als Alternative zu anderen Landnutzungen geht ndash insbesondere bei der (Wieder-) Bewaldung ehemaliger Landwirtschaftsflaumlchen durch Aufforstung oder natuumlrlishyche Sukzession sowie bei der Anlage von Energieholzplantagen Legte man moumlglichst groszlige bdquoNaturnaumlheldquo fuumlr die Bodennutzung als Messlatte an so waumlre Wald (einschlieszliglich der Sukzessionsprozesse die zu Wald fuumlhren) in Mitteleuropa generell natuumlrlicher als jede alternative Bodenbewirtschaftung hier ergaumlbe sich grundsaumltzlich also wenig Konshyfliktpotenzial Aus Sicht eines konservierenden Naturschutzes sind jedoch die Kriterien bdquoSeltenheitldquo und bdquoGefaumlhrdungldquo u U wesentlicher seltene Biotope in Brachen Wiesen und Weiden einschlieszliglich deren Artenbestand an Pflanzen und Tieren werden nicht nur durch gezielte Landnutzungsaumlnderungen und die damit verbundenen Bewirtschaftungsshypraktiken sondern auch durch Wiederbewaldung bedroht selbst wenn diese auf naturshygemaumlszligen Prozessen beruht In diesem Sinne sind alle Aumlnderungen der jeweils besteshyhenden Flaumlchennutzung potenziell problematisch Schlieszliglich kann neben dem Schutz von bdquoSeltenheitldquo auch der Schutz von bdquoVielfaltldquo an Biotopen und Arten zu Konflikten mit Waldmehrungszielen fuumlhren da Waumllder insbesondere die fuumlr weite Teile Deutschlands typischen Buchenwaumllder haumlufig deutlich aumlrmer an Arten (va Gefaumlszligpflanzenarten) sind als das nischenreiche Mosaik der traditionellen landwirtschaftlich gepraumlgten Kulturlandshyschaft

6 Waldnaturschutz im intersektoralen und europaumlischen Vergleich Vielen Naturschutzvertretern kommen die Belange des Naturschutzes im Wald in Deutschland zu kurz Als Elemente einer Segregationsstrategie werden deshalb eine weitere Ausweitung von Waldschutzgebieten ohne Nutzungen sowie als Elemente einer Integrationsstrategie eine weitere Ausweisung von Vorrangflaumlchen fuumlr den Waldnaturshyschutz sowie eine naturschutzfachliche Anhebung der Mindestanforderungen zur Beshywirtschaftung von multifunktionalen genutzten Waumlldern (z B Gute fachliche Praxis) geshyfordert (vgl z B BfN 2008a) Die Angemessenheit dieser Forderungen soll auch vor dem Hintergrund eines intersektoralen und europaumlischen Vergleichs diskutiert werden Ganz allgemein laumlsst sich erkennen dass alle Sektoren der Wirtschaft einschlieszliglich des Staates und der privaten Haushalte von steigenden Erfordernissen des Umweltshyschutzes betroffen sind Seitens der Forstwirtschaft werden die an sie gestellten Naturshyschutzanspruumlche im Vergleich zu anderen Bereichen als houmlher eingeschaumltzt Dies duumlrfte sich darin begruumlnden dass die Forstwirtschaft der zweitgroumlszligte Flaumlchennutzer in Deutschland ist und die forstwirtschaftliche Flaumlchennutzung im Vergleich zu anderen Flaumlchennutzungen durch eine groszlige Naturnaumlhe und eine geringe Eingriffsintensitaumlt geshykennzeichnet ist Das Ziel der bdquoNationalen Strategie zur biologischen Vielfaltldquo von 5 der Waldflaumlche mit natuumlrlicher Waldentwicklung im Jahr 2020 (vgl BMU 2007) wird von einigen Interessenshygruppen als Flaumlchenstilllegung mit vollstaumlndigem Nutzungsverzicht interpretiert Diese juumlngste Forderung nach weiteren Flaumlchenstilllegungen in der Forstwirtschaft als Beitrag

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fuumlr die biologische Vielfalt koumlnnte als Gedankenspiel auch auf saumlmtliche anderen Flaumlshychennutzer in Deutschland uumlbertragen werden (z B Verkehrs- oder Gewerbeflaumlchen) Nicht nur im Hinblick auf Forderungen nach vollstaumlndigen Nutzungsverzichten ist die Forstwirtschaft besonders betroffen Auch die Verhaumlltnismaumlszligigkeit der Forderungen des Naturschutzes zur Reduzierung der Eingriffsintensitaumlt und zum Unterlassen von Maszligshynahmen zur Ertragssteigerung in der Forstwirtschaft kann im Vergleich zur Landwirtshyschaft in Frage gestellt werden In Anbetracht von Bodenbearbeitung Duumlngung Pflanshyzenschutzmitteleinsatz sowie Be- und Entwaumlsserung in der Landwirtschaft ist die Einshygriffsintensitaumlt auf forstlichen Flaumlchen vergleichsweise gering Zuletzt muumlsste die Landshywirtschaft auf nahezu alle derzeitigen Anbaupflanzen verzichten wuumlrde die fuumlr die Forstwirtschaft erhobene Forderung nach weitgehendem Verzicht auf Neophyten (fremdlaumlndische Pflanzen z B Douglasie) und Zuchtformen auch auf die Landwirtshyschaft uumlbertragen Zur Einordnung der Forderungen des Naturschutzes nach Ausweitung von weiteren Waldnaturschutzflaumlchen in Deutschland ist weiterhin ein europaumlischer Vergleich hilfshyreich Fuumlr diesen Vergleich sind die nach den Richtlinien der Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe (bdquoMCPFE-Erhebungsrichtlinien fuumlr Waumllder und andeshyre bewaldete Flaumlchen in Europaldquo) gemeldeten Waldflaumlchen aussagekraumlftig Die MCPFE-Klassen fuumlr die geschuumltzten und schutzwirksamen Waldflaumlchen sind in Tabelle 1 dargeshystellt (vgl LEBENSMINISTERIUM o J) Die MCPFE-Kriterien differenzieren die Waldshyschutzgebiete im Wesentlichen in Gebiete fuumlr den Schutz der biologische Vielfalt (Klasshyse 1) fuumlr den Landschaftsschutz (Klasse 2) und fuumlr den Schutz der multifunktionalen Waldoumlkosystemfunktionen (Klasse 3)

MCPFE-Klassen

Managementziel und Eingriffsbeschraumlnkungen

Klasse 11 Vorrangiges Managementziel Biologische Vielfalt durch keine aktiven Eingriffe Keine direkten aktiven Eingriffe durch den Menschen

Klasse 12 Vorrangiges Managementziel Biologische Vielfalt durch minimale Eingriffe Eingriffe durch den Menschen auf ein Minimum beschraumlnkt

Klasse 13 Vorrangiges Managementziel Biologische Vielfalt durch aktive Bewirtschaftung Aktive Eingriffe zum Erreichen der spezifischen Schutzziele

Klasse 2 Vorrangiges Managementziel Schutz von Landschaften und spezifischen Natureleshymenten durch aktive Bewirtschaftung

Nutzung der Waldressourcen ist beschraumlnkt Langfristige Verpflichtung und Ausweisung eines spezifischen Schutzregimes

Klasse 3 Vorrangiges Managementziel Schutz von Boden Wasser und weiterer Waldoumlkosysshytemfunktionen sowie Infrastruktur und Naturressourcen vor Naturgefahren

In Bewirtschaftungsplaumlnen oder gleichwertigen gesetzlich autorisierten Dokumenten ausshygewiesene Schutzfunktionen

Tabelle 1 MCPFE-Erhebungsrichtlinien fuumlr geschuumltzte und schutzwirksame Waumllshyder und andere bewaldete Flaumlchen in Europa (vgl LEBENSMINISTERIUM o J)

Von Deutschland wurden fuumlr das Jahr 2006 als Waldschutzgebiete nach den MCPFE-Richtlinien gemeldet - 120353 ha (1 ) nach der Klasse 12 (z B in Nationalparken oder Naturwaldresershy

vaten) - 2634098 ha (24 ) nach der Klasse 13 (z B in Natura 2000- Gebieten) und - 5007049 ha (46 ) nach der Klasse 2 (z B in Naturparken oder Landschaftsshy

schutzgebieten) - 3774761 ha (35 ) nach der Klasse 3 (z B in Wasser- oder Bodenschutzgebiete) Werden Flaumlchenuumlberschneidungen herausgerechnet sind 70 der Waldflaumlche in Deutschland mit mindestens einer vorrangigen Schutzkategorie belegt Ein Groszligteil der

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bdquogeschuumltzten und schutzwirksamen Waldflaumlchenldquo nach den MCPFE-Kriterien ist in Deutschland durch ordnungsrechtliche Gebietsausweisungen geschuumltzt Die jahrhunshydertelange Bewirtschaftung der deutschen Waumllder die Waldgestaltung nach den Anshyspruumlchen der verschiedenen Nutzergenerationen und die hohe Bevoumllkerungsdichte hashyben aber dazu gefuumlhrt dass in Deutschland keine Waldflaumlchen mehr bestehen die der MCPFE-Klasse 11 zuzuordnen sind Im Vergleich zwischen den Jahren 2003 und 2006 hat sich weiterhin der Anteil der Waldflaumlchen der MCPFE-Klasse 12 um 33 (2003 90831 ha) und der MCPFE-Klasse 13 um 29 (2003 2047591 ha) deutlich erhoumlht Deutschland hat im europaumlischen Vergleich einen uumlberdurchschnittlich hohen Anteil der Gesamtwaldflaumlche zum speziellen Schutz von biologischer Vielfalt (25 ) und Landshyschaft (46 ) ausgewiesen Auch wenn nur derjenige Anteil betrachtet wird dessen vorshyrangiges Managementziel die biologische Vielfalt ist liegt Deutschland mit ca 25 hinshyter Luxemburg und Italien an dritter Position Waldreiche Nachbarlaumlnder von Deutschshyland wie z B Frankreich Schweiz Oumlsterreich Tschechien oder Polen haben nach den MCPFE-Kritieren einen deutlich geringeren Anteil ihrer Gesamtwaldflaumlche fuumlr die vorshyrangigen Managementziele bdquoBiologische Vielfaltldquo und bdquoSchutz von Landschaften und spezifischen Naturelementenldquo ausgewiesen In Anbetracht der zahlreichen gesellschaftshylichen Anspruumlche an Waumllder kommt dem hohen Anteil von geschuumltzten und schutzwirkshysamen Waldflaumlchen in Deutschland zusaumltzliches Gewicht zu wenn die Bevoumllkerungsshydichte betrachtet wird Der Vergleich mit den zentral- und westeuropaumlischen Laumlndern macht weiterhin deutlich dass der Schutz von biologischer Vielfalt uumlberwiegend durch aktive Bewirtschaftung sishychergestellt wird Nur wenige europaumlische Laumlnder wie z B solche mit wenig Bevoumllkeshyrung in Relation zur Gesamtwaldflaumlche (u a Finnland) verzichten im Zusammenhang mit dem Schutz von biologischer Vielfalt nennenswert auf aktive Bewirtschaftung (d h MCPFE-Klasse 11 und 12) Zusammenfassend bleibt festzuhalten dass Deutschland Italien Schweden und Finnshyland die groumlszligten Flaumlchen zum Schutz der biologischen Vielfalt in Europa stellen und in den deutschen Waldflaumlchen die biologische Vielfalt uumlberwiegend durch aktive Bewirtshyschaftung sichergestellt wird

7 Quantifizierung der Wirkungen von Naturschutzmaszlignahmen Forderungen nach zusaumltzlichen Naturschutzmaszlignahmen sind nur sinnvoll wenn die Maszlignahmen wirksam sind Sollen Naturschutzmaszlignahmen hinsichtlich ihrer Wirkung beschrieben werden so sind insbesondere drei Fragen relevant 1 Welche Problemfelder sind in der Diskussion 2 Welche Loumlsungsmoumlglichkeiten bzw Maszlignahmen werden gefordert Lassen sich

die Auswirkungen der jeweils geforderten Maszlignahmen quantifizieren und lassen sie sich gegebenenfalls mit den Auswirkungen moumlglicher Alternativen vergleichen

3 Mit welchen Nebenwirkungen und moumlglichen Verlagerungswirkungen ist zu rechshynen

zu 1) Derzeit werden insbesondere folgende Problemfelder des Naturschutzes diskushytiert ndash die sich teilweise uumlberschneiden ndash bdquoFremdlaumlnderanbauldquobdquoinvasiveldquo Baumarten fruumlhe und spaumlte Bestandesentwicklungsstadien (z B Sukzessionen bzw Altbestaumlnde Totholz) Schutzgebiete anthropogene Uumlberpraumlgung von Waldbestaumlnden WaldmehshyrungOffenhaltung von (Teilen der) Kulturlandschaft sowie einzelne forstliche Bewirtshyschaftungsmaszlignahmen

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zu 2) Naturschutzforderungen setzen oft an qualitativen Problembeschreibungen an und muumlnden vereinfacht gesagt in Forderungen nach bdquomehrldquo ndash mehr Flaumlche formal staumlrker bindender Unterschutzstellung etc Sollen bei derartigen Diskussionen die entshysprechenden Dosis-Wirkungs-Beziehungen nicht aus dem Blickfeld geraten so ist im jeweiligen Einzelfall zu fragen - ob und welche Wirkungen durch eine Maszlignahme uumlberhaupt zu erwarten sind - wie viel mehr an Naturschutzleistung durch eine Erhoumlhung des bdquoNaturschutzinputsldquo

(Flaumlchenvergroumlszligerung zusaumltzlicher Verzicht auf bestimmte forstliche Maszlignahmen usw) erzielt werden kann (Marginalanalyse)

- wo entsprechende Maszlignahmen am effizientesten durchgefuumlhrt waumlren Leider fehlen konkrete Quantifizierungen oft weniger bei naturschutzpolitischen Fordeshyrungen als vielmehr bei der naturschutzfachlichen Basis auf der sie beruhen Als aktushyelles Beispiel kann die Diskussion uumlber das Ziel der nationalen Strategie zur Biologishyschen Vielfalt herangezogen werden den Flaumlchenanteil der Waumllder mit natuumlrlicher Waldentwicklung fuumlr das Jahr 2020 auf 5 festzuschreiben Das Ziel selbst wird damit begruumlndet dass bdquodie fuumlr natuumlrliche Waumllder typische biologische Vielfalt gefaumlhrdetldquo sei (BMU 2007 Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt) die Diskussion uumlber dieses Ziel wird dominiert von diversen Machbarkeitserwaumlgungen Dabei geht unter wie stark die angesprochene Gefaumlhrdung durch Bewirtschaftungsverzichte uumlberhaupt beeinflusst werden kann ndash und dadurch ist auch die wichtige Frage der Diskussion entzogen ob nicht mit moderatem Zusatzaufwand ein erheblich houmlheres Schutzniveau leistbar waumlre (bzw umgekehrt ob nicht moderate Abstriche am 5 -Ziel wesentlich niedrigere soziale Kosten aufwerfen koumlnnten ohne dass dadurch die Gefaumlhrdung der naturwaldtypischen biologischen Vielfalt signifikant erhoumlht wuumlrde) In derartigen Faumlllen sind Praumlzisierungen und eine Quantifizierung der angestrebten Wirkungen notwendig auch wenn dies auf Naturschutzseite ein Umdenken erfordern mag3 Andernfalls waumlre es nicht moumlglich knappe Ressourcen in die effektivste Naturschutzverwendung zu lenken und eine Vershyschwendung von Naturressourcen aber auch anderer gesellschaftlicher Werte zu vershymeiden Generell gilt auch fuumlr Naturschutzmaszlignahmen das Gesetz sinkender Grenznutzen Je umfassender ein Naturschutzziel bereits umgesetzt ist desto weniger ertragreich sind zusaumltzliche Umsetzungsbemuumlhungen bzw desto mehr Aufwand muss fuumlr eine weiter gehende Umsetzung betrieben werden Um das Verhaumlltnis von Nutzen und Kosten eishyner konkreten Maszlignahme beurteilen zu koumlnnen ist daher auch eine Beruumlcksichtigung des Status quo noumltig vor dessen Hintergrund ein bdquoMehrldquo an Naturschutz gefordert wird Zu fragen ist also nicht nur welche konkreten Naturguumlter im Einzelfall geschuumltzt werden sollen sondern auch welches Schutzniveau fuumlr diese Guumlter in einer konkreten Situation bereits gegeben ist welche Verbesserung dieses Niveaus im Einzelnen angestrebt wird und welcher zusaumltzliche Aufwand dafuumlr noumltig ist Am Beispiel des Totholz soll dies vershydeutlicht werden Wird wie derzeit von verschiedenen Seiten mehr Totholz in Waumlldern gefordert so waumlren dafuumlr zunaumlchst Wirkungsindikatoren festzulegen Diese koumlnnen z B die Arten- oder Individuenzahl von Totholz bewohnenden Pflanzen und Tieren sein Im naumlchsten Schritt waumlre darzulegen wie sich deren Anzahl (oder allgemeiner die Ausshypraumlgung der Wirkungsindikatoren) durch die geplanten Maszlignahmen im Vergleich zur Ausgangssituation veraumlndern und wie sich dies auf politisch festgelegte Ziele auswirken

3 Insofern naturschutzfachliches bzw naturwissenschaftliches Denken im engeren Sinne nicht darauf ausgerichtet ist Grundlagendaten zur Beurteilung solcher trade-offs zwischen Natur- und Gesellschaftsshysystem zu liefern und damit (mehrdimensionale) Optimierungen zu ermoumlglichen mag hier auch ein typishysches Problem interdisziplinaumlrer Abstimmung und Kommunikation betroffen sein

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wird z B die Entwicklung von Rote-Liste-Arten4 Neben dieser Wirkungsanalyse waumlren die Kosten der Totholzhaltung zu ermitteln In diesem Beispiel waumlren es in erster Linie die Opportunitaumltskosten der entgangenen Nutzung Aber auch Kosten fuumlr zusaumltzliche Totholz bedingte Forstschutzmaszlignahmen oder fuumlr die Einhaltung der Verkehrssicheshyrungspflicht waumlren denkbar Sind verschiedene Umsetzungsvarianten moumlglich und entshysprechende Informationen zu ihnen verfuumlgbar lieszligen sich fuumlr das betrachtete Ziel beshyreits die effizienteren von den weniger effizienten Umsetzungsmaszlignahmen trennen Wo entsprechende Quantifizierungen gar nicht oder nur indirekt moumlglich sind wird das Potenzial an derartigen Marginal- und Effizienzbetrachtungen stark eingeschraumlnkt Dershyartige Probleme existieren wo lediglich Schwellenwerte diskutiert werden (koumlnnen) auch Klassifizierungssysteme wie zB Gewaumlsserguumlteklassifikationen oder Rote Listen lassen nur sehr bedingt Aussagen daruumlber zu inwieweit ein veraumlnderter Input in Form einer veraumlnderten forstlichen Bewirtschaftung sich auf den Naturschutzoutput auswirkt beispielsweise in Form einer Verringerung der Aussterbewahrscheinlichkeit einer Art Selbst dort wo konkretere Quantifizierungen moumlglich sind (zB uumlber Arten-Areal-Kurven) ist aber im Auge zu behalten dass solche Informationen lediglich Entscheishydungsgrundlagen liefern koumlnnen Die Festlegung etwa des Umfangs von Naturschutzshyflaumlchen bleibt letztendlich eine politische Aufgabe die entsprechend einer politischen Aushandlung bedarf ndash aus naturwissenschaftlichen bzw naturschutzfachlichen oder auch oumlkonomischen Sachaussagen allein lassen sich logisch keine praumlskriptiven Ausshysagen ableiten Die raumlumliche Verteilung von Naturschutzmaszlignahmen im Wald ist sowohl nutzen- als auch kostenseitig relevant Beispielsweise kann eine aumlsthetisch ansprechende Naturshyschutzmaszlignahme in Siedlungsnaumlhe u U wesentlich houmlheren Nutzen stiften als weitab von Siedlungsgebieten Entsprechend sind auch auf der Kostenseite raumlumliche Diffeshyrenzierungen noumltig Beispielsweise sind Naturschutzmaszlignahmen die Arbeitsplaumltze in ohnehin strukturschwachen laumlndlichen Raumlumen gefaumlhrden anders zu beurteilen als arshybeitsplatzneutrale Belastungen Auch hier muumlssen diese Kosten den entsprechenden Nutzen gegenuumlbergestellt werden um eventuelle moumlgliche raumlumliche Alternativen bzw die moumlglichen Kompensationsmaszlignahmen zu beurteilen Moumlgliche Alternativen zu konkret geforderten Naturschutzmaszlignahmen ergeben sich schlieszliglich nicht allein auf technischer Ebene sondern auch auf Ebene der politischen Umsetzungsinstrumente welche die technische Ebene steuern soll In etlichen Naturshyschutzdebatten erweisen sich (normative) Praumlferenzen fuumlr spezifische Umsetzungsinshystrumente ndash typischerweise fuumlr ein ordnungsrechtliches Instrumentarium ndash als zusaumltzlishyches Hindernis welches die Loumlsung von Konflikten auf der technischen Ebene ershyschwert Effizienzerwaumlgungen erfordern auch technische und politisch-instrumentelle Ebene zu trennen und nach effizienten Problemloumlsungen auf beiden Ebenen zu suchen zu 3) Zur Quantifizierung von Naturschutzwirkungen gehoumlrt auch moumlgliche unershywuumlnschte Nebenwirkungen von Naturschutzmaszlignahmen sowie potenzielle Verlageshyrungseffekte zu antizipieren und zu beziffern Restriktionen der Waldbewirtschaftung zugunsten von Naturschutzzielen koumlnnten sich in verschiedener Hinsicht negativ ausshywirken Beispielsweise koumlnnen Flaumlchenstilllegungen und sonstige Nutzungsverzichte

4 Diese Forderung kann schwierig zu verwirklichen sein sofern entsprechende Informationen aus vershygleichbaren Faumlllen nicht vorliegen und daher erst dann zur Verfuumlgung stehen wenn eine Maszlignahme beshyreits uumlber einen laumlngeren Zeitraum installiert ist Gleichwohl sollten solche Informationsprobleme nicht bereits vorab zum Vorwand genommen werden auf moumlglichst stichhaltige Begruumlndungen fuumlr einzelne Naturschutzforderungen zu verzichten

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Einkommensmoumlglichkeiten fuumlr laumlndliche Urproduktionsbetriebe schmaumllern und auch die Holzversorgung der nachgelagerten Sektoren gefaumlhrden Gleichzeitig koumlnnen negative Auswirkungen auf die CO2-Speicherung eintreten Nutzungsverzichte bedingen zwar in der Regel einen zumindest temporaumlren Vorratsaufbau sie bewirken langfristig jedoch Zuwachseinbuszligen und vermindern damit die Moumlglichkeiten fuumlr Material- und Energieshysubstitutionen anderer klimaschaumldlicher Produktionsprozesse so dass zunaumlchst positishyve Wirkungen eines Nutzungsverzichts auf die CO2-Speicherung uumlberkompensiert wershyden Zudem koumlnnen sie je nach Ausgangslage auch phytosanitaumlre Risiken verschaumlrfen und damit Bestandeszusammenbruumlche beschleunigen Schlieszliglich koumlnnen Holznutshyzungsverzichte in Deutschland auch die bereits dargestellten Verlagerungseffekte zur Folge haben (globalen Nutzungsdruck und Waldzerstoumlrung) Solche Probleme sind auf rein qualitativer Ebene kaum sinnvoll gegeneinander abzushywaumlgen Um beurteilen zu koumlnnen wie einzelne Naturschutzmaszlignahmen im Saldo wirshyken und wie effizient alternative Maszlignahmen sind sind entsprechende Quantifizierunshygen anhand konkreter Beispiele notwendig

8 Eigentumsrechtliche Einordnung Die von der Gesellschaft erhobenen Forderungen nach Naturschutz fuumlhren haumlufig zu wirtschaftlichen Belastungen der Forstbetriebe Bevor auf diese naumlher eingegangen wird soll im Folgenden kurz der Frage der Eigentumsrechte nachgegangen werden Grundsaumltzlich unterliegt Eigentum in Deutschland gemaumlszlig Art 14 des Grundgesetzes der Sozialpflichtigkeit In Bezug auf den Wald wird der Sozialpflichtigkeit traditionell hoshyhe Bedeutung beigemessen (STIEGLITZ 1832) Gleichwohl sind ihr auch Grenzen geshysetzt Die Huumlrden fuumlr die Anerkennung von Bewirtschaftungseinschraumlnkungen als Entshyeignung hat das Bundesverfassungsgericht sehr hoch gelegt Zur Wahrung des Gleichshyheitsgrundsatzes und des Grundsatzes der Verhaumlltnismaumlszligigkeit hat das Bundesverfasshysungsgericht zwischen der Enteignung und der Sozialpflichtigkeit des Eigentums dafuumlr das Rechtsinstitut der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung5 begruumlndet Eine grobe Regel fuumlr das Vorliegen einer ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung ist nach KLOSE und ORF (1998 S 158) bdquoEingriffe die eine Ausgleichpflicht nach sich ziehen muumlssen ndash entgegen den Interessen des Eigentuumlmers ndash - eine bisher zulaumlssige Nutzung eines Grundstuumlckes ganz oder teilweise aufheben oshy

der einschraumlnken und eine wesentliche Wertminderung eines Grundstuumlckes bewirken bzw besondere Aufwendungen notwendig machen die uumlber das bei ordnungsgeshymaumlszliger Bewirtschaftung eines Grundstuumlckes erforderliche Maszlig hinausgehen

- nicht durch eine Situationsgebundenheit gerechtfertigt sein und - einen nicht nur unwesentlichen sondern unzumutbaren (weil das Eigentum aushoumlhshy

lenden) Vermoumlgensnachteil bewirkenldquo Der Wald in Deutschland ist gemaumlszlig Meldung des BMELV an MCPFE derzeit zu 70 mit mindestens einer Schutzkategorie belegt (s o) Mit den unterschiedlichen Schutzshykategorien sind jeweils auch unterschiedliche Bewirtschaftungseinschraumlnkungen vershybunden Inwieweit diese Bewirtschaftungsbeschraumlnkungen noch aus der allgemeinen Sozialpflichtigkeit heraus begruumlndet werden koumlnnen oder eine staatliche Ausgleichsshypflicht besteht laumlsst sich nach den oben genannten Kriterien vor allem der Situationsshy

5 Eine ausfuumlhrlichere verfuumlgungsrechtliche Einordnung von Sozialpflichtigkeit findet sich in der Studie zur Guten fachlichen Praxis von THOROE et al 2003

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gebundenheit im Grundsatz nur fuumlr den Einzelfall ermessen Einzelfallregelungen sind jedoch mit hohen Verwaltungs- und gegebenenfalls auch Durchsetzungskosten verbunshyden Demgegenuumlber stehen pauschale Entschaumldigungsregeln Sie besitzen den Vorteil leichterer administrativer Handhabbarkeit koumlnnen im Einzelfall aber gerichtlich angeshyfochten werden was ihre Verwaltungs- und Durchsetzungskosten wieder erhoumlhen wuumlrshyde Erste Erkenntnisse zur Umsetzung der FFH-Richtlinie in den Bundeslaumlndern deuten darauf hin dass der Ausgleichspflicht eher mit pauschalen Ansaumltzen wie Foumlrderung entsprochen werden soll (FVA 2007 63 ff) Ein pauschaler Ausgleich ist in Abhaumlngigkeit von der betrieblichen Ausgangssituation und Zielsetzung unterschiedlich zu beurteilen Der in Baden-Wuumlrttemberg geltende paushyschale Entschaumldigungssatz in Houmlhe von 40 eurohaa FFH-Waldlebensraumtyp die sogeshynannte Umweltzulage Wald (FVA 2007 35) beispielsweise kann von der Groumlszligenordshynung her fuumlr einzelne Laubholzbetriebe angemessen sein sofern sie erstens uumlber eine gleichmaumlszligige Altersklassenverteilung in den FFH-Lebensraumtypen verfuumlgen und zweishytens das Ziel verfolgen weiterhin Laubholz zu produzieren Verfuumlgt ein Betrieb jedoch weitgehend uumlber aumlltere hiebsreife Bestaumlnde oder wuumlrde der Betrieb sein Bestockungsshyziel ohne FFH-Gebietsausweisung auf ertragsreichere Baumarten wie Fichte oder Douglasie aumlndern waumlren die 40 eurohaa im Durchschnitt zu niedrig um die Reinertragshysausfaumllle langfristig zu kompensieren (vgl BORMANN et al 2005 26) Dieses Beispiel zeigt deutlich dass sich ein finanzieller Ausgleich nicht allein an der gegenwaumlrtigen Situation orientieren darf Das in dem Eigentum begruumlndete Verfuumlgungsshyrecht uumlber eine Sache umfasst auch das Recht auf Nutzungsaumlnderungen der Sache In der Forstwirtschaft kann dies ein Wechsel der Baumart eine Verkuumlrzung der Umtriebsshyzeit eine Verringerung der Zieldurchmesser oder eine Erhoumlhung der Bestockungsdichte sein Auch dieses Recht ist bei der Bemessung einer Ausgleichzahlung zu beruumlcksichtishygen In Kommentaren zum Forstrecht stellen KLOSE amp ORF (1998) heraus dass bdquodem oumlfshyfentlichen Wald [hellip] besondere Aufgaben im Hinblick auf die Schutz- und Erholungsleisshytungen des Waldes zugewiesen werden [hellip]ldquo Hieraus leitet sich die besondere Geshymeinwohlverpflichtung des oumlffentlichen Waldes ab Hierbei darf nicht vergessen werden dass sich 44 der deutschen Waldflaumlchen in Privatbesitz befinden (vgl BMVEL 2004) Bei der Inanspruchnahme von Waldflaumlchen fuumlr die Verwirklichung von gesellschaftlichen Anspruumlchen ist deshalb zwingend zwischen oumlffentlichem und privatem Waldeigentum zu unterscheiden Aufgrund des hohen Anteils oumlffentlichen Waldbesitzes und dessen besonderer Geshymeinwohlverpflichtung werden bdquofreiwillige Leistungenldquo des oumlffentlichen Waldes bei der Verwirklichung von gesellschaftlichen Anspruumlchen haumlufig von einzelnen Interessenshygruppen und z T auch von der Gesellschaft als gesetzliche Normsetzungen fuumlr das Privatwaldeigentum gefordert Vielfach wird eine Verwirklichung von zusaumltzlichen Anshyspruumlchen an den Wald zuerst im oumlffentlichen Waldbesitz aufgrund dessen besonderer Gemeinwohlverpflichtung gefordert und mit Verweis auf die im oumlffentlichen Waldbesitz bereits umgesetzten Anspruumlche danach versucht diese ebenfalls im privaten Waldbeshysitz uumlber gesetzliche Normsetzung mit Verweis auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums zu realisieren Die angespannte Situation der oumlffentlichen Haushalte und die hiermit eingeschraumlnkten finanziellen Kompensationsspielraumlume duumlrften ein solches Vorgehen zukuumlnftig auch weiter befoumlrdern Rechtliche Regelungen wie die FFH-Richtlinie das Umweltschadensgesetz oder das Bundesbodenschutzgesetz druumlcken deutlich steigende gesellschaftliche Anspruumlche an den Wald aus Sie schraumlnken damit die individuellen Verfuumlgungsrechte am Wald ein

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Zunehmende Forderungen nach oumlffentlichen Guumltern sind ganz allgemein einem demoshykratischen Gemeinwesen immanent Dies ist darauf zuruumlckzufuumlhren dass Nutzen und Kosten oumlffentlicher Guumlter meist ungleich verteilt sind Wird z B im Wald die Erbringung oumlffentlicher Guumlter gefordert haben ca 1-2 Mio Waldbesitzer die Kosten zu tragen der Nutzen verteilt sich aber potenziell auf alle Bundesbuumlrger Betrachtet man nur die uumlber 18-jaumlhrigen und damit die in der Regel Wahlberechtigten so sind dies ca 68 Mio Unshyabhaumlngig von Verteilungsfragen fuumlhrt die Forderung nach oumlffentlichen Guumltern aber zwangslaumlufig dazu dass die Spielraumlume zur Produktion privater Guumlter eingeschraumlnkt werden woraus eine geringere Produktion privater Guumlter folgt mit negativer Wirkung auf Produktion und Einkommen und damit auch auf das Steueraufkommen des Staates Eine zunehmende Belastung der Forstwirtschaft mit Forderungen nach oumlffentlichen Guumlshytern kann wegen der ohnehin niedrigen Rendite von Forstwirtschaft in Deutschland durchaus zur schrittweisen Aufgabe der Produktion fuumlhren mit allen negativen Folgen fuumlr Klima und Wirtschaft die sich aus einem Verzicht auf Produktion z B von Holz ershygeben wuumlrden

9 Beispielhafte Belastungen der Forstbetriebe durch Bewirtschaftungsshyrestriktionen

Bewirtschaftungsrestriktionen haben haumlufig Minderertraumlge zur Folge In erster Linie sind hier Nutzungsverzichte zu nennen die regelmaumlszligig gegeben sind wenn Flaumlchen zur Ershyfuumlllung von Naturschutzanforderungen ausgewiesen werden Die Totholzanreicherung in bewirtschafteten Bestaumlnden ist ebenfalls eine Forderung seitens des Naturschutzes Sie stellt einen einzelstammweisen Nutzungsverzicht dar (auch wenn Betriebe das Ausmaszlig solcher Verzichte durch Auswahl geringerwertiger Baumlume reduzieren koumlnnen) In der Regel wird die Ausweisung aumllterer Laubhoumllzer geforshydert die uumlber ein hohes Holzvolumen verfuumlgen In aumlhnlicher Weise ist auch die Ausweishysung von Biotopbaumlumen zu sehen Neben dem Verzicht auf Nutzung bereits vorhandener Holzvorraumlte ergeben sich auch Bewirtschaftungsbeschraumlnkungen aus Forderungen nach beispielsweise Umtriebszeitshyverlaumlngerung Baumartenwahl oder Vorgabe waldbaulicher Methoden Hier waumlre dem Forstbetrieb dann die Freiheit genommen die aus seiner Sicht optimale Bewirtschaftung von Bestaumlnden vorzunehmen woraus Minderertraumlge resultieren koumlnnen Die Beschraumlnkung auf betriebswirtschaftlich suboptimale Bewirtschaftung druumlckt sich auch in der Verkehrswertminderung beim Waldverkauf aus Es ist naheliegend dass Grundstuumlcke mit erheblichen Naturschutzauflagen von potenziellen Waldkaumlufern gerinshyger bewertet werden Neben der Minderung der Erloumlse aus Holz- bzw Waldverkauf ergeben sich fuumlr die Forstbetriebe regelmaumlszligig Mehrkosten aufgrund von Auflagen seitens des Naturschutshyzes In erster Linie ist hier an wenig rationelle Bewirtschaftungsmaszlignahmen zu denken Haumlufig diskutierte Probleme sind in der Bestandeserschlieszligung und beim flaumlchigen Beshyfahren von Bestaumlnden beim Verzicht auf hoch mechanisierte Waldbewirtschaftung beim Verbot von Duumlngung bei der Melioration und beim chemischem Pflanzenschutz sowie in der Vorgabe kleinflaumlchiger Endnutzung zu sehen Nicht zuletzt sind auch Mehrshykosten zu bedenken wie zusaumltzliche Planungs- und Kontrollaufgaben Restbetriebskosshytenbelastung sowie Kosten aufgrund geminderter Flexibilitaumlt der Betriebsfuumlhrung Die Houmlhe der Belastungen von Forstbetrieben aufgrund von Naturschutzauflagen kann sich sehr unterschiedlich darstellen Hierzu gibt es einige Informationsquellen Das

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Testbetriebsnetz Forst des BMVEL (TBN) bietet jaumlhrliche Ergebnisse auf der Basis von Buchfuumlhrungsaufzeichnungen von Forstbetrieben Seit einigen Jahren werden die Ershygebnisse nach Produktbereichen aufbereitet wobei die Belastungen aufgrund von bdquoSchutz und Sanierungldquo gesondert ausgewiesen werden Danach verzeichneten die Staatsforstbetriebe in den letzten Jahren Belastungen von ca 30 eurohaa bei den Prishyvatwald und Koumlrperschaftswaldbetrieben waren die Belastungen mit 1 bis 2 eurohaa vershygleichsweise gering Eine Zunahme der Belastungen kann fuumlr die letzten Jahre nur im Staatswald festgestellt werden Minderertraumlge werden im TBN jedoch nicht erfasst Eine weitere Informationsquelle ist in der mit einigen Jahren Abstand regelmaumlszligig durchshygefuumlhrten Betriebsbefragung zur Erfassung der Belastungen der Forstbetriebe aus der Schutz- und Erholungsfunktion des Waldes zu sehen (DAHM et al 1999) Zusaumltzlich zu den Kosten wurden auch die Minderertraumlge bei ca 1000 Forstbetrieben aller Eigenshytumsarten erfragt Die Belastungen fuumlr die Schutzfunktion des Waldes waren hier aumlhnshylich wie die des Testbetriebsnetzes Allerdings ist zu bedenken dass es sich bei diesen Zahlen in beiden Faumlllen um Durchschnitte jeweils uumlber die gesamte Bundesrepublik Deutschland handelt Wie nachfolgend aufgezeigt koumlnnen die Belastungen besonders betroffener Betriebe deutlich houmlher liegen Neben den vorgenannten Erfassungen der Belastungen aufgrund von Naturschutzanshyforderungen wurden in anderen Studien weitere Aspekte des Naturschutzes untersucht Im Rahmen des Projektes zur soziooumlkonomischen Bewertung der biologischen Vielfalt (KUumlPKER et al 2005) wurden die forstbetrieblichen Belastungen aufgrund von Maszligshynahmen zur Foumlrderung der biologischen Vielfalt untersucht Danach haumlngen die betriebshylichen Belastungen ganz wesentlich davon ab ob die Maszlignahmen zur Foumlrderung der biologischen Vielfalt auf die betrieblichen Erfordernisse abgestimmt werden koumlnnen Daruumlber hinaus wurde gezeigt dass Forstbetriebe erhebliche Vermoumlgensverluste ershyleiden wenn Flaumlchen einer Nutzung entzogen werden So koumlnnen Buchenbestaumlnde zur Zeit der Endnutzung Vermoumlgenswerte akkumuliert haben die leicht bei 20000 euroha lieshygen Eichenbestaumlnde erreichen auch Werte in doppelter Houmlhe In einer Studie zur bdquoGuten fachliche Praxisldquo (THOROE et al 2003) wurden verschiedene Naturschutzforderungen vor dem Hintergrund einer damals beabsichtigten Novellierung des BWaldG sowohl unter rechtlichen als auch unter oumlkonomischen Aspekten diskutiert Hier wurde dargestellt dass ein Umbau von Bestaumlnden (Beispiel Buche statt Fichte) zu Existenz bedrohenden Liquiditaumltsengpaumlssen fuumlhren kann Anhand von Modellrechnunshygen wurde gezeigt dass Fichtenbestaumlnde zu einem sehr viel juumlngeren Bestandesalter Kostendeckung erreichen als Buchenbestaumlnde dabei ist mit einer zeitlichen Verzoumlgeshyrung von 30 bis 40 Jahren je nach Leistung der Bestaumlnde zu rechnen In einer Untersuchung zu den Nutzungsverzichten beim Umbau von Bestaumlnden werden anhand von Modellrechnungen Vergleiche aufgestellt (MOumlHRING amp RUumlPING 2006) nach denen die erzielbaren Annuitaumlten leicht halbiert werden koumlnnen Nach diesen Beshyrechnungen kann von jaumlhrlichen Verlusten in einer Groumlszligenordnung von 75 bis 130 euroha ausgegangen werden Die ermittelten Differenzen der Annuitaumlten druumlcken den jaumlhrlishychen Verlust beim Wechsel zu ertragsschwaumlcheren Baumarten aus Die ermittelten Ershytragseinbuszligen stellen jedoch nur eine untere Basis fuumlr einen Entschaumldigungsausgleich dar Sollen Forstbetriebe zum Bestandesumbau motiviert werden muumlssen die Ausshygleichzahlungen noch einen motivierenden Zuschlag erhalten Die verfuumlgbaren Informationen zu den Belastungen der Forstbetriebe aus Naturschutzshyauflagen weisen ein weites Spektrum auf Daraus ergibt sich die Notwendigkeit Naturshyschutzauflagen stets vor dem Hintergrund der forstbetrieblichen Situation zu betrachten um untragbare Belastungen zu vermeiden

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10 Gesamtwirtschaftliche Effekte von Naturschutz Im vorangehenden Kapitel wurde beispielhaft dargelegt welchen Einfluss die Beruumlckshysichtigung von Naturschutzzielen auf die wirtschaftliche Situation von Forstbetrieben unter bestimmten Umstaumlnden ausuumlben kann Der Schutz der natuumlrlichen Umwelt hat daruumlber hinaus jedoch auch Einfluss auf die Gesamtwirtschaft Dieser Einfluss kann sowohl positiv als auch negativ ausfallen Das Uumlbereinkommen uumlber die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity) und die nachfolgenden nationalen Umsetzungen (z B die deutsche nationale Strategie zur biologischen Vielfalt) heben die Bedeutung der biologischen Vielfalt fuumlr Innovation und Beschaumlftigung hervor Den globalen genetischen Ressourcen wird dabei das Poshytenzial zugesprochen fuumlr die medizinische Forschung die Welternaumlhrung oder die Eshynergieversorgung einen wesentlichen Beitrag leisten zu koumlnnen (BMU 2007 95 ff) In diesem Fall ist der Zusammenhang von Naturschutz und wirtschaftlicher Entwicklung positiv Er laumlsst sich allerdings nur theoretisch gut begruumlnden Da es sich um moumlgliche zukuumlnftige Nutzen handelt ist deren Wert heute nur mit sehr groszligen Unsicherheiten bestimmbar ndash mit groumlszligeren Unsicherheiten noch als die Forstwirtschaft aufgrund ihrer langen Produktionszeitraumlume ohnehin konfrontiert ist Denn zum Teil sind die Tiere und Pflanzen denen spaumlter einmal eine wichtige Rolle bei der Bewaumlltigung der zukuumlnftigen Herausforderungen zukommen soll noch nicht einmal bekannt es ist nicht bekannt welcher Nutzen einzelnen Arten zukuumlnftig zukommen koumlnnte und ob er in 20 50 oder erst in 200 Jahren eintreten wird Bei einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtung sind den moumlglichen zukuumlnftigen Nutzen der geschuumltzten genetischen Ressourcen auch die Kosten des Schutzes in Form von Opportunitaumltskosten der Flaumlchennutzung gegen zurechnen Erst wenn sich ein positiver Nettoeffekt ergibt kann von einem positiven Zusammenhang zwischen Naturschutz und wirtschaftlicher Entwicklung gesprochen werden Der derzeit weltweit steigende Lebens- und Futtermittel- sowie Energiebedarf unterstreicht die Notwendigkeit einer solchen Geshygenrechnung Als weiterer positiver Effekt des Naturschutzes wird regelmaumlszligig Umsatz und Beschaumlftishygung im Fremdenverkehrs- und Gaststaumlttengewerbe genannt Beide Kennzahlen lassen sich naturgemaumlszlig am leichtesten fuumlr Groszligschutzgebiete (Nationalparks Naturparks Bioshysphaumlrenreservate) bestimmen Haumlufig wird als regionaloumlkonomischer Effekt bereits die Summe von Umsatz und Beschaumlftigung ausgewiesen (z B BMU 2007 99) Dies ist jedoch methodisch nicht korrekt Der regionaloumlkonomische Effekt von Groszligschutzgebieshyten errechnet sich als Differenz zu einer Referenz sei es im Fall einer kurzfristigen Beshytrachtung dasselbe Gebiet vor der Unterschutzstellung oder im Falle einer laumlngerfristishygen Betrachtung ein vergleichbares Gebiet anderswo Derartige Untersuchungen exisshytieren bisher noch kaum SCHMID (2005) ist in ihrer Dissertation einem solchen Ansatz gefolgt und hat fuumlr 13 Nationalparke in Deutschland (die Nationalparke Kellerwald-Edersee und Eifel bestanden zum Untersuchungszeitpunkt noch nicht) die Entwicklung der drei Tourismusindikatoren Ankuumlnfte Uumlbernachtungen und Bettenzahl im Vergleich zu jeweils einer Referenzregion untersucht Ihre Ergebnisse sind keineswegs eindeutig Die Hypothese dass eine Nationalparkgruumlndung zu einem Anstieg des Fremdenvershykehrs in der Nationalparkregion fuumlhrt laumlsst sich aber auf jeden Fall nicht halten (SCHMID 2005 238) Auch wenn fuumlr einzelne Groszligschutzgebiete ein positiver Einfluss auf das Fremdenvershykehrs- und Gaststaumlttengewerbe nachgewiesen werden kann darf dieses Ergebnis nicht ohne weiteres auf neu zu gruumlndende Groszligschutzgebiete uumlbertragen werden Auch bei diesen gilt das Gesetz des abnehmenden Grenznutzens wonach die Nachfrage nach

Agglomerationsraumlume

Verstaumldterte Raumlume

Laumlndliche Raumlume

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zusaumltzlichen Einheiten an Schutzgebieten sinkt je mehr Schutzgebiete bereits vorhanshyden sind Dies kann sich auch in Substitutionseffekten aumluszligern also darin dass Besuche von einem Groszligschutzgebiet auf ein anderes verlagert werden Als negativer gesamtwirtschaftlicher Effekt von Naturschutz kann die Beschraumlnkung der Holznutzung gesehen werden Wird nur die Art der Holznutzung beschraumlnkt so steigen die Kosten fuumlr Ernte und Bringung von Rohholz Je nach Marktform lassen sich diese houmlheren Kosten auf den jeweils naumlchsten Verwender uumlberwaumllzen oder schmaumllern den Gewinn des Forstbetriebes oder eines der Holzverwender Wird die Holznutzung in einshyzelnen Gebieten ganz untersagt kann unter bestimmten Voraussetzungen ein Teil volkswirtschaftlicher Wertschoumlpfung entfallen Die juumlngste Entscheidung der Firma Pollmeier ein neues Buchenholzsaumlgewerk nicht in Heimsheim Baden-Wuumlrttemberg sondern im Ausland zu bauen ist hierfuumlr ein gutes Beispiel Losgeloumlst von diesem Beishyspiel errechnet sich unter den Voraussetzungen dass Substitutionseffekte zu vernachshylaumlssigen sind die komplementaumlren Produktionsfaktoren sich nicht nennenswert verteushyern und die Nachfrage auf den Produktmaumlrkten gegeben ist fuumlr einen marginalen Vershyzicht auf die Nutzung von Holz eine entgangene Wertschoumlpfung in Houmlhe des 10- bis knapp 30-fachen des Rohholzwertes Die Spanne ergibt sich aus den moumlglichen Vershywertungslinien im Holzgewerbe oder in der Zellstoff- und Papierindustrie Gerade die stoffliche Holzverwendung ist bisher volkswirtschaftlich bedeutend Im Jahr 2005 generierten die an holzbasierten Wertschoumlpfungsketten und insbesondere an der stofflichen Holzverwendung partizipierenden Branchen des Clusters Forst und Holz 158 Mrd Euro steuerpflichtige Umsaumltze und beschaumlftigen uumlber 12 Mio Personen (vgl SEINTSCH 2007) Am Beispiel der Saumlgewerke in Deutschland laumlsst sich gut zeigen dass ein Verzicht auf die Nutzung von Holz in erster Linie die laumlndlichen Raumlume betrefshyfen wuumlrde (Abbildung 2)




Abbildung 2 Standorte der Saumlgeindustrie in Deutschland nach Verdichtungsgrad (Quelle THOROE 2007)

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Es waumlre wuumlnschenswert eine oumlkonomische Diskussion der Effekte von Naturschutz nicht nur auf der Ebene von Umsatz und Wertschoumlpfung zu fuumlhren Wertschoumlpfung sei es in Form des Inlandsproduktes oder des Nationaleinkommens (vormals Sozialprodukt) als Kennzahl fuumlr zusaumltzliche Guumlterausstattung kann nur als Naumlherung fuumlr das uumlbergeshyordnete Ziel Wohlfahrt angesehen werden Die oumlffentliche Diskussion uumlber die Umshyweltschaumlden in den achtziger Jahren hat deutlich gemacht dass wirtschaftliches Wachstum und Wohlfahrt nicht notwendigerweise kongruent sein muumlssen Leider steckt die wohlfahrtsoumlkonomische Betrachtung der Effekte oumlffentlicher Guumlter (hier konkret von Naturschutzguumltern) in Deutschland noch weitgehend in den Kinderschuhen Fuumlr die wohlfahrtsoumlkonomische Bewertung des Nutzens von Naturschutz existieren zwar meshythodische Ansaumltze entsprechende empirische Ergebnisse sind aber noch sehr spaumlrlich gesaumlt und liegen bisher nur fuumlr verstreute Einzelfaumllle vor Mangels verfuumlgbarer Daten koumlnnte diese notwendige Diskussion daher nur weitgehend theoretisch gefuumlhrt werden

11 Folgerungen Die Forstpolitik in Deutschland war lange Zeit von der sogenannten Kielwassertheorie gepraumlgt6 Auch wenn die Allgemeinguumlltigkeit dieser Theorie bereits fruumlh in Zweifel gezoshygen wurde (z B NIEszligLEIN 1976 47) wirkt sie immer noch fort Unter dem Leitbild mulshytifunktionaler Forstwirtschaft wird weiterhin versucht steigende Anforderungen an den Wald in die Bewirtschaftung zu integrieren haumlufig ohne die entsprechenden Kosten zu ermitteln und auf sie hinzuweisen geschweige denn deren Erstattung zu fordern Die aus eigentumsrechtlicher Sicht dringend notwendige Differenzierung nach Eigentumsarshyten oder unterschiedlichen betrieblichen Zielen unterbleibt dabei haumlufig Wie in den vorhergehenden Kapiteln dargelegt bestehen zum Teil erhebliche Zielkonshyflikte hinsichtlich der Nutzung des Waldes Fuumlr eine umfassende Forstpolitik die auch Naturschutz als einen Aspekt unter anderen einschlieszligt ist es Grundvoraussetzung diese Zielkonflikte anzuerkennen Zweifelsohne lassen sich zahlreiche Ziele auch in Einklang miteinander verwirklichen Es ist zu erwarten dass sich deren Anzahl durch die Weiterentwicklung biologischer (waldbaulicher) und technischer Bewirtschaftungsshyverfahren noch erhoumlhen lassen wird Fuumlr die verbleibenden widerstrebenden Zielvorgashyben sind jedoch Priorisierungen vorzunehmen Diese Priorisierungen muumlssen da oumlffentliche Guumlter betroffen sind von der Politik vorshygenommen werden Eine Gewichtung der politischen Oberziele selber also z B Wirtshyschaftswachstum und Beschaumlftigung Umwelt- und Klimaschutz oder Sicherung der Eshynergieversorgung ist hierfuumlr nur bedingt hilfreich Zu vielfaumlltig sind die konkreten Umshysetzungsmoumlglichkeiten als dass sich allgemeinguumlltige Vorteilhaftigkeitsaussagen auf derart abstrakter Ebene treffen lassen Fuumlr eine moumlglichst rationale und widerspruchsshyfreie Umsetzung der politischen Ziele sind daher Informationen fuumlr einzelne konkrete Maszlignahmen notwendig Dies gilt sowohl fuumlr die zu erwartenden Wirkungen also das Ausmaszlig der Zielerreichung als auch fuumlr die zu erwartenden Kosten der geplanten Maszlignahmen Aufbauend auf diesen Uumlberlegungen laumlsst sich ein Ansatz fuumlr eine moumlgliche Naturshyschutzstrategie des BMELV ableiten Er besteht aus folgenden Bausteinen

6 Die sogenannte Kielwassertheorie unterstellt dass die infrastrukturellen Leistungen des Waldes im Zuge der Holzproduktion und ordnungsgemaumlszligen Waldbewirtschaftung automatisch und ohne erwaumlhshynenswerte Kosten anfallen (NIEszligLEIN 1976 46)

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1 Wirkungs- und Kostenanalyse Auf Grundlage der Informationen uumlber Wirkung und Kosten bestimmter politischer Zielshyvorstellungen lassen sich diese auf ihre Folgen hin analysieren und untereinander vershygleichen Die Anwendung des Ansatzes der Wirkungs- und Kostenanalyse auf alle Nutshyzungsanspruumlche an den Wald wuumlrde helfen Zielkonflikte aufzuzeigen und eine unter den gegenwaumlrtigen Entwicklungen schwieriger werdende rationale Forstpolitik zu betreiben Bezugnehmend auf die drei Dimensionen von Nachhaltigkeit kaumlme das einer sozial-oumlkonomisch-oumlkologischen Vertraumlglichkeitspruumlfung von den Wald betreffenden politischen Maszlignahmen gleich Eine in sich stringente Kosten-Nutzen-Analyse waumlre zwar wuumlnschenswert scheitert ashyber im Wesentlichen an der notwendigen Bewertung des Nutzens der zahlreichen oumlfshyfentlichen Projekte im Bereich Waldnutzung Gleichwohl kann die forstoumlkonomische Forschung mit zahlreichen Fallstudien zur Bewertung nicht marktgaumlngiger Leistungen des Waldes wichtige Hinweise auf deren oumlkonomischen Wert geben die auch in die politischen Entscheidungen einflieszligen sollten 2 Moderatorenrolle des BMELV Als fuumlr Wald und Forstwirtschaft zustaumlndiges Ressort koumlnnte das BMELV in diesem Prozess der Abwaumlgung von Wirkung und Kosten die Rolle eines Moderators uumlbernehshymen Die notwendigen Informationen uumlber Wirkungen und Kosten muumlssten nicht notshywendigerweise vom moderierenden Ressort beschafft werden sondern koumlnnten auch von entsprechenden anspruchstellenden Ressorts oder Betroffenen und Verbaumlnden eingefordert werden Vom Nationalen Waldprogramm (NWP) bei dem BMELV ebenfalls die Moderatorenrolle inne hat unterscheidet sich der vorgeschlagene Ansatz in zweierlei Hinsicht Zum einen wird die Moderatorenrolle in einem Kreis gesehen dessen Mitglieder auch die Verantshywortung fuumlr die getroffenen Entscheidungen tragen also den ausfuumlhrenden Organen der Regierung angehoumlren (siehe auch Kapitel Ausblick)7 Zum anderen sind bei den Entscheidungen nicht nur die Interessen der jenigen Gruppen zu beachten die wie es im NWP heiszligt mit dem Wald befasst sind sondern die Interessen aller Buumlrger Uumlber die gesellschaftlichen Ziele Klimastabilisierung Erhaltung der Artenvielfalt Ressourcensishycherung Energiesicherheit oder Abbau der Staatsverschuldung ergeben sich Anspruumlshyche an Wald und Forstwirtschaft auch aus Kreisen der Bevoumllkerung die nicht zu den direkten Stakeholdern der Forstwirtschaft zaumlhlen 3 Segregation Wie vorstehend dargelegt wuumlrde der Ansatz der Wirkungs- und Kostenanalyse die Weishyterentwicklung einer rationalen Forstpolitik grundsaumltzlich unterstuumltzen Unter dem gegeshybenen forstpolitischen Paradigma stehen diesem Ansatz aber hohe Kosten entgegen Die flaumlchige Integration bestimmter gesellschaftlicher Ziele in die Waldbewirtschaftung betrifft naturgemaumlszlig eine groszlige Anzahl an Waldbesitzern und laumlsst sich oft auch auf unshyterschiedliche Weise umsetzen Entsprechend hoch sind die (Informations-) Kosten fuumlr die Ermittlung derjenigen Kosten die sich aus der Umsetzung der jeweiligen gesellshyschaftlichen Ziele ergeben wuumlrden Zudem ist nicht auszuschlieszligen dass die von der Umsetzung betroffenen Waldbesitzer ihre Kosten aus strategischen Gruumlnden falsch anshygeben In der Regel wird die Abweichung nach oben ausfallen um die Maszlignahme entshy

7 Die Erfahrungen aus dem NWP (Weigerung einzelner Gruppen die getroffenen Einigungen mitzutragen und damit fehlende Verbindlichkeit des NWP) lassen dieses als nicht geeignetes Instrument einer am Gemeinwohl orientierten Forstpolitik erscheinen Gleichwohl dient das NWP sehr gut zur Abklaumlrung der Positionen unterschiedlicher Interessenvertreter und moumlglicher Einigungsbereiche

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weder zu verhindern oder eine Begruumlndung fuumlr eine hohe Entschaumldigung zu schaffen Diese Informationsprobleme duumlrften es in vielen Faumlllen unmoumlglich machen eine auch nur annaumlhernd effiziente Allokationsentscheidung zur Produktion oumlffentlicher Guumlter durch den Wald zu treffen Im Gegensatz zur Integration steht das Konzept der Segregation Es bezeichnet die weitgehende Trennung der verschiedenen Waldfunktionen auf unterschiedliche Flaumlshychen Mit der Ausweisung von Nationalparken Naturwaldzellen Bannwaumlldern Refeshyrenzflaumlchen etc ist dieses Konzept in der Praxis bereits zum Teil umgesetzt worden Zugespitzt formuliert bedeutet das Konzept der Segregation dass zur Erfuumlllung zusaumltzshylicher Anforderungen in einem Bereich die Leistungserbringung in mindestens einem anderen Bereich eingeschraumlnkt werden muss Fuumlr eine zusaumltzliche Einheit potenzielle natuumlrliche Vegetation muss beispielsweise auf n Einheiten Artenvielfalt oder auf m Einshyheiten Rohholzproduktion verzichtet werden Die Leistungserbringung ist dabei jeweils an eine bestimmte Flaumlcheneinheit gebunden Im Hinblick auf Wirkungs- und Kostenanalysen unterschiedlicher Zielvorstellungen an den Wald besitzt das Segregationskonzept damit den Vorteil dass Zielkonflikte wesentshylicher einfacher herausgearbeitet und damit zum Teil auch geloumlst werden koumlnnen Da die Umsetzung der Zielvorgaben nicht auf ganzer oder zumindest sehr groszliger Flaumlche erfolgt wie beim Integrationskonzept reduzieren sich auch die Kosten der Informationsshybeschaffung insgesamt und in den Faumlllen in denen ein Ausgleich zu zahlen ist auch die Anzahl der zu Entschaumldigenden Neben dem grundsaumltzlichen Vorteil der Aufdeckung von Zielkonflikten besitzt das Konshyzept der Segregation zweifelsohne den Nachteil dass bestehende kostenguumlnstige Moumlgshylichkeiten zur Integration verschiedener Ziele in die Bewirtschaftung einer bestimmten Flaumlche Wald ungenutzt bleiben koumlnnten Dies muss jedoch nicht zwangslaumlufig der Fall sein da fuumlr viele (vor allem oumlffentliche) Waldbesitzer die Produktion oumlffentlicher Guumlter Bestandteil ihrer Zielfunktion ist und diese daher von der Moumlglichkeit einer Integration Gebrauch machen koumlnnen In diesem Sinne staumlrkt das Segregationskonzept die Rechte der Waldeigentuumlmer es legt ihnen aber keine Pflichten zur Einhaltung der Segregation auf In Anbetracht der Eigentumsrechte der Waldbesitzer darf das Segregationskonzept nicht als staatliches Planungsinstrument verstanden werden Es ist vielmehr ein Gedankenmodell vornehmshylich zur Loumlsung von Zielkonflikten Die Einhaltung eines Mindestniveaus in Bezug auf andere Ziele kann auch im Segregationskonzept beruumlcksichtigt werden beispielsweise die Minimalforderung aus dem Bundeswaldgesetz zum Walderhalt

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12 Zusammenfassung Forstwirtschaft befindet sich zunehmend im Spannungsfeld unterschiedlicher Politikziele (z B Wirtschaftswachstum und Beschaumlftigung Umwelt- und Klimaschutz oder Sicheshyrung der Energieversorgung) Diese Ziele stehen in unterschiedlichen Verhaumlltnissen zueinander In Bezug auf die Forstwirtschaft harmonieren sie teilweise teilweise sind die Ziele neutral zueinander und teilweise sind sie auch konfligierend Umweltschutz als ein uumlbergeordnetes Politikziel setzt sich seinerseits ebenfalls aus unterschiedlichen Teilshyzielen wie Natur- Klima- Tier- oder Landschaftsschutz zusammen die ihrerseits wieshyderum harmonieren neutral sind oder konfligieren koumlnnen Unter den real gegebenen Knappheitsvoraussetzungen ndash fuumlr zusaumltzliche Naturschutzanshyforderungen stehen keine entsprechend groszligen zusaumltzlichen Flaumlchen zur Verfuumlgung ndash gibt es auch innerhalb des Naturschutzes Zielkonflikte Auf Maszlignahmenebene koumlnnen sie darin bestehen dass Maszlignahmen zum Schutz eines Naturgutes ein anderes Naturshygut schaumldigen Auf abstrakterer Ebene aumluszligern sich die Zielkonflikte in den unterschiedshylichen Schutzkonzepten ndash statisch versus dynamisch ndash (PIECHOCKI 2007ab) in der Frage ob Biodiversitaumlt sich auf Artenvielfalt oder genetische Vielfalt beziehen soll oder in welchem Umfang historische Nutzungsformen zulasten der potenziellen natuumlrlichen Vegetation erhalten werden sollen Diese Beispiele verdeutlichen dass Anforderungen an Naturschutz nicht rein naturschutzfachlich begruumlndet werden koumlnnen sondern dass sie sich immer aus gesellschaftlichen Wuumlnschen und Zielen ergeben Der Klimawandel wird vorausgesetzt er findet wie von den Klimaforschern vorhergeseshyhen statt alle Lebensbereiche betreffen Auch der Naturschutz muss sich auf neue Sichtweisen einstellen Aufgrund der klimatischen Aumlnderungen kann Naturschutz nicht mehr an aktuellen Situationen sei es die (heutige) potenzielle natuumlrliche Vegetation oshyder eine bestimmte historische Nutzungsform orientiert sein sondern muss sich an moumlglichen zukuumlnftigen Umweltbedingungen ausrichten Wegen der hohen Unsicherheit uumlber die zukuumlnftigen Umweltbedingungen lassen sich damit Naturschutzanforderungen aber nur noch bedingt aussprechen Gerade in Fragen wie der der Bestandesbegruumlnshydung ist wegen der Langfristigkeit der Entscheidung den unterschiedlichen moumlglichen Zukuumlnften Rechnung zu tragen und damit eine Mehrzahl von Optionen zuzulassen Die Kleinstrukturiertheit des Waldbesitzes in Deutschland garantiert dabei eine hohe Divershysifikation und damit Risikostreuung Wald und Forstwirtschaft sind nicht nur Objekt des Klimawandels Als Subjekt besitzen sie das Potenzial einen Beitrag zur Linderung des Klimawandels zu leisten Der Wald entzieht der Atmosphaumlre CO2 durch Photosynthese und bindet den Kohlenstoff im Holz Solange Holz immer wieder nachwaumlchst kann mit der Nutzung von Holz uumlber Kohlenshystoffspeicherung und Substitution fossiler Brennstoffe der Erhoumlhung der CO2-Konzentration in der Atmosphaumlre begegnet werden Dieser Beitrag darf zwar nicht uumlshyberbewertet werden ndash Emissionsvermeidung durch Energieeinsparung und durch Erhoumlshyhung der Energieeffizienz sind sicher die Hauptansatzpunkte fuumlr Klimaschutz in Deutschland ndash aber innerhalb der erneuerbaren Energien nimmt Holz aufgrund seiner groszligen Verfuumlgbarkeit und vielseitigen Einsatzmoumlglichkeiten eine wichtige Rolle ein Eishyner Klimapolitik auf breiterer Grundlage erneuerbarer Energien steht das Brachliegenshylassen von Zuwachs- und Nutzungspotenzial daher entgegen sei es durch Einschraumlnshykungen hinsichtlich der Baumartenwahl oder der Nutzungsalter oder durch das Fordern natuumlrlicher Abbauprozesse (Totholz) Zudem wuumlrde es global betrachtet den Nutshyzungsdruck auf andere Waumllder der Erde erhoumlhen und dort zu weiterer Waldzerstoumlrung fuumlhren

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Verzicht auf Holznutzung kann nicht nur mit energie- und klimapolitischen sondern auch mit wirtschafts- und strukturpolitischen Zielen schwer zu vereinbaren sein Die Weiterverarbeitung von Holz in der Holz- und Papierwirtschaft kann zu einer zusaumltzlishychen Wertschoumlpfung in der Groumlszligenordnung des 10- bis knapp 30-fachen des eingesetzshyten Rohholzwertes fuumlhren abhaumlngig von der betrachteten Produktlinie Der flaumlchigen Verteilung des Holzpotenzials entsprechend sind die Verarbeitungskapazitaumlten vor alshylem der ersten Bearbeitungsstufen vornehmlich in den laumlndlichen Raumlumen angesiedelt Sie waumlren von Nutzungseinschraumlnkungen besonders betroffen Aumlhnliche wirtschaftliche Argumente werden auch fuumlr Naturschutzgebiete im weiteren Sinne vorgebracht Sie sollen sich positiv auf die Einkommen im Fremdenverkehrssekshytor auswirken Hierzu vorliegende empirische Untersuchungen konnten jedoch einen eindeutigen Einfluss der Schutzgebietsausweisung auf wesentliche Tourismusindikatoshyren nicht bestaumltigen (vgl z B SCHMID 2005) Mit der Umsetzung der FFH-Richtlinie und der geplanten Flaumlchenstilllegung im Rahmen der nationalen Biodiversitaumltsstrategie sind zum Teil erhebliche Bewirtschaftungsershyschwernisse und -einschraumlnkungen verbunden Sie resultieren v a aus Genehmishygungspflichten fuumlr forstliche Eingriffe aus Nutzungsverzichten oder Beschraumlnkungen bei der Baumartenwahl Diese Erschwernisse und Einschraumlnkungen koumlnnen enteignungsshygleich sein in der Regel duumlrften sie auf jeden Fall ausgleichspflichtig sein Ein angeshymessener Ausgleich fuumlr den betroffenen Koumlrperschafts- und Privatwald kann aufgrund der unterschiedlichen betrieblichen Situationen nur schwer pauschal erfolgen Er ist im Einzelfall abhaumlngig von der Naturalausstattung und den Zielen des Forstbetriebes In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen dass die derzeitige Bestockung nicht gleich gesetzt werden darf dem zukuumlnftigen Bestockungsziel des Forstbetriebes So koumlnnen fuumlr Bewirtschaftungserschwernisse und -einschraumlnkungen Kompensationsshyzahlungen erfolgen die an der derzeitigen Bestockung orientiert sind und damit die geshygenwaumlrtigen Ertragsausfaumllle ausgleichen Zukuumlnftig moumlgliche ertragreichere Alternatishyven bleiben damit bei der Bestimmung von Kompensationszahlungen aber auszliger Beshytracht Zudem ist zu bedenken dass durch derartige Kompensationszahlungen zwar die Forstbetriebe fuumlr Einschraumlnkungen entschaumldigt werden Der einzel- und gesamtwirtshyschaftliche Schaden aus einer geringeren Rohholzverfuumlgbarkeit fuumlr die Holzwirtschaft bleibt aber bestehen Fuumlr die Abwaumlgung der o g unterschiedlichen politischen Ziele kann es hilfreich sein auch fuumlr die Forderungen des Naturschutzes uumlber Wirkungsanalysen zu verfuumlgen Das wuumlrde bedeuten den Effekt von Maszlignahmen hinsichtlich der zu erwartenden Veraumlndeshyrung von Artenzahl Individuenzahl oder anderer Kriterien zu quantifizieren und damit einer Effizienzbeurteilung zugaumlnglich zu machen Die dafuumlr notwendigen Informationen uumlber Kosten sollten moumlglichst vor einer politischen Entscheidung in Zusammenarbeit mit den Betroffenen und ihren Vertretern zusammengetragen werden Auf diesem Weg ist es auch moumlglich verschiedene forstwirtschaftliche Umsetzungsvarianten zu untersushychen und ineffiziente bereits vorab auszuschlieszligen Wird dieser Ansatz der Wirkungs- und Kostenanalyse auf alle Anspruumlche an den Wald ausgedehnt so koumlnnte dem BMELV die Rolle eines Moderators zukommen der die fuumlr die politischen Entscheidunshygen notwendigen Informationen von den Betroffenen deren Verbaumlnden und den entshysprechenden Bundesressorts einholt diskutiert und fachlich bewertet Zur Verbesserung der Versorgungssituation wurde bereits in der Vergangenheit immer wieder auf Pflanzen auslaumlndischer Herkunft zuruumlckgegriffen In erster Linie sind dies Pflanzen die der menschlichen Ernaumlhrung dienen In einer Phase in der nachwachshysenden Rohstoffen eine wesentlich wichtigere Rolle fuumlr die einheimische Wirtschaft zushy

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kommt erstreckt sich die Notwendigkeit einer Einbeziehung von Pflanzen auslaumlndischer Herkunft auch auf den Nicht-Nahrungsmittelbereich Ein pauschales Verbot hierfuumlr ershyscheint angesichts der zukuumlnftigen globalen Herausforderungen nicht angemessen Empfehlenswert waumlre es auch bei diesen Arten Chancen und Risiken ihres Anbaus zu bewerten und einander gegenuumlber zu stellen Am Beispiel nicht heimischer Arten laumlsst sich gut zeigen dass uumlber die Sektoren hinweg mit unterschiedlichem Maszlig gemessen wird der Anbau fremder oder hoch gezuumlchteter landwirtschaftlicher Pflanzen wird von Seiten des Naturschutzes eher toleriert als der Anbau von Fremdlaumlndern wie beispielsweise der Douglasie die zumindest auf Gatshytungsebene bis zur letzten Eiszeit in Deutschland auch noch heimisch war In Anerkennung der mit der Biodiversitaumltskonvention eingegangenen internationalen Verpflichtungen und der europaumlischen Richtlinie zur Erhaltung der natuumlrlichen Lebensshyraumlume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen sowie unter Beruumlcksichtigung der o a Zielkonflikte erscheint eine endguumlltige Abkehr von dem bisher vorherrschenden forstshypolitischen Konzept zum Umgang mit Zielkonflikten dem Integrationskonzept geboten Mit der Ausweisung von Nationalparken Biosphaumlrenreservaten Naturwaldzellen Bannwaumlldern Referenzflaumlchen etc ist dieser Schritt bereits eingeleitet worden Eine staumlrkere Buumlndelung von Naturschutzflaumlchen ein weitgehendes Uumlberlappen unterschiedshylicher Schutzkategorien haumltte den Vorteil dass Zielkonflikte wegen des Bezugs zu weshyniger und konkreten Flaumlchen leichter herausgearbeitet und geloumlst werden koumlnnen dass die volkswirtschaftlichen Kosten damit sinken und die Zahl der Faumllle in denen ein Ausshygleich zu zahlen waumlre verringert wuumlrde Insgesamt wuumlrde dies eine Staumlrkung der Eigenshytumsrechte der Waldbesitzer bedeuten gegenuumlber einer fortschreitenden Aushoumlhlung derselben bei Beibehaltung des Integrationskonzeptes Auf den nicht durch Naturschutz genutzten Flaumlchen koumlnnte der Wald vorrangig anderen Zielen dienen Dort waumlre es den Waldeigentuumlmern weitgehend selber uumlberlassen ihre eigenen Betriebsziele zu verfolgen Diese koumlnnen selbstverstaumlndlich nach wie vor in multifunktionaler Forstwirtschaft bestehen wie es fuumlr viele oumlffentliche Waldbesitzer der Fall sein duumlrfte Ebenso koumlnnte aber auch eine staumlrker an der Holzproduktion orientierte Waldwirtschaft stattfinden verbunden mit weniger Naturschutzleistungen als bisher Fuumlr diese Flaumlchen wuumlrde nur die Mindestforderung aus dem Bundeswaldgesetz der Waldshyerhalt gelten Sie waumlren damit hinsichtlich Naturschutzanforderungen anderen Landshynutzungsformen wie beispielsweise Kurzumtriebsplantagen aumlhnlicher gestellt

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Johann Heinrich von Thuumlnen-Institut Bundesforschungsinstitut fuumlr Laumlndliche Raumlume Wald und Fischerei

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Rahmenbedingungen und Grundlagen fuumlr eine Strategie zur Integration von Naturschutzanforderungen in die Forstwirtschaft

von

Matthias Dieter Peter Elsasser Johannes-Gustav Kuumlppers und Bjoumlrn Seintsch

Arbeitsbericht des Instituts fuumlr Oumlkonomie der Forst- und Holzwirtschaft 2008 2

Hamburg Juli 2008

Inhaltsverzeichnis

Vorbemerkung1











11 Folgerungen 22


Literatur 28

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Rahmenbedingungen und Grundlagen fuer eine Strategie zur … · 2009-12-18 · MANTAU et al....

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