Schriftenreihe der Juristischen FakulHit der Europa -UniversiHit Viadrina Frankfurt (Oder)

Herausgegeben von

Professor Dr. iur. Dr. phil. Uwe Scheffler, Frankfurt (Oder)

Springer Berlin Heidelberg New York Barcelona Budapest Hongkong London Mailand Paris Santa Clara Singapur Tokio

Manfred Mohr (Hrsg.)

Friedenssichernde Aspekte des Minderheitenschutzes in der Ara des Volkerbundes und der Vereinten Nationen in Europa

i Springer

Prof. Dr. iur. Manfred Mohr Lehrstuhl fiir Offentliches Recht, insbesondere Volkerrecht Europa-Universitat Viadrina Frankfurt (Oder) GrofieScharrnstrafie59 D-15230 Frankfurt (Oder)

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Frledensslchernde Aspekte des Mlnderheltenschutzes In der Ara des Volkerbundes und der Verelnten Natlonen In Europa / Manfred Mohr (Hrsg.). - Berlin; Heidelberg; New York; ·Barcelona ; Budapest; Hongkong ; London; Paris; Santa Clara; Singapur ; Tokio: Springer. 1996

(Schriftenreihe der luristischen Fakultit der Europa-Universitit Viadrina Frankfurt (Oder»

NE: Mohr. Manfred [Hrsg.1

ISBN-13: 978-3-540-61366-4 DOl: 10.1 007/978-3-642-80273-7

e-ISBN-13: 978-3-642-80273-7

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© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1996

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Vorwort

"Noch eine KonJerenz zum Minderheitenschulzl ... " Auf eine solche (gedankliche) Reaktion war der Herausgeber eingestellt, als die

Konferenz zum Titel dieses Bandes vorbereitet wurde. In der Tat, die letzten Jahre brachten eine nicht unbetrachtliche Zahl bedeutsamer Tagungen und Pu­blikationen zum Minderheitenschutz. Was konnte man dem noch hinzufiigen?!

Dank der groBziigigen finanziellen Unterstiitzung durch die Robert-Bosch- und die Friedrich-Ebert-Stiftung sowie die Referatszusagen namhafter Experten konnte die Konferenz im September vergangenen Jahres stattfinden. Dieser Band faBt ihre wesentlichen Ergebnisse (Referate, Beitrage) zusammen; unter IV. ist -anstelle eines Diskussionsprotokolls - "Ein Konferenzbericht" angefugt.

Konferenzverlauf und, so hoffen wir, diese Veroffentlichung relativieren die eingangs formulierte Befurchtung. Das Minderheitenthema ist durchaus noch nicht "abgegrast". Es gibt viel Offenes und Kontroverses. Zumindest konnte ein Beitrag zur Klarung der Fragen geleistet werden, die noch einer vertiefenden Behandlung bedtirfen.

DaB dies erreieht wurde, ist dem "timing", dem Ort und dem Teilnehmerkreis der Tagung zu verdanken. Die (gleiehzeitigen) Jubilaen von Volkerbund und UNO hoten Gelegenheit, einen groBeren historischen Bogen zu spannen. 1m Zuge der intemationalen - politischen und rechtlichen - Entwicklung konnte der Minderheitenschutz materiell und prozedural vorangetrieben werden; der "groBe Durchbruch" steht allerdings - sowohl auf universeller als auch auf regionaler Ebene - noch aus.

Der Konferenzort ist nieht nur aufgrund der vorhandenen, freundschaftlichen Beziehungen zu den beteiligten Poznaner Institutionen gewahlt worden. Er mar­kiert wechselvolle deutsch-polnische Geschichte, die auch eng mit der Minder­heitenproblematik verkntipft war, ist und bleibt. Konferenzbeobachter aufierten ihre freudige 'Oberraschung dariiber, daB man nunmehr so offen tiber Minderhei­tenfragen im deutsch-polnischen Verhaltnis diskutieren konnte, obschon hier sicherlich (ebenfaUs) noch einiges offen bleibt.

SchlieBlich die aufierst gemischte und produktive Zusammensetzung des Teil­nehmerkreises: Deutsche, Polen undandere Europaer, Juristen und Nicht-Juri­sten, Theoretiker und Praktiker, renommierte und "nachwachsende" Wissen­schaftler.

Dies alles erbrachte Akzente und Anregungen, die - wenn auch nieht in Form vollig neuer Ansatze - immerhin vorhandene Diskussionstrends untermauem oder aber in Frage stellen.

Schon in der Volkerbundara zeiehneten sieh die Probleme ab, die heute noch von grundlegender Bedeutung sind: Die Frage nach der Motivation fur Minder­heitenschutz, sein machtpolitischer Millbrauch; Multilateralitat versus Bilaterali­tat; Minderheitenschutz und Menschenrechte; Verfahrensprobleme. Es zeigte sich die Notwendigkeit von "Sonderrechten" fur Minderheiten, die tiber eine allgemeine Gleichstellung und Nichtdiskriminierung hinausgehen.

VI Vorwort

Minderheitenschutz wurde - auch im Sinne einer Negativerfahrung - in seiner friedenssichemden, stabilisierenden Funktion erkannt. Von daher erkUtrt sich der (insoweit konzeptionell zu verstehende) Titel der Konferenz bzw. dieses Buches. Frieden, Menschenrechte und Demokratie bilden die modemen Bezugspunkte des Minderheitenschutzes. Hinzu kommen Aspekte des (multi-)kulturellen Reichtums.

Minderheiten definieren sich am besten selbst. Natiirlich gibt es gewisse (objektive) Kriterien und Vorgaben. Ob das StaatsangehOrigkeitskriterium (zwingend) dazu gehOrt, bleibt kontrovers. Normales Fremden- und Auslander­recht vermag ebenso wie der "allgemeine" Menschenrechtsschutz kaum, das Minderheitenschutzkonzept voll auszufiillen. Irgendwo kommen hier auch die (so umstrittenen) "Leistungsrechte" ins Spiel. Jedenfalls kann man nicht in uner­traglichem Ma.6 (Minderheiten-)Rechte vorenthalten und dennoch auf Loyalitat und Souveranitat pochen.

Vemiinftiger, ausgewogener Minderheitenschutz soll gerade explosiven politi­schen und sozialen Konstellationen vorbeugen. Die Gleichsetzung von Minder­heitenschutz mit Uberforderung, Chaos und Sezession ist hOchst fatal. Vielmehr sollen konstruktive LOsungen ermoglicht werden, etwa (auch) im Rahmen fode­raler oder gar konfoderaler Strukturen. Dabei wird man sicherlich indigene Vol­ker als Sonderfall behandeln mtissen.

Nimmt man aIle vorhandenen, einschlie6lich der "nur" politisch-verbindlichen oder aber "programmatisch" gefaBten Instrumente zusammen, ist doch ein nicht unbetrachtlicher Normenbestand fUr Minderheitenschutz entwickelt worden. Ihn gilt es, speziell im regional-europaischen Rahmen, zu festigen und weiter auszu­bauen. Dabei ist das Wechselspiel zwischen (solchen) regionalen und universel­len Instrumenten bzw. Normen zu beachten. Es gibt - wie beim Menschenrechts­schutz generell - wechselseitige Versrnrkungen, aber auch Abweichungen und Reibungen.

1m Zentrum stehen - auch das ist nichts Neues - Durchsetzungsaktivitaten. Ne­ben vertraglichen Berichts- und Beschwerdeverfahren konnen auBervertragliche Mechanismen zum Tragen gebracht werden, wobei der UN- und der OSZE­Hochkommissar einen besonderen Platz einnehmen. Auch wenn letzterer eher im Bereich der Konfliktpravention angesiedelt ist, tragt er dennoch zur Durchset­zung von Minderheitenschutzstandards bei. Schlie6lich kann es - in Erganzung multilateraler Strukturen - bilaterale Arrangements geben. Sind besondere Ver­haltnisse der Kooperativitat und Gegenseitigkeit gegeben, kann diesen Arrange­ments hohe Effektivitat zuwachsen. Grundsatzlich sollte jedoch der erreichte Stand einer erga-omnes-Position des Menschenrechts- und Minderheitenschutzes nicht auftraditionelle Reziprozitat reduziert werden.

Voraussetzung flir effektiven Minderheitenschutz ist die Verhinderung bzw. Uberwindung von ExtremfaIlen wie dem Volkermord, flir den es leider auch in jiingster Vergangenheit immer wieder Beispiele gegeben hat. Endlich sind sozial­okonomische Faktoren zu berticksichtigen: was nutzen Minderheitengruppen oder -volkem kulturelle Rechte, wenn sie unterhalb des Existenzminimums leben mtissen ...

Vorwort VII

Das Thema Minderheitenschutz wird Wissenschaftler, Politiker und "Normalbiirger" weiter bescMftigen. Es existiert ausreichend Stoff fur kiinftige Konferenzen und Veroffentlichungen. Dafi die bier in Frage stehende zustande kam, daftir herzlichen Dank an meine beiden unmittelbaren Partner bei der Kon­ferenzvor- und -nachbereitung, die Herren Kollegen Andrzej Sakson (poznan) und Walter Poeggel (Leipzig). Fur ihre wertvolle UnterstUtzung beim Zustande­kommen dieser Publikation mochte ich mich bei meinen Lehrstuhlmitarbeiterin­nen Frau Monika Ende und Frau Carmen Thiele sowie den studentischen Hilfs­kraften Maja Antoniszyn, Jochen Beutel und Marta Jankow bedanken. Last but not least ist Frau Martina Seidlitz zu nennen, die mit Bravour alle Tucken bei der technischen Gesamtfertigstellung des Manuskripts meisterte.

Frankfurt (Oder), im April 1996 Der Herausgeber

Przedmowa

"Jeszcze jedna konferencja 0 ochronie mniejszosci ... " Wydawca byl nastawiony na tak~ reakcj~, gdy byla przygotowywana

konferencja pod tytulem tej publikacji. W rzeczy samej ostatnie lata przyniosly znaczn~ liczb~ istotnych spotkan i publikacji dotycz~cych ochrony mniejszosci. C6z moma byloby do tego jeszcze dodae ?!

Konferencja mogla si~ odbye we wrzesniu ubieglego roku dzi~ki znacznemu finansowemu wsparciu Fundacji im. Roberta Boscha i Fundacji im. Friedricha Eberta oraz obietnicom referat6w znanych ekspert6w. Publikacja ta obejmuje jej istotne wyniki (referaty i wypowiedzi); w cz~sci IV. zostalo dol~czone -zarniast protokolu z dyskusji- sprawozdanie z konferencji.

Mamy nadziej~, ze przebieg konferencji i ta publikacja relatywizuj~ wspomniane juz obawy. Temat mniejszosci zawiera jeszcze wiele otwartych i kontrowersyjnych kwestii. Przynajmniej tak mozna bylo przyczynie si~ do wyjasnienia problem6w, kt6re wymagaly zgl~bienia.

"Timing", miejsce i kr~g uczestnik6w konferencji s~ to czynniki, kt6rym nalezy zawdzi~czae to, ze zostalo to osi~gni~te. lednoczesne jubileusze Ligi Narod6w i ONZ nadaly okazj~ ku temu, aby rozszerzye nieco zakres historyczny. W trakcie rni~dzynarodowego - politycznego i prawnego - rozwoju ochrona mniejszosci poszla materialnie jak tez proceduralnie naprz6d; jednak "wielki przelom"- zar6wno na uniwersalnym jak i regionalnym poziomie -jeszcze nie nas~pil.

Miejsce, w kt6rym owa konferencja si~ odbyla, zostalo wybrane nie tylko ze wzgl~du na istniej~ce przyjazne stosunki z uczestnic~cyrni w niej Instytucjami z Poznania. Owo miejsce znaczy zmienn~ histori~ stosunk6w polsko­niemieckich, kt6re s~, byly i b~d~ silnie powi~zane z problematyk~ mniejszosciow~. Obserwatorzy konferencji wyrazili z zadowoleniem swoje zaskoczenie, iz mozna bylo tak otwarcie dyskutowae na temat kwestii mniejszosciowej w stosunkach polsko-niemieckich, chociaz w tym zakresie pewne sprawy pozostaj~ otwarte. .

W koncu wskazae na wyj~tkowo produktywne i r6morodne zestawienie kr~gu uczestnik6w: Niemcy, Polacy i inni Europejczycy, prawnicy i nie-prawnicy, teoretycy i praktycy, renomowani i "dorastaj~cy do tego" naukowcy.

To wszystko dostarczylo akcent6w i impuls6w, kt6re podmurowaiy istniej~ce trendy w dyskusji lub postawily je pod znakiem zapytania.

luz w erze Ligi Narod6w ujawnily si~ problemy, kt6re dzisiaj maj~ podstawowe znaczenie: kwestia motywacji dla ochrony mniejszosci, jej polityczne naduzycie, multilateralnose versus bilateralnose, ochrona mniejszosci i prawa czlowieka, problemy z trybem post~powania. Ujawnila si~ takze koniecznose istnienia "praw specjalnych" dla mniejszosci, kt6re wychodz~ poza zakres og6lnego r6wnouprawnienia i niedyskryminacji.

X Przedmowa

Ochrona mniejszosci zostala uznana - takze w sensie negatywnych doswiadczen - jako spelniajllca funkcj~ zapewniajllcll pok6j i stabilizujllcll. Tym mozna wi~ wyjasnie (koncepcjonalnie zrozumialy) tytul tej konferencji tudziez tej ksillZki. Pok6j, prawa czlowieka i demokracja tworZ/l nowoczesne punkty oparcia dla ochrony mniejszosci. Do tego dochodzll jeszcze aspekty (multi)kulturalnego bogactwa.

Mniejszosci najlepiej definiujll si~ same. Naturalnie istniejll tutaj pewne (objektywne) kryteria i przeslanki. Jest nadal kontrowersyjne, czy kryterium posiadania obywatelstwa panstwa takze do nich nalezy. Normalne prawo dotyczllce obcych i cudzoziemc6w oraz "og61na" ochrona praw czlowieka wydajll si~ nie wypelniae calkowicie koncepcji ochrony mniejszosci. W pewien spos6b muszll tutaj wchodzie w gr~ (tak spome) "prawa do swiadczen paflstwa na rzecz mniejszosci".W kazdymrazie nie mozna odmawiae praw (rnniejszosciowych) w stopniu nie do zniesienia i przy tym obstawae przy 10jalnoSci i suwerennosci.

Rozslldna i wywazona ochrona mniejszosci ma zapobiegae wlaSnie wybuchowym konstelacjom politycznym i spolecznym. Zestawienie ochrony mniejszosci z przecillzeniem, chaosem i secesjll jest wyjlltkowo fatalne. Nalezy wi~c 0 wiele bardziej umozliwie konstruktywne rozwillzania (tane) w ramach struktur federacyjnych i konfederacyjnych. Przy tym narody autochtoniczne powinny bye traktowane jako przypadek specj a lny .

Jei:eli wefmie si~ pod uwag~ wszystkie istniejllce instrumenty, Illcznie z tymi, kt6re obowillzujll "tylko" politycznie lub Sll "programowo" uj~te, nalezy stwierdzie, iz zesp61 norm dotYCZllcych ochrony rnniejszosci, kt6ry zostal rozwini~ty, jest godny uznania. Powinno si~ go umocnie i dalej rozbudowywae, szczeg61nie w ramach regionalno-europejskich. Nalezy przy tym wzille pod uwag~ zrniennose mi~dzy regionalnymi i uniwersalnymi instrumentami tudziez normami. Tak jak w przypadku ochrony praw czlowieka istniejll tutaj r6zne wzmocnienia, przemiany i tarcia.

Nie jest nowoscill, iz w centrum uwagi znajdujll si~ dzialania zwillzane z realizacjll ochrony rnniejszosci. Obok raportowych i skargowych tryb6w post~powan uzgodnionych w umowach, znaczenie majll tane inne mechanizmy, do kt6rych nalezy w szczeg6lnosci zaliczye: Wysokiego Komisarza ONZ i Wysokiego Komisarza OBWE. Ten ostatni przyczynia si~ takze do przeforsowania i realizacji standardu ochrony mniejszosci. W ramach uzupelnienia multilateralnych struktur mogll istniee takze bilateralne uzgodnienia. Mogll one stac sie wysoce efektywne, jezeli zachodzll wlasciwe przeslanki kooperacji i wzajemnosci. W zasadzie jednak osill8ni~ta pozycja erga omnes ochrony praw czlowieka i mniejszosci nie powinna bye redukowana do tradycyjnej wzajemnoSci.

Przeslankll efektywnej ochrony mniejszosci jest zapobieganie tudziez przezwyci~Zanie przypadk6w ekstremalnych, takich jak ludob6jstwo, kt6rego przyklady mialy niestety znowu miejsce. W koncu nalezy uwzgledniae czynniki socjalne i ekonomiczne: co mogll dae grupom i narodom rnniejszosciowym

Przedmowa XI

prawa kulturalne, jezeli muszll onie zyc ponizej minimum egzystencjonalnego ... Temat ochrony rnniejszosci b~dzie nadal zajmowal naukowc6w, polityk6w i

"szarych obywateli". Istnieje wystarczajllco duzo materialu dla przyszlych konferencji i publikacji. Skladam serdeczne podzi~kowania za to, iz ta konkretna doszla do skutku, Panom Andrzejowi Saksonowi (Poznan) i Walterowi Poegglowi (Lipsk) - moim bezposrednim partnerom przy przygotowaniu i opracowaniu tej konferencji. Za rzeczowe i profesjonalne wsparcie przy powstaniu tej publikacji chcialbym podzi~kowac moim wsp61pracownikom katedry Paniom Monice Ende i Carmen Thiele i takze studentom Maji Antoniszyn, Iochenowi Beutelowi i Marcie Iank6w. Last but not least nalezy wymienic Panill Martin~ Seidlitz, kt6ra z brawurll dzialala przy technicznym zestawieniu calosci manuskryptu.

Frankfurt(Oder), kwiecien 1996 Redaktor

Inhal tsverzeichnis

Vorwort

I. Das Minderheitenschutzsystem des Volkerbundes I

Der Minderheitenschutz des Volkerbundes 3 Hennann Weber

Die Stellung Polens zu den Bestimmungen 23 des Volkerbundes tiber die nationalen Minderheiten Stanislaw Sierpowski

Die Raltung Deutschlands zur Minderheitenfrage 51 Walter Poeggel

Erfolge im Schatten des Scheitems - 67 Das Minderheitenschutzverfahren des Volkerbundes Sebastian Bartsch

II. Der Schutz von Minderheiten durch die UNO 83 und europaische Institutionen

Die Vereinten Nationen und der Minderheitenschutz. 85 Versuch einer Bestandsaufnahme Manfred Mohr

Die Rolle des Europarats beim Minderheitenschutz 111 Rainer HofmalUl

Die OSZE und nationale Minderheiten: eine neue 153 Rerangehensweise Arie Bloed

Der Minderheitenschutz im europaischen Recht 171 CezaryMik

Die Rechtsprechung der Organe der Europaischen 195 Menschenrechtskonvention hinsichtlich der Rechte der Minderheiten Emil Konstantinov

Zum Grundrechts- und Minderheitenschutz 205 in der Europaischen Union Nonnan WeiJ3

XN Inhaltsverzeichnis

Die Frage der Minderheitendefinition 211 Eckart Klein

Minderheitenschutz als Staatsbiirgerrecht oder Menschenrecht 215 Carmen Thiele

Warum sollen Mehrheiten Minderheiten schiitzen 225 und sogar fordem? Harald Weydt

Einige Aspekte zu den Minderheitenschutzvertragen 235 des Volkerbundes und zu Rechten und Pflichten von Minderheiten Martin Scheuennann

Schutz der Minderheiten - zum Beitrag 241 von Nichtregierungsorganisationen (Beispiel: Foderalistische Union europaischer Volksgruppen [FUEV]) Ludwig EIle

ill. Politische und rechtliche Situation 247 des Minderheitenschutzes europaischer Staaten

Der Status von Minderheiten in den Verfassungen 249 rnittelosteuropaischer Lander Lech Janicki

Die Minderheitensituation im danisch-deutschen Grenzraum 267 Knut Ipsen

Den Minderheitenschutz betreffende Klauseln 281 in den neuen bilateralen Vertragen Polens mit den Nachbarstaaten Jan Barcz

Politische Aspekte des Minderheitenschutzes in Polen 315 und Litauen Andrzej Sakson

Die nationalen Minderheiten in Errnland und Masuren 337 - ein Integrationszustand Wiktor Marek Leyk

Ein Konferenzbericht 343 Monika Ende/Carmen Thiele

Autorenverzeichnis

Prof. Dr. Arie Bloed The FOWldation on Inter-Ethnic Relations, Prinsessegracht 22, 2514 AP The Hague

Prof. Dr. Jan Barcz Kroissberggasse 8, 1230 Wien

Sebastian Bartsch Deutsche Gesellschaft fur Auswartige Politik e. V., ForschWlgsinstitut, RauchstraBe 18 10787 Berlin

Dr. Ludwig Elle Sorbisches Institut e. v., BahnhofstraJ3e 6, 02625 Bautzen

Dr. Monika Ende Europa-Universitat Viadrina, GroBe ScharmstraJ3e 59,15230 Frankfurt (Oder)

Prof. Dr. Dr. Rainer Hofmann Universitat K51n, Professur fur Offentliches Recht und V5lkerrecht Gotifried-Keller-Stral3e 2, 50931 K5ln

Prof. Dr. Dr. Knut Ipsen Ruhr-Universitat Bochum, Lehrstuhl fur Offentliches Recht (V5lkerrecht) Universitatsstral3e, 44801 Bochum

Prof. Dr. Lech Janicki Instytut Zachodni, Stary Rynek 78/79,61-772 Poznan

Prof. Dr. Eckart Klein Universitat Potsdam, Menschenrechtszentrum, Heinestral3e 1, 14482 Potsdam

Prof. Dr. Emil Konstantinov Institut for Political and Legal Studies, Geo Milev Str. 44, 1111 Sofia

XVI

Wiktor Marek Leyk Beauftragter des AIlensteiner Wojewoden fUr nationale und religiose Minderheiten Urzad wojewodzki w Olsztynie, AI. Marszalka Jozefa Pilsudskiego 7/9, 10-959 Olsztyn

Dr. Cezary Mik Uniwersytet Mikolaja Kopernika, Torun

Prof. Dr. Manfred Mohr Europa-Universitat Viadrina, Lehrstuhl fUr Offentliches Recht, insbesondere Volkerrecht GroBe SchannstraBe 59, 15230 Frankfurt (Oder)

Prof. Dr. Walter Poeggel Auenweg 6, 06254 Giinthersdorf

Prof. Dr. Andrzej Sakson Instytut Zachodni, Stary Rynek 78179, 61-772 Poznan

Martin Scheuermann Kirchgasse 14,63674 AItenstadt

Prof. Dr. Stanislaw Sierpowski Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, ul. H. Wieniawskiego 1,61-712 Poznan

Carmen Thiele Europa-Universitat Viadrina, GroBe SchannstraBe 59, 15230 Frankfurt (Oder)

Dr. Hermann Weber Institut fUr Intemationale Ange1egenheiten der Universitat Hamburg Rothenbaumchaussee 19,20148 Hamburg

Norman Wei6 Universitiit Potsdam, Menschenrechtszentrum, HeinestraBe 1, 14482 Potsdam

Prof. Dr. Harald Weydt Europa-Universitiit Viadrina, Lehrstuhl fUr Sprachwissenschaft I: Vergleichende Sprachwissenschaft, Soziolinguistik im kulturhistorischen Kontext; Arbeitsstelle Deutsch als Minderheitensprache, GroBe SchannstraBe 59, 15230 Frankfurt (Oder)