Oskar Peterlini

Prokopp & Hechensteiner

Steuerföderalismus in Italien

Spannungsfeld zwischen Verfassungszielen und Sparmaßnahmen und zwischen Nord und Süd

Prokopp & Hechensteiner

Oskar Peterlini

Steuerföderalismus in Italien

Spannungsfeld zwischen Verfassungszielen und Sparmaßnahmen und zwischen Nord und Süd

© 2012Oskar Peterlini

undProkopp & Hechensteiner KG

St. Pauls bei Bozenwww.prokopp-hechensteiner.com

Gesetzt aus der Strada von Albert Pinggera und der Marat von Ludwig ÜbeleISBN: 978-88-6069-011-1Printed in Italy

Alle Rechte vorbehalten

I. Der Weg zum Steuerföderalismus in Italien 9

Die italienische Verfassung zwischen Zentralismus und zaghaftem Regionalismus 10Die Schubkraft der »Lega Nord« und der Regionen 11

II. Das Verfassungsgesetz von 2001 eröffnet den Weg 13

Die Generalklausel zugunsten der Regionen für mehr Föderalismus 13Steuersystem und Finanzausgleich – ausschließliche Zuständigkeiten des Staates 15Die Koordinierung der Steuern 15Die neue Finanzautonomie der Regionen und Lokalkörperschaften 17Wie föderal ist die neue Verfassung? 18

III. Die Grundsätze für den neuen Steuerföderalismus 20

Der Entwurf von Piero Giarda 21Die Prinzipien für den Steuerföderalismus gemäß Arbeitsgruppe 22Die Finanzierung der Regionen 24

IV. Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus 27

Inhalt und Aufbau 27Die Koordinierung zwischen Staat und Regionen 28Die Grundprinzipien für die Koordinierung des Steuersystems 29Finanzierung der regionalen Kompetenzen und Tätigkeiten 31Die Steuern der Normalregionen und die Beteiligung an den Staatssteuern 32Steuersätze der Regionalsteuern und Ausübung der Autonomie 34Der Ausgleichsfond zu Gunsten der ärmeren Regionen 34Die Finanzen der Lokalkörperschaften 35Die Finanzierung der Sonderautonomien 35

V. Der Durchbruch: Das Staatsgesetz zum Steuerföderalismus 38

Der politische Hintergrund für das Bossi-Calderoli Gesetz 38Gemeinsamer Nenner für widersprüchliche Ziele 39Die Grundsätze bleiben gleich 40

Staatsgüter an die Regionen und Lokalkörperschaften 42Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus 44

VI. Anläufe zur Verfassungsreform im Jahre 2012 47

Ein erster Lichtblick im April 2012 47Föderaler Senat im Tausch gegen eine Semi-Präsidialrepublik 49Der Senat genehmigt den Entwurf, die Kammer versenkt ihn 50Die Regierung Monti will die Zügel straffen 51

VII. Die ungerechte Verteilung der Lasten 53

Steuerlast und Misswirtschaft 53Was wollen die Normalregionen Norditaliens? 54Die einheitliche Datenbank der Territorialen Öffentlichen Konten (CPT) 56Die Autonomen Regionen – Nettozahler oder Empfänger? 63Analyse und Kritik der Berechnungsmethode 73

VIII. Die Auswirkungen des Steuerföderalismus auf die Finanzierung der Autonomien 86

Die Finanzierung der Autonomien vor dem Steuerföderalismus 86Die Finanzierung der Autonomien nach dem Steuerföderalismus 92Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino 96Die Beschneidung der Landesfinanzierung durch die Sparprogramme 102Der Steuerföderalismus aufs Eis gelegt 106Die Vorschläge des Landes zur Beteiligung an den Staatsschulden 108

IX. Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen 112

Literaturverzeichnis 115

Archive, Dokumente, Quellen 127

9

I. Der Weg zum Steuerföderalismus in Italien

In Italien sehen sei es die Regierung als auch das Parlament die Dringlichkeit,

Reformen struktureller Art in Angriff zu nehmen. Auf dem Programm steht u.a.

die Reform des Steuersystems. Nach vielen gescheiterten Anläufen in den 90er

Jahren wurde die italienische Verfassung im Jahre 2001 geändert. Italien wurde

dabei bei weitem kein Bundesstaat nach modernen föderalistischen Prinzipien,

aber einige Ansätze in diese Richtung und vor allem größere Zuständigkeiten

für die Regionen sind seitdem vorgesehen. Eine weitere Verfassungsreform, die

vom Parlament unter der Regierung von Silvio Berlusconi genehmigt wurde,

scheiterte allerdings bei einer Volksbefragung im Juni 2006.1 Seit der Finanz-

krise im Jahre 2011, die zum Rücktritt der Regierung Berlusconi im November

2011 geführt hatte,2 und den Sparmaßnahmen der Regierung Monti haben sich

allerdings die Schwerpunkte verlagert. Auch die Entwicklung des Steuerföde-

ralismus erfährt natürlich eine Einschränkung, weil der Sparstift von der Zen-

trale aus, vor allem bei den Regionen, besonders jenen mit Sonderstatut und

den Gemeinden angesetzt wird. Trotzdem wird Italien – nach der notwendigen

Erholungsphase – der Notwendigkeit einer Modernisierung des Steuersys-

1 Vgl. auch: Peterlini, O. (2008b, de): Die Föderalismusentwicklung in Italien und ihre Auswirkungen auf die Sonderautonomien (Lo sviluppo federalista in Italia e le conseguenze per le autonomie speciali), Zeitschrift für Öffentliches Recht (ZÖR 63), Springer Wien New York. Peterlini, O. (2008 it): Evoluzione in senso federale e riforma costituzionale in Italia, FÖDOK 27, Institut für Föderalismus Innsbruck. Peterlini, O. (2007a, de): Föderalistische Entwicklung und Verfassungsreform in Italien (Evoluzione in senso federale e riforma costituzionale in Italia), FÖDOK 25, Institut für Föderalismus Innsbruck. Peterlini, O., (2012d de): Südtirols Autonomie und die Verfassungsreformen Italiens, Vom Zentralstaat zu föderalen Ansätzen: die Auswirkungen und ungeschriebenen Änderungen im Südtiroler Autonomiestatut, New Academic Press Braumüller Wien, S 280–356.

2 Quirinal (Amt des Staatspräsidenten), Mitteilung vom 8.11.2011: http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Comunicato&key=12524, abgeladen am 4.5.2012. Quirinal, Mitteilung vom 13.11.2011: http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Comunicato&key=12569, abgeladen am 4.5.2012.

10

tems nicht ausweichen können, auch um Regionen, Provinzen und Gemeinden

zur Eigenverantwortung zu erziehen. Inzwischen bewegen sich die geplanten

Maßnahmen zum Steuerföderalismus im Spannungsfeld zwischen den Verfas-

sungszielen und den Sparmaßnahmen, denen sie zum Opfer zu fallen drohen.

Die italienische Verfassung zwischen Zentralismus und zaghaftem Regionalismus

Die italienische Verfassung ist in ihren Grundsätzen, in ihren Garantien, in den

bürgerlichen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Rechten von

einem großen demokratischen, freiheitlichen und sozialen Auftrag beseelt, der

sie zweifelsohne unter die modernen demokratischen Verfassungen einreiht.

Bis zur Reform im Jahre 2001 allerdings bewegten sich der organisatorische

Aufbau und die Machtverteilung zwischen Zentralstaat und zaghaftem Regio-

nalismus. Der alte Artikel 114 lautete bis zum Jahre 2001 folgendermaßen:

»Die Republik gliedert sich in Regionen, Provinzen und Gemeinden.«

Die Regionen sind also genauso wie Provinzen und Gemeinden eine reine

Gliederung des Staates. Der Artikel 115 der Verfassung bestimmte zwar dass

die Regionen »autonome Körperschaften mit eigenen Machtbefugnissen und

Aufgaben« seien. Diese Befugnisse waren aber – von den Regionen mit Son-

derstatut einmal abgesehen – sehr bescheiden. Sie waren im Art. 117 der Ver-

fassung mit ganzen 18 Sachbereichen taxativ aufgelistet.

Dazu kommt, dass auch diese schwachen Zuständigkeiten an einen Regio-

nalismus lange Zeit nicht umgesetzt wurden. Von den 20 schon 1948 vorgese-

henen Regionen wurden nur die fünf Regionen mit Sonderstatut eingerichtet.

Erst Anfang der 70er Jahre wurden die übrigen 15 Regionen errichtet. 20 Jahre

lang standen sie nur auf dem Papier.

11

Auch die neue Verfassung von 2001 harrt noch ihrer Durchführung. Itali-

en wurde erst 1961 als Königreich vereinigt. Die Angst, wieder auseinander

zu brechen, führte zu einem Zentralismus, der auch heute noch stark durch-

scheint. Mit der Finanzkrise lebt

Die Schubkraft der »Lega Nord« und der Regionen

Zwischen 1970 und 1977 werden die Regionen mit Sonderstatut errichtet. Die-

se wählen zum ersten Male ihre Regionalräte als gesetzgebende Organe. Al-

lerdings beschränkt das Parlament die Zuständigkeiten mit Berufung auf die

»nationalen Interessen« mit DPR 616/1977.

1992 – 1994 gab es einen ersten Anlauf vom Regionalismus zum Födera-

lismus.

Dabei entfaltete sich in Italien die Diskussion um einen Neuaufbau des

Staates und eine Aufwertung der Regionen. Die Regionen Italiens begannen

ihre Forderungen nach einer neuen Rolle zu stellen. Die Regionen mit Sonder-

statut forderten sogar einen Bundesstaat. Eine gewaltige Schubkraft zum Re-

gionalismus kam zu Beginn der 90er Jahre von der damals neuen politischen

Kraft, der »Lega Nord« unter Umberto Bossi. Das erklärte Ziel der Lega Nord

war und ist auch heute noch, den Staat nach föderalistischen Prinzipien umzu-

gestalten.

Das Parlament setzte schon 1992 eine Zwei-Kammern-Kommission (ge-

leitet von De Mita – Jotti) ein, um den zweiten Teil der italienischen Verfas-

sung, den Aufbau der Republik zu überarbeiten.

Unter Betonung der Einheitlichkeit der Republik wurde tatsächlich ein

neues Modell für einen sog. »Stato regionale«, also einen Regionalstaat vorge-

schlagen. Bewusst grenzte man sich damit vom Begriff »federale« ab.

Die Generalklausel wurde erstmals zugunsten der Regionen definiert: Alle

nicht dem Staat vorbehaltenen Sachbereiche würden von diesen geregelt.

12

Leider kam dem Reformplan der Zweikammernkommission eine tiefgrei-

fende politische Krise in Italien dazwischen. Aufgrund der Korruptionsskan-

dale (sog. »Tangentopoli«) gerieten die traditionellen Parteien, vor allem aber

die führende Democrazia Cristiana, ins Schwanken. Das Parlament musste

knapp zwei Jahren nach seiner Einsetzung aufgelöst werden. Das Projekt Ver-

fassungsreform fiel den Neuwahlen zum Opfer, die am 27. März 1994 stattfan-

den.3

Doch die Regionen lassen nicht locker. Es gab regelmäßige Treffen zwi-

schen den Präsidenten der Regionalräte. Die Regionalräte forderten immer

deutlicher einen Regionalismus und stärkere Zuständigkeiten für die Regio-

nen. Eine besondere Vorreiter-Rolle leisteten dabei die Regionen mit Sonder-

statut. Sie forderten in Begehrungsanträgen und gemeinsamen Dokumenten

die Umgestaltung Italiens in einen modernen, europäischen Bundesstaat.

Von 1994 bis 1996 spitzte sich die Krise in Italien aufgrund der Korrupti-

onsskandale weiter zu. Erneut nach zwei Jahren wurde das Parlament aufgelöst

ohne einen neuen Anlauf in Richtung Umgestaltung des Staates unternom-

men zu haben. Erst 1996 kam es zu einem neuen Anlauf in einer Zwei-Kam-

mern-Kommission (unter dem Vorsitz von D´Alema), der im Wesentlichen die

Grundlage für die spätere Reform bildete. Die Arbeiten der Kommission wur-

den zwar mit dem Fall der Regierung Prodi im Oktober 1998 eingestellt, doch

waren die Grundlagen für eine Neuordnung des Staates vorbereitet. �

3 Siehe Parlamentsakten unter der Homepage der Abgeordnetenkammer: www.camera.it/parlam/bicam/rifcost/dossier/

13

II. Das Verfassungsgesetz von 2001 eröffnet den Weg

Als Ministerpräsident legte Massimo D’Alema, der vormalige Präsident der

zweiten »bicameralen« Kommission, dem Parlament einen neuen Verfas-

sungsgesetz-Entwurf vor, der im wesentlichen auf den Vorarbeiten aufbaute.

Im Februar und im März 2001 genehmigten Abgeordnetenkammer und Senat

in zweiter Lesung und mit der vorgeschriebenen absoluten Mehrheit die neue

Verfassung. Am 7. Oktober 2001 wurde sie durch Volksbefragung bestätigt und

trat als Verfassungsgesetz vom 18. Oktober 2001, Nr.3, endgültig in Kraft.

Italien wird zwar kein Bundesstaat, aber immerhin werden die Regionen

gestärkt und der Aufbau des Staates modernisiert.

Die Generalklausel zugunsten der Regionen für mehr Föderalismus

Die 2001 in Kraft getretene Reform der Verfassung4 beschränkt sich auf den II.

Teil derselben, also auf den Aufbau der Republik, und reformiert nur den Titel V

des II. Teiles der Verfassung, nämlich die Regionen, die Provinzen und die Ge-

meinden. Die Reform betrifft zwar den Kern des Staatsaufbaues und die Kör-

perschaften, die die Republik bilden, klammert aber wesentliche Bereiche aus,

die zu einer echten Föderalisierung gehören.

Damit bleiben Senat und Abgeordnetenkammern gleich wie vorher. Regio-

nenkammer wurde also keine vorgesehen. Damit entzieht sich die Reform von

2001 einer Mitsprache und Mitbestimmung der Regionen bei der Gesetzge-

bung des Staates.

4 Palermo, F./ Woelk, J. (2006) in AA.VV. (Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung), Jahrbuch des Föderalismus 2006, Nomos, Baden Baden, S 345–356.

14

Während die alte Verfassung im Art. 114 die Regionen und Lokalkörper-

schaften nur als Gliederung des Staates anführte, wurde dieser Grundsatz hin-

gegen auf den Kopf gestellt:

Art 114: »Gemeinden, Provinzen, Großstädte mit besonderem Status, Regio-

nen und Staat bilden die Republik. «

Die Regionen mit Sonderstatut werden bestätigt, ihre Zuständigkeiten werden

um die neuen Bereiche erweitert wie sie den ordentlichen Regionen zugestan-

den wurden.

Auch den Regionen mit ordentlichem Statut können »weitere Formen und

besondere Arten der Autonomie zuerkannt werden«. Als mögliche Auswei-

tung sind alle Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung vorgesehen, sowie

die staatlichen Zuständigkeiten in der Organisation der Friedensgerichte, der

Unterricht, der Umweltschutz und der Kulturgüter. Mit dieser Bestimmung hat

man eine Tür zur dynamischen Entwicklung der Regionen mit ordentlichem

Statut in Richtung jener mit Sonderstatut aufgemacht.

Die wesentliche Neuerung ergibt sich allerdings bei den Zuständigkeiten.

Im alten Art. 117 der Verfassung galt, dass alle nicht ausdrücklich der Region

vorbehaltenen Zuständigkeiten automatisch in die Zuständigkeit des Staates

fielen. Der neue Art. 117 hat dieses Prinzip zugunsten der Regionen auf den

Kopf gestellt. Taxativ aufgezählt werden im Art. 117 nunmehr die Zuständig-

keiten des Staates (im Abs. 2) und die konkurrierenden Zuständigkeiten der

Regionen (Abs. 3). Abschließend heißt es dazu im Absatz 4:

Art. 117/4: »Für alle Sachbereiche, die nicht ausschließlich der staatlichen Ge-

setzgebung vorbehalten sind, steht den Regionen die Gesetzgebungsbefugnis

zu.«

15

Das ist ein Kernpunkt im bundesstaatlichen Sinne, der tatsächlich einen

wesentlichen Schritt in diese Richtung darstellt und ein Merkmal des Födera-

lismus umsetzt.

Steuersystem und Finanzausgleich – ausschließliche Zuständigkeiten des Staates

Die ausschließlichen Zuständigkeiten des Staates werden im Art. 117 Abs. 2 ta-

xativ aufgezählt und umfassen 17 Bereiche: dazu gehören die klassischen Auf-

gaben des Staates in der Außenpolitik, in der Verteidigung, der Währung und

der Gerichtsbarkeit. Der Staat bleibt aber auch zuständig für andere Bereiche,

wie die öffentliche Ordnung und Sicherheit, die Sozialvorsorge, den Schutz der

Umwelt, der Kulturgüter und einige andere Bereiche mehr.

Für das Thema Steuerföderalismus sind folgende Zuständigkeiten von Be-

deutung, die ausschließlich dem Staat vorbehalten sind:

• Steuersystem und Rechnungswesen des Staates; Finanzausgleich;

(Buchstabe e, Absatz 2, Art.117)

• Festsetzung der wesentlichen Leistungen im Rahmen der bürgerlichen

und sozialen Grundrechte, die im ganzen Staatsgebiet gewährleistet sein

müssen; (Buchstabe n, Absatz 2, Art. 117)

Die Koordinierung der Steuern

In den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung steht den Regionen die

Gesetzgebungsgewalt zu, während der Staat die wesentlichen Grundsätze

hierfür festlegt (Abs. 3 des Art. 117 der italienischen Verfassung). Damit eröff-

nen sich den Regionen neue Bereiche: so beispielsweise internationale Bezie-

hungen der Regionen und ihre Beziehungen zur Europäischen Union, Außen-

handel, Arbeitsschutz und – Sicherheit, Unterricht, Berufe, wissenschaftliche

und technische Forschung, Gesundheitsschutz, Produktion, Transport und ge-

16

samtstaatliche Verteilung von Energie, Ergänzungs- und Zusatzvorsorge und

andere.

Dazu kommt, dass die Regionen und die autonomen Provinzen Trient und

Bozen für die in ihre Zuständigkeit fallenden Sachgebiete an den Entscheidun-

gen im Rahmen des Rechtssetzungsprozesses der Europäischen Union teil-

nehmen. Sie sorgen für Anwendung und Durchführung von völkerrechtlichen

Abkommen und Rechtsakten der Europäischen Union.

Für das Thema des Steuerföderalismus ist folgende Zuständigkeit von Be-

deutung, die in die konkurrierende Zuständigkeit der Regionen und des Staa-

tes fiel:

Artikel 117/3: »(Harmonisierung der öffentlichen Haushalte und) Koordinie-

rung der öffentlichen Finanzen und des Steuersystems. «

Wir sehen also wie sich der Staat nicht nur in seinem ausschließlichen Bereich

»das Steuersystem und das Rechnungswesen des Staates, sowie den Finanz-

ausgleich« vorbehalten hat, sondern auch bei den konkurrierenden Zuständig-

keiten der Regionen nochmals unterstreicht, dass er die wesentlichen Grund-

sätze festzulegen hat für die Harmonisierung und Koordinierung des Steuer-

systems auch der Regionen selbst.

Die Zuständigkeit des Staates wurde 2012 erheblich gestärkt durch die Ver-

lagerung der Zuständigkeit für die Harmonisierung der öffentlichen Haushalte

vom konkurrierenden Bereich (Art 117,3), in den ausschließlichen des Staates

(Art 117,2).5 Im konkurrierenden Bereich Staat-Regionen verbleibt also nur die

Koordinierung der öffentlichen Finanzen und des Steuersystems.

5 Art 3 des VerfG 20. April 2012, Nr 1: Einführung des Grundsatzes eines ausgeglichenen Haushalts in der Verfassung. Änderungen der Art. 81, 97, 117, 119, die mit der Schuldenbremse zusammenhängen.

17

Die neue Finanzautonomie der Regionen und Lokalkörperschaften

Eine besondere Neuigkeit stellt der Art. 119 dar, der den Gemeinden, Provin-

zen, Großstädten und Regionen eine Finanzautonomie für Einnahmen und

Ausgaben zusichert:

Art. 119: »Gemeinden, Provinzen, Großstädte mit besonderem Status und Re-

gionen haben Finanzautonomie für Einnahmen und Ausgaben.«

Diese Körperschaften besitzen eigene Einnahmequellen. Sie können eigene

Steuern und Einnahmen erheben. Sie müssen sich dabei allerdings an die Ver-

fassung und die Prinzipien der Koordinierung der öffentlichen Finanzen und

des Steuersystems halten (Art. 119 Absatz 2).

Erneut betont der Gesetzgeber, dass die Prinzipien und die Koordinierung

der Staat vorzunehmen hat.

Zusätzlich zu den eigenen Einnahmen, sind diese Körperschaften »an den

Einnahmen aus den Staatssteuern beteiligt, die sich auf ihr Gebiet beziehen«

(Art.119 Absatz 2).

Das Staatsgesetz muss für Gebiete mit geringerer Steuerkraft pro Einwoh-

ner einen Ausgleichsfonds ohne Zweckbindung einführen (Art. 119, Absatz 3,

der Verfassung).

Alle diese in der Verfassung vorgesehenen Einnahmen, also eigene Ein-

nahmenquellen, Einnahmen aus den Staatssteuern und für jene mit geringe-

rer Steuerkraft aus den Ausgleichsfonds sollen den Regionen und Lokalkörper-

schaften die Möglichkeit bieten, »die ihnen zugewiesenen öffentlichen Befug-

nisse zur Gänze zu finanzieren« (Absatz 4, Art. 119 der italienischen Verfas-

sung).

Der Staat bestimmt zusätzliche Mittel und trifft besondere Maßnahmen

für bestimmte Territorialkörperschaften (Gemeinden, Provinzen, Großstädte,

18

Regionen), um die wirtschaftliche Entwicklung, den sozialen Zusammenhalt

und die soziale Solidarität zu fördern, sowie wirtschaftliche und soziale Un-

gleichheiten zu beseitigen (Absatz 5, Art. 119). Diese zusätzlichen Mittel des

Staates zu Gunsten bestimmter Körperschaften sollen »die effektive Ausübung

der Personenrechte fördern oder andere Zwecke erfüllen, die nicht jenen der

ordentlichen Ausübung ihrer Befugnisse entsprechen« (Absatz 5, Art.119 der

Verfassung), neben dem Prinzip, dass die Grundsatzgesetzgebung und die Ko-

ordinierung dem Staat vorbehalten wird, leuchtet aus den Absätzen ein zweites

wesentliches Prinzip hervor: in der Sorge um die unterschiedliche wirtschaft-

liche Entwicklung des Staates soll, der vorgesehene Steuerföderalismus durch

einen Ausgleich zu Gunsten der ärmeren Regionen und Lokalkörperschaften

begrenzt werden. Zu diesem Zweck werden drei Ausgleichsfonds vorgesehen,

sowie eine Sonderfinanzierung des Staates für wirtschaftliche und soziale Ent-

wicklung.

Schließlich wird Gemeinden, Provinzen, Großstädten und Regionen auch

das Recht zuerkannt, ein eigenes Vermögen zu halten. Auch hierfür behält sich

das Staatsgesetz die Grundsatzgesetzgebung vor. Um der zunehmenden Ver-

schuldung einen Einhalt zu gebieten, wird definiert, dass sich all diese Körper-

schaften »nur zur Finanzierung von Investitionsausgaben« verschulden dür-

fen. Der Staat schützt sich auch gegen eventuelle zukünftige Forderungen und

bestimmt: »jedwede Garantie seitens des Staates für von Ihnen aufgenomme-

ne Schulden ist ausgeschlossen« (Absatz 6, Art. 119 der Verfassung).

Wie föderal ist die neue Verfassung?

Die Reform der Verfassung aus dem Jahre 2001 beschränkt sich auf die Regio-

nen, Provinzen, Hauptstädte und Gemeinden. Dadurch fehlen einige wesentli-

che Merkmale des Bundesstaates. Gegeben sind hingegen folgende Merkmale:

a) Die Regionen können sich eigene Statuten geben (von den autonomen

Regionen abgesehen, die aber dafür verfassungsrechtlich geschützt sind);

19

b) Es gilt die Generalklausel der Zuständigkeit zugunsten der Länder;

c) Die Gesetzgebung der Regionen unterliegt nicht mehr der Kontrolle der

Regierung, sondern nur mehr des Verfassungsgerichtes;

d) Die Regionen haben zwar auch Zuständigkeiten im Bereich

der öffentlichen Sicherheit, allerdings beschränkt auf die lokale

Verwaltungspolizei;

e) Die Stellung der Gliedstaaten wurde gegenüber den Zentralorganen

gestärkt.

f) Es wird ein Steuerföderalismus eingeführt, begrenzt durch eine

Grundsatz- und Koordinierungszuständigkeit des Staates.

Nicht gegeben sind folgende Punkte:

a) Die Republik ist nicht durch den Zusammenschluss der Regionen

entstanden;

b) Die Regionen können an der Gesetzgebung der Zentralorgane nur durch

die Einbringung von Gesetzentwürfen teilnehmen, aber nicht durch

Mitwirkung in einer Länder- oder Regionenkammer.

20

III. Die Grundsätze für den neuen Steuerföderalismus

Um die neue Verfassung von 2001 mit Leben zu erfüllen und den Regionen und

den anderen Territorialkörperschaften tatsächlich die Ausübung jener neuen

Zuständigkeiten zu ermöglichen, die ihnen übertragen worden sind, fehlt der-

zeit noch eine wesentliche Voraussetzung: Es fehlt die finanzielle Grundlage

für die Ausübung jener Zuständigkeiten. Der neue Art. 119 hat für Gemeinden,

Provinzen, Großstädten mit besonderem Status und Regionen eine Finanzau-

tonomie für Einnahmen und Ausgaben eingeführt und die Grundsätze dafür

festgelegt.

Wie bereits in der konkreten Ausgestaltung der Sachkompetenzen, die im

Art. 117 definiert werden, unterliegt auch die Finanzautonomie der Territori-

alkörperschaften dem Vorbehalt eines entsprechenden Staatsgesetztes. Dabei

erkennt man dem Staat die zentrale Koordinierungskompetenz zu und kann

damit mit einer Hand teilweise das zurücknehmen, was man mit der anderen

Hand an neuem Föderalismus gegeben hat.

Am deutlichsten erkennt man dieses Recht auf Mitgestaltung von Seiten

des Staates in den Zuständigkeiten, die im Art. 117 Absatz 3 in konkurrieren-

der Form der Gesetzgebungsgewalt der Regionen zugeteilt wurde. Dem staat-

lichen Gesetzgeber wird nämlich die Befugnis vorbehalten, durch Rahmenge-

setze die grundlegenden Richtlinien (»principi fondamentali«) für die regio-

nalen Gesetzgeber zu fixieren. Das gleiche Prinzip finden wir im Art. 119 für die

Finanzautonomie wieder.

Die zentrale Zuständigkeit und der Gesetzvorbehalt für den Staat schmä-

lern dadurch natürlich den Schritt zu einem echten Föderalismus, der aber

trotzdem – sei es in den Zuständigkeiten als auch in seiner finanziellen Ausge-

staltung – einen wesentlichen Fortschritt erzielt.

Ein echter Steuer-Föderalismus sollte eigentlich vom gegenteiligen Prinzip

ausgehen: die Territorialkörperschaften definieren autonom ihre Steuerein-

21

nahmen und sorgen dafür, dass die gemeinsamen Ausgaben, die auf höherer

Ebene ausgeübt werden, bis hinauf zum Staat durch entsprechende gemein-

same Regeln und Finanzierungen, einschließlich der Abtretung von Quoten,

garantiert sind. Aus den bereits genannten geschichtlichen Gründen, die bis

in die Gründung der Republik am Ende des 19. Jahrhunderts zurückreichen,

ist dieser Prozess in Italien anders verlaufen. Aber immerhin ist es der Staat

selbst, der die ganze Zentralkraft in seinen Händen hält, der Zuständigkeiten

und Finanzierungsmodelle im föderativen Sinne abtritt. Bei diesem Prozess

hat der Staat in seiner Gesamtverantwortung auch die ungleiche wirtschaftli-

che Kraft und die soziale Lage der Regionen Italiens vor Augen, die ein krasses

Nord-Südgefälle aufweisen. Zurecht verweist diesbezüglich Gioachino Fraen-

kel in seiner »Kritischen Analyse des neuen italienischen Steuerföderalismus«

auf diesen Aspekt und auf das daraus resultierende unterschiedliche Steuer-

aufkommen nach Regionen (und autonomen Provinzen).6 Die Notwendigkeit

des sozialen Ausgleichs findet sich ganz deutlich in den Bestimmungen zur

Verfassung selbst und beseelen den staatlichen Gesetzgeber auch bei der Vor-

lage der neuen Bestimmungen.

Der Entwurf von Piero Giarda

Am 22. Dezember 2006 hat eine vom Ministerium für Wirtschaft und Finan-

zen eingesetzte Arbeitsgruppe unter der Leitung von Prof. Piero Giarda einen

ersten Entwurf und einen erläuternden Bericht zum Steuerföderalismus der

Regierung vorgelegt7. Dieser Bericht, der eine wesentliche Grundlage für die

nachfolgende Gesetzgebung wird, bekommt seit der Regierung Monti eine zu-

sätzliche Bedeutung. Giarda wurde nämlich von Monti als Minister in seine

6 Fraenkel, Gioachino. Eine kritsche Analyse des neuen italienischen Steuerföderalismus. Födok 17, Innsbruck 2004

7 Ministero dell’Economia e delle Finanze. Gabinetto del Ministro. Gruppo di lavoro sul federalismo fiscale (coordinato dal Prof. D. Piero Giarda), 22 dicembre 2006.

22

Regierung berufen und ist einer der einflussreichsten Kabinettsmitglieder. Die

Arbeitsgruppe unterstreicht, dass die in der Verfassung vorgesehene Autono-

mie der Territorialkörperschaften einen Wert darstellt, dass aber der territori-

ale Ausgleich, die bürgerlichen Rechte und die finanzielle Kraft dabei berück-

sichtigt werden müssen.

Die Prinzipien für den Steuerföderalismus gemäß Arbeitsgruppe

Die Arbeitsgruppe um Prof. Giarda versucht die verschiedenen Funktionen der

Territorialkörperschaften nach drei Prinzipien zu gliedern und zusammenzu-

fassen. Entsprechend sollte die Finanzierung dieser drei Aufgabenbereiche er-

folgen:

a) grundsätzliche Rechte der Bürger, die unabhängig vom Territorium der

Ansässigkeit gewährleistest werden müssen;

b) lokale Funktionen, die die Bürger anderer Territorien direkt beeinflussen;

c) rein lokale Funktionen;

ad a) Der Kernpunkt der Überlegungen dreht sich um den ersten Punkt,

nämlich die grundlegenden Rechte der Bürger (»i diritti fondamentali dei

cittadini«), die im Staatsgebiet, unabhängig vom Territorium zu gewährleisten

sind.

Verfassungsrechtlich leitet die Arbeitsgruppe diese zentrale Aufgabe von

den ausschließlichen Zuständigkeiten des Staates ab, die im Absatz 2 des Art.

117 der Verfassung aufgezählt sind und im besonderen aus den Buchstaben m.

Das bedeutet, dass jeder Regierungsebene (der gesamtstaatlichen, regio-

nalen und lokalen) entsprechende Finanzmittel in der notwendigen Höhe zu-

geteilt werden müssen, um die Grundausstattung (»livelli essenziali«) in ein-

heitlicher Form auf dem gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten. Als Beispiel

23

für die Notwendigkeit dieser einheitlichen Regelung wird der Schutz der Ge-

sundheit angeführt.

ad b) Was jene Funktionen betrifft, die (gemäß b)) auch andere Regionen

beeinflussen, sei es nicht notwendig einheitliche Bedingungen im Angebot zu

schaffen; wohl sei es aber notwendig, den Lokalautonomien entsprechende

Ressourcen für die Abwicklung dieser Aufgaben zu zuerkennen. Das bedeutet

mit einfachen Worten: Ja zu den Unterschieden in den verschiedenen Regionen

unter unterschiedlichen Regelungen, aber die Territorialkörperschaften müs-

sen in die Lage versetzt werden, ihre Angebote entsprechend zu gestalten. Fol-

gerichtig müssen die schwachen Regionen entsprechend stärker ausgestatten

werden.

ad c) Was die rein lokalen Aufgaben betrifft, unterstreicht das Arbeitspa-

pier, dass es dafür nicht nur nicht notwendig, sondern sogar schädlich wä-

re eine Gleichförmigkeit zu suchen. Bei diesen lokalen Funktionen gehe es ja

im Wesentlichen darum, den unterschiedlichen Interessen auf lokaler Ebene

Rechnung zu tragen und eine entsprechende effiziente Antwort zu geben.

Interessant ist im Arbeitspapier ein Hinweis auf die Quantifizierung eines

der lokalen Steueranteiles, der sich innerhalb von »theoretischen und empi-

rischen Grenzen« bewegen müsse. Im Arbeitspapier selbst wird keine Quan-

tifizierung vorgenommen, allerdings ist eine Fußnote sehr aufschlussreich, in

der es folgendermaßen heißt: » – in den wichtigsten föderalen Staaten über-

schreitet, die der lokalen Ebene zugeteilte Spese selten den Prozentsatz von

30% der Gesamtspesen. Ausnahmen bildet Deutschland, wo allerdings die

Länder keine Steuerautonomie haben, Belgien, Spanien, Konföderationen wie

die Schweiz und in Europa die Nordstaaten.«8

Sicher handelt es sich bei dieser Definierung nur um eine Fußnote und nur

um ein Arbeitspapier des Ministeriums, allerdings zeigt es deutlich die Gren-

8 Seite 2 des Arbeitspapiers, Ministero dell’Economia e delle Finanze, ebenda.

24

zen auf, innerhalb derer sich eine mögliche zukünftige Finanzierung bewegen

könnte.

Die Finanzierung der Regionen

Entsprechend den drei Gruppen von Zuständigkeiten der Territorialkörper-

schaften schlägt die Arbeitsgruppe deren Finanzierung vor:

Für die bürgerlichen und sozialen Grundrechte:Für die Deckung der Aufgaben für bürgerliche und soziale Grundrechte (Buch-

stabe m des Art. 117) müssen – gemäß Arbeitspapier – den einzelnen Regi-

onen Finanzmittel zugesichert werden, die imstande sind »den Bedarf aller

Ausgaben vollständig zu decken«. Die quantitative Festlegung des Bedarfes

soll sich auf Schätzungen von Bedarf und Kosten gründen, denen benchmarks

zu Grunde gelegt werden, mit dem Ziel die beste Praxis (»best practices«) zu

erreichen. Das Arbeitspapier verweist darauf, dass die Verfassung von einem

Level von Leistungen spreche und nicht von einem Level von Ausgaben. Das

bedeutet, dass die Regionen auch weniger ausgeben können, oder in anderer

Form, als vom benchmark vorgesehen, und die Ersparnisse für andere Zwecke

im Haushalt vorbehalten können. Allerdings müsse der Staat darüber wachen,

dass auf gesamter Staatsebene, das »effektive Angebot an Dienstleistungen«

gedeckt sei, wie es der Art. 117 Buchstabe m vorsehe.

Immer zur Deckung der Grundbedürfnisse sollten zum Vorteil der ärmeren

Regionen auch jene zusätzlichen Mittel vorgesehen werden, wie sie im Art. 119

Absatz 5 der Verfassung vorgesehen seien, um den sozialen Ausgleich zu för-

dern.

25

Für die weiteren wichtigen Zuständigkeiten:Für die Aufgaben, die nicht in den Buchstaben m hineinfallen, aber doch so

wichtig sind, dass sie eine Garantie auf dem finanziellen Sektor erfordern,

müsse das Finanzierungssystem zwar nicht so zwingend vorgeschrieben wer-

den, aber immerhin auf »repräsentative Parameter der Bedürfnisse« aufbau-

en. Genauso wie für die Grundrechte, dürfe es auch hierfür keine zwingenden

Auflagen für die Aufgaben der Autonomien geben. Diese sollten in ihrer Aus-

gabenpolitik frei sein. Aber quantitative und objektive Maßstäbe sollen »eine

ausgewogene und effiziente Verteilung der Ressourcen« gewährleisten.

Für die restlichen regionalen Funktionen:Für die restlichen regionalen Aufgaben, also diejenigen, die nicht unter dem

besonderen Schutz der Grundrechte gemäß Buchstabe m fallen, oder von so

großer Wichtigkeit sind, dass sie eines eigenen Schutzes bedürfen, dürfe das

Prinzip der Gleichschaltung nicht mehr gelten. Hierfür werden folgende Finan-

zierungssysteme vorgesehen:

• Beteilung an den Staatssteuern;

• eigene regionale Steuern;

• Quoten von einem Ausgleichsfond;

Ausgleichsfonds:Die Verfassung sieht im Art. 119 Absatz 3 einen Ausgleichsfond vor:

Art. 119/3 »Das Staatsgesetz führt für Gebiete mit geringerer Steuerkraft

pro Einwohner einen Ausgleichsfond ohne Zweckbindung ein. «

Dieser Ausgleichsfond solle die unterschiedliche Finanzkraft der Regionen re-

duzieren, die sich durch die Beteiligung an den Staatssteuern und die eigenen

Steuern ergibt. Es müsse dabei allerdings nicht zu einer totalen Gleichstellung

26

der Finanzierung kommen, wohl aber zu einer Reduzierung der Unterschie-

de. Der Ausgleichsfond müsse auch nicht unbedingt zwischen den Regionen

des Nordens untereinander angewandt werden, deren Steueraufkommen sich

nicht wesentlich voneinander unterscheidet, sondern müsste vor allem einen

Ausgleich des Nordens zu Gunsten des Südens ermöglichen.

27

IV. Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus

Inhalt und Aufbau

Der Gesetzentwurf zum Steuerföderalismus wurde in den ersten Monaten des

Jahres 2007 auf der Ebene der Mehrheitsparteien diskutiert und der Konferenz

»Staat – Regionen« zur Überprüfung vorgelegt.9 Der Iter ist nicht abgeschlos-

sen. Die reicheren Regionen des Nordens wehren sich natürlich um ihre Steu-

ereinnahmen, genauso wie die südlichen Regionen auf einen Ausgleich beste-

hen. Besonders heftig wehren sich die Regionen mit Sonderstatut um Ihren

Status und um die besonders günstigere Form der Finanzierung ihrer Auto-

nomie.

Der Gesetzentwurf ist kurz und knapp gehalten, weil die Regierung damit

ermächtigt wird, innerhalb von zwölf Monaten nach in Kraft treten, eine oder

mehrere so genannte Legislativdekrete (Verordnungen mit Gesetzeskraft)

zu erlassen, um die Finanzierung der Regionen, Provinzen, Gemeinden und

Großstädte mit besonderem Status zu ordnen.

Neu eingeführt wurde auf Druck der Regionen eine sogenannte »Regie-

kabine« (cabina di regia). Daran sollten die Vertreter der Regierung und der

Konferenz der Regionen und Lokalautonomien teilnehmen, um die Inhalte der

Verordnungen mit Gesetzeskraft zu konzertieren. Ebenso soll in der »Regieka-

bine« der Austausch der Informationen über die Finanzierung und die Steuern

erfolgen. Diese »Regiekabine« soll auch die Neuregelung der Finanzierung der

Regionen, Provinzen, Gemeinden und Großstädte unterstützen (Art. 1 Absatz

3).

9 Legge delega per l’attuazione del federalismo fiscale 2007, Commissione Affari Finanziari, Conferenza Stato Regione, Stand 23.5.2007, sowie Anlage zum Schreiben des Landesrates Werner Frick an die Südtiroler Parlamentarier vom 4.4.2007, beigelegter Entwurf vom 6.4.2007.

28

Die Koordinierung zwischen Staat und Regionen

Die Koordinierung der Staatsfinanzen und der Finanzen der Regionen und Lo-

kalkörperschaften erfolgt folgendermaßen:

• Die Regionen und Lokalkörperschaften wenden in ihrer Haushaltspolitik

den Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU an.

• Die dynamische Koordinierung erfolgt jährlich mit einem Staatsgesetz.

Dieses muss vorher in der sogenannten »Regiekabine« und mit der

Staat-Regionenkonferenz abgestimmt werden.

• Das Programmierungsdokument (DPEF) des Staates , das gleichzeitig

vorgelegt wird, programmiert den Unterschied zwischen Einnahmen und

Ausgaben für jede territoriale Ebene.

• Der Gesetzentwurf wird als Beilage zum Staatshaushalt behandelt und

muss innerhalb 15. Oktober genehmigt werden, bevor die Haushalts- und

Bilanzgesetze des Staates dem Parlament vorgelegt werden.

• Im Begleitbericht zum Gesetzentwurf muss die Steuerkraft pro

Einwohner vor und nach dem Ausgleich aufgezeigt werden, aufgrund

derer eine Rangordnung erstellt und jährlich erneuert wird.

• Auch die Registrierung der Einnahmen und Ausgaben der Regionen

und Lokalkörperschaften, sowie deren Betriebe, muss den Kriterien des

Wachstums- und Stabilitätspaktes entsprechen.

• Nach Abschluss der Reform zur Schaffung eines einheitlichen

Schatzdienstes sollen die regionalen Steuern direkt den Regionen

zufließen.

• Die Regionen und Lokalkörperschaften regeln ihre Kassaflüsse

und die ihrer Betriebe im Einklang mit den am Anfang des Jahres

programmierten Beträgen und legen über die monatlichen Kassaflüsse

Rechenschaft ab, in Koordinierung mit dem Bedarf des Staates.

29

• In den Übersichten des Haushaltes und der Rechnungslegung muss

auch der Beitrag jeder Körperschaft zur Erfüllung des Wachstums- und

Stabilitätspaktes aufgezeigt werden.

• Die Ziele der Rechnungslegung zur Mitwirkung am Stabilitätspakt

müssen von jeder Region und von jeder Lokalkörperschaft eingehalten

werden, sei es was die Kassagebarung als auch die Kompetenzgebarung

betrifft. Ursprünglich war diese Formulierung lockerer und sah Grenzen

für die Verschuldung vor, die »nur gelegentlich« negative Werte

aufweisen durften. h)

• Die Lokalkörperschaften dürfen nur Investitionen, die nicht finanzieller

Art sind, mit Verschuldung finanzieren. Der Staat legt hierfür jährlich

Höchstplafons fest.

• Es werden eigene Mechanismen vorgesehen, um die Körperschaften zu

prämieren, welche die programmierten Zielsetzungen verwirklichen,

sowie Sanktionen für jene, die davon abrücken.

Die Grundprinzipien für die Koordinierung des Steuersystems

Für die Koordinierung des Steuersystems werden folgende »Grundsätze und

Direktiven« (»principi e criteri direttivi«) zwingend vorgeschrieben:

a) Die einzelnen Steuern und das Steuersystem müssen den Kriterien der

»Rationalität und Kohärenz«, sowie den EU-Auflagen und den internationalen

Abkommen entsprechen. Es darf keine doppelte Besteuerung geben.

b) Die Steuergrundlagen und Steuersätze dürfen jeweils nur für die eigene

Regierungsebene festgelegt werden, mit anderen Worten, weder der Staat noch

umgekehrt die Region dürfen Steuergrundlagen und Steuersätze der anderen

Regierungsebene ändern. Dasselbe gilt für Steuerabzüge.

c) Respektierung des Statutes der Steuerzahler.

30

Eigene regionale und lokale SteuernDie wesentliche Neuerung besteht in der Bestimmung, dass Regionen mit re-

gionalem Gesetz eigene Steuern festlegen können, und zwar in allen Bereichen,

die nicht der Steuergesetzgebung des Staates unterliegen. Die Gesetzgebung

bezieht sich auf zwei Bereiche:

1. Die Einführung von eigenen Regionalsteuern und Lokalsteuern;

2. Die Bestimmung der Bereiche, innerhalb derer Gemeinden, Provinzen

und Großstädte (im Rahmen ihrer Autonomie) eigene lokale Steuern einfüh-

ren und Steuersätze abändern bzw. Begünstigungen festlegen können.

Auflagen für die GrundleistungenFür die Gewährleistung der wesentlichen Leistungen für die bürgerlichen und

sozialen Grundrechte (gemäß Buchstabe m des 2. Absatzes des Art. 117 der

Verfassung) werden den Regionen folgende Auflagen vorgeschrieben:

1. Die Regionen dürfen nicht die Steuergrundlagen ändern, noch können

sie eine regionale Steuerprogression vorsehen, nur um einen Ausgleich zu er-

zielen;

2. Sie können die Steuersätze, die Abzüge vom besteuerbaren Einkommen

und die Steuerabzüge sowie besondere Begünstigungen im Rahmen der Gren-

zen festlegen, die das Staatsgesetz vorsieht.

Diese Beschränkungen gelten nur für die Finanzierung der wesentlichen

Leistungen für die bürgerlich und sozialen Grundrechte.

Mehr Flexibilität bei anderen SteuernFür die anderen Steuern hingegen, die sich von Staatsgesetzen ableiten, kön-

nen die Regionen die Berechnung der Steuergrundlage, im Rahmen der vom

Staatsgesetz festgelegten Grenzen, und die Steuersätze ändern. Im Einverneh-

men mit den Regionen legt der Staat für die einzelnen Regionen einheitliche

Levels von Steueraufkommen fest, die sich aufgrund der Mittelwerte der von

den Regionalgesetzen angewandte Parameter ergeben.

31

Eigene Abgaben für Gemeinden, Städte und ProvinzenEigene Abgaben sind auch für die Lokalkörperschaften vorgesehen:

Die Gemeinden, Provinzen und Großstädte können ebenfalls eigene Abga-

ben festlegen, im Rahmen der vom Regional- oder Staatsgesetz vorgesehenen

Bereiche.

Finanzierung der regionalen Kompetenzen und Tätigkeiten

Entsprechend den Leitlinien im Arbeitspapier Giarda gliedert der Gesetzent-

wurf (im Artikel 5) die Tätigkeiten der Regionen in drei Bereiche:

a) Wesentliche Grundleistungen: Die Ausgaben hierfür sollen unter Be-

achtung der vom Staat festgelegten Standardkosten folgendermaßen finanziert

werden:

• durch die regionale Gewerbesteuer IRAP;

• durch einen regionalen Zuschlag auf die staatliche Einkommensteuer

IRPEF (beide mit einheitlichen Steuersätzen und Steuergrundlagen);

• mit spezifischen (zweckbestimmten) Quoten aus dem Ausgleichsfond;

Unter die wesentlichen Leistungen (gemäß Buchstabe m Art. 117 der Ver-

fassung) fallen auf jeden Fall jene fürs Gesundheitswesen und für die Fürsorge.

Der öffentliche Nahverkehr (trasporto pubblico locale) fällt nicht direkt un-

ter die wesentlichen Grundleistungen. Es wird aber ausdrücklich festgelegt,

dass bei der Festlegung der Finanzierung berücksichtigt werden muss, auf dem

gesamten Staatsgebiet ein angemessenes Niveau an Dienstleistungen im Lo-

kaltransport aufgrund entsprechender Standardkosten zu gewährleisten.

b) Wirtschaftlich soziale Sonderförderungen der Europäischen Union, die

Kofinanzierungen und die Sonderfinanzierungen des Staates für folgende Ziel-

setzungen:

• wirtschaftliche Förderung,

• sozialer Zusammenhalt,

• soziale Solidarität,

32

• Beseitigung wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten,

• effektive Ausübung der Personenrechte,

• andere Zwecke, die über die ordentlichen Aufgaben dieser territorialen

Körperschaften hinausgehen.

Für die Finanzierung dieser Ausgaben trägt der Staat mit eigenen Mitteln

und Kofinanzierungen gemäß den EU-Bestimmungen bei, sowie für den ter-

ritorialen Ausgleich – (im Sinne des Art. 119, Absatz 5, der Verfassung) – mit

spezifischen (zweckbestimmten) Quoten aus dem Ausgleichsfond.

c) Ausschließliche und konkurrierende Zuständigkeiten der Regionen die

nicht auf die unter a) und b) genannten Zielsetzungen des Art. 117 Absatz 2 ,

Buchstabe m und auf den 5. Absatz des Art. 119 der Verfassung zurückzuführen

sind. Diese Ausgaben sollen mit eigenen Steuern und mit Steuerzuschlägen

auf die Staatssteuer, sowie – wenn notwendig – spezifischen zweckorientier-

ten Anteilen aus dem Ausgleichsfond finanziert werden.

Die Steuern der Normalregionen und die Beteiligung an den Staatssteuern

Die Regionen mit ordentlichem Statut werden über eigene Steuern verfügen,

um die Aufgaben zu erfüllen, die Ihnen von der Verfassung, sei es in ausschließ-

licher als auch in konkurrierender Form, vorbehalten sind. Diese Steuern sol-

len als »eigene Steuern der Regionen« bezeichnet werden und umfassen, sei es

die Steuern, die die Regionen selbst mit Regionalgesetz festlegen, als auch jene,

die Ihnen aufgrund der Staatsgesetzgebung zugewiesen werden.

Die »eigenen Steuern der Regionen«:

a) Regionale Steuern und Anteile an den Staatssteuern, die schon die der-

zeitige Rechtsordnung den Regionen vorbehält:

• die regionale Gewerbesteuer (IRAP);

• der regionale Zuschlag auf die Verbrauchssteuer für Methangas und die

relative Ersatzsteuer;

33

• der regionale Zuschlag auf die staatlichen Abgaben für die Benützung

öffentlicher Gewässer;

• die Regionalsteuer auf den Benzin für den Transport;

• die Abgaben für die Ausübung der Berufe;

• die Regionalsteuern auf die staatlichen Konzessionen für die

Domanialgüter des Meeres;

• die regionale Automobilsteuer;

• die Beteiligung an der Produktionssteuer für den Benzin;

• die Beteiligung an der Produktionssteuer für Dieselkraftstoff;

• die Steuer für das Recht auf Studium;

• die Sondersteuer für die Zuteilung der Abfallbeseitigung;

• die Fluglärmsteuer;

• regionale Konzessionssteuern.

b) Eine neue erhöhte Beteiligung an der Einkommenssteuer: Diese ergibt

sich aus einer Neuverteilung der Einkommenssteuer für Staat, Regionen und

Gemeinden. Der derzeitige Zuschlag (von 0.9 – 1.4 %) auf die Einkommens-

steuer (IRPEF) soll entsprechend erhöht werden.

c) Neue Steuern, die den Regionen zugestanden werden.

d) Neue Regionalsteuern, die die Region aufgrund ihrer Zuständigkeiten

einführt, auf Gebieten, die nicht bereits vom Staat steuerlich belastet sind.

Weiters soll Regionen mit ordentlichem Statut eine Beteiligung an der

staatliche Mehrwertsteuer (IVA) zugeteilt werden, um den staatlichen Aus-

gleichsfond zu speisen.

34

Steuersätze der Regionalsteuern und Ausübung der Autonomie

Die Steuersätze und Steuerzuschläge zur Finanzierung der Grundleistun-

gen (Buchstabe m Art. 117 der Verfassung) werden in ihrem Mindestausmaß

so festgelegt, dass die volle Finanzierbarkeit der entsprechenden Leistungen

in einer Region gewährleistet ist. Wenn in einer Region das Steueraufkommen

hierfür nicht ausreicht, werden ihr Anteile aus dem Ausgleichsfond zugewie-

sen.

Die derzeitigen direkten Staatszuweisungen an die Gemeinden für die Er-

füllung ihrer eigenen Aufgaben werden abgeschafft. Die dadurch entgangenen

Beträge werden durch das Steueraufkommen ersetzt, das durch den Zuschlag

zur Einkommenssteuer auf der Grundlage eines durchschnittlichen Steuersat-

zes entsteht, sowie (soweit notwendig) aus Quoten aus dem Ausgleichsfond.

Der neue Anteil an der Einkommenssteuer muss der Gesamtheit der Regionen

den Betrag gewährleisten, der den abgeschafften Zuweisungen entspricht.

Der Ausgleichsfond zu Gunsten der ärmeren Regionen

Im Staatshaushalt wird eine eigener »Ausgleichsfond zu Gunsten der Regio-

nen mit weniger Steueraufkommen pro Einwohner« eingerichtet, der mit den

regionalen Beteiligungen an der staatlichen Mehrwertsteuer (IVA) und an der

staatlichen Einkommenssteuer gespeist wird. Die Absicht des Gesetzgebers ist

in drei Grundbereichen die gleichen Standards auf dem gesamten Staatsgebiet

zu gewährleisten, und zwar:

• im Bereich des Gesundheitswesens,

• der Fürsorge (assistenza),

• und im Lokaltransport (dazu gefügt).

Dabei sollen nicht, wie teilweise bisher, die Spesen der Regionen in diesen

Gebieten einfach übernommen werden, sondern Standardkosten festgelegt

35

werden. Die Finanzierungen sollen gemäß diesen Standards den Regionen zur

Verfügung gestellt werden. Die Höhe der Zahlungen aus dem Ausgleichsfonds

soll die Differenz abdecken, zwischen dem was die Regionen aus eigener Kraft

finanzieren können und dem Standard, der festgelegt wird. Eine Region, die

mehr ausgibt als in den Standardkosten festgelegt ist, wird sich deshalb nicht

erwarten können, zusätzliche Finanzierungen zu erhalten, genauso wie umge-

kehrt, eine Region, die auf diese Standardkosten einzusparen weiß, dieselben

Mittel auch anderweitig gebrauchen kann.

Die Finanzen der Lokalkörperschaften

Analog zur Finanzierung der Regionen soll auch die Finanzierung der Gemein-

den und Provinzen föderaler gestaltet werden, um deren Autonomie zu stärken

und eine Eigenverantwortung in der Verwaltung der Mittel zu erzielen. So sol-

len auch sie durch eigene Steuern, die vom Staat einerseits und von der Region

andererseits festgelegt werden, eigene sichere Einnahmen erzielen.

Für die Gemeinden und Provinzen sollen – ebenfalls analog zum staatli-

chen Systems – je ein Ausgleichsfonds geschaffen werden, um zur Finanzie-

rung zugewiesener Verwaltungsaufgaben beizutragen.

Die Finanzierung der Sonderautonomien

Ursprünglich hatte der Art. 19 des Gesetzentwurfes der Regierung erhebliche

Beschneidungen der Regionen mit Sonderstatut vorgesehen. Schon das Ar-

beitspapier Giarda hatte eine Überprüfung der Finanzierung der Sonderauto-

nomien unter folgenden Aspekten verlangt:

• rigorose Überprüfung der Motivationen der Finanzflüsse an die

Sonderautonomien;

• Beteiligung der Sonderautonomien an den Ausgleichsfonds für ärmere

Regionen, Provinzen und Gemeinden;

36

• sowie langfristig die Notwendigkeit, die Finanzierungskriterien den

anderen Regionen anzugleichen, vorbehaltlich höherer Finanzmittel

angesichts der höheren Zuständigkeiten.

Die Reduzierung der Einnahmen der Sonderautonomien sollte folgender-

maßen erfolgen:

a) Die Regionen mit Sonderstatut sollen an der Finanzierung der Zinslast

für die hohe Staatsverschuldung Italiens (1.617 Milliarden im Jahr 2007) betei-

ligt werden. Die Zinslast betrug 2006 etwa 66 Milliarden Euro. Der Anteil zur

Mitfinanzierung sollte im Verhältnis zwischen den Steuerbeteiligungen und

dem gesamten Steueraufkommen des Staates festgelegt werden. Zu diesem

Zweck sollten die Beteiligungssätze an den staatlichen Steuern für die autono-

men Regionen reduziert werden.

b) Die Sonderregionen mit einem Pro-Kopf-Einkommen, das über dem ge-

samtstaatlichen Durchschnitt liegt, sollen von den Finanzierungen der Staats-

gesetze für einzelne Sektoren ausgeschlossen werden.

In einer ersten Schätzung hat beispielsweise das Land Südtirol errechnet,

dass eine Mindereinnahme von 680 Millionen Euro zu erwarten wäre, was bei

einem Landeshaushalt von etwa 5000 Mio Euro etwa 14% ausmachen würde.

Nach heftigen Protesten seitens der Regionen mit Sonderstatut und der

Autonomen Provinzen wurde einvernehmlich eine Sonderregelung getroffen,

die im wesentlichen auf drei Neuerungen aufbaut:

1) Die Beteiligung der Sonderautonomien an den Zielsetzungen des territo-

rialen Ausgleichs und der Solidarität bleibt festgeschrieben, die Kriterien sol-

len allerdings in Durchführungsbestimmungen zu den entsprechenden Auto-

nomiestatuten festgelegt werden. Das bedeutet praktisch, dass diese Kriterien

und Anwendungsformen in den paritätischen Kommissionen einvernehmlich

ausgearbeitet werden und dann vom Ministerrat – ohne Einbezug des Parla-

mentes – verabschiedet werden können.

37

2) Die Durchführungsbestimmungen für die Sonderautonomien müssen

folgenden Aspekten Rechnung tragen:

• dem Ausmaß der Finanzen dieser Sonderregionen und Provinzen im

Verhältnis zur Gesamtfinanz;

• den Zuständigkeiten, die sie effektiv ausüben und den entsprechenden

Lasten, auch unter Berücksichtigung eventueller struktureller Nachteile

und der Pro-Kopf-Einkommen, im Vergleich zu den entsprechenden

Ausgaben des Staates für die Gesamtheit der Regionen;

• für jene Regionen und Autonomen Provinzen, die Zuständigkeiten

im Bereich der Lokalfinanzen haben, sind auch die Ausgaben der

Lokalkörperschaften zu berücksichtigen.

• für die Regionen mit Sonderstatut, deren Pro-Kopf-Einkommen

unter dem gesamtstaatlichen Durchschnitt liegt, bestimmen die

Durchführungsbestimmungen auch, wie die verfassungsrechtlichen Ziele

des Ausgleiches und der Solidarität zu deren Gunsten zu erreichen sind.

3) Für die Erreichung der genannten Zielsetzungen werden die Regionen

und Autonomen Provinzen auch Lasten übernehmen, die durch die Übertra-

gung oder Delegierung von staatlichen Funktionen entstehen. Die Autonomen

Regionen und Länder wollen also Kompetenzen und Funktionen übernehmen,

um den Staat finanziell zu entlasten, und somit möglichst wenig Einschrän-

kungen in den Geldzuweisungen zu erfahren, die allerdings durch diese Son-

derregelung nicht ausgeschlossen sind.

Offen bleibt auch die Problematik bezüglich des staatlichen Ausgleichs-

fonds. Zumindest nach Auslegung des Landes herrsche Klarheit vor, dass sich

die Regionen und Provinzen mit Sonderstatut technisch nicht am Ausgleichs-

fond beteiligen.10

10 Pressemitteilung des Landes Südtirol vom 18. April 2007, Autonome Provinz Bozen.

38

V. Der Durchbruch: Das Staatsgesetz zum Steuerföderalismus

Der politische Hintergrund für das Bossi-Calderoli Gesetz

Das neue Gesetz zum Steuerföderalismus in Italien, das schließlich von der

Mitte-Rechtsmehrheit der Regierung Berlusconi im Parlament verabschiedet

werden konnte, einfach nach dem Regierungschef zu benennen, würde den ei-

gentlichen Vätern nicht gerecht. Für den Lega-Chef Umberto Bossi und Mi-

nister Roberto Calderoli war und ist der Föderalismus die Fahne, die sie seit

den 90er Jahren mit der Lega ständig schwingen. Allgemein wird der Lega das

Verdienst um die Föderalismusentwicklung in Italien zuerkannt, was zu guten

Teil auch stimmt, wobei Grasse (2005) richtig bemerkt, dass dabei die Rolle der

verschiedenen Ebenen, besonders der Regionen unterschätzt wird.11 Der ers-

te große Anlauf der Lega zu einer Verfassungsreform im Jahre 2005 scheiterte

in einer Volksbefragung im Juni 2006, bei der die Reform der Mitte-Rechts-

Regierung abgelehnt wurde. Wir kommen später bei den Ansätzen für neue

Verfassungsreformen darauf zurück.12 Nach diesem herben Rückschlag wurde

der Steuerföderalismus zum neuen Schlachtruf der Lega. Es ist deshalb nicht

zu wundern, dass sie seit der Rückkehr in die Regierung mit den Mitterechts-

parteien im Jahre 2008, den Steuerföderalismus zum Ziel Nummer eins erklärt

hat und Berlusconi entsprechend unter Druck gesetzt hat. Die Regierungspart-

ner allerdings, Forza Italia und Alleanza Nazionale, die sich seit den Wahlen

von 2008 zum Popolo della Libertà zusammengeschlossen haben, sind in ihrer

Staatsauffassung zentralistisch orientiert, sodass – ähnlich wie bei der Verfas-

11 Grasse, A. (2005): Modernisierungsfaktor Region, Subnationale Politik und Föderalisierung in Italien, Verlag für Sozialwissenschaften Wiesbaden, S 29.

12 Vgl. Peterlini, O., (2012d de): Südtirols Autonomie und die Verfassungsreformen Italiens, 6.1 Die gescheiterte Verfassungsreform 2005 von Mitte-Rechts, S 357 ff.

39

sungsreform von 2005 – zwei gegensätzliche Tendenzen unter einen gemein-

samen Nenner gestellt werden mussten.

Gemeinsamer Nenner für widersprüchliche Ziele

Dieser gemeinsame Nenner ließ sich folgendermaßen finden:

• Der Steuerföderalismus wird durch die gleichgewichtige Zielsetzung des

Steuerausgleiches und entsprechende Ausgleichsfonds zugunsten der

ärmeren Regionen des Südens gegen gewichtet.

• Das Gesetz beschränkt sich im Wesentlichen auf die Aufzählung

und Wiederholung von Grundsätzen, die schon in der Verfassung

seit ihrer Reform im Jahre 2001 enthalten sind und die ebenfalls den

Gesetzentwurf von Mitte-Links (von Prodi) gekennzeichnet haben.

Damit sicherte sich die Lega auch eine wohlwollende Enthaltung des

oppositionellen Partito Democratico von Walter Veltroni und nach ihm

von Dario Franceschini .

• Das Gesetz nennt keine Zahlen und Prozentsätze, sodass es

vollkommen offen bleibt, wie viel die subnationalen Ebenen Anteil am

Steueraufkommen haben werden.

• Das Gesetz ist ein Ermächtigungs-Gesetz, das die Durchführung der

Regierung anvertraut, die es mit Verordnungen mit Gesetzeskraft

(Legislativdekrete) umsetzen soll. Damit hält sie auch die finanzielle

Ausstattung in den Händen und bestimmt, wie hoch diese sei es für die

Regionen und Lokalautonomien als für den Ausgleichsfonds ausfallen

wird.

• Für die Umsetzung wird ein Zeitraum von zwei Jahren vorgesehen

(Art 2/1), sowie weitere zwei Jahre für Korrekturen (Art 2/7) und fünf

für den notwendigen Prozess, um die historischen Ausgaben mit den

Standartkosten in Einklang zu bringen (Art 20/1 b). So bleiben also

genügend Zeit und Möglichkeiten für Kompromisse.

40

• Die Sonderregionen und autonomen Provinzen beteiligen sich an den

Zielsetzungen des Ausgleichs und der Solidarität. Die Kriterien werden

aber von Durchführungsbestimmungen zu den jeweiligen Statuten

festgelegt (Art 27), die von den paritätischen Kommissionen vorbereitet

werden, in denen lokale Vertreter und Regierungsvertreter in gleicher

Anzahl mitwirken. Der Neid gegen die Sonderregionen, besonders

jene des Nordens ist groß, deshalb bildet der Weg über die paritätische

Kommission eine für diese bedeutende Sicherung.

Die Grundsätze bleiben gleich

Die neue Regierung Berlusconi hat die Grundsätze des Gesetzentwurfes Prodi,

die im Übrigen bereits in der Verfassung enthalten sind, in ihrem Ermächti-

gungsgesetz zum Steuerföderalismus aufgegriffen. Das führte auch dazu, dass

die Mitte-Links Opposition im Parlament nicht dagegen stimmte, sondern

sich der Stimme enthielt. Der Senat genehmigte den Gesetzentwurf in endgül-

tiger Fassung am 29. April 2009. Die Maßnahme war vor allem von den Lega-

Ministern Bossi, Calderoli und Maroni gefordert worden.

Das Gesetz ist seit 21. Mai 2009 in Kraft.13 Die konkrete Ausgestaltung in

den Durchführungs-Verordnungen wird zeigen, in wieweit es sich wirklich um

Steuerföderalismus handelt. Die Einführung des Steuerföderalismus stellt ei-

ne wichtige Etappe für die Modernisierung Italiens dar. Sie will die verschie-

denen Regierungsebenen, wie Regionen, Provinzen, Großstädte und Gemein-

den, die bis dahin nur für die Ausgaben zuständig sind, auch für die Einnah-

men verantwortlich machen. Die bisherige Handhabung der Finanzierung hat

zu großer Verschwendung und entsprechender Erhöhung der Staatsverschul-

dung geführt, eben weil diese Körperschaften ausgeben konnten, ohne für die

Besorgung der Einnahmen verantwortlich zu sein. Das Ziel sollte sein, die ho-

13 Legge 5 maggio 2009, no 42., GU 6 maggio 2009.

41

he Staatsverschuldung von über 1.800 Milliarden Euro zu senken, angesichts

der Tatsache, dass sie dem Staat rund 80 Milliarden jährlich an Zinsen kostet.14

Das Gesetz sichert den verschiedenen Regierungsebenen eigene Einnah-

men und ein eigenes Vermögen. Die historischen Spesen sollen schrittweise

überwunden werden, um zu verhindern, dass jene mehr bekommen, die mehr

ausgaben. Das Ziel ist, die neue Verfassungsordnung auch im Steuerbereich

voll umzusetzen. Die Lega wollte das Gesetz, um die Steuereinnahmen der

wirtschaftlich florierenden nördlichen Regionen dort zu belassen.

Die Grundsätze, auf denen der Steuerföderalismus aufbaut, sind aber zwei:

Auf der einen Seite stehen die Absätze 1, 2, 4 und 6 des Art 119 der Verfassung.

Sie sehen die Steuerautonomie der verschiedenen Regierungsebenen vor, ei-

gene Einnahmen und Ausgaben, die Beteiligung an den Steuereinnahmen des

Staates und ein eigenes Vermögen. Auf der anderen Seite stehen die Absätze 3

und 5 desselben Artikel 119, welche den Finanzausgleich zugunsten der ärme-

ren Regionen und Lokalkörperschaften vorsehen.

Italien ist nämlich ein Land, in dem ein Teil, der Norden, wirtschaftlich

stark ist und über ein hohes Einkommen verfügt, während der andere Teil seit

Jahrzehnten – trotz verschiedener Entwicklungsprogramme nicht mithalten

kann. Für die Gebiete mit geringerer Steuerkraft pro Einwohner wird ein Aus-

gleichsfonds verankert. Weiters werden Sonderzuwendungen durch den Staat

vorgesehen. Zum Ausgleichsfonds müssen natürlich die reicheren Regionen

beitragen. Die Frage ist, in wieweit das eine oder andere Prinzip überwiegt.

Italien stellt sich mit seinem System in die Mitte zwischen den zwei mög-

lichen Alternativen des Steuerföderalismus, dem kooperativen Föderalismus

und dem Steuerwettbewerb. Es versucht, die sozialen Zielsetzungen mit dem

Wettbewerb zu verbinden.

14 Banca d’Italia. Banca d’Italia, Italienische Zentralbank: http://www.bancaditalia.it/, abgeladen am 9.1.2010.

42

Staatsgüter an die Regionen und Lokalkörperschaften

Für die Umsetzung des Steuerföderalismus sieht das entsprechende Ermäch-

tigungsgesetz (im Art 3) eine eigene Zweikammern-Kommission vor. Die Re-

gierung muss dieser »Bicamerale«, wie sie in Rom genannt wird, die Ausfüh-

rungsdekrete zur Begutachtung vorlegen, bevor sie diese endgültig verabschie-

det. Die Zweikammern-Kommission setzt sich aus 15 Abgeordneten und 15

Senatoren zusammen und überwacht auch die Verwirklichung des Steuerfö-

deralismus. 15

Das Gesetz sieht im Artikel 2 vor, dass das erste Dekret zur Umsetzung in-

nerhalb von 24 Monaten nach Inkrafttreten desselben erlassen werden muss.

Pünktlich und knapp vor Ablauf dieser Frist gelang es dem Lega-Minister Cal-

deroli, diesen ersten entscheidenden Schritt durchzusetzen. Am 19. Mai 2010

gab die Zweikammern-Kommission des Parlamentes ihr positives Gutachten

zum ersten Dekret zur Umsetzung des Steuerföderalismus ab und schlug eine

Neufassung des Textes vor. Neben der Mehrheit von PDL und Lega stimmten

in der Zweikammern-Kommission auch die Vertreter der Partei von Di Pietro

IdV und die SVP dafür. Der PD enthielt sich wohlwollend der Stimme. Die UDC

von Pierferdinando Casini und die neue Formierung Alleanza per l’Italia (ApI)

von Francesco Rutelli stimmten dagegen. 16

Der Ministerrat genehmigte das Dekret einen Tag nach der Kommission

am 20. Mai 2010 (auf Vorschlag der Minister Tremonti, Bossi, Calderoli, Fitto

e Ronchi), in präziser Beachtung der Termintabelle, wie sie im Gesetz vorge-

sehen ist. Genehmigt wurde der von den Kommissionen vorgeschlagene Text.

Der Erlass dieses Dekretes gilt als erste Etappe auf dem Weg des Steuerföde-

ralismus.

15 G vom 5. Mai 2009, Nr 42.16 Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale, Protokoll vom

17. Mai 2010, Camera dei Deputati.

43

Das Dekret sieht die Möglichkeit vor, Staatsgüter an die Regionen und Lo-

kalverwaltungen zu übertragen (attribuire). Der Ministerrat wird ermächtigt,

die Güter ausfindig zu machen, welche auf Ersuchen der entsprechenden Kör-

perschaft an Gemeinden, Provinzen, Metropolen und Regionen unentgeltlich

übertragen werden können.17

• Gegenstand der Übertragung an die Regionen und Lokalkörperschaften

sind die Güter der staatlichen Domäne am Meer und am Wasser (wie

Strände, Seen und Flüsse), die Flughäfen von regionaler oder lokaler

Bedeutung, die Bergwerke und andere unbewegliche Güter des Staates

(Güter und bauliche Liegenschaften), und die mit ihnen verbundenen

beweglichen Güter.

• Von der Übertragung ausgeschlossen bleiben: Die Flüsse und Seen

im überregionalen Bereich, ausgenommen, dass es darüber zu

einem Einvernehmen zwischen den Regionen kommt; die Güter

der Verteidigung und die kulturellen Güter, die von der geltenden

Gesetzgebung schon als solche dem Staat vorbehalten sind; die

Ausstattung des Präsidenten der Republik und die Güter der

Verfassungsorgane und jener von verfassungsmäßiger Bedeutung;

Die Immobilien für die institutionellen Zwecke des Staates, die Häfen

und Flughäfen von gesamtstaatlicher wirtschaftlicher Bedeutung, die

Netze von staatlicher Bedeutung, die Eisenbahnen des Staates, die

Nationalparke und die staatlichen Naturschutzgebiete.

• An die Regionen übertragen werden die Güter der Meeres- und

Wasserdomäne des Staates, mit der einzigen Ausnahme der

geschlossenen Seen, die an die Provinzen übertragen werden, ebenso

wie die Bergwerke. Den Provinzen wird zudem eine Quote der

Mieteinnahmen der Wasserdomänen garantiert, die den Regionen

17 Art 1 des neuen von der Kommission als Beilage zum Gutachten vom 19. Mai 2010 verabschiedeten Textes.

übertragen wurden. Den Gemeinden werden im Besonderen

unbewegliche Güter übertragen, die nicht zur Domäne gehören.18

Im Juni kündigte die Regierung weitere Teile des Föderalismus-Pakets an

der Zweikammern-Kommission zur Begutachtung vor. Dieses zweite Dekret

betrifft die Autonomie der Gemeinden. Der Kern besteht in einer Beteiligung

der Gemeinden an der Mehrwertsteuer und eine sogenannte Service-Tax auf

Immobilen-Eigentum vor. Ohne die alte Immobiliensteuer ICI wieder einzu-

führen will man damit eine Galaxie von 13 Sondersteuern und lokale Gebühren

sowie vier Zuschläge auf Steuern vereinfachen.19 Am Ende wurde 2012 dann

doch noch im Zuge der Sparmaßnahmen der Regierung Monti eine belastende

zusammenfassende Gemeindesteuer eingeführt, die in Wirklichkeit zur Hälfte

dem Staat abgeführt werden muss. Die neue Gemeindeimmobiliensteuer IMU

(imposta municipale unica) ist mit 01.01.2012 in Kraft getreten und ersetzt die

ICI.20

Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus

Das Ziel sollte die Reduzierung der öffentlichen Ausgaben und der wirt-

schaftliche Aufschwung sein. Wie es tatsächlich sein wird, lässt sich aber nicht

abschätzen. Das Gesetz ist nämlich – was die Mittel und deren Höhe betrifft

18 Consiglio dei Ministri n.94, 20/05/2010: http://www.governo.it/Governo/ConsiglioMinistri/testo_int.asp?d=57856, abgeladen am 26.5.2010.

19 Il Sole24ore,http://www.ilsole24ore.com//2010/05/21/, abgeladen am 21.5.2010.

20 Die IMU, die ursprünglich als Vereinheitlichung bestehender Steuern erst 2014 in Kraft treten und nicht die Erstwohnung betreffen sollte, wurde von der Regierung Monti in der heutigen Form auch zu Lasten der Erstwohnung eingeführt: Gesetzesdekret Nr. 201, vom 6. Dezember 2011 (Amtsblatt Nr. 284 vom 6. Dezember 2011, ordentliche Beilage Nr. 251), das dringende Maßnahmen für Wachstum, Eigenkapital und die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte enthielt (bekannt als »Salva Italia«), dann vom Parlament mit Änderungen umgewandelt in das Gesetz von Nr. 214 vom 22. Dezember 2011 (Amtsblatt Nr. 300 vom 27. Dezember 2011, ordentliche Beilage Nr. 276).

45

– eine leere Schachtel. Es sieht weder vor, welche Anteile des Steueraufkom-

mens den verschiedenen Regierungsebenen vorbehalten werden sollen, noch

wie hoch der Ausgleichsfonds sein soll.

Eine zentrale Frage bleibt deshalb offen: Wird der geplante Steuerfödera-

lismus tatsächlich imstande sein, die hohen öffentlichen Ausgaben zu redu-

zieren, in dem er höhere Verantwortung den verschiedenen Regierungsebenen

überträgt? Im Lichte der bisherigen Entwicklung in Italien sind Zweifel be-

rechtigt. Im Zuge der bisherigen, sukzessiven Übertragung von Zuständigkei-

ten an die Regionen, konnte man nie erleben, dass gleichzeitig der Staatsap-

parat und die entsprechenden Spesen reduziert wurden. Sollte sich das wie-

derholen, hätte das katastrophale Folgen. Das würde nämlich bedeuten, den

Regionen und Lokalkörperschaften neue Einnahmen und Steuern zuzusichern,

ohne gleichzeitig die Steuerlast des Staates zu reduzieren. Das hätte eine wei-

tere Erhöhung der Steuerlast zur Folge, die sich Italien nicht leisten kann, wenn

es mit der Entwicklung in Europa Schritt halten will.

Eine weitere Gefahr besteht durch den öffentlichen Schuldenberg Italiens.

Schon in einem der ersten Sanierungspakete der Regierung (Berlusconi) vom

Mai 2010, das im Juli vom Parlament ratifiziert wurde,21 geht ein Großteil der

Einsparungen zu Lasten der Regionen.22 Massimo Bordignon, Mitglied der

technischen Kommission über die öffentlichen Ausgaben beim Schatzminis-

terium, bezeichnet das Sparpaket als antiföderal (una monvra antifederale)

und rechnet vor, dass sich der Staat etwa 60 Prozent der darin vorgesehen Aus-

gabenreduzierungen, von Regionen und Lokalkörperschaften erwartet.23 Aber

das war nur der Anfang von einer Reihe von Notstandsdekreten die den Regio-

nen und Gemeinden erhebliche Mittel kürzten.

21 Decreto legge31 maggio 2010, n. 78.22 Vgl dazu 5.5.3 .7 Die Gefahr der Staatsverschuldung.23 Bordignon, M. (2010): Una manovra antifederale, in Alto Adige 16.6.2010, S 1,

sowie: http://service.gmx.net/de/cgi/derefer?TYPE=3&DEST=http%3A%2F%2Fwww.lavoce.infowww.lavoce.info, abgeladen am 16.6.2010, S 1

46

Eine weitere Gefahr könnte sich abzeichnen. Schon bei der Genehmigung

der föderalen Verfassungsreform, der sogenannten Devolution von Calderoli-

Berlusconi im Jahre 2005, die dann beim Referendum zu Fall kam, verlangten

die zentralistischen Kräfte, eine Reihe von Gegenleistung in Richtung Zentra-

lismus, die die Lega damals akzeptieren musste. Die Forderung, die der Grup-

pensprecher des PDL, Maurizio Gasparri im Senat bei der endgültigen Geneh-

migung des Steuerföderalismus stellte, war eindeutig: Jetzt muss der Präsi-

dentialismus folgen, sagte er bei der Stimmabgabe-Erklärung im Plenum des

Senates.24 Das demokratische Gleichgewicht in Italien ist ohnehin schon ge-

fährdet. Man braucht nur an die laufenden Angriffe auf die Justiz zu denken,

an die fast monopolartige Lage im Fernsehbereich, an die beherrschende Rolle

der Regierung in der Gesetzgebung, den Gebrauch und Missbrauch der Not-

standsdekrete und der Vertrauensabstimmungen, sowie an das Wahlgesetz,

das den Bürgern das Recht genommen hat, ihre Kandidaten auszuwählen.

24 Senato della Repubblica, Sitzung vom 29. April 2009.

47

VI. Anläufe zur Verfassungsreform im Jahre 2012

Ein erster Lichtblick im April 2012

Die Dialogbereitschaft zwischen vormaliger Rechts-Mehrheit und Links-Op-

position, welche seit November 2011 gemeinsam die Regierung Monti unter-

stützen, führte im April 2012 auch zu einer Einigung über eine Verfassungs-

Reform, allerdings auf der Basis des größten gemeinsamen Nenners, der nicht

sehr groß ausfiel.

Der Vorsitzende des Verfassungs-Ausschuss des Senates, Carlo Vizzini,

legte am 18.April einen vereinigten Text der vorliegenden Gesetzentwürfe vor,

der die Einigung zwischen den Mehrheitsparteien umsetzten sollte.25 Die for-

male Basis blieb der GE Nr 24.26 Der Ausschuss nahm den Vizzini-Entwurf mit

Dringlichkeit in Angriff, änderte ihn nur formal in wenigen Punkten ab, so-

dass ihn der Senat bereits am 12. Juni 2012 in erster Lesung in Angriff nehmen

konnte. 27

Der Plan, Italien in einen modernen föderalen Staat umzuwandeln, blieb

allerdings ein Traum. Trotzdem sah der neue Verfassungs-Entwurf des Präsi-

denten Vizzini wesentliche Neuerungen vor:

• Das Wahlalter sollte herabgesetzt werden: In der Kammer bleibt das

aktive Wahlrecht bei 18 Jahren, das passive sollte von 25 auf 21 Jahren

herabgesetzt werden. Im Senat bleibt das aktive Wahlrecht bei 25 Jahren,

das passive soll von 40 auf 35 Jahren herabgesetzt werden.

25 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini) ua, Vizzini Vorlage 18.4. 2012, vereinheitlichter Text des Berichterstatters Vizzini. Zum Verf-GE Nr 24 vgl. unter: 8.1.2. Senato della Repubblica: Servizio studi e servizi Online (Online Dienste), http://www.senato.it/ , abgeladen am 10.12.2009.

26 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini), ursprüngliche Fassung. 27 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini), vom Verf-Ausschuss genehmigter,

vereinheitlichter Kommissionstext (S 13) und Bericht Vizzini (S 9), vgl 8.1.2.

48

• Kammer und Senat sollten um rund 20% verkleinert werden, die

Abgeordnetenkammer von 630 Mitgliedern auf 508, der Senat von 315

auf 254 Mitglieder.

• Der Senat sollte nach dem Vizzini-Entwurf nicht eine Länderkammer

werden, sondern wie bisher zusammengestellt und direkt gewählt

werden. Allerdings steht das neue Wahlgesetz über den Wahlmodus noch

aus, das eine gleichzeitige Wahl mit den Regionalräten, bzw in Trentino

Südtirol mit Landtagen, vorsieht. Das ist aber auch alles, Verbindung

mit den Regionalräten und Landtagen war im Vizzini-Entwurf keine

vorgesehen.

Die Aufgaben von Kammer und Senat werden getrennt, nur wenige werden

beiden Kammern vorbehalten. Grundsätzlich werden der Kammer die exklu-

siven Zuständigkeiten des Staates gemäß Art 117,2 der Verf und dem Senat die

konkurrierenden der Regionen, gemäß Art 117,3 zugewiesen.

• Die gemeinsamen Zuständigkeiten, für die die Genehmigung von beiden

Kammern beibehalten wird, betreffen: Verfassungs-Angelegenheiten,

Wahlen, Ermächtigungsgesetze, Amnestie und Begnadigung,

Genehmigung von internationalen Verträgen und der Verpflichtungen

gegenüber der EU, Haushalt und Rechnungslegung, sowie

Haushaltsstabilität. Für diese Bereiche dürfen die Kammern auch nicht

das verkürzte Verfahren durch die Genehmigung in den Ausschüssen

vorsehen.

• Die Regierung kann eine Vorzugsschiene für ihre Gesetzentwürfe

in der Abgeordnetenkammer verlangen. Bei Überschreitung der

im Reglement vorzusehenden Termine, kann die Regierung die

Genehmigung ohne Abänderungen verlangen, wie dies bis dahin nur bei

Vertrauensabstimmungen möglich war.

• Die jeweils andere Kammer wird über die genehmigten Gesetzentwürfe

informiert. Wenn innerhalb von 15 Tagen kein Ersuchen um Behandlung

erfolgt, gilt das Gesetz als endgültig genehmigt.

49

• Bei Ersuchen von mindesten einem Drittel der Mitglieder der jeweils

anderen Kammer, muss das Gesetz auch dort innerhalb von 30 Tagen

behandelt werden. Sonst gilt es als genehmigt. Wird das Gesetz hingegen

von der zweiten, nicht direkt zuständigen Kammer abgeändert, kehrt es

an die erste Kammer zurück, die endgültig darüber entscheidet.

Föderaler Senat im Tausch gegen eine Semi-Präsidialrepublik

Die Verfassungsreform schien in greifbare Nähe gerückt zu sein. Wie ein

Blitz aus heiterem Himmel kam am 25. Mai 2012 allerdings ein Vorstoß des

Ex-Ministerpräsident Silvio Berlusconi, der die direkte Wahl des Staatspräsi-

denten und die Umrüstung Italiens in eine so gennante Semi-Präsidialrepublik

forderte.28 Obwohl der gemeinsam ausgehandelte Verf-Entwurf bereits in der

Aula des Senates zur Behandlung anstand, legten die Vertreter des PdL ein Pa-

ket von Abänderungen in diese Richtung vor.29

Um sich die Mehrheit für die Abänderungen zu sichern, fand der PdL, ziem-

lich offensichtlich, eine Einigung mit der Lega, die sich inzwischen in der Op-

position befand und sich dafür einen schwachen, sg Föderalen Senat einhan-

delte. Die gemeinsame Basis für eine Verfassungs-Reform von PD, PdL und

Mitteparteien wurde auf diesem Altar geopfert. Sie ging in Brüche, als die Lega

mit Hilfe des PdL einen, zumindest dem Namen nach leicht föderalen Senat

durchsetzte und dafür die Einführung einer Semi-Präsidialrepublik des PdL

unterstützte. Der entscheidende Sub-Abänderungsantrag der Lega sah neben

den traditionell wie bisher zu wählenden Senatoren (250, fast wie im Entwurf

Vizzinis aber ohne die acht Auslandsvertreter), je einen Vertreter der Regio-

28 ANSA, 25. Mai 2012, 11.53 Uhr: Berlusconi, Cittadini votino Presidente Repubblica.

29 Senato della Repubblica, Emendamenti Semipresidenzialismo e altri, Gasparri e Quagliariello, Giugno 2012 presentati in Aula Senato al ddl 24 ed altri. Abänderungen zu den Art 9, 10 und 11des GE Nr 24 in der Fassung des Verf-Ausschusses: 9.0.500, 9.0.501, 9.0.502, 9.0.503, 9.0.504, 9.0.505, 9.0.506, 9.0.507, 10.500, 11.0.500.

50

nen und der Autonomen Provinzen, also 21 Regional-Vertreter vor.30 Deren

Stimmrecht allerdings wurde auf die konkurrierenden Zuständigkeiten und auf

die »Angelegenheiten von Interesse der Lokalkörperschaften« beschränkt, der

Parlamentarierstatus sollte für diese ebenfalls nicht gelten. Dieser Subantrag

wurde mit einer Stimme Mehrheit am 27.6.2012 vom Senat genehmigt (148 Ja-

Stimmen, von 147 notwendigen, bei 134 Gegenstimmen und 10 Enthaltungen).

Daraufhin trat Präsident Vizzini als Berichterstatter zum Gesetzentwurf 24 ua

zurück.

Der Staatspräsident Giorgio Napolitano mahnte immer wieder die Not-

wendigkeit an, die institutionellen Reformen vorzunehmen.

Der Senat genehmigt den Entwurf, die Kammer versenkt ihn

Nach dem Bruch zwischen den großen Parteien, den Rechtsparteien einerseits

und dem Zentrum und den Mittelinksparteien andererseits, die alle gemein-

sam die Regierung Monti unterstützen, marschierte der rechte Flügel mit PdL

und Lega allein durch, während der Partito Democratico aus Protest nicht mehr

an der Artikeldebatte teilnahm. Nach der Einführung des sg Föderalen Sena-

tes, wurden auch die Artikel zur Direktwahl des Präsidenten der Republik ein-

geführt. Der Entwurf wurde vom Senat in erster Lesung am 25. Juli 2012 mit

knapper Mehrheit (PdL, Lega und einige andere) genehmigt und an die Abge-

ordnetenkammer weitergeleitet.31 Da in der Abgeordnetenkammer die Mehr-

heiten anders gelagert sind, wäre der Ausgang zweifelhaft. Aber auch bei einer

Genehmigung wäre die Zeit für eine zweite Lesung in beiden Kammern knapp.

Es würde auch keine Zweidrittel-Mehrheit zustande kommen. Damit wäre

mit einem Referendum zu rechnen, wie es die Verfassung bei einer Genehmi-

30 Senato della Repubblica, Emendamento 2.550 (testo 2) / 101 (testo 3), Calderoli Divina, Giugno 2012 presentati in Aula Senato al ddl 24 ed altri.

31 Senato, Verf-GE Nr 24 (Peterlini ua), vgl unter: 8.1.2. Archive, Medien, Dokumente, Quellen.

51

gung mit nur absoluter Mehrheit ermöglicht (Art. 138,2 Verf.). Die Kammer hat

schließlich im November 2012 die Behandlung endgültig eingestellt.

Die Regierung Monti will die Zügel straffen

Einen weiteren Anlauf zu einer Verfassungsreform nahm, diesmal die Re-

gierung Monti, Mitte Oktober 2012.32 Obwohl die Legislaturperiode des Par-

lamentes im April 2013 abläuft, versuchte die Regierung den Verfassungs-Ge-

setzentwurf im Eilzugswege durchdrücken. Damit sollten wichtige Zuständig-

keiten den Regionen entzogen und in die ausschließliche Zuständigkeit des

Staates geführt werden. Besonders auffallend war, dass auch die Regionen mit

Sonderstatut in ihrem finanziellen Handeln eingeschränkt werden sollen. Es

sollte ausdrücklich in der Verfassung (Art. 116) verankert werden, dass sie zu-

sammen mit dem Staat und den anderen Territorialkörperschaften dazu bei-

tragen müssen, die wirtschaftlichen und finanziellen Auflagen der Europäi-

schen Union und der internationalen Verpflichtungen zu sichern.

Mit dieser Reform werden die zaghaften föderalistischen Ansätze der Ver-

fassungsreform von 2001 teilweise rückgängig gemacht. Der vom Ministerrat

verabschiedete Verfassungsentwurf führt eine so genannte Klausel der Vor-

machtstellung des Staates gegenüber den Regionen ein, die weit über das vor

2001 geltende so genannte »nationale Interesse« hinausgeht. Einige wichtige

Bereiche, die seit 2001 in der konkurrierenden Zuständigkeit der Regionen la-

gen, sollten exklusiv dem Staate übertragen werden, darunter die Koordinie-

rung der öffentlichen Haushalte und des Steuersystems (nicht wie bisher nur

des Staates),33 nachdem die »Harmonisierung« schon mit der Verfassungsän-

32 Verfassungs-Gesetzentwurf, Senatsakt Nr. 3520, eingebracht vom Ministerpräsidenten Monti im Einvernehmen mit dem Minister für die Verwaltung Patroni Griffi, dem Präsidium des Senates am 15.10.2012 vorgelegt.

33 Die ausschließliche Zuständigkeit des Staates würde dann im Art. 117, 2 der Verfassung folgendermaßen lauten (in KapItälcheN die Neuerungen seit 2012 und in Kursive die geplante Änderung): e) Währung, Schutz der Spartätigkeit und Kapitalmärkte; Schutz des Wettbewerbs; Währungssystem; Steuersystem und

52

derung vom April 2012 dem konkurrierenden Bereich entzogen worden war.34

Ebenso sollen dem konkurrierenden Bereich die Außenbeziehungen der Regi-

onen, die Kontakte zur EU und die Transport- und Schifffahrtswege und Ener-

gie (außer jener von ausschließlichem regionalen Interesse) entzogen werden.

Auch ausschließliche Zuständigkeiten der Regionen (die ihnen aufgrund der

Residualklausel zustehen) sollten ihnen entzogen und dem konkurrierenden

Bereich übertragen werden sollen, so z.B. der Tourismus.

Die verbleibenden konkurrierenden Zuständigkeiten der Regionen wür-

den zusätzlich eingeschränkt. Während sie sich bisher nur an die wesentlichen

Grundsätze der staatlichen Gesetzgebung halten mussten, müssten sie sich

nun an eine so genannte funktionelle Regelung halten, die mit Staatsgesetz de-

finiert wird und darauf ausgerichtet ist »die juridische und wirtschaftliche Ein-

heit der Republik zu garantieren«.

Nachdem der Versuch, die Behandlung vorzuziehen, im Senat geschei-

tert ist, wird die Zeit bis zu den Neuwahlen doch nicht reichen, um die-

se Verfassungsreform, die einer zweimaligen Lesung, mit einem Ab-

stand von drei Monaten, in beiden Kammern bedarf, zu verabschieden.

Falls sie vom Senat verabschiedet wird, erhält sie allerdings eine Vorzugsschie-

ne in der kommenden Legislaturperiode des Parlaments. Vor allem aber zeigt

sie, wie sich der Wind in Richtung Zentralismus gedreht hat.

Rechnungswesen des Staates; HarmoNISIeruNg deS öffeNtlIcheN RechNuNgSweSeNS und Koordinierung der öffentlichen Finanzen und Steuern; Finanzausgleich; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armoNIzzazIoNe deI BIlaNcI puBBlIcI e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; perequazione delle risorse finanziarie.

34 Art 3 VerfG 20. April 2012, Nr 1: Änderungen der Haushaltsartikel der Verfassung, so der Art. 81 und damit zusammenhängenden Artikel zur Schuldenbremse.

53

VII. Die ungerechte Verteilung der Lasten

Die Zuwendungen des Staates für die Regionen mit Normalstatut sind so ge-

ring, dass die Regionen und Lokalkörperschaften die Abgabenlast erhöhen

müssen, um die allgemeinen Dienste zu gewährleisten.

Steuerlast und Misswirtschaft

Die größte Steuerlast tragen drei Regionen im NordenDie Regionen mit der höchsten Steuerlast in Italien sind die folgenden:35

1. Lombardei mit 35,7 % des regionalen Bruttosozialproduktes,

2. Emilia Romania mit 34,7 % und

3. Veneto mit 32,9 %.

Vor allem der Präsident der Region Veneto, Giancarlo Galan, beklagt seit

Jahren die unterschiedliche Finanzierung der Regionen, vor allem in Bezug auf

die autonomen Regionen, besonders das angrenzende Trentino Südtirol und

Sizilien, die er als privilegiert bezeichnet.36

Die Misswirtschaft: Unterschiedliche Ausgaben für gleiche LeistungenLuca Antonini beklagt zu Recht,37 dass im Zuge der föderalistischen Entwick-

lung die Verwaltungsreformen von Bassanini (1997 – 1999) und die Verfas-

sungsreform von 2001 den verschiedenen Ebenen Zuständigkeiten übertragen

hatten, ohne aber das Finanzierungssystem zu ändern. Die Baustelle des Föde-

ralismus sei deshalb nur zur Hälfte in Angriff genommen worden. Die Folge ist,

dass die Regionen, Provinzen und Gemeinden ihre Ausgaben tätigen können,

35 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009), S 37–44: Residuo fiscale e imposte sulle imprese, in Responsabilità e sviluppo, Quaderni di ricerca 11, settembre 2009, Venezia, S 37.

36 ANSA 4.2.2008, Federalismo: Galan, Basta privilegi regioni statuto speciali. 37 Antonini, L. (2009): La rivincita della responsabilità, A proposito della nuova

Legge sul federalismo fiscale, I Quaderni della sussidiarietà, Nr 7, Lecco, S 7–9.

54

ohne für die Einnahmen verantwortlich zu zeichnen. Daraus hat sich zweifels-

ohne eine Verantwortungslosigkeit entwickelt, die in manchen Regionen zur

Verschwendung und im Staate zur Erhöhung des Defizits geführt hat.

Als Beispiel zitiert Antonini das Gesundheitswesen. Die Kosten sind in

zehn Jahren verdoppelt und von 55,1 Milliarden (1998) auf 101,4 Milliarden

(2008) angestiegen. Aus den Berichten der regionalen Rechnungshöfe gehen

erschreckende Daten hervor. So kostet beispielsweise ein Beutel für Transfu-

sionen in Kalabrien vier Mal so viel als in der Emilia Romagna, eine Compu-

tertomographie in einigen Teilen Italiens 800 Euro, in anderen 500. Die Spe-

sen pro Kopf für ein Kind in den Kinderhorten Roms belaufen sich auf 16.000

Euro in Modena auf weniger als di Hälfte, nämlich auf 7.000 Euro. Ein ande-

res Beispiel: In Kampanien kommen für die Gesundheitsspesen pro Kopf mehr

Mittel an als in der Lombardei. Aber das Gesundheitswesen in der Lombardei

hat einen Qualitätsindex von +0,9, während Kampanien einen negativen Index

von -1,4 aufweist. In Kalabrien flog ein Skandal auf, weil ein Krankenhaus in

Taurianova nur 18 Betten, aber 174 Angestellte hatte. Die Reihe der Beispiele

könnte fortgesetzt werden.

Was wollen die Normalregionen Norditaliens?

Wie wir noch weiter analysieren werden, bestehen erhebliche Unterschiede

in der Finanzierung der Regionen nicht nur zwischen Nord und Süd, sondern

auch zwischen den Regionen mit Sonderstatut und jenen mit Normalstatut.

Die nördlichen Regionen mit Normalstatut beklagen eine hohe Steuerlast und

eine ungleiche Behandlung. Sie haben vor allem zwei Anliegen:

• Mehr Eigenständigkeit bei Einnahmen und Ausgaben. Im Unterschied zu

echt föderalen Staaten laufen in Italien immer noch 70% der Ausgaben

und 80% der öffentlichen Einnahmen über die Zentralregierung.

• Einen rationaleren Finanzausgleich zwischen den Regionen, der von

der Regionenkonferenz selbst transparent und nach Effizienzkriterien

55

verwaltet wird. Modell dafür steht etwa der bundesdeutsche horizontale

Finanzausgleich.38

Ein vertikaler, von Rom verwalteter Finanzausgleich, der nur die histori-

sche Mittelzuweisung fortschreibt, kann nicht funktionieren, meint die Han-

delskammer Venetiens: »Das öffentliche Finanzsystem muss über höhere Ef-

fizienz die Wettbewerbsfähigkeit des Gesamtsystems Italien fördern. Der Fi-

nanzföderalismus stellt eine institutionelle Lösung dar, die bei Anwendung

von mehr Eigenständigkeit und Verantwortung, die Effizienz des öffentlichen

Systems steigert.« 39

Für die Normalregionen Norditaliens ist der Finanzföderalismus auch eine

einzigartige Chance, die Finanzordnung auf europäisches Niveau zu bringen.

Zu Recht verweist man in Venetien auf die Tatsache, dass auch in Deutschland

die reicheren Länder (Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg, Bremen) und

in Spanien (Katalonien, Balearen, Valencia, Madrid) in den Finanzausgleich

einzahlen, aber bei weitem nicht in dem Ausmaß wie die drei-vier »Melkkuh-

Regionen« Italiens. Deshalb beharren diese Regionen auf Einführung eines

gerechteren Systems der Verteilung von Lasten und Nutzen, das sich nach der

Wirtschaftsleistung und Steuerkraft einer Region bemisst. Gelingt dies nicht,

bleiben die Spannungen zwischen den verschiedenen Gruppen von Regionen

unweigerlich aufrecht.40

38 Benedikter, T. (2009a): Rettung eines Privilegs, in Südtiroler Wirtschaftszeitung (SWZ), Nr.47, 11.12.2009, S 4, sowie (2009b): »Südtirol seit 20 Jahren finanzpolitisch privilegiert«, die umfassendere Originalfassung des Artikels, die Benedikter dem Autor als Anlage zum Brief vom 11.12.2009 zur Verfügung gestellt hat, S 4.

39 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 42 und 55, (2007) S 22, zitiert nach Benedikter, T. (2009a) S 4.

40 Benedikter, T. (2009a) S 4.

56

Die einheitliche Datenbank der Territorialen Öffentlichen Konten (CPT)

Unterschiedliche Berechnungsmethoden erschweren den ÜberblickAufgrund der unterschiedlichen Datenbasis ist es in Italien immer noch

schwierig, ein einheitliches Bild darüber zu zeichnen, welche Regionen und in

welchem Ausmaß zum Steueraufkommen beitragen, welche Nettozahler und

welche Nettoempfänger sind. Die Berechnungen über den Saldo der öffentli-

chen Einnahmen und Ausgaben (residuo fiscale) in den verschiedenen Regio-

nen Italiens variieren je nachdem, welche Komponenten (zB Staatsschuld oder

EU-Beiträge) man in die Ein- und Ausgaben mit einbezieht oder nicht, sowie

nach der Berechnungsmethode und dem Berechnungszeitraum. Nun hat zwar

das Wirtschaftsministerium neue Methoden zur Erfassung der öffentlichen

Finanzströme eingeführt,41 die eine umfassende territoriale Darstellung und

Analyse erlauben: die sogenannten CPT, »Conti Pubblici Territoriali«, die Ter-

ritorialen Öffentlichen Konten. Aber bei der konkreten Anwendung der Ver-

fahren bleiben doch Unterschiede offen.

Der Erweiterte öffentliche SektorFür die Erfassung der Finanzflüsse in den einzelnen regionalen Territorien, lie-

fern die Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) Informationen, die sich auf

die Öffentliche Verwaltung (Pubblica Amministrazione PA) im engeren Sin-

ne, sowie den gesamten Erweiterten öffentlichen Sektor (Settore Pubblico Al-

largato SPA) im weiteren Sinne beziehen. Die Öffentliche Verwaltung (PA)

stimmt im Wesentlichen mit jener des italienischen Rechnungswesens über-

ein und besteht aus jenen Körperschaften, die vorwiegend Dienste produzie-

ren, die nicht zum Verkauf bestimmt sind.

41 Ministero dello sviluppo economico, http://www.dps.tesoro.it/cpt/cpt_universo.asp, abgeladen am 19.12.09.

57

Der Erweiterte öffentliche Sektor (SPA) umfasst, zusätzlich zu der Öffent-

liche Verwaltung (PA) auch einen Sektor, der »Extra PA«, also Extra Öffentli-

che Verwaltung, genannt wird. Mit dieser Erweiterung des Begriffes wird einer

Forderung der EU nachgekommen, damit das Prinzip der Zusätzlichkeit für die

EU-Strukturfonds gewahrt werden kann (die nicht Spesen des Staates erset-

zen dürfen).

Der Erweiterte öffentliche Sektor (SPA) gliedert sich deshalb in folgende

zwei Bereiche:

Die Öffentliche Verwaltung (PA) mit den • zentralen öffentlichen Verwaltungen (Amministrazioni pubbliche

centrali), wie Staat, Straßenverwaltung ANAS, Vorsorgekörperschaften

und anderen Körperschaften der Zentralverwaltung, sowie

• dezentralen öffentlichen Verwaltungen (Amministrazioni pubbliche

decentrate), wie Regionen, Provinzen, Gemeinden, Sanitätseinheiten,

metropolitane Städte, Berggemeinschaften, Handelskammern ,

Universitäten, Nationalparks und andere örtlichen Körperschaften

Den Sektor außerhalb der öffentlichen Verwaltung, Extra PA, also Extra Öffentliche Verwaltung, der sich ebenfalls gliedert in:

• Nationale Öffentliche Unternehmen (Imprese Pubbliche Nazionali IPN),

alle Unternehmen mit staatlicher Beteiligung, wie Staatsmonopole,

staatliche Depositen- und Kreditbank, Elektrounternehmen ENEL, Post,

Eisenbahn, das staatliche Unternehmen ENI usw.

• Örtliche Öffentliche Unternehmen (Imprese Pubbliche Locali IPL),

insgesamt über 3.500 Einheiten, wie Konsortien von örtlichen

Körperschaften, Gemeindebetriebe und beteiligte Gesellschaften.

58

Die Kriterien der Öffentlichen Territorialen Konten (CPT)

a) Das KassenprinzipDie Natur der Öffentlichen Territorialen Konten (CPT) ist finanzieller Art, das

heißt, dass die effektiven Finanzflüsse verbucht werden. Als Grundlage die-

nen die Abschluss-Rechnungen der zu berücksichtigenden Körperschaften.

Es werden die Ausgaben und Einnahmen registriert, die tatsächlich realisiert

wurden.42

Die »Conti Pubblici Territoriali« verwenden das so genannte Kassenprin-

zip. Dabei werden die Ausgaben zu jenem Zeitpunkt registriert, an denen die

Zahlungen durchgeführt werden (Ausstellung des Zahlungmandats). Bei den

Einnahmen wiederum erfolgt die Registrierung zum Zeitpunkt der Einhebung

der Beträge.

b) Die Konsolidierung und RegionalisierungDamit die gesamten Einnahmen in einer Region bzw. einer autonomen Provinz

ermittelt werden können, ist die Konsolidierung der verwendeten Bilanzdaten

erforderlich. Konsolidierung bedeutet, dass alle Einnahmen- und Ausgaben-

flüsse aller öffentlichen Institutionen in einer Gesamtrechnung zusammenge-

führt und gegeneinander aufgerechnet werden. In der Datenbank der CPT wird

jede Körperschaft als Lieferant der Endspesen betrachtet, indem die Übertra-

gungsflüsse zwischen den Körperschaften der gleichen Regierungsebene aus-

geschieden werden. Dadurch werden Doppelzählungen vermieden.43 Wenn

man folglich nur den Sektor der öffentlichen Verwaltung (PA) betrachten will,

werden die öffentlichen Unternehmen, die zur Gruppe des Erweiterten Öf-

fentlichen Sektors (Settore Pubblico Allargato SPA) gehören, wie Privatunter-

42 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007): Guida ai Conti Pubblici Territoriali, Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, Unità di valutazione degli investimenti pubblici, Cap 5, pag 91–103, http://www.dps.mef.gov.it/documentazione/docs/cpt/ParteI_cap5.pdf, abgeladen 7.3.2010.

43 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007).

59

nehmen behandelt. Wenn man hingegen den Erweiterten Öffentlichen Sektor

(SPA) in Betracht nimmt, gelten die Übertragungen an diese Unternehmen als

bereichsintern und werden deshalb ausgeschieden, um zu vermeiden, dass sie

doppelt berechnet werden.44

c) Die regionale ZuordnungAls territorialen Bezugsrahmen verwenden die CPT die 19 Regionen Italiens

und die zwei autonomen Provinzen Bozen und Trient. Von viel größerer Kom-

plexität ist die regionale Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben.

Die Zurechnung der Spesen an die Regionen

Grundsätzlich weisen die »Conti Pubblici Territoriali« die Ausgaben jener Re-

gion zu, in der die öffentliche Leistung erbracht wird (criterio di localizzazione

dell’intervento dell’operatore pubblico). Ausschlaggebend ist dabei das Zah-

lungsmandat der öffentlichen Institution.45

Finanzflüsse für direkte Ausgaben, die mit der Produktion von Gütern und

Dienstleistung und mit der Erhöhung eines nicht finanziellen Kapitalsstocks

(wie Personalspesen, Erwerb von Gütern und Investitionen in mobile Güter

oder Immobilien) zusammenhängen, werden aufgrund des örtlichen Einsatzes

der verwendeten Produktionsfaktoren territorial zugeteilt, und somit aufgrund

der erfolgten wirtschaftlichen Tätigkeit. Man erhebt zu diesem Zweck den Ar-

beitsort des Personals, den Ort der Verwendung der erworbenen Dienste und

Güter, den Ort der realisierten Werke. Diese alle bilden Indikatoren für die

44 Lun, G./ Lechner, O. (2009): Öffentliche Einnahmen und Ausgaben in Südtirol – Jahre 1996 – 2007 /Entrate e spese pubbliche in Alto Adige – Anni 1996 – 2007, Wirtschaftsforschungsinstitut der Handelskammer Bozen /Istituto di ricerca economica della Camera di commercio di Bolzano (WIFO/IRE): http://www.hk-cciaa.bz.it/de-DE/WIFO/publikationen.html?idblock=4373, Oktober 2009, abgeladen am 18.12.09,S 16.

45 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 17.

60

Präsenz der öffentlichen Körperschaft als Produzent von Gütern und Diensten

oder als Investor.

Für die Flüsse anderer Natur (also nicht für direkte Ausgaben) verwendet

man den Bestimmungsort der zur Verfügung gestellten Ressourcen. Wenn eine

Körperschaft in mehreren Regionen arbeitet werden die Finanzmittel propor-

tional zu ihrer örtlichen Tätigkeit verteilt. Für Passivzinsen und die Rückzah-

lung von Krediten wird der Wohnort des Schuldners herangezogen.

Das Kriterium ist immer jenes der Lokalisierung der öffentlichen Inter-

vention. Damit will man die Intensität des öffentlichen Eingriffs in einer be-

stimmten Region messen:

a) Keine Zuordnung für Spesen außerhalb des StaatsgebietesDie Spesen, die außerhalb des Staatsgebietes getätigt werden keiner Region

zugeteilt.

b) Nicht verwendete alternative Kriterien Alternative Kriterien für die regionale Zuteilung von Spesen, die von den CPT

allerdings nicht verwendet werden, wären beispielsweise die Lokalisierung der

Benefizien, die aus der öffentlichen Intervention entstehen, der erzeugte Nut-

zen, die wirtschaftlichen Folgewirkungen.

Das erste Kriterium würde dazu führen, die Ausgaben des Staates für die

Produktion von kollektiven Diensten, für die kein direkter Nutzträger ausfindig

gemacht werden kann, im Proporz zur Bevölkerung zu verteilen, so beispiels-

weise für die Verteidigung und die Justiz. Die CPT hingegen teilen diese Spesen

dort zu wo sie getätigt werden.46

46 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) S 93.

61

c) Schwierigkeiten für die Bildung der regionalen SaldenDie beschriebene alternative Methode wäre kohärent zu dem Verfahren, das

für die Einnahmen verwendet wird, und hätte damit die Bildung von regiona-

len Salden der Ein- und Ausgaben direkt ermöglicht. Aber mit einigen Anpas-

sungen lassen sich diese doch berechnen. Die Verantwortlichen für die CPT

rechtfertigen ihr Verfahren mit dem größeren Informationsgehalt, das dieses

ermöglicht.

d) Die Korrekturen zur Bildung der regionalen SaldenUm die regionalen Salden berechnen zu können, empfehlen die Anleitungen zu

den CPTD zwei Kriterien, die von A.Zanardi entwickelt wurden:47

• Spesen des Staates, die eine kollektiven Nutzen stiften und nicht

individuell zugerechnet werden können, werden proportional auf die

Bevölkerung der Regionen aufgeteilt (und nicht nach der Lokalisierung

der Produktionsfaktoren), so beispielsweise die Justiz und die öffentliche

Sicherheit. Die Logik ist, dass diese Güter einen Nutzen für die

Allgemeinheit stiften, unabhängig davon in welcher Region sie erbracht

werden.

• Die Gesundheitsausgaben werden nach dem Wohnsitz der Patienten

verteilt und nicht nach dem Ort, wo die Leistung erbracht wird, um den

sogenannten Tourismus im Gesundheitswesen (auf der Suche nach den

besten Leistungen) auszuschalten.48

47 Zanardi, A. (2006): Redistribuzione e ripartizione del rischio fra territori regionali in Italia: il ruolo dei diversi livelli di governo in Barca, F., Cappiello, F., Ravoni, L., Volpe, M. (HG.) Federalismo, equità, sviluppo, Il Mulino, Bologna..

48 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007).

62

Die Zurechnung der Einnahmen an die Regionen

Für die territoriale Zuteilung der Einnahmen folgen die Öffentlichen Territo-

rialen Konten (CPT) folgender Logik: Man stellt sich einen virtuellen öffentli-

cher Haushalt vor, in die Einnahmen aller Regierungsebenen einfließen, deren

Aktivitäten wirtschaftliche Auswirkungen auf dem Territorium erzielen. Die

Region wird deshalb wie eine Nation betrachtet, in dem ein öffentlicher Akteur

handelt, dem man die notwendigen Entscheidungskompetenzen zuschreibt.

Man baut praktisch einen fiktiven regionalen Haushalt auf. Die Staatssteuern

nehmen in diesem Haushalt den gleichen Rang wie die lokalen Steuern ein und

werden mit diesen zusammengezählt. Da es kein einheitliches Kriterium für

die Zuteilung nach diesem Prinzip gibt, wird jede Steuer jenem Ort zugeteilt,

in dem der wirtschaftliche Akt erfolgt, der die Steuer rechtfertigt, also der Kon-

sum, die Produktion und die Verteilung eines Einkommens oder die Herstel-

lung eines Gutes.49

a) Die Mehrwertsteuer gemäß Anteil an der Endnachfrage Gemäß diesem Prinzip muss die Mehrwertsteuer (MwSt) auf den Konsum in

der Region berechnet werden, weil sie eine Steuer auf den Endkonsum dar-

stellt. Der Tatbestand, dass die Steuer von den Betrieben auf den Mehrwert,

den sie erzielen gezahlt wird, spielt also keine Rolle. Also wird das Steuerauf-

kommen Italiens entsprechend dem Anteil der Regionen an der Endnachfrage

(aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung) den Regionen zugerechnet.

b) Die Einkommensteuer nach WohnsitzDie Einkommenssteuer für physische Personen (IRPEF) wird entsprechend

dem Wohnsitz des Steuersubjektes den Regionen zugeordnet.

49 Ministero dello sviluppo economico.

63

c) Die Gesellschaftssteuer nach Gewinnerzielung Die Einkommenssteuer für Juristische Personen und Gesellschaften (IRES/IR-

PEG) wird jenen Regionen zugerechnet, in denen das Unternehmen die Ge-

winne erwirtschaftet hat, unabhängig vom Sitz des Unternehmens. Hat ein

Unternehmen Betriebsstätten in mehreren Regionen, wird das Steueraufkom-

men entsprechend den Gewinnanteilen der regionalen Betriebsstätten aufge-

teilt. Es ist also unerheblich, in welcher Region die Steuer einbezahlt wurde, sie

wird immer richtig zugerechnet.

d) Die Sozialbeiträge verteilt wie Löhne und GehälterDie Sozialbeiträge wiederum werden entsprechend den Löhnen und Gehältern

der Beschäftigten in den Regionen aufgeteilt. Bei Unternehmen mit Betriebs-

stätten in verschiedenen Regionen wird auch in diesem Fall eine Aufteilung der

Sozialbeiträge entsprechend der regionalen Verteilung der Löhne und Gehälter

in diesen Unternehmen vorgenommen.50

Die Autonomen Regionen – Nettozahler oder Empfänger?

Zieht man von den Einnahmen aus Steuern und Abgaben in einer Region die

Ausgaben der öffentlichen Hand ab, ergeben sich positive Salden (Überschüs-

se) oder negative Salden. Sind die Ausgaben höher und somit die Salden ne-

gativ, bedeutet dies, dass die Region mehr ausgibt als sie einnimmt und somit

ein Netto-Empfänger ist. Die Berechnung dieser Salden gestaltet sich, trotz der

einheitlichen Kriterien der CPT, der Territorialen Öffentlichen Konten, schwie-

rig. Auch zur Frage, ob Südtirol und das Trentino, Nettoempfänger oder Netto-

zahler sind, kommen verschiedene Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen.

Nachstehend sollen deshalb verschiedene Untersuchungen vorgestellt werden,

die zwar teilweise zu komplett unterschiedlichen Ergebnissen kommen, aber

aus dem Vergleich zumindest tendenzielle Schlüsse zulassen.

50 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 17.

64

Die Wirtschaftszeitung Sole 24ore: Nettoempfänger sind der Süden und die autonomen Regionen

Die führende italienische Finanz- und Wirtschaftszeitung »Il Sole 24ore«

veröffentlichte eine Statistik über die Jahre 2002 – 2006 nach Daten des Un-

ternehmerverbandes Confindustria,51 in der die Pro-Kopfeinnahmen den Pro-

Kopfausgaben in jeder Region gegenübergestellt werden. Daraus ergibt sich

das folgende Bild.

Sole 24ore: Steuereinnahmen und Ausgaben für öfftl. Dienste, pro Kopf, 2002 – 2006

Wer zahlt Wer empfängt

Euro pro Einwohner Euro pro Einwohner

Einnahmen Ausgaben Saldo Einnahmen Ausgaben Saldo

Lombardia 13.700 -8.850 4.850 Prov. Bolzano 12.250 -12.600 -350

Emilia Romagna 12.750 -9.300 3.450 Liguria 10.700 -11.300 -600

Veneto 10.850 -7.950 2.900 Abruzzo 7.500 -8.250 -750

Piemonte 11.500 -9.600 1.900 Umbria 9.350 -10.350 -1.000

Toscana 11.100 -9.600 1.500 Prov. Trento 11.800 -13.000 -1.200

Lazio 12.250 -10.750 1.500 Campania 5.300 -6.600 -1.300

Marche 9.750 -8.600 1.150 Puglia 6.000 -7.650 -1.650

Friuli Venezia Giulia 11.250 -10.950 300 Molise 6.600 -8.450 -1.850

Sicilia 5.450 -7.850 -2.400

Basilicata 5.750 -8.300 -2.550

Sardegna 7.050 -9.700 -2.650

Calabria 5.250 -8.000 -2.750

Valle d’Aosta 9.050 -12.050 -3.000

Quelle: Sole 24 ore 26.8.08, Mittelwerte der Jahre, Daten Confindustria.

Die Spitzen-Nettozahler sind – laut Sole24ore – die Bürger der Regionen

des Nordens: der Lombardei (mit einem Steuer-Überschuss pro Kopf und Jahr

51 Sole24ore 26.8.2008 Daten Confindustria.

65

von 4.850 Euro), der Emilia Romagna (3.450 Euro), des Veneto (2.900 Eu-

ro) und des Piemont (1.900). Es folgen die Regionen Mittelitaliens Toscana

und Lazio (je 1.500) und Marche (1.150). Die autonome Region Friuli Venezia

Giulia (300 Euro pro Kopf) bildet das Schlusslicht der Nettozahler, gefolgt von

der autonomen Provinz Bozen (-350), die allerdings – laut dieser Statistik –

bereits Nettoempfänger ist, wenn auch mit dem geringsten Pro-Kopfbetrag.

Die Nettoempfänger laut dieser Statistik des Sole24ore sind nach ih-

rer Größenordnung die autonome Region Aosta (mit einem negativen Sal-

do von -3.000 Euro pro Kopf), gefolgt von den Regionen des Südens Kalabri-

en (-2.750), Sardinien (-2.650) Basilicata (-2.550), Sizilien (-2.400), Molise

(-1.850), Puglia (-1.650) und Campania (-1.300). Die autonomen Regionen

zeichnen sich – außer Friuli Venezia Giulia – alle als Nettoempfänger aus,

nicht nur jene des Südens wie Sardinien und Sizilien, sondern besonders Aosta

(-3.000 Euro) und die beiden autonomen Provinzen Trient (-1.200) und Bozen

(-350). Die Studie des Sole24ore bezog sich auf den Zeitraum 2002 – 2006 und

zeigte die Pro-Kopfdaten auf, für Südtirol einen negativen Saldo von 350 Euro

pro Kopf, was auf die gesamte Bevölkerung bezogen rund 160 Mio ausmachen

würde.

Unioncamere des Veneto: Trentino Südtirol – ein bescheidener NettozahlerWesentlich positiver fällt für die Region Trentino Südtirol die bereits für die

Steuerlast zitierte Studie der Konsolidierten Ein- und Ausgaben der öffentli-

chen Verwaltungen der Unioncamere des Veneto aus.52 Die Unioncamere ver-

wenden die Daten der Conti Pubblici Territoriali CPT.

52 Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 37–44.

66

Unioncamere: Konsolidierte Ein- und Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen, nach Regionen 2005 – 2007, pro Kopf

Wer zahlt Wer empfängt

Euro pro Einwohner Euro pro Einwohner

Einnahmen Ausgaben Saldo Einnahmen Ausgaben Saldo

Lombardia 16.345 -10.114 6.231 Abruzzo 9.790 -9.832 -42

Emilia Romagna 15.004 -11.037 3.967 Umbria 11.448 -11.653 -205

Veneto 13.146 -9.521 3.625 Campania 7.708 -8.607 -899

Lazio 15.179 -12.167 3.012 Puglia 7.466 -8.775 -1.309

Piemonte 13.804 -11.147 2.657 Molise 8.565 -10.157 -1.592

Toscana 13.429 -11.058 2.371 Valle d’Aosta 16.248 -17.854 -1.606

Marche 11.811 -10.085 1.726 Sardegna 9.187 -11.115 -1.928

Friuli Venezia Giulia 13.914 -12.943 971 Basilicata 7.707 -9.891 -2.184

Trentino Alto Adige 14.526 -14.115 411 Sicilia 7.584 -9.796 -2.212

Liguria 12.814 -12.434 380 Calabria 7.482 -9.824 -2.342

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009): Residuo fiscale e imposte sulle imprese, in Responsabilità e sviluppo, Quaderni di ricerca 11, settembre 2009, Venezia, S 39 / Einnahmen ohne Finanzierungen der EU und anderer ausländischer Einrichtungen, ohne Einnahmen aus dem Verkauf von Vermögensgütern und ohne Einhebung von Krediten / Spesen ohne Passivzin-sen, Aktienbeteiligungen und Gewährung von Krediten / Bei der Pro-Kopfberechnung wurde der durchschnittliche Wert der Bevölkerung am 31.12. der Jahre 2005–2007 zugrunde gelegt.

Die Spitzen-Nettozahler sind für die Unioncamere – ähnlich der Studie des

Sole24ore – die Bürger der Regionen des Nordens: der Lombardei, mit einem

Steuer-Überschuss pro Kopf und Jahr von 6.231 Euro (Sole 4.850), der Emi-

lia Romagna 3.967 (Sole 3.450 Euro) und des Veneto 3.625 (Sole 2.900 Euro).

Es folgen die Regionen Lazio 3.012 (Sole 1.500), Piemont 2.657 (Sole 1.900),

Toscana 2.371 (Sole 1.500) und Marche 1726 (Sole 1.150). Die autonomen Re-

gionen Friuli Venezia Giulia 971 (Sole 300 Euro pro Kopf), Trentino Südtirol

411 (Sole -350 Bozen, -1.200 Trient) bilden mit der Region Liguria 380 (Sole

-600) das Schlusslicht der Nettozahler. Laut dieser Statistik ist also die Region

67

Trentino Südtirol bei den Nettozahlern, wenngleich an vorletzter Stelle und mit

einem geringen Betrag.

Unioncamere: Konsolidierte Ein- und Ausgaben der öffentlichen Verwaltungen nach Regionen 2005 – 2007, insgesamt

Region Einnahmen Ausgaben SaldoMio Euro Mio Euro Mio Euro

Lombardia 156.164 -96.633 59.531

Veneto 62.858 -45.523 17.335

Emilia Romagna 63.449 -46.674 16.775

Lazio 82.773 -66.349 16.424

Piemonte 60.259 -48.661 11.598

Toscana 48.951 -40.308 8.643

Marche 18.182 -15.524 2.658

Friuli Venezia Giulia 16.896 -15.717 1.179

Liguria 20.621 -20.010 611

Trentino Alto Adige 14.463 -14.055 408

Abruzzo 12.854 -12.910 -56

Umbria 10.018 -10.198 -180

Valle d’Aosta 2.030 -2.230 -200

Molise 2.746 -3.257 -511

Basilicata 4.563 -5.857 -1.294

Sardegna 15.252 -18.454 -3.202

Calabria 14.990 -19.682 -4.692

Campania 44.688 -49.899 -5.211

Puglia 30.405 -35.735 -5.330

Sicilia 38.080 -49186 -11106

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser bearbeitet.

In großen Linien entspricht die Studie der Unioncamere des Veneto der Studie

des Sole24ore, im Mittelfeld allerdings, im Grenzbereich zwischen Nettozahl-

ern und Empfängern, gibt es eine Grauzone, die vom methodischen Zugang ab-

hängt und von dem Einbezug oder Nicht-Einbezug von Grenzbereichen. Die

Tabelle über die Einnahmen und Ausgaben insgesamt zeigen nachstehend die

68

absoluten Werte auf und sehen wiederum die Lombardei als bevölkerungs-

reichste Region an absoluter Spitze.

Laut dieser Studie ist Trentino-Südtirol ein bescheidener Netto-Zahler mit

einem Überschuss von 408 Mio Euro mehr an Einnahmen gegenüber den Aus-

gaben., auf Südtirol und das Trentino getrennt bezogen kann man etwa 200

Mio Steuerüberschuss für jede Provinz annehmen.

Laut Landesinstitut für Statistik: Südtirol – ein subventioniertes LandDie Zahlen variieren je nach Methode und Zeitraum. Das Landesinstitut für

Statistik der Autonomen Provinz Bozen (ASTAT) veröffentlichte in seiner

Schriftenreihe »Die Konten der öffentlichen Verwaltungen in Südtirol 2001 –

2005« die konsolidierten Ein- und Ausgaben der öffentlichen Lokal- und Zen-

tralverwaltungen in Südtirol in diesem Zeitraum.53 Die Ausgaben entwickeln

sich von 6,7 Milliarden Euro im Jahr 2001 auf rund 7,4 Milliarden im Jahr 2005.

Demgegenüber liegen die Einnahmen tiefer und bewegen sich im selben Zeit-

raum von 5,6 Milliarden (2001) auf 6,2 Milliarden (2005). In einer auf diesen

Zahlen aufbauenden Studie im Auftrag des Südtiroler Arbeitsförderungsins-

titutes zieht Thomas Benedikter den entsprechenden Schluss, dass Südtirol

weit überfinanziert, ein subventioniertes Land sei und in den Jahren von 2001

bis 2005 durchschnittlich einen Negativsaldo von über 1.000 Mio Euro jährlich

aufweise.54

53 Fattor, L. (2008b): Die Konten der öffentlichen Verwaltung in Südtirol/ I conti dell’amministrazione pubblica in provincia di Bolzano 2001–2005, Nr 142, Landesinstitut für Statistik ASTAT, Autonome Provinz Bozen Südtirol. http://www.provinz.bz.it/astat/de/service/846.asp, abgeladen am 21.12. 2009 und 6.3.2010.

.54 Benedikter, T. (2009): Südtirol ein subventioniertes Land, Studie im Auftrag des

Südtiroler Arbeitsförderungsinstitutes AFI-IPL, Februar 2009, Bozen, S 13.

69

Konsolidierte Gesamtbeträge der Ausgaben und Einnahmen der Lokal- und Zentralverwaltungen in Südtirol in Mio Euro, 2001 – 2005

Jahre 2001 2002 2003 2004 2005

Gesamtausgaben -6.709 -6.882 -7.169 -7.227 -7.380

Gesamteinnahmen 5.568 6.040 6.158 6.060 6.232

Finanzierungssaldo -1.141 -843 -1.011 -1.168 -1.148

Quelle: Fattor, L. (2008b). Benedikter, T. (2009) S 13.

Laut Handelskammer Bozen: Südtirol von 1996 – 2007 schwacher Netto-ZahlerZu einem gegenteiligen Schluss kommt eine Studie des Wirtschaftsforschungs-

institutes der Handelskammer Bozen (WIFO),55 die zwei Zeiträume umfasst,

einen von 1996 – 2007 und einen von 2000 – 2007. Öffentlich vorgestellt wurde

die erstere.56 Das Land stand gleichzeitig vor den schwierigen Finanzverhand-

lungen mit dem Staat. Freudig wurde deshalb das Ergebnis in der Öffentlich-

keit bekanntgegeben. Der Präsident der Handelskammer, Michl Ebner verkün-

dete, dass Südtirol mehr an den Staat zahlt, als es bekommt.

Der Studie zufolge ist Südtirol Nettozahler. Sie räumt mit dem hartnäcki-

gen Vorwurf auf, Südtirol werde im Vergleich zu anderen Provinzen Italiens

privilegiert. 57 Laut der WIFO-Studie hat Südtirol in den Jahren 1996 bis 2007

durchschnittlich 120 Millionen Euro jährlich mehr an den Staat gezahlt, als das

Land bekommen hat. Für das Jahr 2007 ergibt sich ein positiver Primärsaldo

von 411 Mio. Euro.58

55 Lun, G./ Lechner, O. (2009).56 Wirtschaftsforschungsinstitutes der Handelskammer Bozen (WIFO),

Vorstellung am 13.10.0957 Dolomiten 14.10.09.58 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 39.

70

WIFO: Entwicklung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben und des Primärsaldos in Südtirol 1996 – 2007

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ausgaben Laufende Preise 4.931,64 4.981,60 5.217,89 5.747,00 6.002,73 6.446,90

Einnahmen Laufende Preise 5.051,98 5.395,45 5.478,83 5.954,60 6.009,85 6.166,98

Salden Laufende Preise 120,35 413,85 260,94 207,61 7,12 -279,92

Ausgaben Preise 2007 6.170,46 6.126,87 6.304,26 6.835,48 6.961,37 7.281,77

Einnahmen Preise 2007 6.321,04 6.635,87 6.619,52 7.082,41 6.969,62 6.965,60

Salden Preise 2007 150,58 508,99 315,26 246,93 8,25 -316,17

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ausgaben Laufende Preise 6.676,30 6.799,98 6.892,94 7.246,56 7.144,37 7.465,15

Einnahmen Laufende Preise 6.468,88 6.888,77 6.972,61 7.156,30 7.389,22 7.876,46

Salden Laufende Preise -207,41 88,79 79,67 -90,27 244,85 411,31

Ausgaben Preise 2007 7.361,28 7.318,14 7.273,43 7.518,31 7.267,25 7.465,15

Einnahmen Preise 2007 7.132,59 7.413,69 7.357,50 7.424,66 7.516,32 7.876,46

Salden Preise 2007 -228,69 95,56 84,07 -93,65 249,06 411,31

Quelle: WIFO, dem Verfasser im Dezember 2009 geliefert, nach Daten CPT.

Zur Berechnung des Primärsaldos stehen die Zahlen für 12 Jahre, von 1996 bis

2007 zur Verfügung. Alle verwendeten Daten wurden sei es zu laufenden Prei-

sen als auch inflationsbereinigt in Preisen von 2007 ausgedrückt. Dadurch ist

sichergestellt, dass der berechnete Primärsaldo über die Jahre hinweg ver-

gleichbar ist.

Das WIFO hat auch die Daten der Regionen Italiens untereinander für den

gleichen Zeitraum verglichen.59 Es stellt für jede Region den Mittelwert des

Primärsaldos für die 12 Jahre von 1996 bis 2007 dar. Betrachtet man die Mittel-

werte für die Regionen, dann sind 10 Regionen Nettozahler, weisen also einen

59 Lun, G./ Lechner, O. (2009) S 35, http://www.camcom.bz.it/10480.pdf, abgeladen am 21.12.09

71

positiven Primärsaldo auf, während 11 Regionen einen negativen Primärsaldo

haben, also Nettoempfänger sind.

Die wichtigsten Nettozahler sind die Regionen Lombardei, Emilia-Romag-

na und Veneto, sowie Latium und Piemont, was sich im Wesentlichen mit den

Ergebnissen der Unioncamere deckt.

Die größten Nettoempfänger sind Kalabrien, Basilicata, Sardinien, Molise,

Sizilien, Kampanien und Apulien. Südtirol liegt im Mittelfeld der Regionen und

weist einen leicht positiven Saldo von 240 Euro pro Kopf für den untersuchten

Zeitraum auf. Absolut beläuft sich der Primärsaldo Südtirols für das Jahr 2007

auf 411 Millionen Euro und im Durchschnitt der untersuchten 12 Jahre auf 120

Millionen Euro.60 Die öffentlichen Institutionen haben in Südtirol dank der

großen Wirtschaftskraft und guten Beschäftigungssituation überdurchschnitt-

lich hohe Einnahmen – im Jahre 2007 etwa insgesamt 7,9 Milliarden erzielt.

Dies entspricht 15.947 Euro pro Kopf, der gesamtstaatliche Durchschnitt be-

trägt 13.682 Euro. Die gesamten Ausgaben für das Jahr 2007 betragen 7,5 Milli-

arden Euro. Dies entspricht 15.224 Euro pro Kopf, der gesamtstaatliche Durch-

schnitt beträgt 12.052 Euro pro Kopf.61

Die Daten des WIFO können im Wesentlichen mit jenen der Unioncamere

in Einklang gebracht werden, die für die gesamte Region einen positiven Net-

to-Saldo von durchschnittlich 408 Mio berechneten, also schätzungsweise von

rund 200 Mio für jede Provinz, allerdings nur auf den Zeitraum 2005 – 2007

bezogen, während die WIFO-Studie (120 Mio durchschnittlich) auf 1996 zu-

rückgreift und (ebenfalls) bis 2007 reicht.

Bei den Pro-Kopf-Ausgaben der öffentlichen Institutionen liegen die drei

autonomen Regionen des Nordens an der Spitze. Südtirol lag 2007 mit Ausga-

ben von 15.114 Euro pro Kopf an dritter Stelle der italienischen Regionen und

autonomen Provinzen, hinter� dem Aostatal und dem Trentino.

60 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 36.61 Lun, G./ Lechner, O. (2009).

72

Der Durchschnitt für Italien liegt bei 12.052 Euro pro Kopf und ist somit

um etwa 3.000 Euro pro Kopf geringer als in Südtirol. Ausgedrückt in absolu-

ten Werten wurden 2007 in Südtirol von den verschiedenen öffentlichen Ins-

titutionen Gesamtausgaben von 7,5 Milliarden Euro getätigt. Betrachtet man

die Ausgaben im Detail, so fällt auf, dass die allgemeinen Verwaltungsausga-

ben, Verteidigungsausgaben und die Ausgaben für öffentliche Sicherheit, Jus-

tiz usw. für alle Regionen identisch sind. Das liegt daran, dass diese Ausgaben,

wie bereits weiter oben beschrieben, entsprechend dem Bevölkerungsanteil

auf die Regionen aufgeteilt wurden. Auch die Ausgaben für das Gesundheits-

wesen sind in dieser Grafik bereits für den Umstand korrigiert worden, dass

viele Patienten sich in einer anderen als der Herkunftsregion behandeln lassen

(so genannte »migrazione sanitaria«).62

Laut Handelskammer Bozen: Südtirol von 2000 bis 2007 Null-SaldoNicht veröffentlicht wurde eine Studie über einen kürzeren, gleichzeitig aber

aktuelleren Zeitrahmen, von 2000 bis 2007. Diese Berechnung zeigte auf, dass

Südtirol – zumindest in den jüngsten Jahren nicht Nettozahler ist, sondern ei-

nen Null-Saldo aufweist.

Die Neue Südtiroler Tageszeitung veröffentlichte allerdings das Dokument

und kam zum Schluss, dass Südtirol zwischen 2000 und 2007 genauso viele

Steuern nach Rom überwiesen hat, wie es Geld von dort zurückbekommen.63

Im Jahr 2007 hat man hingegen einen positiven Saldo. Südtirol hat über 400

Millionen Euro mehr gezahlt, als es bekommen hat.

62 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 20.63 Franceschini, C. (2009): Nettozahler Südtirol, in Neue Südtiroler Tageszeitung

vom 14.10.2009, S 3, Bozen, S 3.

73

Analyse und Kritik der Berechnungsmethode

Die Handelskammer baut auf das CPT Verfahren mit Abweichungen Die Untersuchung beruht auf den Zahlen des Ministeriums für wirtschaftliche

Entwicklung, den bereits genannten Verfahren und Daten der »Conti Pubblici

Territoriali« (CPT). Die Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Instituti-

onen (Provinz, Gemeinden, Staat, NISF/INPS, Handelskammer, usw.) wurden

gegenübergestellt. Wir erinnern uns

• Das Hauptkriterium der Zuteilung von Spesen ist der Ort, wo der

öffentliche Eingriff gemäß den Finanzflüssen erfolgt.

• Die außerhalb des Staatsgebietes erfolgten Ausgaben, werden keiner

Region angelastet.

• Es gilt das Kassenprinzip.

• Es gibt alternative Verfahren, die die CPT nicht anwenden, so

beispielsweise nach dem Nutzen, den der öffentliche Eingriff erbringt. 64

Die Handelskammer wandte folgende abweichende Kriterien an:

Allgemein nützliche Leistungen nach Bevölkerungsanteil verteiltVerteidigung, Justiz und öffentliche Sicherheit, aber auch die allgemeinen Ver-

waltungsausgaben werden von der Wirtschaftstheorie als »öffentliche Gü-

ter« bezeichnet. Diese Güter stiften einen Nutzen für die Allgemeinheit, un-

abhängig davon, in welcher Region sie erbracht werden. Bestimmte Ausgaben

werden sogar außerhalb des Staatsgebietes getätigt (z. B. für die Botschaften

und Konsulate). Auch diese Ausgaben dienen allen Staatsbürgern in gleichem

Maße. Diese Ausgaben werden entsprechend dem Bevölkerungsanteil der Re-

gionen und autonomen Provinzen aufgeteilt.

64 Ministero dello Sviluppo Economico, AA.VV. (2007) Cap 5, S 91–103.

74

Die Gesundheitsausgaben werden dem Ansitz des Patienten zugerechnetEinen Sonderfall stellen die Ausgaben im Gesundheitswesen dar. Viele Pati-

enten lassen sich in einer anderen als der Herkunftsregion behandeln. Die da-

durch entstehenden Kosten müssen zwischen den Regionen abgerechnet wer-

den. Zu diesem Zweck werden in der vorliegenden Studie die offiziellen Daten

des Gesundheitsministeriums zum Ausmaß der so genannten »migrazione sa-

nitaria« verwendet und die Zahlen der »CPT« entsprechend korrigiert.

Die Einnahmen werden am Entstehungsort zugeteiltDie Einnahmen hingegen werden jeweils jenen Regionen und autonomen Pro-

vinzen zugeteilt, in denen das Steueraufkommen entstanden ist, also dort wo

die wirtschaftliche Aktivität zur Entstehung des Steueraufkommen geführt hat.

So wird etwa das gesamte Aufkommen an Mehrwertsteuer Italiens entspre-

chend dem Anteil der Regionen an der Endnachfrage (aus der Volkswirtschaft-

lichen Gesamtrechnung) den Regionen zugeteilt. Die Einkommenssteuer für

physische Personen (IRPEF) wird entsprechend dem Wohnsitz des Steuersub-

jektes den Regionen zugeordnet. Die Einkommenssteuer für Gesellschaften

(IRPEG) wird jenen Regionen zugerechnet in denen das Unternehmen die Ge-

winne erwirtschaftet hat.65

Die Staatsverschuldung nicht berücksichtigtIn die Studie nicht mit einbezogen wurde die italienische Staatsverschuldung.

Und darin liegt auch schon ein wichtiger Grund für das positive Ergebnis. Die

Studie zeigt das auch ganz klar auf, erklärt aber die Frage des Einbezuges der

Zinsschulden und eines Solidaritätsausgleiches als eine politische Frage und

nicht Thema dieser Analysen.

65 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 16–17.

75

Italien hat eine Staatsverschuldung von knapp 2.000 Milliarden Euro.66 Die

jährlich zu zahlende Zinslast für diese Schuld beläuft sich auf rund 80 Milliar-

den Euro.67 Bei rund 60 Mio Einwohnern68 macht die Zinslast pro Kopf 1.300

Euro aus. Südtirol zählt 512.000 Einwohner.69 Daraus ergäbe sich eine Ausga-

be von 650 Mio Euro an anteilsmäßiger Beteiligung an den Zinsausgaben des

Staates. Damit würde das Land zum Nettoempfänger.

Missverhältnis zwischen ASTAT-Daten und WIFO-StudieWie erklärt sich der enorme Unterschied zwischen den ASTAT Daten und der

Studie von Thomas Benedikter einerseits70 und der WIFO-Studie andererseits?

Laut Landesinstitut für Statistik der Autonomen Provinz Bozen entwickelten

sich die Ausgaben von 6,7 Milliarden Euro im Jahr 2001 auf rund 7,4 Milliarden

im Jahr 2005. Demgegenüber liegen die Einnahmen tiefer und bewegen sich im

selben Zeitraum von 5,6 Milliarden (2001) auf 6,2 Milliarden (2005). In einer

auf diesen Zahlen aufbauenden Studie im Auftrag des Südtiroler Arbeitsför-

derungsinstitutes zog Thomas Benedikter den entsprechenden Schluss, dass

Südtirol weit überfinanziert, ein subventioniertes Land sei und in den Jahren

von 2001 bis 2005 durchschnittlich einen Negativsaldo von über 1.000 Mio

Euro jährlich aufweise.71

66 ISTAT, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro 31.12.2011: 1.897.179 Mio Euro. Öffentliche Verschuldung in % zum BIP: 120,1 %. Siehe Tab. 10 und Abb 21. Aktuellster Schuldenstand 1.995,143 Milliarden Euro (September 2012) http://ilgraffionews.wordpress.com/debito-pubblico-italiano/, abgeladen am 18.11.2012.

67 ISTAT, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro.68 ISTAT, Einwohner Italiens 31.12.2011: 60.820.787, VZ 2011: 59.464.644

Personen.69 ISTAT, Einwohner Südtirols 31.12.2011: 511.750.70 Fattor, L. (2008b), Benedikter, T. (2009).71 Benedikter, T. (2009) S 13.

76

Benedikter nahm dazu in einem in einem Brief an den Autor dieser Stu-

die72 und einem Artikel in der Südtiroler Wirtschaftszeitung Stellung.73 Er un-

terstreicht zwei Aspekte:

1) Die neue Datenbank der CPT ist tatsächlich eine vom wissenschaftlichen

Standpunkt enorm wichtige und gut fundierte Grundlage für Forschung und

Politik. Einige Grundannahmen sind aber dennoch diskutabel (z.B. die Be-

rechnung der den Regionen zuzuordnenden indirekten Steuern). Auch setzen

die Daten der CPT die Berechnungen des ISTAT/ASTAT aufgrund der Volks-

wirtschaftlichen Gesamtrechnung nicht außer Kraft.

2) Das WIFO interpretiert diese Daten für Italien vollkommen anders als

die Unioncamere Veneto. Man kann sich zwar auf einen ganz »patriotischen«

Standpunkt stellen und einfach behaupten, dass der – erst seit 2006 verzeich-

nete – positive Nettosaldo die These widerlegt, dass die autonomen Regionen

des Nordens privilegiert sind. Dem ist aber ganz nüchtern betrachtet nicht so,

wenn man den Gesamtzusammenhang betrachtet. 74

Die Einwände gegen die WIFO-StudieDie Einwände Benedikters gegen die WIFO-Studie bieten eine Erklärung zu

den unterschiedlichen Schlussfolgerungen und zur Frage, ob Südtirol nun tat-

sächlich Netto-Zahler oder Netto-Empfänger ist.75 Dabei liegen die Ergebnisse

gar nicht so weit auseinander, wenn man die Voraussetzungen berücksichtigt.

In der WIFO-Studie kommt zwar Südtirol als Nettozahler heraus, aber auch

nur knapp an der Null-Grenze, je nachdem welchen Zeitraum man betrach-

tet. Man kann – an der Grafik des WIFO selbst – deutlich erkennen, wie nur

die höheren Einnahmen vor dem Jahr 2000 und seit 2006 den Saldo über Null

gehoben haben.

72 Benedikter, T. (2009b).73 Benedikter, T. (2009a) S 4.74 Benedikter, T. (2009b), Brief vom 11.12.2009.75 Benedikter, T. (2009a) S 4.

77

Schon der Tatbestand, dass die WIFO-Studie die Beteiligung an der Zins-

last des Staates für die Verschuldung ausklammert, bietet eine unmittelbare

Erklärung für die unterschiedlichen Schlussfolgerungen. Auch sollte man be-

denken, zu welchem Zeitpunkt die WIFO-Studie veröffentlicht wurde. Es stan-

den gerade die schwierigen Verhandlungen des Landes mit der Regierung an,

bei denen die neue finanzielle Ausstattung der Autonomie ausgehandelt wer-

den musste, und das im Lichte des neuen Steuerföderalismus, der Auflage am

Solidaritätsfonds für den Süden mitzuwirken und den Angriffen der anderen

Regionen gegen die vermeintlichen Privilegien der Sonderregionen.

Dass Südtirol – wie die anderen Regionen mit Sonderstatut – eine privi-

legierte Position einnahm, steht außer Zweifel, besonders wenn man die ho-

hen Beträge der Nettozahler der nördlichen Regionen betrachtet und sich nicht

auf die Frage beschränkt, ob das Land Nettoempfänger oder Zahler ist. Man

braucht nur daran zu denken, dass das Land Südtirol, ebenso wie das Trentino,

rund 90 Prozent der Steuereinnahmen aus dem Gebiet erhalten und – bis Ende

2009 – zusätzlich noch die kaum zu rechtfertigenden Ersatzzahlungen für die

Mehrwertsteuer auf die Einfuhr, Direktzuweisungen für delegierte Aufgaben

und Sondergesetze. Dabei verfügte das Land nicht über 90 Prozent der Zustän-

digkeiten. Mit der neuen Finanzregelung haben allerdings die Aufgaben zuge-

nommen

Andererseits hat diese Autonomie ihre historische und politische Begrün-

dung, aus der sich auch die Finanzautonomie ableiten lässt. Auch wird den

Sonderautonomien des Nordens allgemein zugestanden, dass sie die Geldmit-

tel für alle sichtbar gut investieren.

Staatsausgaben laut Volkswirtschaftlicher GesamtrechnungDas ASTAT hatte, ausgehend von der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung,

erstmals in einer konsolidierten Gesamtrechnung aufgezeigt hat, dass die öf-

fentlichen Finanzströme in Südtirol einen deutlichen und längerfristigen Ne-

78

gativsaldo aufweisen. 76 Für 2005 betrug dieser Saldo -1.148 Mio. Euro, immer-

hin 7,5% des Südtiroler BIP. Der Staat ist in Südtirol noch stark präsent. Bene-

dikter folgert aus den Daten der ASTAT-Studie, dass der Staat seine Ausgaben

(3.089 Mio 2005) nur zu 1.989 Mio aus eigenen Einnahmen deckt. Die Diffe-

renz schießt der Staat netto zu, womit spätestens seit 1989 bis einschließlich

2005 für einen dauerhaften Nettozuschuss an öffentlichen Mitteln nach Südti-

rol gesorgt war, »ganz so als wäre unser Land eine rückständige Region Südita-

liens«, kritisiert Benedikter im genannten Artikel.77

Die CPT berücksichtigen nicht den Ort der EinnahmenDie CPT haben ein vereinheitlichtes Verfahren entwickelt, wie die Einnahmen

und Ausgaben sämtlicher öffentlicher Institutionen aller Ebenen den einzel-

nen Regionen zuzurechnen sind. Sie ermöglichen die Ermittlung der regiona-

len Nettobilanz der öffentlichen Finanzen, die der realen Belastung und dem

Nutzen der Bürger durch die öffentliche Hand sehr nahe kommt. Für die re-

gionale Zuordnung der Finanzströme ist aber in den CPT nicht entscheidend,

wo eine Einnahme getätigt worden ist, sondern der Wirtschaftsvorgang, der

zur Steuerleistung geführt hat. Benedikter rechnet vor: In diese Berechnung

der CPT geht z.B. nicht nur das vor Ort kassierte Mehrwertsteueraufkommen

ein, sondern jener Betrag, der dem Land laut Endnachfrage zuzurechnen ist,

weil die MwSt letztlich immer auf die Verbraucher übergewälzt wird. Allein

dadurch steigen gegenüber der VGR die Südtirol-bezogenen Steuereinnahmen

um mehr als 1 Milliarde Euro an. Ähnliches gilt auch für die IRPEG, die Mine-

ralölsteuer und andere Verbrauchssteuern. Da die Einnahmen also statistisch

steigen, verringert sich der laut ASTAT ermittelte Negativsaldo Südtirols bei

den öffentlichen Finanzen.

Wie bereits erwähnt, verwendete das WIFO die CPT-Daten mit Abwei-

chungen. Damit ergab sich ein leicht positiver Saldo von 120 Mio Euro. Legt

76 Fattor, L. (2008b).77 Benedikter, T. (2009a) S 4.

79

man die Originaldaten der CPT den Berechnungen zugrunde, ergibt sich ein

anderes Bild.

Primärsaldo der Autonomen Provinz Bozen 1996 – 2007 – In Mio Euro, nach CPT

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Einnahmen 5.051,98 5.395,45 5.478,83 5.954,60 6.009,85 6.166,98

Ausgaben 5.411,28 5.547,92 5.868,73 6.181,45 6.335,82 6.815,14

Primärsaldo -359,3 -152,47 -389,9 -226,85 -325,97 -648,16

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Einnahmen 6.468,88 6.888,77 6.972,61 7.156,30 7.384,22 7.876,46

Ausgaben 6.958,89 6.882,05 7.004,08 7.311,74 7.300,44 7.602,92

Primärsaldo -490.01 6,72 -31.47 -155,44 83,78 273,45

Quelle: Benedikter, T. (2009a) S 4. http://www.dps.tesoro.it/cpt/cpt.asp, abgeladen 10.1.2010.

Ein positiver Primärsaldo (»residuo fiscale«) ist erst seit 2006 in nennenswer-

tem Ausmaß festzustellen. Vorher war Südtirol laut diesen Daten Nettoemp-

fänger und zwar für den Gesamtzeitraum 1996 – 2007 im Ausmaß von rund

-200 Mio Euro jährlich. Aus dieser Rechnung sind jedoch zwei für Italien sehr

bedeutsame Ausgabenposten ausgeklammert geblieben: Zum einen die Ein-

nahmen aus Zuweisungen der EU, von welchen Südtirol immer regelmäßig

profitiert hat, zum anderen – wie schon erwähnt – die Ausgaben für die Zinsen

auf die Staatsverschuldung.

80

Kann man die Staatsverschuldung ausklammern?Die Handelskammer schreibt in der WIFO-Studie, die Berücksichtigung oder

Nicht Berücksichtigung der Staatsschulden und der sich daraus ergebenden

Zinsen sei eine Frage, die eine politische und nicht eine wissenschaftliche Be-

trachtung erfordere.78 Diese Überlegung kann man natürlich in Frage stellen.

Alle Regionen Italiens profitieren von den mit Schulden finanzierten zentralen

Staatsausgaben und gerade die vorteilhafte Finanzierung der Regionen des Sü-

dens und der autonomen Regionen ließ sich nur dank Schuldenaufnahme fi-

nanzieren, kommentiert Benedikter. Darum müssten in einer echten Gesamt-

betrachtung der finanziellen Leistungen und Lasten auch die Zinsausgaben

einbezogen und den Regionen gemäß plausiblen Kriterien zugerechnet wer-

den.

Verteilt man die Zinsenlast gemäß den Kriterien, welche vom CPT für die

Regionalisierung der öffentlichen Ausgaben angewandt werden – nämlich

nach der aktuellen Bevölkerungszahl der jeweiligen Region – wären Südtirol

für 2007 rund 600 Mio Euro zuzurechnen. Damit beliefe sich Südtirols Ge-

samtsaldo 2007 doch nicht auf +273,45 Mio Euro, sondern auf -326 Mio Euro.

Allein schon dadurch wäre Südtirol nicht mehr Nettozahler, sondern auch heu-

te noch Nettoempfänger gegenüber dem Staat.79

Auch nach Neuberechnung: Die Autonomen Regionen privilegiertDie auf den CPT-Daten aufbauenden Tabellen 10 und 11 geben einen Überblick

über die Einnahmen, Ausgaben und Salden, verglichen mit dem Pro-Kopf Ein-

kommen in den verschiedenen Regionen Italiens für die Jahre 2005 – 2007.

Reiht man die Regionen nach dem Saldo pro Einwohner, bestätigen sich alle

bisher angeführten Daten über die Einnahmen und Ausgaben und die entspre-

chenden Schlussfolgerungen.

78 Lun, G., Lechner, O. (2009) S 11.79 Benedikter, T. (2009a) S 4.

81

Nettozahler: Primärsaldo verglichen mit dem Pro-Kopfeinkommen, nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007

Millionen Euro Euro pro EinwohnerBIP pro Kopf

2007Region Einnahmen Ausgaben Saldo Einnahmen Ausgaben Saldo

Lombardei 156.164 -96.633 59.532 16.345 -10.114 6.231 33.300

Emilia-R. 63.449 -46.674 16.776 15.004 -11.037 3.967 31.746

Venetien 62.858 -45.523 17.336 13.146 -9.521 3.626 30.038

Latium 82.773 -66.349 16.425 15.179 -12.167 3.012 30.162

Piemont 60.259 -48.661 11.598 13.804 -11.147 2.657 28.366

Toskana 48.951 -40.308 8.643 13.429 -11.058 2.371 28.181

Marken 18.182 -15.524 2.657 11.811 -10.085 1.726 26.166

Friaul Jul.Ven. 16.896 -15.717 1.179 13.914 -12.943 971 29.065

Trentino Süd. 14.463 -14.055 408 14.526 -14.115 410 30.573 (TN)33.792 (BZ)

Ligurien 20.621 -20.010 611 12.814 -12.434 380 26.630

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, Benedikter, T. (2009a) S 4, auf der Grundlage von Daten des Dipartimento delle Politiche di Sviluppo. – Ministero dello Sviluppo Economico, vom Verfasser überprüft und überarbeitet.

Aus der Tabelle ersieht man deutlich, dass die reichsten Regionen des Nordens,

gefolgt von jenen Mittelitaliens, jene mit den höchsten Pro-Kopf Einkommen,

gleichzeitig jene sind, die einen hohen aktiven Saldo aufweisen und die Net-

tozahler Italiens sind. Wie wir schon aus einer ähnlichen Tabelle (Tab 5) der

Daten von Unioncamere gesehen haben, sind die größten Beitragszahler die

82

Bürger der Lombardei, gefolgt von jenen der Emilia Romagna, des Veneto, des

Latiums, Piemonts, der Toskana und der Marken. Dann folgen die hervorste-

chenden Ausnahmen: Die folgenden zwei Regionen des Nordens, Friaul Ju-

lisch Venetien und Trentino-Südtirol, sind die Autonomen und fallen durch ein

Spitzen Pro-Kopf Einkommen, aber einen niedrigen – wenn hier auch positi-

ven Saldo auf. Südtirol verfügt über das zweithöchste Pro-Kopf-Einkommen

Italiens.

Die Nettoempfänger sind alles Regionen des Südens mit einem niedrigen

Pro-Kopf Einkommen und einer herausragenden Ausnahme: Die im Norden

Italiens liegende Autonome Region Aosta, mit dem höchsten Pro-Kopf Ein-

kommen Italiens, entpuppt sich als Netto-Empfänger und reiht sich – was die

Salden betrifft – unter die ärmsten Regionen Italiens ein.

Nettoempfänger: Primärsaldo der öffentlichen Finanzströme – Verteilung der konsolidierten Einnahmen und Ausgaben nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007

Millionen Euro Euro pro Einwohner BIP pro Kopf

2007Region Einnahmen Ausgaben Saldo Einnahmen Ausgaben Saldo

Abruzzen 12.854 -12.910 -56 9.790 -9.832 -43 21.185

Umbrien 10.018 -10.198 -179 11.448 -11.653 -205 24.450

Kampanien 44.688 -49.899 -5.211 7.708 -8.607 -899 16.687

Apulien 30.405 -35.735 -5.330 7.466 -8.775 -1.309 17.264

Molise 2.746 -3.257 -510 8.565 -10.157 -1.592 19.594

Aosta 2.030 -2.230 -201 16.248 -17.854 -1.605 33.828

Sardinien 15.252 -18.454 -3.201 9.817 -11.115 -1.928 20.129

Basilikata 4.563 -5.857 -1.293 7.707 -9.891 -2.184 18.572

Sizilien 38.080 -49.186 -11.106 7.584 -9.796 -2.212 17.023

Kalabrien 14.990 -19.682 -4.692 7.482 -9.824 -2.342 16.810

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser überprüft und überar-beitet.

83

Das Missverhältnis lässt sich noch deutlicher folgendermaßen ausdrücken:

Jeder Einwohner der Lombardei trägt mit 6.231 Euro, jener der Emilia-Roma-

gna mit 3.967 Euro, des Veneto mit 3.626 Euro, jährlich netto zum Funktionie-

ren der öffentlichen Hand bei. Die Trentiner und die Südtiroler hingegen tra-

gen, wenn man die geäußerten Bedenken zur Berechnung auch ausklammert,

im besten Falle nur 410 Euro bei, obwohl die Südtiroler beim BIP pro Kopf alle

anderen schon überholt haben (außer die Aostaner).

Fasst man die Regionen nach den Großräumen Nord, Mittel und Süd zu-

sammen und betrachtet man die Regionen mit Normalstatut (RNS) und jene

mit einem autonomen Sonderstatut getrennt, ergibt sich folgendes Bild: Al-

le Normalregionen zusammen weisen einen positiven Primärsaldo von 2.319

Euro pro Kopf auf. Die Normalregionen im Norden haben einen positiven Pri-

märsaldo von 4.374 Euro pro Kopf, die autonomen Regionen des Nordens von

nur 594 Euro, Trentino-Südtirol von 410 Euro. Sie befinden sich beim Wohl-

stand an der Spitze, beim Beitrag zur öffentlichen Hand nur im Mittelfeld., 80

kommentiert Benedikter und folgert: Gäbe es eine Gleichbehandlung mit Ve-

netien, müsste Südtirol nicht 410 Euro pro Kopf und Jahr, sondern 3.626 Euro

pro Kopf jährlich beitragen. Bei der heutigen Bevölkerung würde das nicht we-

niger als 1,6 Mrd. Euro an zusätzlicher Steuerleistung oder an geringeren öf-

fentlichen Ausgaben in Südtirol bedeuten. Auch bei der neuen, gegenüber der

VGRfür Südtirol weit günstigeren Berechnungsmethode des CPT ist dies das

Mindestausmaß des relativen Vorteils gegenüber den Nachbarregionen mit

Normalstatut.81

80 Benedikter, T. (2009a) S 4.81 Benedikter, T. (2009a) S 4.

84

Vergleich Nord Süd und Autonome: Primärsaldo nach Regionen – Durchschnitt 2005 – 2007

Millionen Euro Euro pro Einwohner BIP pro Kopf

2007Region Einnahmen Ausgaben Saldo Einnahmen Ausgaben Saldo

Regionen Normalstatut

633.523 -517.219 116.304 12.632 -10.313 2.319

RNS Norden 363.352 -257.501 105.852 14.807 -10.493 4.314

RNS Mittelit. 159.924 -132.379 27.546 13.891 -11.499 2.393

RNS Süden 110.247 -127.340 -17.093 7.819 -9.032 -1.212

Regionen mit Sonderstatut

86.722 -99.642 -12.920 9.618 -11.051 -1.433

Aut. Regionen Norden

33.389 -32.002 1.387 14.300 -13.706 594

Aut. Regionen Süden

53.332 -67.640 -14.308 7.982 -10.123 -2.141

Italien 720.245 -616.861 103.384 12.173 -10.426 1.747 25.862

Mittel- u. Norditalien

556.666 -421.881 134.785 14.502 -10.990 3.511

Süditalien 163.579 -194.980 -31.401 7.872 -9.383 -1.511 17.552

Quelle: Centro Studi Unioncamere del Veneto (2009) S 39, vom Verfasser überprüft und überar-beitet.

Klare Prinzipien und vernünftige Regeln des Finanzföderalismus gefragtThomas Benedikter zieht folgendes Schlussfolgerung: Die autonomen Regio-

nen Italiens leben heute alle über ihre Verhältnisse. Die insgesamt in diesen Re-

gionen verzeichneten Einnahmen reichen – bei anteiliger Aufteilung der Las-

ten der Staatsverschuldung – nirgendwo aus, die ihnen zurechenbaren Ausga-

ben zu decken. Dies reicht von mindestens 11 Mrd Defizit in Sizilien bis zu min-

destens 326 Mio. in Südtirol einschließlich der anteiligen Schuldendienstlast.

Die norditalienischen Normalregionen waren 2005 – 2007 im Schnitt mit 105

85

Mrd Euro Nettozahler, die drei autonomen Regionen im Norden steuerten 1,3

Mrd Euro bei. Trotz der geringeren Bevölkerungszahl der autonomen Regio-

nen wird daraus klar, dass sich in Italien eine unhaltbare Schräglage gebildet

hat. Die norditalienischen Regionen mit Normalstatut sind die Melkkühe des

Staates, der Süden verharrt in permanenter Strukturschwäche und finanziel-

ler Abhängigkeit und die autonomen Regionen des Nordens genießen ein po-

litisch bedingtes Finanzprivileg. Diese Finanzordnung führt zu einer verzerr-

ten Verteilung der Ressourcen, die die Eigenverantwortung der Regionen un-

tergräbt. Im Süden besteht keine konkrete Aussicht, den hohen Mittelzufluss

auch so effizient und wachstumsträchtig einzusetzen, dass der Abstand im BIP

zum Norden mittelfristig verringert wird. Im Norden werden die öffentlichen

Mittel unausgewogen verteilt, wodurch eine »unlautere Standortkonkurrenz«

entstanden ist. Die heutige Finanzordnung Italiens gründet nicht auf der An-

wendung eines Verteilungssystems gemäß objektiven Kriterien und Prinzipi-

en, wie etwa in benachbarten Bundesstaaten, sondern auf widersprüchlichen

Einzelregelungen. Es macht einen gewaltigen Unterschied, ob eine Region wie

Venetien 2007 als Region Einnahmen von 2.156 Euro pro Kopf verzeichnet, und

Südtirol als Land 7.300 Euro; ob Venetien rund 30% seines MWSt.-Aufkom-

mens behalten darf, und Trentino-Südtirol und Aosta 90% des gesamten Steu-

eraufkommens. Es macht auch für die Gemeindefinanzierung einen gewalti-

gen Unterschied: im Trentino erhielt 2007 jede Gemeinde pro Kopf 1.289 Euro,

in Venetien 278 Euro und in Südtirol konnten die Gemeinden 2005 pro Kopf

2.445 Euro ausgeben. Kein Wunder, wenn grenznahe Gemeinden in Scharen

zur autonomen Nachbarregion wechseln wollen. Andererseits ist es nicht so,

dass der Staat in den Normalregionen seine Kompetenzen so ausfüllt, wie die

autonomen Regionen es mit ihren Mitteln tun können. Dazu fehlt einfach das

Geld.82

82 Benedikter, T. (2009a) S 4.

86

VIII. Die Auswirkungen des Steuerföderalismus auf die Finanzierung der Autonomien

Die Finanzierung der Autonomien vor dem Steuerföderalismus

Die Einnahmen des Landes zu über 88 % Abtretung von Staatssteuern Kernstück einer jeden Autonomieregelung ist ihre ausreichende finanziel-

le Abdeckung. Die Finanzautonomie einer öffentlichen Gebietskörperschaft

drückt sich in erster Linie in der Möglichkeit aus, die Quelle der eigenen Res-

sourcen und im Besonderen die Steuereinhebung direkt festzulegen und die

Ausgaben frei zu gestalten. Die Region und die autonomen Provinzen haben,

was die Einnahmen betrifft – von kleineren Beträgen abgesehen – praktisch

keine Steuerhoheit. Die Bürger zahlen die Steuern größtenteils an den Staat,

weil dieser zuständig ist, die wichtigsten Steuern und Abgaben festzulegen und

einzuheben, wofür er seine Außenstellen einsetzt. Die Einnahmen der Auto-

nomen Region und der Provinzen stammen damit größtenteils aus Steuer-Zu-

weisungen seitens des Staates.83

Der Haushaltsvoranschlag des Landes Südtirol für 2009, der letzte vor In-

krafttreten des Steuerföderalismus, belief sich auf rund 5.424,9 Mio Euro, da-

von waren 430 Mio reine Durchlaufposten. Die effektiven Einnahmen des Lan-

des setzten sich folgendermaßen zusammen:

83 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 68.

87

Einnahmen des Landes Südtirol 2009

4.030,90 Mio Euro 80,7 % Einkünfte aus Steuern und Abgaben

94,2 Mio Euro 1,9 % Vermögenseinkünfte

407,4 Mio Euro 8,2 % Überschuss 2007 und 2008

462 Mio Euro 9,2 % Zuwendungen von Staat, Region und EU

0,4 Mio Euro 0 % Darlehen

4.994,90 Mio 100 % Effektive veranschlagte Einnahmen/Ausgaben

Quelle: Autonome Provinz Bozen, Abteilung Finanzen und Haushalt

Von den Steuern und Abgaben (4.030,90 Mio Euro) stammen nur 470,1 Mio

Euro (11,7%) von Landesabgaben und der Großteil, nämlich 3.560,8 Mio Euro

(88,3 %) vom Staatsabgaben, die dieser abtritt. 84

Die Finanzregelung von 1948 bis 1972: Karge MittelNach dem Autonomiestatut von 1948 standen dem Land Südtirol nur einige

wenige Geldquellen zur Verfügung, die zudem nicht sehr ergiebig waren. Das

Land befand sich, auch wegen der fehlenden Ermächtigung, eigene Abgaben

einzuführen, in einer völligen finanziellen Abhängigkeit von Staat und Region.

Die Haushalte des Landes waren in ihrem Umfang sehr bescheiden, gleich wie

die Zuständigkeiten des Landes. Weitaus großzügiger war die finanzielle Aus-

stattung der Region, die ja zu jener Zeit Inhaberin der meisten und wichtigsten

autonomen Zuständigkeiten war.85

84 Autonome Provinz Bozen, Abteilung Finanzen und Haushalt, Auskünfte des Abteilungsleiters, vgl 8.1.2 Archive, Medien, Dokumente, Quellen.

85 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 69.

88

Von 1972 bis 1989: Von der Beteiligung an den Steuern zur Beteiligung an den Staatsausgaben

Mit der umfangreichen Übertragung von regionalen und auch staatlichen Zu-

ständigkeiten auf das Land (die Autonome Provinz Bozen) durch das neue Au-

tonomiestatut von 1972, erfolgte zugleich auch ein bedeutender Ausbau der fi-

nanziellen Ausstattung der Länder Südtirol und Trentino und eine beträcht-

liche Einschränkung jener der Region. Die neue Finanzregelung brachte aber

keine wesentlichen Änderungen, die weiterhin eine abgeleitete bleibt. Die frü-

here finanzielle Abhängigkeit des Landes von der Region wurde abgeschafft,

deren Finanzierungsanteil der Staat übernahm. Die Finanzierung des Landes

in der Hauptsache mittels Abtretung von Anteilen staatlicher Steuern und Ge-

bühren. Die Höhe der Anteile wurde teils im Statut verankert (feste Quote),

teils musste sie jährlich zwischen dem Landeshauptmann und der Regierung

einvernehmlich ausgehandelt werden (veränderliche Quote). Entgegen den

ursprünglichen Erwartungen wurde der veränderliche Anteil gegenüber der

festen Quote immer bedeutungsvoller, auch weil der Staat mit einer Steuer-

reform zahlreich Steuern, an denen das Land beteiligt war, abschaffte.86 Um

die Finanzlücken im Landeshaushalt zu schließen wurde das System auf eine

Beteiligung an den Ausgaben umgestellt. Praktisch wurden Südtirol und das

Trentino bis 1989 mit einem Schlüssel, der sich auf die Bevölkerung und auf die

Fläche bezog, an den Ausgaben des Staates beteiligt (für Südtirol 1,61 Prozent

als arithmetischer Durchschnitt zwischen 0,76% Bevölkerungs- und 2,46%

Flächenanteil Südtirols an der Gesamtbevölkerung bzw -fläche Italiens).87

86 G Nr 825 vom 09.10.1971.87 Bonell, L., Winkler, I. (2010) S 70–71.

89

Seit 1989 eine Beteiligung von 70 bis 90 % am Steueraufkommen im jeweiligen GebietSeit 1989 sind die Region und die Länder nicht mehr an den Ausgaben, son-

dern an den Einnahmen beteiligt. Mit Staatsgesetz vom 30. November 1989, Nr

386, wurde nämlich die Finanzierung der Autonomie auf eine neue Grundlage

gestellt. Die entsprechenden Artikel im VI. Abschnitt des Autonomiestatutes

(Artikel 69 bis 82) wurden abgeändert. Entsprechend dieser neuen Regelung

fließen den beiden Ländern praktisch die gesamten (70 bis 90 Prozent) der in

Südtirol und im Trentino eingehobenen Steuern und Abgaben zu. Ein kleinerer

Betrag des Steueraufkommens geht an die Region, und der Staat behält rund

10 Prozent für die Kosten der Steuereinhebung und für die anderen ihm zuste-

henden Aufgaben zurück (wenngleich diese weit mehr als 10 Prozent aller Auf-

gaben ausmachen). Die Provinzen erhielten so auch bis zu 80 Prozent und die

Region fünf Prozent der im Gebiet der Region eingehobenen Mehrwertsteuer

auf die Einfuhr.

Neben diesen Einnahmen über die Staatssteuern gibt es noch geringfü-

gige regionale und Landessteuern. Die Finanzbestimmungen von 1989 sind

wesentlich autonomiegerechter als die vorhergehenden. Eine direkte Beteili-

gung am Steueraufkommen ist zwar noch lange keine Finanzautonomie (die

die Steuerhoheit umfassen müsste), stellte aber doch einen Fortschritt im Ver-

hältnis zur vorherigen Regelung dar. Die Finanzierung erfolgte zwar weiterhin

durch einen festen Anteil und einen veränderlichen, wie bis 1989 der mit dem

Staat ausgehandelten werden musste. Nach der Regelung von 1989 machte der

feste Anteil aber etwa 85 Prozent und der veränderliche Anteil nur 15 Prozent

der staatlichen Mittelzuweisungen an das Land aus. Durch die Erhöhung der

festen Quote war weniger Ermessensspielraum und damit mehr Unabhängig-

keit gegeben.

90

Die Autonomie bei den Ausgaben Die Autonomie des Landes erstreckt sich vor allem auf die Ausgaben, da der

Großteil der vom Staat an das Land zugewiesenen Mittel keiner Zweckbestim-

mung unterliegt und somit vom Land für selbst festgelegte Zwecke verwendet

werden kann. Der Anteil an Landesressourcen, der eine Zweckbestimmung

hat, beträgt 7,7% der gesamten Einnahmen: Es handelt sich fast ausschließ-

lich um Fonds, die vom Staat oder von der Region für Funktionen übertrage-

ner Kompetenzen zugewiesen werden oder um Finanzierungen von Seiten des

Staates und der Europäischen Union für Ziele von gemeinschaftlichem Interes-

se. Das bedeutet, dass der Regionalrat bzw der Landtag die Mittel autonom in

seinem Budget entsprechend seinen Vorstellungen bestimmen kann.

Maßnahmen für pünktlichere Auszahlung der GelderEine bessere Finanzplanung und eine pünktlichere Auszahlung der Gelder sei-

tens des Staates an die autonomen Provinzen sollte eine Durchführungsbe-

stimmung gewährleisten, die im Dezember 1995 von der Zwölferkommissi-

on gutgeheißen wurde (Legs D 432/1996). Demnach wird der variable Anteil

gemäß Art 78 des Statutes zwischen Regierung und Landeshauptleuten spä-

testens innerhalb Februar eines jeden Jahres aber auch schon im Vorjahr aus-

gehandelt. Auch können die Region und die Provinzen demnach mit größerer

Frequenz (bis zu dreimal im Monat) die notwendigen Mittel von den entspre-

chenden Konten des zentralen Schatzdienstes abheben. Die wichtigste Neue-

rung bestand aber darin, dass der Staat nicht einseitig die autonomen Provin-

zen von bestimmten Steuereinnahmen oder Steuererhöhungen ausschließen

kann. Der Anteil am Ertrag der Steuereinnahmen des Staates, den der Staat

als Beitrag der autonomen Provinzen zum Zwecke der Sanierung des Staats-

haushaltes einbehalten kann, muss im Rahmen der Festsetzung des genann-

ten veränderlichen Anteiles vereinbart werden. Bei der Festsetzung des verän-

derlichen Anteiles werden auf der Bemessungsgrundlage von Bevölkerung und

Fläche auch die Ausgaben für die allgemeinen Aufwendungen des Staates be-

91

rücksichtigt, die im übrigen Teil des Staatsgebietes auf denselben Sachgebieten

verfügt werden, die in die Zuständigkeit der Provinz fallen. Nur taxativ ange-

führte Ausgaben bleiben davon ausgeschlossen, so beispielsweise die Ausga-

ben für die Staatsangestellten und deren Altersversorgung, die Sonderfonds für

zu erlassende Gesetzesmaßnahmen, die Staatsausgaben für die Lokalfinanzen,

die Zuweisungen an die Regionen von Steuern oder Steueranteilen aus spezi-

ellen Gesetzen. Ausgenommen bleiben auch zeitlich beschränkte Steuern und

Steuererhöhungen zur Abdeckung des Haushaltsdefizits des Staates, die kei-

nen dauerhaften Charakter haben, nicht in die Zuständigkeiten der Regionen

und der Provinzen fallen, im Staatshaushalt getrennt ausgewiesen und damit

quantifizierbar sind, einschließlich der Ausgaben für Naturkatastrophen (Art

5/5 und Art 4). Dabei muss aber auch den Ausgaben Rechnung getragen wer-

den, die durch die Übertragung neuer Zuständigkeiten an die Provinzen entste-

hen. Kurz ausgedrückt kann gesagt werden: Es sollte keine einseitigen Kürzun-

gen zur Sanierung des Staatshaushaltes geben, Kürzungen sollten im Einver-

nehmen vorgenommen werden, wobei den neuen Zuständigkeiten der Länder

Rechnung zu tragen ist (Art 5 des Legs D 432/1996, der den Art 10 des Legs D

vom 16. März 1992, Nr 268 abgeändert hat, Abs 6 und 7).88

Um seinen Beitrag zur Sanierung des Staatshaushaltes zu leisten, über-

nahm allerdings das Land neue Aufgaben vom Staat (Lehrer, Motorisierung,

Straßen, Arbeit usw) und soll in Zukunft weitere Bereiche übernehmen.89

88 Peterlini, O. (2000 c, de): Autonomie und Minderheitenschutz in Südtirol und im Trentino, Überblick über Land und Geschichte, Recht und Politik, Regionalrat der Autonomen Region Trentino-Südtirol, Bozen Trient S 141–144.

89 Peterlini, O. (2010e, de): Föderalismus und Autonomien in Italien – Die Auswirkungen der Föderalismusentwicklung in Italien auf die Sonderautonomien und im Besonderen auf das Autonomiestatut von Trentino Südtirol / Dissertation, Leopold Franzens Universität, Fakultät für Politikwissenschaften und Soziologie, Innsbruck, Kap 5.5.3 Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino, S 328.

92

Die Verspätungen bleiben – die Schulden des Staates steigenWas auf dem Papier bis ins Detail geregelt schien, erwies sich in der Praxis aber

doch als schwierig. Besonders die Zahlungen des Staates des sogenannten ver-

änderlichen Anteil und der delegierten Zuständigkeiten ließen auf sich warten.

Nur bis zum Jahre 1999 beglich der Staat seine Vepflichtungen, einschließlcih

der delegierten Aufgaben im Bereich der Schule, wenn auch mit Verspätungen.

Seit dem Jahr 2000 hat der Staat dem Land Südtirol (und ähnlich dem Trenti-

no) nur Anzahlungen gezahlt, rund 160 bis 180 Mio von den theoretisch 280

bis 300 jährlich zustehenden Mio Euro des veränderlichen Anteiles, und das

bisher auch nur bis zum Jahr 2007. Insgesamt beläuft sich die Schuldenlast des

Staates gegenüber der Provinz Bozen Ende 2009 auf 6,6 Milliarden Euro, davon

allein für die Schule 2,5 Milliarden Euro, die variable Quote knapp 1,4 und die

außerhalb der Provinz gezahlten Steuern 1,89. Von diesen 6,6 Milliarden hat

allerdings das Land vorsichtigerweise in all den Haushaltsjahren seit dem Jahr

2000 bis 2009 nur 2,1 Milliarden verbucht.90

Die Finanzierung der Autonomien nach dem Steuerföderalismus

Steuerföderalismus fordert Solidaritätsbeitrag auch von SonderautonomienSpannend gestaltet sich die zukünftige Finanzierung der Südtirol-Autonomie

im Lichte des Steuerföderalismus, weil die Regierung die Mittel für den Solida-

ritätsfonds für den Süden aufbringen muss. Abgesehen von den Verspätungen

und Rückständen, verfügten die Länder Südtirol und Trentino über eine sehr

großzügige Finanzierung. Ihnen stehen – grob zusammengefasst – 90 Prozent

des erzielten Steueraufkommens zu, sie verfügen aber nicht über 90 Prozent der

Kompetenzen. Der Staat finanziert beispielsweise, die Eisenbahn, die Post, die

öffentliche Rundfunkanstalt RAI, das Gerichtswesen, die Polizei, das Heer, die

90 Aufstellung über die Kredite des Landes gegenüber dem Staat Südtirol Dezember 2009.

93

Finanzämter und die Steuereinhebung, die Sozialversicherung INPS und IN-

AIL, und andere Bereiche, die von der Autonomie ausgeklammert wurden. Zu-

sätzlich erhielten die Provinzen einen Anteil aus der Mehrwertsteuer auf die

Einfuhr und seit ihrer Reduzierung eine Ersatzzahlung, sowie zusätzliche Mit-

tel aus Sektorengesetzen des Staates. 91

Das neue Staatsgesetz, das den Steuerföderalismus in Italien eingeführt hat

(Gesetz vom 5. Mai 2009, Nr 42) sieht im Art 27 vor, dass auch die Regionen

mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen zum Ausgleich und zur Solida-

rität beitragen müssen. Ebenso müssen sie zum internen Stabilitätspakt bei-

tragen und zur Erfüllung der EU-Auflagen.

Durchführungs-Bestimmungen und ein Verhandlungstisch sollen Kriterien festlegenDie Kriterien und Verfahren sollten aber nicht vom Staat allein – wie für das

restliche Staatsgebiet – festgelegt werden, sondern über den Weg der Durch-

führungsbestimmungen zum Autonomiestatut. Zur Vorbereitung derselben

sieht das Statut bekanntlich die eigenen paritätischen Kommissionen vor

(Zwölfer- und Sechserkommission).

Diese Durchführungsbestimmungen haben dabei folgenden Aspekten

Rechnung zu tragen:

• dem Ausmaß der Finanzen der betreffenden Regionen und Provinzen im

Verhältnis zur gesamten öffentlichen Finanzlage des Staates,

• der Aufgaben, die dieselben effektiv ausüben und der entsprechenden

Lasten, auch unter Berücksichtigung:

• der eventuellen ständigen strukturellen Nachteile,

• der besonderen Kosten, die sich für die Inselregionen ergeben,

• des Pro-Kopf Einkommens in den entsprechenden Gebieten oder

Teilgebieten,

91 Zum Steuerföderalismus und den Autonomien vgl auch: Woelk, J. (Hg) (2010): Federalismo fiscale tra differenziazione e solidarietà: Profili giuridici italiani e comparati, EURAC Book n. 55 Bolzano/Bozen.

94

• der Lasten auch im Vergleich zu den Ausgaben, die die Gesamtheit der

Regionen für die gleichen Aufgaben tragen, sowie für jene Regionen und

Provinzen, die die Aufgabe der Finanzierung der Lokalfinanzen ausüben,

jene der Lokalkörperschaften.

Die Durchführungsbestimmungen legen auch die Verfahren fest, mit denen

die Sonderregionen ihren Beitrag leisten sollen. Das neue Gesetz bestätigt da-

bei auch den Grundsatz, dass die Sonderregionen ihren Beitrag auch durch die

Übernahme von Sachbereichen leisten können, wie es schon im Prodi- Ent-

wurf vorgesehen war.

Zum Zwecke der Einhaltung der grundsätzlichen Bestimmungen des Ge-

setzes zum Steuerföderalismus wird bei der ständigen Staat-Regionenkonfe-

renz ein eigener Verhandlungstisch der Regierung mit jeder Region mit Son-

derstatut und autonomen Provinz eingerichtet. An diesem Verhandlungstisch

sitzen für die Regierung der jeweilige Minister für die Beziehungen zu den Re-

gionen, für die Reformen und den Föderalismus, für die Vereinfachung der Ge-

setze, für die Wirtschaft und die Finanzen, sowie jener für europäische Ange-

legenheiten, für die Regionen und autonomen Provinzen die jeweiligen Präsi-

denten bzw Landeshauptleute. Der Verhandlungstisch bestimmt die Grund-

sätze, die Ziele und die Instrumente, mit denen die autonomen Regionen und

Provinzen zum Finanzausgleich und zur Solidarität beitragen. Dabei soll auch

die Verhältnismäßigkeit der Finanzmittel seit dem Inkrafttreten der Autono-

mie-Statute überprüft werden (Art 27 des Gesetzes Nr 42/2009).

Die Ziele des neuen Gesetzes zum Ausgleich und zur Solidarität stellen die

Sonderregionen vor große Herausforderungen, besonders die gut dotierten

Regionen im Norden.

Der verfassungsrechtliche Rahmen für Änderungen der FinanzierungDas Autonomiestatut von Trentino Südtirol steht im Verfassungsrang und

kann demnach nur mit dem von der Verfassung und dem Statut vorgesehen

Verfahren abgeändert werden. Die Verfassung verlangt, dass Verfassungsge-

95

setze von jeder Kammer durch zwei mit einer Zwischenzeit von mindestens

drei Monaten gefassten Beschlüssen angenommen werden, wobei es bei der

zweiten Abstimmung die Zustimmung der absoluten Mehrheit der Mitglie-

der jeder Kammer für die Genehmigung braucht (Art 138 Verf). Das Autono-

miestatut sieht darüber hinaus vor, dass das Initiativrecht zur Änderung des

Statutes, neben der Regierung und dem Parlament, auch dem Regionalrat auf

Vorschlag der Landtage der autonomen Provinzen zusteht. Vorlagen der Regie-

rung und der Parlamentarier müssen den Landtagen und dem Regionalrat zur

Stellungnahme vorgelegt werden (Art 103 Absätze 2 und 3 AuSt).

Auf wesentlich schwächeren Beinen, nämlich auf einfachem Recht und

nicht auf Verfassungsrecht, steht die Regelung für die Finanzierung der Auto-

nomie. Das Statut (Art 104 AuSt) selbst sieht hierfür vor, dass der Abschnitt

VI. über die Finanzen der Region und der Provinzen mit einfachem Staatsge-

setz abgeändert werden können.92 Das erfolgte bereits einmal im Jahre 1989

als das Finanzierungs-System geändert wurde.93 Dafür sind allerdings spezi-

elle Garantien vorgesehen. Vorgeschrieben ist nämlich ein einvernehmlicher

Antrag der Regierung und, je nach Zuständigkeit, der Region oder der beiden

Provinzen. Dieses notwendige Einvernehmen verstärkt die Verhandlungspo-

sition der autonomen Körperschaften Region und Provinzen. Auch wenn die

Prozedur einfacher als für Verfassungsgesetze ist, ist die Verhandlungspositi-

on der Autonomien stärker, weil für die Änderung des Autonomiestatutes kein

solches Einvernehmen vorgesehen ist. Bei Verweigerung des Einvernehmens

bliebe dem Staat aber die Möglichkeit, das Autonomiestatut selbst und damit

diese Bestimmung abzuändern, allerdings mit möglichen Konflikten mit Ös-

terreich als Partner des Pariser Vertrages.

92 Wie übrigens der Art 13 über die Wasser-Konzessionen und die Art 30 und 49 über die Abberufung der Präsidenten des Regionalrates und des Landtages.

93 Legge 30 novembre 1989, Nr 386.

96

Die neue Finanzregelung für Südtirol und das Trentino

Die autonomen Länder einigen sich mit dem StaatAufgrund des neuen Gesetzes über den Steuerföderalismus, dem darin vorge-

sehen Solidaritätsfonds und dem Finanzausgleich kamen auch die autonomen

Länder und die Region Trentino Südtirol unter Druck. Die Regierung verlangte,

dass auch sie einen Beitrag leisten und die großzügige Finanzierung der Au-

tonomie auf eine neue Grundlage gestellt werde. Die Einigung über ein neu-

es Finanzierungssystem erfolgte am 30. November 2009 bei Verhandlungen in

Mailand zwischen den Ministern Giulio Tremonti und Roberto Calderoli ei-

nerseits, sowie dem Präsidenten der Region Luis Durnwalder, auch in seiner

Funktion als Landeshauptmann von Südtirol, und dem Landeshauptmann des

Trentino Lorenzo Dellai andererseits.94

Das sog Mailänder Abkommen sieht vor, dass der Abschnitt VI. des Au-

tonomiestatutes über die Finanzen der Region und der Provinzen mit dem

Finanzgesetz des Staates für das Jahr 2010 geändert wird. Dabei wurden ver-

schiedene Einnahmen der Autonomien gestrichen, die auf jährlichen Verhand-

lungen beruhten, und dafür eine sicherere Finanzierung verankert. 95

In der Tat trat die neue Finanzregelung für die Region Trentino Südtirol und

die autonomen Provinzen Bozen und Trient am 1. Jänner 2010 in Kraft. Auf-

grund des Einvernehmens der Region und der Länder hatte das Parlament 96

den Titel VI des Autonomiestatutes (Art 69 – 83) reformiert und an die Ziele

des Finanzausgleiches und der Solidarität angepasst, wie sie im Gesetz über

94 Autonome Provinz Bozen-Südtirol, Pressemitteilung des Landes Südtirol vom 30.11. und 1.12.2009.

95 Accordo tra lo Stato, le Province autonome e la Regione Trentino Alto Adige del 30.11.2009.

96 Mit dem Finanzgesetz des Staates 2010, G 191 23.12. 2009, Art 2, Absätze 96–115.

97

den Steuerföderalismus97 verankert sind. Das Abkommen sieht eine Einspa-

rung von 1.500 Mio jährlich für den Staat vor. Die jährlichen Haushalte der

beiden Provinzen belaufen sich auf rund 5.000 Mio Euro, jener der Region auf

rund a 470 Mio.98

Die Landeshauptleute, Luis Durnwalder und Lorenzo Dellai, bezeichne-

ten das Ergebnis der Verhandlungen aber trotzdem als für beide Seiten posi-

tiv: Der Staat kann gewisse Mehreinnahmen verzeichnen, das Land auf eine si-

chere Finanzierung zählen. Die Verspätungen des Staates bei der Überweisung

der Gelder sollen in Zukunft ausgeschaltet werden, ebenso die Unsicherheiten

über den variablen Anteil, der jährlich ausgehandelt werden musste. Die Ver-

einbarung, die nur im beiderseitigen Einverständnis abgeändert werden kann,

sieht vor, dass die Provinzen künftig an ausnahmslos allen im eigenen Land

eingehobenen Steuern beteiligt werden, und zwar zu neun Zehnteln. Auch soll

der Staat einen Teil seiner hohen Schuld gegenüber den Ländern in jährlichen

Raten abstottern. Im Gegenzug verzichten die Länder auf verschieden Einnah-

men und übernehmen zusätzliche Aufgaben vom Staat.

Die neue Regelung stellt auf fixe, garantierte Zahlungen des Staates ab.

Mit der neuen Regelung kommt man gleichzeitig der in der Verfassung festge-

schriebenen Verpflichtung der Regionen nach, solidarisch zu einem Ausgleich

der Verhältnisse im Staat beizutragen. Was aber ändert sich konkret?

Auf der Soll-Seite des LandesDie nachstehenden Schätzungen beziehen sich auf Südtirol und stammen von

der Abteilung Haushalt und Finanzen des Landes. Das Land verzichtet:

• auf die staatlichen Zahlungen des Ersatzbetrags für die Mehrwertsteuer

auf Importe (337 Mio Euro),

97 Legge Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, 5 maggio 2009, no 42.

98 http://www.regione.taa.it/SchedaInfo.aspx?Id=420, abgeladen am 17.12.09

98

• den jährlich zu verhandelnden, veränderlichen Anteil des Haushalts,

in den die Mittel für Schule, Straßenverwaltung und Motorisierung

zusammengefasst waren (301 Mio Euro),

• auf die Zuweisungen über die sogenannten staatlichen Sektorengesetze,

also jener Gesetze, die besondere Programme und entsprechende Fonds

für einzelne Bereiche vorsehen (62 Mio Euro), mit Ausnahme der der

EU-Fonds.

Es handle sich hier zu einem Teil auch um virtuelle Gelder, die der Staat oft

nur mit großer Verspätung oder überhaupt nicht mehr ausgezahlt hat, kom-

mentierte der Abteilungsleiter des Landes Eros Magnago bei der Pressekon-

ferenz zur Vorstellung der neuen Regelung.99 Diese Posten ergeben zusammen

einen Verzicht von rund 700 Mio Euro für das Land. Ungefähr dieselben Kür-

zungen betreffen das Trentino.

Zusätzliche Aufgaben für die Provinzen, aber zu eigenen LastenVereinbart wurde auch die Übernahme von neuen Zuständigkeiten und Auf-

gaben durch die Länder, im Rahmen von jährlich insgesamt 100 Mio Euro für

jede Provinz. Von diesen Mitteln werden ua künftig die Delegierungen für so-

ziale Maßnahmen im Arbeitsbereich finanziert: An die Provinzen delegiert

werden nämlich die Lohnausgleichskasse, die Förderung der Mobilität und

das Arbeitslosengeld. Die Spesen hierfür haben die Provinzen zu tragen und

zwar im Rahmen der angeführten 100 Mio Euro jährlich. In diesem Rahmen

werden die Länder auch die Kosten für die Universität Bozen bzw Trient zur

Gänze übernehmen, Südtirol zusätzlich jene für das Konservatorium, sowie für

den Postversand und die Postzustellung. Darüber hinaus übernimmt das Land

auch die Finanzierung von Infrastrukturen des Staates auf seinem Gebiet (zB

nannte der Landeshauptmann das Gefängnis in Bozen) und weitere Lasten,

die mit der Regierung zu vereinbaren sind. Im Abkommen (nicht im Gesetz)

99 Autonome Provinz Bozen-Südtirol: Pressemitteilungen des Landes Südtirol vom 30.11.und 1. 12. 2009.

99

angeführt sind dabei an die Finanzierung der deutschsprachigen Programme

der staatlichen Rundfunkanstalt RAI. Schließlich werden die beiden Provinzen

verpflichtet, sich an Programmen für die Gemeinden in den Nachbarprovinzen

(in Venetien und Sondrio) zu beteiligen, und zwar im Ausmaß von jeweils bis

zu 40 Mio Euro jährlich.

Insgesamt ergeben sich für das Land Südtirol (und ähnlich für das Trenti-

no) demnach Mindereinnahmen von rund 800 Mio Euro auf der Soll-Seite.

Auf der Haben-Seite des LandesAuf der Habenseite findet sich dagegen das Prinzip, dass die Länder ausnahms-

los an allen im Gebiet eingehobenen Steuern zu 90 Prozent beteiligt werden.

Die Länder werden demnach künftig neun von zehn in Südtirol an Steuern

erwirtschafteten Euro erhalten, und zwar auf ausnahmslos alle Steuern. Neu

dazu kommen für die Provinzen Bozen und Trient 90 Prozent folgender Steu-

ern, die vorher nicht oder mit geringeren Anteilen vorgesehen waren (in Klam-

mern die von der Abteilung für Haushalt und Finanzen geschätzten Mehrein-

nahmen für das Land Südtirol):

• der Mineralölsteuer auf Heizöl (23 Mio Euro), vorher nur auf jener für

Fahrzeuge,

• der Mehrwertsteuer auf Importe, strikt auf den Südtiroler bzw

Trentiner Anteil berechnet, (147 Mio Euro), der in Zukunft aufgrund

des Verhältnisses zwischen lokalem und gesamtstaatlichen Konsum

berechnet wird,

• aller Steuer auf Versicherungen (insoweit eine vorgesehen ist)100 der

Ansässigen (vorher nur auf die Pflichtversicherung für Fahrzeuge), auch

wenn die Versicherungen den Sitz außerhalb des Territoriums haben (21

Millionen Euro),

100 Einzig auf Lebensversicherungen werden in Italien keine Steuern eingehoben.

100

• der Gesundheitsbeitrag bei den Versicherungsprämien für

Kraftfahrzeuge, der nicht mehr an den staatlichen Fonds gezahlt wird

(15,5 Mio),

• der Steuer auf Glücksspiele (21,8 Millionen Euro),

• der Steuer auf Körperschaftsgewinne IRES sowie die Ersatzsteuern

auf Finanzprodukte (75 Millionen Euro), berechnet auf das Verhältnis

zwischen lokalem und gesamtstaatlichen Brutto-Inlandprodukt.

Alles in allem schätzt das Land Südtirol diese Mehreinnahmen aufgrund

der Ausdehnung der Basis für die Beteiligung zu 90 Prozent auf über 303 Mio

Euro.

Ebenfalls auf der Haben-Seite des Landes zu verbuchen sind die Zuweisun-

gen für die Zuständigkeiten, die der Staat an das Land delegiert hat:

• ein Teil der Kosten für die Schule (250 Mio Euro an Zuweisungen für

Ausgaben, die rund 400 Mio ausmachen),

• die anderen delegierten Zuständigkeiten für Staatsstraßen,

Motorisierung, Arbeit und Kataster (50 Mio Euro).

Auf der Habeseite insgesamt ergeben sich Mehreinnahmen von rund 600

Mio Euro.

Zudem wurde ausgehandelt, dass der Staat die in den letzten Jahren gegen-

über dem Land angehäuften Schulden abstottert:

• Raten von je 100 Mio Euro an Nachzahlungen jährlich für die Schule, für

25 Jahre;

• Raten von durchschnittlich je 100 Millionen Euro jährlich, für zehn Jahre.

Nicht materiell, sondern aus Sicht der Autonomie zu verbuchen, sind die

zusätzlichen Aufgaben Zuständigkeiten, die an die Länder Bozen und Trient

delegiert werden, nämlich für die Ergänzungskasse für die Bediensteten in Kri-

senbetrieben, die Arbeitslosigkeit und Mobilität, auch wenn auf Kosten der

Länder selbst. Auf der autonomiepolitischen Seite kommen schließlich zwei

weitere Punkte dazu. Der eine ist die Kontrolle über die Finanzgebarung und

die Einhaltung des Stabilitätspakts durch die Gemeinden und die öffentlichen

101

Körperschaften. Das Land – und nicht der staatliche Rechnungshof – wird die-

se künftig übernehmen. Die zweite neue Chance ist jene, die sich aus der Stär-

kung der Steuerautonomie ergibt: Wann immer der Staat eine Bandbreite fest-

legt, innerhalb derer die Regionen eine Steuer einheben oder einen Aufschlag

auf eine Steuer verlangen können, hat das Land die Möglichkeit, das Minimum

zu unterschreiten. Wenn der Staat also beispielsweise vorgibt, dass die Regi-

onen einen Zuschlag zwischen 0,9 und 1,4 Prozent auf die Einkommenssteuer

IRPEF einheben können, kann der Zuschlag des Landes künftig auch weniger

als 0,9 Prozent betragen, nicht aber mehr als 1,4 Prozent.

Die BilanzLaut Berechnungen des Landes Südtirol betragen demnach die zukünftigen

Mindereinnahmen 800 Mio Euro, die Mehreinnahmen rund 600 Mio Euro.

Der Saldo beläuft sich also auf ein Minus von 200 Mio für jede Provinz. Durch

die Ratenzahlungen auf die Rückstände (200 Mio) werden diese zu mindestens

für die nächsten Jahre abgefedert.

Alles in allem geht das Land Südtirol davon aus, dass mit der erhöhten Ba-

sis für die Beteiligung an den Steuern und für die delegierten Kompetenzen so-

wie aus dem Abstottern der Staatsschuld auf der Haben-Seite sowie dem Weg-

fallen der sich jährlich ändernden Einnahmen auf der Soll-Seite, ein Haushalt

erreicht wird, wie im Jahr 2009. Er wird sich auch künftig auf rund fünf Milli-

arden Euro belaufen, so der Landeshauptmann von Südtirol.101 Der im Südti-

roler Landtag Ende Dezember 2009 genehmigte Voranschlag für 2010 beläuft

sich, einschließlich der Durchlaufposten (430 Mio Euro) auf 5.285 Mio Euro,

um rund 150 Mio weniger als 2009.102 Allerdings sind dabei auch die Minder-

einnahmen aus Steuern berücksichtigt worden, die sich aufgrund der Krise er-

geben.

101 Autonome Provinz Bozen-Südtirol: Pressemitteilungen des Landes Südtirol vom 30. 11. und 1.12.09.

102 http://www.provinz.bz.it/finanzen-haushalt/haushalt/landeshaushalt.asp, abgeladen am 17.12.09.

102

Offener Widerspruch zum AbkommenBleibt der offene Widerspruch zu dem Abkommen mit dem Staat, in dem (im

abschließenden Punkt 8) folgendes finanzielles Ziel an Einsparungen festge-

schrieben ist: Die Inhalte des Abkommens sind mit gesetzlichen Maßnahmen

umzusetzen, die eine Entlastung des Staatshaushaltes ab 2010 von rund 1.000

Mio Euro auf den zu finanzierenden Netto-Saldo ergeben, sowie weitere 500

Mio jährlich auf die Netto-Verschuldung. Das würde bedeuten, dass jede Pro-

vinz, einschließlich der Region, anteilsmäßig etwa 750 Mio Euro einsparen

müsste. Erst die nächsten Jahre werden zeigen, wie die Einsparungen wirklich

ausfallen werden und wie pünktlich der Staat seinen Zahlungsverpflichtungen

nachkommt.

Die Zwölferkommission bereitet die Durchführungsbestimmungen zum

Autonomiestatut vor, die entsprechend angepasst und innerhalb von sechs

Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes, also bis 30. Juni 2010 erlassen hätten

werden müssen.103 Die Zukunft wird zeigen, ob diese neue Finanzregelung tat-

sächlich hält, was sie verspricht und ob der Staat seine Zahlungsverpflichtun-

gen auch pünktlicher einhält.

Die Beschneidung der Landesfinanzierung durch die Sparprogramme

Die Gefahr der StaatsverschuldungEine Schwierigkeit warf schon unmittelbar nach dem Finanzabschluss ihre

Schatten voraus: Die hohe öffentliche Verschuldung Italiens zwingt die Regie-

rung, in Anbetracht der Kriterien von Maastricht und des drohenden Staats-

bankrotts, zu radikalen Sparmaßnahmen. Die öffentliche Verschuldung belief

sich im Jahr 2011 auf 1.900 Mrd €, die Verschuldung im Verhältnis zum BIP auf

120,1%.104 Ohne weitere radikale Eingriffe wäre Italien Ende 2011 an den Ab-

103 Accordo, Finanzabkommen vom 30. November 2009. 104 Banca d’Italia, Italienische Zentralbank. Siehe Tab 10 und Abb 21.

103

grund der Zahlungsunfähigkeit geraten, was schließlich zur Ablöse der Regie-

rung Berlusconi und zur Beauftragung der Regierung Mario Monti führte.

Die Regierung Berlusconi hatte schon am 25. Mai 2010 ein erstes Spar-

paket in Form eines Notstanddekretes erlassen,105 das im Juli 2010 gegen den

einstimmigen Protest aller Regionen Italiens vom Parlament ratifiziert wurde.

Darin wurden Sparmaßnahmen von rund 25 Mrd Euro vorgesehen, die inner-

halb 2012 erwirkt werden mussten, 15 durch die Verringerung der Ausgaben

und 10 durch die Erhöhung der Einnahmen. Die Ausgabenkürzungen betra-

fen besonders die sog dezentralisierte Finanz, also Regionen und Lokalkörper-

schaften, die Renten und den öffentlichen Dienst. Um ganze 8,5 Mrd € wurden

die Ausgaben der Regionen gekürzt.106 Ein Vermittlungsversuch der Konferenz

der Regionen in einem Treffen mit der Regierung scheiterte am 9. Juli 2010. Als

Sprecher der Regionen Italiens sagte Vasco Errani (Präsident der Region Emi-

lia Romagna): »Wer in Richtung Föderalismus gehen will, kann nicht in den

vollen Zentralismus eintreten«. Er zeigte damit den offenen Widerspruch zum

Steuerföderalismus auf. 107

All das war aber nur der Vorgeschmack auf den eisernen Sparkurs der Re-

gierung Monti, die weitere Spardekrete im Ausmaß von über 100 Mrd erließ,

die – neben Steuern und Einsparungen – den Handlungs-Spielraum der Regi-

onen und Lokalkörperschaften weiter radikal einschränkten.

Die erfolgten Kürzungen der Landesfinanzierung SüdtirolDie Kürzungen des Staates aufgrund der Finanzkrise wirken sich vor allem in

den Folgejahren aus. Der Haushaltsvoranschlag des Landes Südtirol für 2012,

der im November 2011 erstellt wurde, sieht noch eine bescheidene Reduzie-

rung der Einnahmen um -102,9 Mio € gegenüber dem Vorjahr vor. Die geplan-

ten Einnahmen sinken von 5.226,9 Mio € (2011) auf 5.124 Mio €. Die weiteren

105 Decreto legge, 31 maggio 2010, n. 78.106 Vgl auch 5.3.5 Offene Fragen zu den Auswirkungen des Steuerföderalismus.107 Sole24 ore 10.7.2010 S 1 und 3.

104

Kürzungen, die im Jahr 2012 durch die Sparmaßnahmen des Staates erfolgten

und noch folgen werden, waren aber noch nicht abzusehen.

Ob und wie stark diese Einsparung Südtirol, und ungefähr im gleichen Aus-

maß das Trentino betreffen, lässt sich aus den Berechnungen des Landes nur

voraus schätzen. Obwohl die Regierung die Verhandlungen mit dem Trentino

und Südtirol eigentlich (mit dem Mailänder Abkommen) schon abgeschlossen

hatte (und dafür 1.500 Mio € im Staatshaushalt 2010 verbuchte), während die

Verhandlungen mit den anderen autonomen Regionen für ein Finanzabkom-

men im Sinne des Steuerföderalismus noch nicht für alle erfolgt sind, kürzt

der Staat ohne lange Rückfragen und Verhandlungen mit Notstanddekreten

die Mittel. Da im Autonomiestatut für die Änderung der Bestimmungen zur

Finanzierung (Titel VI AuSt) der autonomen Provinzen und der Region, zwar

kein Verfassungs-Gesetz, dafür aber ein Einvernehmen vorgesehen ist (Art 104

AuSt), ist der Rechtstreit vorprogrammiert.

Der VfGH hat sich in einer Vielzahl von Urteilen mit den bis dahin erfolg-

ten einseitigen Beschneidungen befasst und die Notwendigkeit des Einverneh-

mens immer wieder bestätigt, sowie entgegenstehende Normen außer Kraft

gesetzt.108 Wie er angesichts der Finanzkrise in Zukunft entscheiden wird, ist

abzuwarten.

Das Land bemüht sich um einen Kompromiss. Anfang Februar 2012 traf

Landeshauptmann Luis Durnwalder mit Ministerpräsident Mario Monti zu-

sammen. Konkrete Ergebnisse gab es bis Redaktionsschluss keine. Aus einem

Dokument zur Vorbereitung des Treffens, lassen sich die bis dahin erfolgten

Kürzungen ablesen.109 Weiters enthält es einige Hypothesen, die das Land zur

Beteiligung am Sparprogramm überprüft hat. Die Kürzungen:

108 VfGH Urteile 179/2012, 178/2012, 142/2012, 323/2011, 133/2010, 341/2009, 74/2009, 190/2008, 159/2008, 145/2008, 95/2008.

109 Provincia Autonoma di Bolzano, ripartizione Finanze e Bilancio, Dokumente vom Februar 2012.

105

Die Sparpakete im Juli und August 2011 (Regierung Berlusconi) 110 haben

zu Lasten der Regionen mit Sonderstatut Beiträge zum Stabilitätspakt festge-

legt, die höher sind als jene, die dem Verhältnis der Haushalte zueinander ent-

sprechen (die Regionen mit Sonderstatut stellen 23% der regionalen Haushal-

te, müssen aber zu 50% zur Sanierung beitragen). Die Kürzung der Landesmit-

tel beträgt 301 Mio €.

Mit dem folgenden Dekret der Regierung Monti,111 wurde ein weiterer Bei-

trag eingeführt, dieses Mal nur für die Regionen mit Sonderstatut und die Au-

tonomen Provinzen. Das Land beklagt, dass die Vorgangsweise in diesem Fall

noch radikaler ausfiel als jene, welche in den verschiedenen Stabilitätspakten

in den Jahren zuvor angewandt wurde. Es handelt sich hierbei nicht um Geld,

das die Provinz nicht ausgeben kann, sondern um Summen, die das Land nicht

einmal erhält. Die Ausarbeitung einer Durchführungsverordnung ist vorgese-

hen, in der Zwischenzeit behält sich der Staat bereits einen Anteil der Landes-

Steuern ein, und zwar im Ausmaß von 130 Mio €.

Mit dem selben Dekret werden dem Staatshaushalt die Mehreinnahmen

aus den Steuererhöhungen an verschiedenen Steuern zugesprochen, ohne dass

vorher eine Übereinkunft darüber getroffen worden wäre, wie dies in den gel-

tenden Durchführungsbestimmungen zum AuSt vorgesehen ist. Diese für die

Staatskassen vorbehaltenen Mittel summieren sich zu jenen, die bereits mit

dem Maßnahmenpaket im August eingeführt wurden. Außerdem finden sich

im Dekret keine Angaben zu den Mindereinnahmen durch die im Dekret vor-

gesehenen Steuererleichterungen. Der Wegfall von Mehreinnahmen summiert

sich somit zu den Mindereinnahmen, insgesamt 180 Mio €.

Die Belastungen für das Jahr 2012 werden auf 611 Mio., für 2013 sogar auf

800 Mio geschätzt.

110 DL 6 Luglio 2011, n 98, convertito in L 15 Luglio 2011 n 111, DL 13 Agosto 2011, n 138, convertito in L 14 Settembre 2011 n 148.

111 DL 06 Dicembre 2011, n 201, convertito in L 22 Dicembre 2011 n 214.

106

Das Dokument verweist darauf, dass das Land mit dem Mailänder Abkom-

men bereits zum sozialen Ausgleich, zur Solidarität sowie zum Erreichen der

öffentlichen Finanzziele beigetragen hatte, indem die strukturelle (jährliche)

Neuverschuldung des Staates gesenkt wurde: 518 Mio € (bzw. 221 Mio Ver-

schuldung jährlich).

Mit Gesetzesdekret DL 95/2012, der sogenannten Spending Review 2 wur-

den weitere Beschneidungen vor allem zu Lasten der Sonderregionen vorge-

nommen. Für die 15 Regionen mit Normalstatut wurden Kürzungen im Aus-

maß von 700 Mio € für 2012 und 1.000 Mio € für 2013 vorgenommen. Für die

fünf Regionen mit Sonderstatut, welche nur 15% der Bevölkerung Italiens stel-

len, 600 Mio € für 2012, 1.200 Mio € für 2013 und ab 2014 ganze 1.500 Mio €.

Da die Kürzungen unter Verletzung des Einvernehmens mit den Sonderregi-

onen vom Staat einseitig erfolgten, traten die Südtiroler Vertreter in Kammer

und Senat aus der Mehrheit aus, die die Regierung Monti unterstützte.112

Der Steuerföderalismus aufs Eis gelegt

Durch die dringend notwendigen Sparmaßnahmen, wurde auch die Durchfüh-

rung des Steuerföderalismus aufs Eis gelegt. Mit der Regierung Monti schied

auch die Lega Nord aus der Regierungsmehrheit aus, die bis dahin die treiben-

de Kraft für den Steuerföderalismus war.

Im ob genannten Dokument beklagt das Land, dass die Art und Weise

der Umsetzung des Steuer-Föderalismus in Kontrast mit den Bestimmungen

des Ermächtigungsgesetzes zum Steuerföderalismus (Nr 42/2009)113 und der

durchführenden gesetzesvertretenden Dekrete stehe.

112 Senato della Repubblica, Sitzung vom 30.7.2012, Sen. Oskar Peterlini in der Generaldebatte zum Geseetzedekret 95/2012.

113 L 5 maggio 2009, n 42, Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione.

107

• Das Dekret über den kommunalen Föderalismus114 sieht vor, dass

die Modalitäten zur Umsetzung der vom Staat eingeführten lokalen

Abgaben mit Landesgesetz festgelegt werden müssen. Das Monti-Dekret

hingegen hat die Gemeindesteuer IMU auf dem gesamten Staatsgebiet

geregelt, jegliches höheres Steueraufkommen zu Gunsten Gemeinden

wurde neutralisiert. Es ist eine neue Durchführungsverordnung

vorgesehen, um dem Staat die Mehreinnahmen aus den neuen

Katastererträgen (Schätzung 30 – 40 Mio) zu garantieren, während

es als selbstverständlich angenommen wird, dass auch die Bürger der

Gemeinden Südtirols dem Staat 50% der IMU auf Zweitwohnungen

(Schätzung 80 Mio) überweisen. Dies – so das Dokument – sei ein klarer

Eingriff in die Zuständigkeiten des Landes im Bereich der Lokalfinanzen.

• Diese 50% der Gemeindesteuer IMU, welche obligatorisch an den Staat

bezahlt werden müssen, stellen eine Staatssteuer dar und müssten

als solche dem Land im Ausmaß von 9/10 zugewiesen werden. Der

Landeshauptmann bot auch einen Kompromiss diesbezüglich an:

Sollte der Staat darauf beharren, dass diese Steuer dem Staatshaushalt

vorbehalten werden müsse, müsste man – zum formellen Schutz der

Zuständigkeiten des Landes im Bereich der Lokalfinanzen – eine

Durchführungsverordnung ausarbeiten, welche die vollständige

Überweisung der IMU an die Gemeinden vorsieht und dann die

Finanzbeziehungen mit dem Staat regelt.

• Dies gelte auch für die »Steuer auf Abfälle und Dienstleistungen«

(imposta sui rifiuti e servizi – RES), welche mit dem Monti-Dekret

eingeführt wurde und ab dem Jahr 2013 anzuwenden ist. Weiters

beklagt das Land, dass das Dekret zum regionalen Föderalismus die

Abänderungen des Tarifs der Landesumschreibungssteuer (IPT),

begrenzt auf die Provinzen der Regionen mit Normalstatut, vorgesehen

114 D lgs n 23/ 2011 sul federalismo fiscale.

108

hat. Das Monti-Dekret hingegen hat diese Anwendung auch auf die

Provinzen der Regionen mit Sonderstatut ausgedehnt.

• Weiters hatte das Dekret zum regionalen Föderalismus die

Nichtanwendung der Landes- und Gemeindezuschläge auf

Stromverbrauch, begrenzt auf das Gebiet der Regionen mit Normalstatut

vorgesehen. Zugleich wurde die Erhöhung der staatlichen Akzise auf

Strom vorgesehen, um diese Mindereinnahme auszugleichen. Mit

Ministerialdekret hat die Regierung Monti die erhöhte staatliche Akzise

auf Strom auch auf Südtirol ausgedehnt. Das Land war daher gezwungen,

auf dem eigenem Gebiet ebenso die Nichtanwendung der Zuschläge

vorzusehen, um zu verhindern, dass die Steuerzahler doppelt besteuert

werden. Darüber hinaus sieht das Ministerialdekret die Ausarbeitung

einer Durchführungsverordnung vor, welche die Mehreinnahmen aus

der Erhöhung der staatlichen Strom-Akzise mit Bezug auf Südtirol

neutralisieren sollte. Daraus entsteht dem Land eine Mindereinnahme

von 21 Mio €.

Die Vorschläge des Landes zur Beteiligung an den Staatsschulden

In dem bereits zitierten Dokument zur Vorbereitung des Treffens des LH mit

MP Monti werden auch zwei Hypothesen untersucht, wie sich die autonomen

Länder an der Sanierung des Staatshaushaltes beteiligen könnten. 115

115 Provincia Autonoma di Bolzano, ripartizione Finanze e Bilancio, Dokumente vom Februar 2012.

109

Hypothese »Übernahme der Schulden «Die Hypothese beginnt mit der Feststellung, dass der Staat mit über 1.900 Mrd

verschuldet ist, 1.730 davon betreffen die Staatsverwaltung. Diese Schulden

könnten pro Kopf aufgeteilt werden, nach einer eher elementaren Berechnung,

oder im Verhältnis zum staatlichen und Landes-Bruttoinlandsprodukt, oder

auch in Bezug auf das Ausmaß des Staats- und Landeshaushaltes. Wie auch

immer man vorgeht, ist das Ergebnis nicht signifikant unterschiedlich. Der auf

Südtirol zurückzuführende Anteil der Schulden würde sich auf etwa 18 Mrd €

belaufen. Die Kosten, um eine Schuld in dieser Höhenordnung zu tilgen, wür-

den über 1,5 Mrd Euro pro Jahr für 20 Jahre betragen. Bei einer Reduzierung

der Schulden auf 60% (vom Maastrichter Vertrag vorgesehenes Schuldenlimit)

würden die Kosten auf ca 950 Mio € reduziert werden.

Wenn man nicht die Übernahme eines Teiles der Staatsschuld vorschlagen

würde, sondern nur die Übernahme der Zinsen auf den lokalen Anteil an den

Staatsschulden, würden sich die jährlichen Kosten auf ungefähr 800 – 900 Mio

€ belaufen. Dieser Anteil würde nochmals auf 350 – 450 Mio sinken, wenn das

Ziel die Senkung auf 60% anstatt der kompletten Tilgung wäre.

Die technische Stellungnahme des Amtes zu den beiden hier genannten

Vorschlägen fiel aber negativ aus. Der erste Vorschlag sei absolut nicht durch-

führbar – eine derartige Verschuldung würde den Haushalt unflexibel machen

und würde dem Land jegliche finanzielle Glaubwürdigkeit nehmen. Der zweite

Vorschlag würde das Schicksal des Landes noch mehr an die Entscheidungen

der Regierung binden, mit dem Unterschied, dass das Land im Gegensatz zum

Staat nicht über die Befugnisse verfügt, um weit reichende steuerliche Maß-

nahmen zu ergreifen.

Hypothese »Ganzheitliche Verwaltung der Autonomie«Dieser Vorschlag zielt darauf ab, der Provinz Bozen sämtliche Ausgaben aller

Staatskompetenzen auf Provinzebene zu übertragen. Dies würde nicht not-

wendiger Weise Kompetenzübertragungen oder entsprechende Bevollmächti-

110

gungen mit sich bringen, jedoch würden diese ohne Zweifel eine Erleichterung

des Staatshaushaltes darstellen, im Ausmaß der heute anfallenden Kosten der

staatlichen Dienste in der Provinz Bozen.

Als Referenzpunkte gelten sämtliche Aufwendungen hinsichtlich der Auf-

rechterhaltung und Funktionalität der Steueragenturen, für das Verwaltungs-

und Justizpersonal am Gericht, für die Polizeikräfte, für das Militär, für die

Strafvollzugsanstalten, sowie für jegliche anderen staatlichen Verwaltungs-

einheiten auf Landesgebiet. Die Kosten der Dienstleistungen können aus den

Dokumenten der »Ragioneria Generale dello Stato« (zentrales Rechnungsamt

des Staates) entnommen werden. Diese Berechnungsannahme führt zu Kosten

in Höhe von ca 380 Mio € in Form von laufenden Ausgaben, zu welchen zu-

sätzliche 90 Mio. in Form von Kapitalausgaben addiert werden müssten. Ins-

gesamt würden sich somit ca 470 Mio. jährlichen Kosten ergeben.

Das Dokument betont, dass ein entsprechendes Angebot der Schulden-

übertragung, mit der Unterzeichnung von Vereinbarungen einhergehen müsse,

welche das Ausmaß und den Grad von lokalen Dienstleistungen genau defi-

nieren. In Bezug auf dieses Angebot, würden die aktuellen Steuereinnahmen

von 9/10 unverändert bleiben, während der Betrag des restlichen Zehntels (ca

380 Mio €) weiterhin dem Staat zufließen würde, als Beitrag des Landes zur

Sanierung der öffentlichen Finanzen oder als Beitrag zum Steuerausgleich bzw

der Solidarität.

Es scheint offensichtlich, dass die soeben hypothetisch berechnete Summe

trotz deren Höhe, nicht nur niedriger als jene der ersten Hypothese ist, son-

dern auch niederer als jener Betrag ist, welcher dem Land derzeit als Beitrag zu

den verschiedenen staatlichen Sparmaßnahmen auferlegt wurde (geschätzte

611 Mio), den Beitrag des Landes zum Mailänder Abkommen nicht inbegrif-

fen.

111

Das Angebot an den Ministerpräsiden MontiIn dem Schreiben, das die Landeshauptleute von Trient und Bozen, Loren-

zo Dellai und Luis Durnwalder dem Ministerpräsidenten Monti am 2. Februar

2012 übergaben, erklärten sie sich bereit, einen Beitrag zur Sanierung zu leis-

ten und legten ihre Vorstellungen dar. Dieser Beitrag sollte eine endgültige,

stabile Regelung darstellen, eine gerechte Verteilung der Lasten vorsehen und

dem Beitrag Rechnung tragen, den das Territorium zum Wirtschaftswachs-

tum des gesamten Staates beiträgt. Im Sinne des Art 104 AuSt sollte ein neues

Abkommen abgeschlossen werden und zur Änderung der Finanzregelung im

Titel VI des AuSt führen. Die autonomen Provinzen und die Region erklären

sich dabei bereit, die Spesen des Staates auf ihrem Territorium zu übernehmen,

durch Delegierung oder Übertragung der Staatsaufgaben oder durch Abkom-

men mit dem Staat. Die Zuständigkeiten der autonomen Provinzen im Steuer-

bereich sollten im Titel VI des AuSt festgelegt und die Beziehungen zwischen

den Landesgesetzen und den Staatsgesetzen genau definiert werden.

Im Wesentlichen unterbreiteten sie den zweiten Vorschlag us dem vorbe-

reitenden Dokument.116 Die Verhandlungen dazu werden sich schwierig ge-

stalten, weil die Regierung Monti, von ihrem Auftrag beseelt, den Staatshaus-

halt zu sanieren und Italien die Kreditwürdigkeit auf den Märkten zurückzuge-

ben, ihren Weg ohne große Rücksichtnahmen auf Interessengruppen (ob Ge-

werkschaften, Interessenverbände oder Lokalautonomien) fortsetzt.

116 Regione e Provincie Autonome Trento e Bolzano, Ridefinizione die rapporti finanziari tra Provincie Autonome e Stato, Trento 2 febbraio 2012.

112

IX. Wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen

Das neue italienische Modell scheint sich von seiner Ausrichtung her zwischen

zwei gegenteiligen Polen zu positionieren: einerseits einem Wettbewerbsföde-

ralismus, andererseits einem kooperativen Föderalismus. Beide Systeme fin-

den in Europa ihre Anwendung, beide Systeme sind aber gleichzeitig auch hef-

tig diskutiert und stehen in Entwicklung.

In der Schweiz gehört das Steuersystem zu den Grundmauern des föde-

ralistischen Staatsaufbaus117. Die Möglichkeit, über Steuersätze bestimmen

zu können, ist eine wichtige Direkt-demokratische Errungenschaft. Während

die FDP-Fraktion, das offensive Vertreten von Steuerföderalismus und Steu-

erwettbewerb zu einem Ziel für die politische Grundausrichtung macht, hat

andererseits auch die Diskussion über die Schwächen dieses Modells einge-

setzt. Umgekehrt gilt in Deutschland das Modell des kooperativen Föderalis-

mus118. Ein großzügiger, vor allem horizontaler Ausgleichsoll den Unterschied

zwischen Ost und West, zwischen den armen und den reichen Bundesländern

in der Steuerkraft ausgleichen.

Beide Systeme haben ihre Vor- und Nachteile. Die Befürworter des Steuer-

wettbewerbs unterstreichen, wie der Wettbewerb zwischen den Kantonen die

Effizienz steigert, die Wünsche der Bevölkerung in den jeweiligen Ländern bes-

ser berücksichtigt, eine überzogene Staatstätigkeit unterbindet und die Ausga-

benbelastung durch einen Kostenwettbewerb beschränkt. Das führe langfristig

auch zu einer allgemeinen Steuersenkung und zu Standardvorteilen für effizi-

ent arbeitende Gemeinschaften. Der Steuerwettbewerb übe eine dämpfende

117 http:// www.fdp-faellanden.ch/page/content/print.asp, FDP, Wir Liberalen, »Aktiv für die schweizerischen Stärken eintreten, Steuerföderalismus und Steuerwettbewerb als Legislaturziel«, Bern, 06.03.2007

118 Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0066 »Effizienz und Effektivität in der Steuerverwaltung« www.bundesrat.de/nn_8364/DE/foederalismus/bundesstaatskommission/unterlagen/AU-066. Palermo, F./ Woelk, J. (2005): La Germania, Il Mulino, Bologna, 146 ff.

113

Wirkung auf die Staatsquote aus und erhöhe die Effizienz der bereitgestell-

ten öffentlichen Leistungen. Dies löse wissens- und innovationsgenerierende

Prozesse aus, die einem zentralistisch gesteuerten Steuersystem fremd sind119.

Die Kritiker bemängeln, dass der Wettbewerb dem Verteilungsgesichtspunkt

nicht Rechnung trage, die soziale Ausrichtung abhanden komme, finanzstarke

Länder immer stärker und finanzschwache immer ärmer würden120. Der Steu-

ersenkungswettbewerb könne auch zum Abbau von staatlichen und kommu-

nalen Aufgaben führen. Der Steuerwettbewerb fördere auch den Wechsel des

Wohnsitzes, ermögliche damit Steuerumgehung und löse Steuerkarusselle aus.

Im Prinzip stellt sich in Italien zwischen dem reichen Norden und dem ar-

men Süden die gleiche Frage, wie sie sich nach dem Mauerfall in Deutschland

zwischen dem Westen und dem Osten gestellt hat. Deutschland hat sich wei-

ter nach dem Modell des »kooperativen Föderalismus« bewegt. Allerdings

stand die Bundesrepublik mit ihrem Modell des Finanzausgleiches einer kom-

plett geänderten Situation gegenüber: Der Finanzausgleich galt vorher allein

im Westen zwischen unterschiedlichen aber entwickelten Volkswirtschaf-

ten der einzelnen Länder. Die Steuerkraft der neuen Länder beträgt hingegen

nur knapp 40% des Bundesdurchschnitts. Der Zahlungstransfer konzentrierte

sich deshalb zu 90% auf die Oststaaten. Zusammen mit den vom Bund flie-

ßenden Mitteln betrug der gesamte West-Osttransfer im Jahre 2005 83 Mil-

liarden Euro, das sind etwa 4% des Bruttoinlandproduktes Deutschlands. Et-

wa ein Drittel von diesen Mitteln sind auf den bundesstaatlichen Finanzaus-

gleich zurückzuführen. Die Hälfte der Ausgaben entfallen auf die Sozialtrans-

fers. Neben dem Steuerausgleich setzte Deutschland aber auch – zumindest in

der Übergangsphase – auf die unterschiedlichen Standortvorteile des Ostens

119 http:// www.sejubra.org.br/new/images/palestraromanseer.doc »Steuerföderalismus in Deutschland«, 11. Mai 2007

120 http://bund-laender.verdi.de/fachgruppen/bundes-u.landesfinanz-u.steuerverwaltung »Holzweg oder Königsweg? Steuerföderalismus in der Diskussion«, 9.Mai 2007

114

und forderte gezielt die Ansiedlung von Unternehmen, auch unter Ausnutzung

der unterschiedlichen Arbeits- und Lohnkosten. Diese wurden gewerkschaft-

lich vereinbart. Das Sonderpaket zugunsten des Ostens (Aufbauhilfe Ost) wird

durch zusätzliche Steuereinnahmen (Solidaritätszuschlag) finanziert. Es gibt

umfangreiche Anreize für wirtschaftliches Engagement in den neuen Ländern:

Steuervorteile und direkte Investitionshilfen121. All dies setzte einen Standort-

wettbewerb in Gang, der in der Tat vom reinen kooperativen Finanzausgleich

abrückte122.

Inwieweit sich das italienische Modell mehr dem Steuerwettbewerb oder

dem kooperativen Steuerausgleichsystem Deutschlands zuordnen lässt, kann

erst mit der Durchführung des Gesetzes selbst genauer festgelegt werden. Im

Wesentlichen hängt es davon ab, wie hoch die Quote der autonomen Steuern

und Abgaben der Regionen und der von ihnen festzulegenden Abgaben der

Gemeinden sein werden und wie hoch die Leistungen des Finanzausgleiches

für die Wahrung der Grundrechte ausfallen werden. Des Weiteren ist abzu-

warten, wie hoch die zusätzlichen Sonderfinanzierungen des Staates für den

wirtschaftlich-sozialen Ausgleich zugunsten bestimmter Regionen sein wer-

den. Offen bleibt damit auch, in wie weit der Steuerausgleich zu einem reinen

Subventionssystem und zu einer Leistungsdekadenz der Südregionen führt,

oder ob der verbleibende Steuerwettbewerb dazu anregt, effizienter und kos-

tengünstiger auch im Süden zu arbeiten. Sicher ist, dass das Steuersystem dazu

einen Anreiz bieten kann, die strukturellen Probleme der Wirtschaft allerdings

nicht allein damit beseitigt werden können. Zu bedenken ist, dass Deutschland

zum Aufbau des Ostens nur die Hälfte der Mittel für den sozialen Ausgleich in-

vestiert hat, die andere Hälfte hingegen für die wirtschaftliche Förderung. Ita-

lien beschränkt sich hingegen – laut Verfassungsvorgaben – auf einen Transfer

für soziale.

121 Bernd Finke, Informationen über Maßnahmen zur Entwicklung des Ostens, Brief an Oskar Peterlini vom 05.06.2007

122 Rainer Spaeth auf der 28. Fachtagung des Arbeitskreises Steuern und Wirtschaftsprüfung in der Fachhochschule Erfurt am 23. Mai 2006, Freistaat Thüringen, www.thueringen.de/de/tfm/aktuell/reden/sts/finanzpolitik/

115

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