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Jürg Hänni 20. Executive MBA Lehrgang Master Thesis

Titel Seite 1/126

Titel

Lösungsansätze zur effektiven Steuerung und nachhaltigen

Weiterentwicklung von komplexen Systemen am Beispiel

der Schweizer Luftfahrt

Master Thesis zur Erlangung des akademischen Grades

Executive Master of Business Administration (EMBA)

an der Universität für Weiterbildung (Donau-Universität Krems)

eingereicht von

Jürg Hänni

1. Begutachter: Prof. Dr. Helmut Willke

2. Begutachter: Dr. Werner Langhans

Rafz, 1. September 2011


Abstract - deutsch Seite 2/126

I. Abstract - deutsch

Die Luftfahrt in der Schweiz wird in der vorliegenden Master-Thesis aus der

Perspektive eines komplexen, sozialen Systems - des nationalen Aviatiksystems -

betrachtet, das sich durch seine Akteure, deren Organisationen und Strukturen und

wechselseitigen Abhängigkeiten und Interdependenzen charakterisiert. Die Akteure

sind grösstenteils autonom, wechselseitig voneinander abhängig und in einem losen

Zweckverbund ohne eigentliche Hierarchie zusammengeschlossen. Die

Leistungsfähigkeit der gesamten Aviatiksystems ist das Resultat der Bemühungen,

Fähigkeiten und dem Willen aller Beteiligten für ein gesamtheitliches Ziel, was eine

Steuerung voraussetzt, weil die Ziele und Strategien der Akteure aufgrund ihrer

Aufgaben unterschiedlich sind. Die Lösungsansätze der Systemtheorie können auf

das Aviatiksystem übertragen werden. Die Fragestellung im Aviatiksystem lautet,

wie sich die nationale Aviatik als System verhält und wie es sich effizient und effektiv

steuern lässt. Die Komplexität der übergeordneten Systemebenen und Instanzen

sowie die funktionale Differenzierung und aufgabenbezogene Spezialisierung der

Akteure bedingt eine Koordination des verteilten Wissens, den Aufbau von neuem

Wissen und den dabei benötigten Kompetenzen wie der Projektführung in

firmenübergreifendem Kontext. Erst das gesamtheitliche Denken in

Zusammenhängen und sorgfältiges Analysieren der Auswirkungen auf die

Funktionsweise aller Akteure ermöglicht ein Beherrschen der Komplexität, was

bedingt, dass sämtliche Akteure sich zur aktiven Mitarbeit bekennen und einander

akzeptieren. Die Aufgabe der Entwicklung der Luftfahrt ist grundsätzlich Aufgabe des

Staates, der die Schirmherrschaft der Aktivitäten wahrnehmen und den

Schulterschluss zur Politik ermöglichen muss. Die Lösungsvorschläge umfassen 1)

eine aus Vertretern aller Akteure bestehende, unabhängige Denkfabrik für

Innovationen und Entwicklung, die sich um die strategische Ausrichtung der

Entwicklung des Aviatiksystems kümmert, 2) ein nationales Programm mit

Gremien, Strukturen und Prozessen, das die erfolgreiche Einführung von neuen

Technologien in das Aviatiksystem unterstützt und 3) eine Systemische Roadmap,

die eine Visualisierung der Einflussgrössen auf der Zeitachse ermöglicht.


Abstract - english Seite 3/126

I. Abstract - english

In the present Master-Thesis the aviation in Switzerland is looked at from the

perspective of a complex, social system - the national aviation system - which is

characterized by its stakeholders, their organizations and structures as well as their

interdependencies. The stakeholders act mainly autonomously, but are depending on

each other and are tied together to a loose partnership based on their roles but

without a real hierarchy. The performance of the aviation system is the result of the

willingness, the capabilities and efforts of all involved stakeholders for a holistic goal,

which requires a steering as the objectives and strategies of the stakeholders are

different due to their functions and tasks. The approach of the system theory is

transferable to the aviation system. The question for the aviation system to ask is

how the national aviation system is behaving and how an efficient and effective

steering can be achieved. The complexity of the superior system levels and bodies

as well as the functional differentiation and role-specific specialization of the

stakeholders requires a coordination of the dispersed knowledge, the buildup of new

know-how and the competence in project management in a multi-corporate context.

Only a holistic and coherent thinking and careful analyzing of the effects of the

functioning of all stakeholders allows the mastering of the complexity what prescribes

that all stakeholders acknowledge their active participation and accept each other.

The development of the aviation is basically the task of the State that takes the

patronage of the activities and enables the involvement of the politics. The solution

proposes 1) an independent group for innovation and development which is

composed of representatives of all stakeholders for the definition of the strategic

orientation, 2) a national program including boards, committees, structures and

processes that enables the successful implementation of new technologies into the

aviation system and 3) a systemic roadmap to visualize all the influences in relation

to time.


Vorwort Seite 4/126

II. Vorwort

Die vorliegende Master-Thesis setzt sich mit einem Thema auseinander, das mich

schon seit längerer Zeit auf meinem beruflichen Weg begleitet: Das Funktionieren

und die Steuerung des Aviatiksystems der Schweiz. Mit über zehn Jahren

praktischer Erfahrung als aktiver Flugverkehrsleiter im Kontrollturm und

Anflugleitstelle in Genf wie in Zürich und mittlerweile über elf Jahren Erfahrung in

verschiedenen operationellen Führungspositionen verfüge ich über einen reichen

Schatz an Wissen, wie die Luftfahrt als System funktioniert. In meiner Funktion als

Stabchef der Operationen betreue ich zu Handen des COO der Flugsicherung

skyguide interessante Dossiers, die sich mit dem systemischen Funktionieren und

der Weiterentwicklung beschäftigen. Die Master-Thesis ermöglicht mir den

akademischen Zugang zu dieser faszinierenden Welt der Aviatik. In jeder Hinsicht gilt

für mich sinngemäss das Antoine de Saint-Exupéry zugeschriebene Zitat:

"Wenn Du ein Schiff bauen willst, so trommle nicht Männer zusammen,

um Holz zu beschaffen, Werkzeuge vorzubereiten, Aufgaben zu vergeben

und die Arbeit einzuteilen, sondern lehre die Männer die Sehnsucht nach

dem weiten endlosen Meer."

Es ist mir ein grosses Anliegen, an dieser Stelle all den Personen zu danken, die

mich während des ganzen Lehrganges und bei der Master-Thesis unterstützt haben.

Ein grosser Dank geht an Urs Ryf für die grosszügige Unterstützung und Zeit und an

Heinz Wipf für die geduldige Nachhilfe bei der Statistik und interessanten Diskussion

zu den unterschiedlichsten Fragestellungen und Themenkreisen.

Der grösste Dank gehört meiner lieben Gattin, der besten aller Lektorinnen für die

minutiöse Korrektur meiner Erzeugnisse, und für die vielen Stunden der

Entbehrungen. Es mögen alle Rosen Dir zu Ehren blühen!


Inhaltsverzeichnis Seite 5/126

III. Inhaltsverzeichnis

Titel............................................................................................................................. 1

I. Abstract - deutsch................................................................................................. 2

I. Abstract - english.................................................................................................. 3

II. Vorwort ............................................................................................................. 4

III. Inhaltsverzeichnis ............................................................................................. 5

IV. Executive Summary.......................................................................................... 9

1 Einleitung............................................................................................................ 14

1.1 Faszination Fliegen ..................................................................................... 14

1.2 Die vier Ebenen der Aviatik ......................................................................... 14

1.3 Begriff Aviatiksystem ................................................................................... 16

1.4 Systemtheorie ............................................................................................. 17

1.5 Steuerung.................................................................................................... 18

2 Problemstellung.................................................................................................. 19

3 Analyse der Ausgangssituation .......................................................................... 21

3.1 Der Mensch im Zentrum .............................................................................. 21

3.2 System-Umwelt Konzeption ........................................................................ 22

3.3 Kommunikation............................................................................................ 23

3.4 Komplexität.................................................................................................. 24

3.5 Die fünf Dimensionen in der Systemtheorie ................................................ 25

3.6 Systemisches Denken ................................................................................. 25

3.7 Steuerung.................................................................................................... 26

4 Strukturierung des Problems .............................................................................. 28

5 Zielformulierung.................................................................................................. 29

6 Verwendete Methoden........................................................................................ 29

6.1 Literaturstudium........................................................................................... 30

6.2 Internet ........................................................................................................ 30



6.3 Experteninterviews ...................................................................................... 30

7 Problembehandlung ........................................................................................... 31

8 Die Aviatik als System ........................................................................................ 32

8.1 Akteure im Aviatiksystem im internationalen Kontext .................................. 34

International Civil Aviation Organization ICAO ................................................... 34

Interdependenz der globalen und nationalen Ebene .......................................... 35

Eurocontrol ......................................................................................................... 36

Europäische Union EU ....................................................................................... 37

EU als Machtfaktor in der Luftfahrt ..................................................................... 38

Umgang mit dem Machtfaktor in demokratischen Strukturen ............................. 39

Single European Sky SES.................................................................................. 39

Functional Airspace Block Europe Central FABEC ............................................ 40

Single European Sky Air Traffic Management Research SESAR ...................... 41

Europäische Agentur für Flugsicherheit EASA ................................................... 42

8.2 Abhängigkeiten im internationalen Kontext ................................................. 42

8.3 Akteure des nationalen Aviatiksystems ....................................................... 44

Vergleich mit anderen nationalen Aviatiksystemen ............................................ 46

Das Transportministerium - Das Eidgenössische Department für Umwelt,

Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK ..................................................... 46

Luftfahrtpolitik des Bundes ................................................................................. 47

Luftfahrtbehörde - Das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL .................................. 50

Flughafen............................................................................................................ 51

Luftraumnutzer und Anwender ........................................................................... 52

Flugsicherung - skyguide.................................................................................... 53

Luftwaffe ............................................................................................................. 56

8.4 Abhängigkeiten der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz ........................ 59

9 Komplexität im Aviatiksystem ............................................................................. 61

10 Beispiel Satellitennavigation ........................................................................... 64



10.1 Bedeutung für die Aviatik ......................................................................... 64

10.2 Pionierleistungen im Projekt..................................................................... 67

11 Rollenverständnis ........................................................................................... 69

12 Kompetenzen.................................................................................................. 78

12.1 Umgang mit der Kommunikation .............................................................. 78

12.2 Umgang mit der Vernetzung .................................................................... 79

12.3 Organisationsformen der Akteure ............................................................ 81

12.4 Ausrichtung der Ziele und Strategien ....................................................... 81

12.5 Umgang mit der Politik ............................................................................. 83

12.6 Wissen ..................................................................................................... 83

12.7 Kosten und Finanzen ............................................................................... 86

13 Steuerung des Aviatiksystems........................................................................ 87

13.1 Loser Zweckverbund ohne eigentliche Hierarchie.................................... 87

13.2 Problemstellung bei der Steuerung der Entwicklung................................ 89

14 Ergebnisse...................................................................................................... 91

14.1 Gruppierung der Erkenntnisse ................................................................. 91

14.2 Folgerungen aus den Erkenntnissen........................................................ 93

Firmenübergreifende Netzwerk-Struktur dank Kommunikation .......................... 93

Aufbau von Wissen............................................................................................. 95

Granularität des Wissens.................................................................................... 98

Umgang mit Innovationen................................................................................... 99

14.3 Anforderungen an das Aviatiksystem......................................................101

15 Vorschläge.....................................................................................................102

15.1 Modell für die Zusammenarbeit...............................................................102

Grundsätzliche Bedingungen.............................................................................103

15.2 Lösungsansatz: Unabhängige Denkfabrik für Innovationen und

Entwicklung ..........................................................................................................103

Zusammensetzung der Gruppe .........................................................................104



Die Organisationsform.......................................................................................104

Aufgaben - Verantwortung - Kompetenzen........................................................104

Das Produkt.......................................................................................................105

Mehrwert............................................................................................................105

15.3 Lösungsansatz: Nationales Programm zur Einführung von neuen

technologischen Subsystemen .............................................................................106

Organisation und Struktur des nationalen Programms ......................................106

Aufgaben - Verantwortung - Kompetenzen........................................................108

Das Produkt.......................................................................................................109

Mehrwert............................................................................................................109

15.4 Lösungsansatz: Systemische Roadmap zur Visualisierung der Komplexität

eines technologischen Subsystems......................................................................110

15.5 Zusammenspiel der Lösungsansätze......................................................113

15.6 Praxistauglichkeit ....................................................................................114

16 Umsetzungshinweise.....................................................................................116

17 Zusammenfassung ........................................................................................119

18 Literaturverzeichnis........................................................................................121

19 Verzeichnis für Abbildungen ..........................................................................122

20 Verzeichnis für Tabellen ................................................................................124

21 Verzeichnis für Abkürzungen.........................................................................125


Executive Summary Seite 9/126

IV. Executive Summary

Bei einem Aviatiksystem eines Staates handelt es sich um ein komplexes, soziales

System, das sich aus den Akteuren Luftfahrtbehörde, Flughafen, Fluggesellschaft,

Flugsicherung und Luftwaffe zusammensetzt. Das Aviatiksystem eines Staates

charakterisiert sich durch die starke, funktionale Spezialisierung und Differenzierung

sowie der wechselseitigen Abhängigkeiten der Akteure, die in einem Zweckverbund

ohne eigentliche Hierarchie und ohne marktwirtschaftliche Alternativen im Sinne von

Konkurrenz gezwungen sind, sowohl im täglichen Betrieb wie auch bei der

Weiterentwicklung in einer geeigneten Form kooperativ, effektiv und effizient

zusammenzuarbeiten. Dieser Umstand führt dazu, dass die Leistungsfähigkeit des

Aviatiksystems in direktem Masse von der Leistungsfähigkeit der einzelnen Akteure

abhängig ist. Die Handlungen bestimmen die Akteure im Rahmen ihrer eigenen

internen und externen Abhängigkeiten und im Sinne ihrer Rolle, Ziele, Strategien und

Absichten sowie im Rahmen der globalen Vorgaben und Bedingungen. Es liegt nahe,

dass in diesem komplexen System das Wissen von erstrangiger und

hauptsächlicher Bedeutung ist, weil das gesamtheitliche Wissen über die

Funktionsweisen auf Grund der Heterogenität der Akteure zwangsläufig verteilt ist.

Das führt dazu, dass der zielgerichtete und erfolgreiche Umgang mit verteiltem

Wissen nur durch eine geeignete Form von Kooperation und folgedessen durch

Kommunikation erfolgt. Damit die Kommunikation gelingt, müssen die

entsprechenden Rahmenbedingungen erfüllt sein, die sowohl allseitig anerkannt als

auch als verbindlich erklärt werden müssen: das Rollenverständnis über sich selbst

und über die anderen Akteuren, die Reflexionsfähigkeit und eine gemeinsame

Ausrichtung und Strategie. Es kann festgehalten werden, dass das Verständnis der

eigenen Rolle und der Rollen der anderen Akteure in einem hohen Mass vorhanden

ist.

Die Ziele, Strategien und Organisationsentwicklungen der Akteure richten sich nicht

nur national sondern auch international aus, wobei sich die Ausprägungen bei den

einzelnen Akteuren stark unterscheiden. Eine einheitliche Ausrichtung findet sich

zwar in groben Zügen, nämlich dass die Ausrichtung nach Europa unterstützt wird,

jedoch in unterschiedlicher Stärke.



Auch wenn die Luftfahrtbehörde im Aviatiksystem eine steuernde Funktion innehat,

so übt sie sie zu wenig aus und sorgt mit dem stakeholder involvement für ein

Zusammentragen der Bedürfnisse der Akteure. Die Führung und Steuerung des

nationalen Aviatiksystems ist daher auf eine nach dem demokratischen Prinzip

des Konsens funktionierende Mehrheit angewiesen, die anschlussfähige Lösungen

findet. Auf regionaler Ebene übernimmt die EU mit ihren Initiativen und

Körperschaften aktiv eine bestimmende Rolle zum koordinierten Beeinflussen der

nationalen Aviatiksysteme. Andererseits verlangen die ausgeprägte Vielschichtigkeit

und die Interdependenzen ein koordiniertes Vorgehen auf allen Stufen und

Ebenen, denn je tief greifender und umfassender eine Änderung ausfällt, desto

länger und schwieriger ist ihre Umsetzung. Die Qualität des Funktionierens ist

abhängig davon, wie gut sich die einzelnen Funktionen vernetzen, sich gegenseitig

verstehen, ergänzen und unterstützen. Die Komplexität erhöht sich zusätzlich, weil

Kosten der Veränderung oft nicht dort anfallen, wo der Nutzen sein wird, was ein

marktwirtschaftliches Grundprinzip verletzt.

Ein robustes Netzwerk verlangt ein Beziehungsgeflecht auf verschiedenen

hierarchischen Stufen und ein regelmässiges, internes und externes Abstimmen

von Positionen, Auffassungen, Zielen und Strategien. Die Akteure können nur im

Verbund die Komplexität beherrschen und die nötige Steuerleistung erbringen.

Es besteht ein Unterschied zwischen dem täglichen Betrieb, worauf die

Aufbauorganisationen der Akteure mit ihren Zielen und Strategien ausgerichtet sind

und sich laufend in ihrer Effizienz verbessern, und der Entwicklung als

Aviatiksystem, die im firmenübergreifenden Kontext durch geeignete

Projektorganisation das über die Akteure verteilte Wissen zusammenzuführen und

zu koordinieren sucht. Die dazu benötigten Kompetenzen sind hingegen nur

ansatzweise vorhanden und wenig ausgebildet. Im Gegensatz zum primären

Innenfokus des täglichen Betriebes, richtet sich die Entwicklung in erster Linie auf die

Beziehung der Akteure zum Aviatiksystem und verlangt von den Akteuren eine aktive

Mitarbeit in Form von personellen und finanziellen Ressourcen. Steuerung wird

benötigt, weil Tagesgeschäft und Entwicklung unterschiedliche Anforderungen und

einen anderen Fokus haben. Die Leistungsfähigkeit des nationalen Aviatiksystems ist

das Resultat der Bemühungen, Fähigkeiten und dem Willen aller Beteiligten, sich



für ein gesamtheitliches und gemeinsames Ziel einzusetzen. Für einen Akteur mag

eine bestimmte Lösung zu einem Problem die beste sein, aber für das

Gesamtsystem ist sie womöglich eher hinderlich. Die Fähigkeit der Akteure, sich als

Teil des Ganzen zu verstehen und in dem Sinn zu handeln ohne dabei die eigene

Position im Markt und im System zu gefährden, steht im Vordergrund. Das bedingt

einerseits, dass zwischen den Akteuren eine aktive und transparente

Kommunikationskultur herrscht, die auf gegenseitiges Verstehen ausgerichtet ist,

und dass andererseits das nötige Wissen vorhanden ist. Aus Sicht der Systemtheorie

sind die Kontextsteuerung und die Anregung zur Selbststeuerung die einzigen

effektiven Formen der Steuerung.

Die Steuerung des Aviatiksystems wird augenfällig am Beispiel der Einführung von

Satellitennavigation, weil die Satellitennavigation als neues Element und

technologisches Subsystem in das bestehende Aviatiksystem eingepasst werden

muss, was Anpassungen am Bestehenden zwangsläufig mit sich zieht, die sämtliche

Akteure betreffen und somit die Weiterentwicklung des Aviatiksystems ermöglichen.

Die These lautet demnach:

Die Ansätze der Systemtheorie erhöhen das Rollenverständnis der Akteure und die

Funktionalität des Aviatiksystems der Schweiz und begünstigen eine effektive und

effiziente Einführung eines neuen Aviatik-Subsystems. Gelingt die Steuerung für

die Entwicklung und Integration eines Subsystems, so gelingt auch die

Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems.

Die Kommunikation ist der Schlüssel zu gegenseitigem Verständnis und

gesamtheitlicher Sichtweise. Die Steuerung benötigt Macht zur Durchsetzung von

Massnahmen. Ergo ist Steuerung Aufgabe des Staates auf nationaler Ebene. Der

Vertreter des Staates kann gar nicht über das umfassende funktionale Fachwissen

verfügen, weshalb mit den Akteuren der Industrie eine Vernetzung auf

verschiedenen hierarchischen Ebenen aufgebaut werden muss. Das Wissen wird

allerdings zur entscheidenden Grösse bei der Entwicklung, insbesondere das Wissen

über Zusammentragen und Koordinieren von verteiltem Wissen. Es sind die

Akteure, die über das funktionale Fachwissen und je nach Ausrichtung auch über

das methodische Wissen verfügt, was die zur Bereitstellung der nötigen Ressourcen

drängt. Die Feinheiten des Rollenverständnisses in Relation zu den strukturellen



Abhängigkeiten und den Freiheitsgraden geben Aufschluss, wer der Akteure die

Kosten der Ressourcen tragen soll. Für Innovationstätigkeiten muss ein Modell

geschaffen werden, das die Finanzierung der Aufwendungen sicherstellt, besonders

weil die Entwicklung des Aviatiksystems im Interesse aller Akteure ist.

Das nationale Aviatiksystem hat die Chance, sich mit geeigneten und

funktionierenden Modellen auf der regionalen und globalen Ebene einzubringen, und

beispielhaft eine effiziente und effektive Funktionsweise demokratischer Strukturen

zu demonstrieren. Die Innovationsfähigkeit im gesamtheitlichen Sinn, die auf der

nationalen Ebene aufgebaut wurde und sich bewiesen hat, wird auch für die

regionale Ebene Schlüssel zum Erfolg sein. Das verlangt von den regional

ausgerichteten Akteuren des nationalen Aviatiksystems das interne Vernetzen

innerhalb des Systems aber auch innerhalb der eigenen Organisationen. Die Ziele,

Strategien und Strukturen müssen flexibel genug gestaltet sein, um die nationalen

Interessen auf der regionalen Ebene mit einbeziehen zu können, denn das nationale

Netzwerk mit allen Akteuren wird die höhere Ebene wiederum beeinflussen. Um ein

starkes Netzwerk aufzubauen, werden Ressourcen, Bekenntnis und ein

gemeinsamer Nutzen benötigt. Das Ausmass der Reflexionsfähigkeit der Akteure

ist folgedessen entscheidend für die Ausgestaltung der Ressourcen des Netzwerkes,

weil die Aufwendungen von den Akteuren selber getragen werden müssen. Ergo

sollten in den Strukturen und Prozessen der Akteure entsprechende Elemente zu

finden sein. Es sind aber nur ernüchternd wenige Ressourcen für eine systematische

Schnittstellenbewirtschaftung ausgewiesen.

Jedes System benötigt spezielles Wissen. Im Falle des Aviatiksystems wird

dediziertes Wissen in der Führung und Leitung von Projektorganisationen benötigt,

die in der Lage sind, das verteilte Wissen in firmenübergreifendem Kontext zu

koordinieren und zu einem Ziel zu bringen, das dem Gesamtsystem dienlich ist, was

aber die Verfügbarkeit von kompetenten Ressourcen bedingt.

Die Lösungsansätze für eine effektive Steuerung und nachhaltige Entwicklung sieht

vor, eine unabhängige Gruppe mit der Ausrichtung der strategischen Innovationen

und Entwicklung des Aviatiksystems zu beauftragen, das sich aus Experten der

Akteure des nationalen Aviatiksystems und der regionalen, übergeordneten Ebene

zusammensetzt. Die Aufgabe ist es, aus der Vielzahl von Initiativen und



Projektvorhaben diejenigen auszuwählen, die für das nationale Aviatiksystem von

Wichtigkeit sind, die über die nötige Entwicklungsreife verfügen, um erfolgreich

eingeführt zu werden und die sowohl die gemeinsam festgelegten Ziele und

Strategien als auch einer logischen Folge der Entwicklung Rechnung tragen. Dieser

Denkfabrik obliegt es auch, die nötigen Umsetzungsprogramme zusammenzustellen,

die geeigneten Ressourcen bei den Akteuren zu rekrutieren und die Unterstützung

von Projekten sicherzustellen.

Ein nationales Programm umfasst die einzelnen Projekte auf den Flughäfen, die

institutionellen Rahmenbedingungen, die wissenschaftliche Begleitung und die

Sicherstellung der Finanzierungen und Aufwendungen. Unter dem Vorsitz der

Luftfahrtbehörde obliegt die Führung des Programms dem Direktorium, das sich aus

den Direktoren und Geschäftsführern der Akteure zusammensetzt und somit die

Entscheidungskompetenz für Anträge aus der Programmführung hat. Die

Koordination der Aktivitäten wie auch das Erstellen eines Management Cockpits wird

von einer Steuerungsgruppe sichergestellt.

Die Systemische Roadmap ist ein aus der Industrie stammende Adaptierung auf

die speziellen Bedürfnisse der Aviatik. Es umfasst alle relevanten Einflussgrössen in

einer kompakten Visualisierung bezüglich ihres Entwicklungsstandes. So kann

beispielsweise anhand der Systemischen Roadmap eine Aussage gemacht werden,

wann ein Verfahren mit Satellitennavigation eingeführt werden kann und was die

limitierenden Faktoren sind.


Einleitung Seite 14/126

1 Einleitung

1.1 Faszination Fliegen

Der Traum vom Fliegen fasziniert die Menschheit schon seit der Antike. Die Frage,

warum ein Flugzeug fliegt, lässt sich anhand des Gleichgewichts der vier Vektoren

Auftrieb, Schwerkraft, Vorwärtsschub und Widerstand relativ leicht erklären. Als am

17. Dezember 1903 die Gebrüder Orville und Wilbur Wright ihre ersten erfolgreichen

Flugversuche unternahmen, brach ein Zeitalter an, das unaufhaltsam den Himmel

eroberte und bis heute die dritte Dimension in unseren Alltag integriert.

1.2 Die vier Ebenen der Aviatik

Das Fluggerät von damals sieht heute viel komplexer aus, ist auf Leistungseffizienz

getrimmt und verfügt über Reichweiten, die dazu führen, dass alle Länder angeflogen

werden können. Damit sind im Transportbereich die Grundlagen geschaffen, die eine

Globalisierung der Aviatik-Industrie fördern. Weil die Flugzeuge aus allen Ländern

praktisch jederzeit alle Kontinente erreichen können, werden von supranationalen

Organisationen wie der Internationalen Zivilluftfahrt Organisation ICAO, die am 7.

Dezember 1944 von 52 Nationen1 gegründet wurde, global gültige Standards als

Grundlage für die Ausrüstung, Verfahren und Kompetenzen als Basis für einen

sicheren Betrieb erlassen. Diese Richtlinien und Empfehlungen ermöglichen und

fördern eine harmonisierte Entwicklung, wie es in der Präambel der Chicago

Konvention2: formuliert ist:

"the undersigned governments having agreed on certain principles and

arrangements in order that international civil aviation may be developed in

a safe and orderly manner and that international air transport services may

be established on the basis of equality of opportunity and operated

soundly and economically." 3

1 Quelle: www.icao.int, Abfragedatum 20.7.2011 2 ICAO Doc 7300 Convention on International Civil Aviation, 9th edition 2006, Seite 2 3 ICAO Doc 7300 Convention on International Civil Aviation, 9th edition 2006, Preamble to the Convention on International Civil Aviation, Signed at Chicago, on 7 December 1944



Neben der globalen Ebene spielt die Art und Weise, wie die verschiedenen Länder in

einer Region miteinander verflochten sind, eine Rolle, was die regionale Ebene

charakterisiert. So zum Beispiel bestehen grundsätzliche Unterschiede zwischen den

USA und Europa, die aufgrund der Geschichte, der Kultur und der politischen

Konstellation die Entwicklung regional unterschiedlich prägen und beeinflussen. Mit

der Entstehung der Europäischen Union und den entsprechenden Instanzen und

Initiativen wie Single European Sky (SES), die den durch die nationalen

Landesgrenzen zerstückelten, europäischen Luftraum neu strukturieren und die

Verkehrsströme optimieren wollen, ist eine politische Konstellation entstanden, die

fortan die regionale Entwicklung massgebend mitbestimmt.

Die vier Ebenen der Aviatik

global

regional

national

lokalDie ganze WeltEuropa

SchweizZürich

Quelle: eigene Darstellung Abbildung 1 - Die vier Ebenen der Aviatik beeinflussen sich gegenseitig: die globalen Richtlinien und Vorgaben werden durch die regional beeinflussten Staaten national umgesetzt und lokal beispielsweise auf einem Flughafen angewendet.

Die Chicago Konvention akzeptiert aber auch ausdrücklich in Art. 1 die Souveränität

der einzelnen Staaten, was die nationale Ebene ins Spiel bringt. Für die Umsetzung

der globalen Richtlinien und Empfehlungen sind demnach die einzelnen Staaten

zuständig, da nur sie mit ihrem Rechtsystem und politischen Verfahren die

Kompetenz haben, auf der nationalen Ebene die Umsetzung verbindlich festzulegen.



Die Anwendung dieser verordneten, globalen Richtlinien und Empfehlungen erfolgt

auf der lokalen Ebene, beispielsweise auf einem Flughafen. Die geographischen

Gegebenheiten und räumlichen Bedingungen stehen neben den

kommunalpolitischen Einschränkungen aus Lärm- und Umweltschutzgründen den

Bedürfnissen der Sicherheit, Kapazität, Kosteneffizienz und Nachhaltigkeit

gegenüber.

1.3 Begriff Aviatiksystem

Die vorliegende Master-Thesis setzt das nationale Aviatiksystem der Schweiz in

den Mittelpunkt der Betrachtungen, wobei die regionale und globale Ebene als

übergeordnete Systemebenen bezeichnet werden. Im nationalen Aviatiksystem

bilden einerseits die Organisationen der Akteure Subsysteme aus, andererseits

können auch die Technologien für Kommunikation, Navigation und Ortung4 als

Subsysteme verstanden werden, besonders wenn sie sämtliche Bereiche des oben

beschriebenen Aviatiksystems betreffen.

Der Begriff Aviatiksystem bezieht sich auf die folgenden Inhalte:

das nationale Aviatiksystem,

o setzt sich aus den verschiedenen Akteuren als Subsysteme zusammen

und

o ist in das regionale und globale Aviatiksystem eingebettet.

die Akteure umfassen

o die Luftfahrtbehörde,

o die Flughäfen,

o die Fluggesellschaften,

o die Flugsicherung und

o die Luftwaffe

die drei systemischen Faktoren human - procedures - equipment

4 Der englische Fachausdruck lautet CNS = Communication, Navigation, Surveillance



o Human: die Menschen-bezogenen Aspekte im Sinn von human

resources, die Anwender und Operateure, die Entscheidungsträger auf

allen hierarchischen Stufen,

Beispiel: Piloten, Fluglotsen, Techniker, Ingenieure und

Führungspersonen,

o Procedures: die angewendeten Verfahren und Abläufe im

operationellen und administrativen Sinn,

o Equipment: die technologische Ausrüstung der Anwender und

Operateure.

Drei systemische Faktoren

Human –Mensch

Equipment –technische Ausrüstung

Procedure –Verfahren

Quelle: eigene Darstellung

Abbildung 2 - Die drei systemischen Faktoren beschreiben die Einflussgrössen im Aviatiksystem und stehen in wechselseitiger Abhängigkeit zueinander, weshalb sie als Einheit betrachtet werden.

1.4 Systemtheorie

Nach der Systemtheorie nach Helmut Willke wird ein komplexes, soziales System

dadurch gekennzeichnet, wenn es "vielfältige und interdependente Handlungs- und

Entscheidungsmöglichkeiten gegenüber den wahrgenommenen Umweltbedingungen

hat."5 Das Aviatiksystem erfüllt ohne weiteres die Kriterien eines komplexen sozialen

Systems. Eines steht zwar fest: der Mensch kann ohne technische Unterstützung

nicht fliegen. Auch wenn die technologisch orientierte Komponente eher den Schluss

5 Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 25



zulassen würde, dass es sich beim Aviatiksystem eher um ein sozio-technisches

System handelt, werden die Entscheidungen und Handlungen von den darin

involvierten Menschen gefällt und getätigt. Der Mensch steht im Zentrum allen

Tuns, folgedessen kann abgeleitet werden, dass das Aviatiksystem als soziales

System bezeichnet werden kann. Die Technologien sind kein Selbstzweck, sondern

nur eines der systemischen Mittel zum Zweck, nämlich den sicheren und geordneten

Lufttransport von Personen und Fracht zu gewährleisten. Das Aviatiksystem besteht

also aus einer Vielzahl von verschiedenen Elementen und Faktoren, die eine

bestimmte Funktion erfüllen, die im Gesamten zusammengeführt die nötige Leistung

erbringen, die der Ziel- und Zweckerreichung dient. Die Akteure in einem System

sind funktional ausdifferenziert, was bedeutet, dass sie aufgrund ihrer Funktion

einschliesslich des benötigten Wissens und der Kompetenzen unterschiedlich

spezialisiert sind und dass sie, weil sie eben nicht gleich oder ähnlich sind,

voneinander abhängen.6

1.5 Steuerung

Die Fragestellung der Steuerung wird am Beispiel der Einführung von

Satellitennavigation dargestellt, weil die Satellitennavigation als neues Element in

das bestehende Aviatiksystem eingepasst werden muss, was Anpassungen am

Bestehenden zwangsläufig mit sich zieht. Die Satellitennavigation eignet sich

deshalb als Anschauungsbeispiel, weil es aufgrund ihrer Komplexität und

Neuartigkeit als eigenes Subsystem gilt und alle drei systemischen Faktoren

sämtlicher Akteure betrifft.

6 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 19


Problemstellung Seite 19/126

2 Problemstellung

Die Problemstellung im Aviatiksystem der Schweiz besteht im Wesentlichen

einerseits darin, die bestehende Komplexität der Wechselbeziehungen zwischen

den vier Ebenen und den drei systemischen Faktoren zu verstehen und zu

beherrschen. Andererseits geht es um das Verständnis der eigenen funktionalen

Rollen und die der anderen Akteure. Aus systemtheoretischer Sicht formuliert geht

es um die Zahl und Qualität der Beziehung der einzelnen Organisationen als

Subsysteme zum nationalen Aviatiksystem als Ganzes.

Wenn die Entwicklung nicht dem naturwüchsigen Verlauf überlassen werden will, so

braucht es eine bestimmte Art von Steuerung. Aufgrund der Souveränität und

komplexen Verteilung der Kompetenzen und Zuständigkeiten in den einzelnen

Staaten sowie den global geltenden, standardisierten Vorgaben der Luftfahrt kann

die Entwicklung nicht zufällig erfolgen, sondern benötigt zur Harmonisierung einen

bewussten, steuernden Eingriff. Die Frage stellt sich daher nach der Effizienz und

Effektivität der Steuerung.

Es besteht ein Unterschied zwischen dem täglichen Betrieb und der Entwicklung des

Aviatiksystems. Der tägliche Betrieb betreibt das bestehende System und optimiert

die internen Abläufe und die Schnittstellen der Akteure, währenddem die Entwicklung

auf eine tiefergreifende Änderungen des Systems abzielt und neue Elemente zum

Ersatz von alten einführt. Die Funktionen der Akteure bleiben unverändert, hingegen

bedingt die Entwicklung eine Verlagerung der Kompetenzen. Zudem lässt sich die

Frage nach der Verfügbarkeit der überall knappen, personellen Ressourcen nur im

Zusammenhang des gesamten Aviatiksystems beantworten.

Die Systemtheorie beschreibt Macht, Geld und Wissen als Steuerungsmedien. Wie

sie eingesetzt werden, hängt von den Möglichkeiten, Absichten, Zielen und

Strategien der Akteure im globalen, regionalen, nationalen wie auch lokalen Kontext

ab. Das Wissen über das Zusammenspiel der drei systemischen Faktoren,

insbesondere in Bezug auf eine Veränderung und deren Kompatibilität zum

bestehenden Aviatiksystem, wird zur primären Antriebsgrösse, während Geld und

Macht die Entwicklung positiv oder negativ beeinflussen können. Das bedingt auf

allen Faktorenebenen eine Erweiterung des Fachwissens und der dazu


Problemstellung Seite 20/126

anzuwendenden Methoden. Dadurch treten Kompetenzen in den Vordergrund, die

bislang eher unwichtig waren: die Kompetenz, in firmenübergreifendem Kontext das

verteilte Wissen zusammenzutragen und zu nutzen, damit die Integration in das

bestehende System erfolgreich gelingt.

Wenn es nun darum geht, ein neues Element als Subsystem in das bestehende

System zu integrieren, so wird eine Steuerung benötigt, die sämtlichen Aspekten und

Auswirkungen Rechnung trägt. Neben der integrativen Arbeit am neuen Element ist

ebenso die Steuerung mit Aufwendungen verbunden, die von einem oder mehreren

Akteuren getragen werden müssen. Die Akteure stehen in einem losen

Zweckverbund und hängen wechselseitig voneinander ab. Da werden die Grenzen

der Akteure schonungslos aufgezeigt, was das Finden neuer, kreativer Lösungen

erfordert. Am Beispiel der Einführung von Satellitennavigation wird

veranschaulicht, welche Elemente benötigt werden, um eine Steuerung effizient und

effektiv vorzunehmen.

In diesem Zusammenhang stellen sich vier Fragen:

1) Welche Ergänzungen an den existierenden Rahmenbedingungen und

Funktionsweisen des Aviatiksystems der Schweiz mit seinem Rollenverständnis,

seinen Zuständigkeiten, Gremien und Abläufen würden notwendig, um ein Vorhaben

diesen Umfangs, dieser Tragweite und Tiefe anzugehen?

2) Was muss von den einzelnen Akteuren unternommen werden, um das lose, aber

trotzdem interdependente System so zu führen und zu steuern, dass die

bestehenden systemischen Grenzen und strukturellen Rahmenbedingungen

erweitert werden können, um eine neue Technologie als Subsystem einzuführen und

was am heutigen System verändert oder ergänzt werden müsste, um es nachhaltig

und koordiniert inhaltlich zu erweitern?

3) Wer verfügt über die nötige Kompetenz und Wissen und ist dazu in der Lage ist,

die Einführung in einem firmenübergreifenden Kontext durchzuführen?

4) Ist die Schweiz gewillt, die Abhängigkeit vom Satellitenbetreiber zu akzeptieren

und sich in diese Abhängigkeit zu begeben, eventuell sogar unter Aufgabe seiner

bodengestützten Navigationsanlagen, damit der entsprechende kommerzielle Nutzen

auch entstehen kann?


Analyse der Ausgangssituation Seite 21/126

Die Antwort auf die vier Fragestellungen lassen sich anhand der folgenden Thesen

finden:

Die Ansätze der Systemtheorie erhöhen das Rollenverständnis der Akteure und die

Funktionalität des Aviatiksystems der Schweiz und begünstigen eine effektive und

effiziente Einführung eines neuen Aviatik-Subsystems.

Gelingt die Steuerung für die Entwicklung und Integration eines Subsystems,

so gelingt auch die Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems.

3 Analyse der Ausgangssituation

Die Analyse der Ausgangssituation befasst sich mit der Systemtheorie und fasst die

in Bezug auf das Aviatiksystem relevanten Aspekte aus der theoretischen

Perspektive zusammen.

Die Entwicklung des Aviatiksystems kann nicht dem naturwüchsigen Verlauf

überlassen werden, weil eine global und regional harmonisierte Anwendung nicht

mehr sichergestellt wäre, was die Notwendigkeit einer Steuerung bedingt. Die

Systemtheorie und die Steuerungstheorie bieten die theoretischen Grundlagen

und Ansätze, wie sich ein komplexes System auszeichnet und wie es sich steuern

lässt. Diese Grundsätze und Erkenntnisse können auf das Aviatiksystem übertragen

werden.

Die Systemtheorie befasst sich mit der Soziologie als immer noch junge

Wissenschaft der Gesellschaft und entwickelt sich laut Willke7 wegen der

fachspezifischen und interdisziplinären Universalität und der Universalität des

Problems der Komplexität als wissenschaftliche Grundlage und allgemeine Theorie

sozialer Systeme.

3.1 Der Mensch im Zentrum

Die Aviatik wurde von den Menschen geschaffen, in dem sie im Laufe der Zeit

komplizierte, technisch ausgereifte Maschinen mit Hilfs- und Unterstützungsmittel

konstruiert und betrieben haben, um den langersehnten Traum vom Fliegen zu

7 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 1-4



verwirklichen. Trotz aller Technologie, es bleibt aber letztlich der Mensch im Zentrum

allen Tuns, sei es im Cockpit eines Flugzeuges, im Kontrollturm auf einem Flughafen,

oder im Ingenieurbüro oder sonst an einem der unzähligen Arbeitsplätze. Ein

Mensch allein kann aber unmöglich die Wirkung seines Tuns im gesamten

Zusammenhang erfassen. Er verfügt in seiner spezialisierten Funktion über ein

bestimmtes Wissen und Kompetenzen, und ist abhängig von anderen Funktionen

und deren Vorleistungen bzw. komplementären Leistungen wie auch von der

Anschlussleistung für andere Funktionen. Die Arbeitsprozesse und Regeln verbinden

die einzelnen Funktionen zu Gruppen, die wiederum in der Struktur einer

Organisation einem Subsystem als Teil zu einem Ganzen entsprechen. Das

Zusammenwirken aller Elemente kennzeichnet die Organisation, die mit ihren

Aufgaben, Zielen, Strategien Strukturen und Prozessen auf gesellschaftlicher,

sozialer wie auch auf fachlicher Ebene als Subsystem in das übergeordnete

Aviatiksystem integriert ist. So gesehen ist das Aviatiksystem ein komplexes,

soziales System.

3.2 System-Umwelt Konzeption

Der funktional-strukturelle Ansatz der Systemtheorie stellt die Frage nach der

Funktion von Systemen und betont den prozessualen Aspekt der Systembildung

als Stabilisierung einer selektiven Differenz zwischen Innen und Aussen. Damit die

Organisationen Ziele in ihrer Umwelt erreichen können, müssen sie als

Voraussetzung wissen, wie die Komplexität verarbeitet werden kann.8

Auf die Aviatik bezogen bedeutet das, dass jeder Akteur seine bestimmte Funktion

nicht alleine und losgelöst von den anderen Akteuren ausüben kann, weil sie

voneinander abhängig sind und seine Umwelt ausmachen. Jedes Agieren hat in

irgendeiner Form Auswirkungen auf einen oder mehrere Akteure. Die

Experteninterviews belegen, dass jeder der Akteure sich der Komplexität bewusst ist,

in der er sich befindet. Natürlich entspricht das Verständnis der Komplexität seiner

subjektiven Wahrnehmung, seine Beobachtung erfolgt aus seiner funktionalen

Perspektive. Das führt zur Kernaussage der System-Umwelt Konzeption, dass ein




System nicht isoliert, sondern nur im Kontext seiner Umwelt betrachtet werden

kann.9 Die Systemtheorie konzentriert sich primär auf die Art der Beziehung des

Systems zur Umwelt, was für die Aviatik bedeutet, welche Beziehungen zwischen

den einzelnen Akteuren zueinander bestehen und wie sie charakterisiert sind. Bei

der Systemtheorie geht es also um das Verhältnis zwischen Teil und Ganzem und

"es genügt zu sagen, dass das Ganze etwas anderes ist als die Summe seiner

Teile."10

3.3 Kommunikation

Soziale Systeme werden dadurch charakterisiert, dass sie auf der Grundlage der

Kommunikation bestehen, was für die kontinuierliche Weiterentwicklung unerlässlich

ist.11 Kommunikation besteht aus Sprache und setzt ein gegenseitiges Verstehen

voraus. Begriffe müssen klar umschrieben werden können und die Inhalte müssen

gleichermassen verstanden werden. Auf den ersten Blick scheint dies trivial zu sein,

doch bei näherer Betrachtung ist dem überhaupt nicht so. Die bisher gemachten

Erfahrungen in der Aviatik belegen oft, dass Missverständnisse dann bestehen, wenn

ein Begriff aus einer anderen Optik betrachtet wird und dadurch einen anderen Sinn

haben. Die Systemtheorie räumt dem Sinn einen hohen Stellenwert ein. Der Sinn

entsteht durch die Verarbeitung der erhaltenen Informationen. Die Sinngebung

erfolgt im Innern des Systems der Akteure durch deren Beobachtungen und

Vergleiche sowie durch eine darlegende Beschreibung mittels Kommunikation.

Die Kommunikation muss sich nicht zwingend nur auf einen Konsens ausrichten, der

Dissens kann einen durchaus ebenso lösungsorientierten Ansatz bieten,

vorausgesetzt, es herrscht Übereinstimmung im Sinne eines Rahmenkonsenses,

der den Sachverhalt des zu verändernden Systems beschreibt.12

Erkenntnis 1

9 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 126 10 Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 133 11 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 65 12 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 167



Der Austausch von Informationen und deren interne, sinnhafte Verarbeitung bildet

die Voraussetzung für ein gemeinsames Verständnis und somit die Ausgangslage für

eine Selektion der eigenen Handlungen und folgedessen einer möglichen Steuerung

des ganzen Systems.

Daraus folgt, dass die Kommunikation strukturiert und konsequent eingefordert

werden muss. In Bezug auf das Aviatiksystem ist demzufolge von Bedeutung, dass

sowohl im firmenübergreifenden wie auch im firmeninternen Kontext Plattformen

geschaffen werden müssen, die die Kommunikation fordern und fördern. Dass dabei

die Offenheit und Transparenz von entscheidender Wichtigkeit ist, liegt auf der Hand.

3.4 Komplexität

Die Systemtheorie teilt einem System erst dann das Prädikat 'komplex' zu, wenn

"das System vielfältige und interdependente Handlungs- und

Entscheidungsmöglichkeiten gegenüber den wahrgenommenen Umweltbedingungen

hat."13 Das heisst, im Aviatiksystem muss sich jeder Akteur darüber klar werden,

woraus seine Umwelt besteht und auf wen und in welcher Form seine Handlungen

einen Einfluss haben. Die Schwierigkeit dabei ist die Eigenschaft komplexer

Systeme, dass die Kausalkette der eigenen Handlungen sich nicht auf alle

Handlungen auswirkt.14 Das bedeutet, dass die Akteure im Aviatiksystem in der Lage

sein müssen, ihre Beziehungen selber festzulegen und durch die Fähigkeit der

Informationsverarbeitung durch die Kommunikation die notwendigen und wichtigen

Relationen von den nicht-notwendigen und unwichtigen zu unterscheiden. Der Fokus

richtet sich also im Wesentlichen auf das systemspezifisch Sinnvolle.15

Die Komplexität ist vielschichtig und vernetzt, weil eine Aussage in einem

spezifischen Kontext nicht zwingendermassen auch in einem anderen Kontext gilt

und weil Teile untereinander und zum ganzen System in wechselseitigen

Abhängigkeiten stehen. Der themenspezifische Diskussionsgegenstand ist stets vor

Augen zu halten. Komplexität entsteht also ausschliesslich bei Entscheidungen in

13 Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 25 14 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 25 15 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 55



Bezug auf ein bestimmtes Problem in einer bestimmten Situation.16 Die Schwierigkeit

im Umgang mit Komplexität besteht darin, dass die vielen unterschiedlichen,

interdependenten Faktoren von einer Person nicht mehr verarbeitet werden

können.17 Im Vordergrund stehen demnach die Wahrnehmung der Komplexität und

die Art wie sich die Akteure mit dem System verknüpfen.18

3.5 Die fünf Dimensionen in der Systemtheorie

In der Systemtheorie werden fünf Dimensionen unterschieden: die sachliche, die

soziale, die zeitliche, die operative und die kognitive Dimension. Bei einer

organisierten Komplexität steht jede der fünf Dimensionen in Abhängigkeit und

Beziehung zu den anderen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die fünf Dimensionen der

Komplexität mit

fachlichem und methodischem Wissen,

dem Umgang mit Wissen,

der inhaltlichen und zeitlichen Abstimmung,

dem Rollenverständnis und

dem Kontext

verarbeitet werden können.

3.6 Systemisches Denken19

Die Systemtheorie geht davon aus, dass die Sprache das Schlüsselelement ist, um

Handlungen zu vollziehen.

Zusammenfassend umfassen Grundlinien systemischen Denkens folgende

Erkenntnisse:

ein Denken in Zusammenhängen,

alles hängt mit allem irgendwie zusammen,

16 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 23 17 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 18 18 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 129 19 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seiten 197 -200



alle denkbaren Zusammenhänge können unmöglich berücksichtigt werden,

Teile oder Prozesse stellen sich in der Analyse unterschiedlich dar, haben

unterschiedliche 'Realitäten',

beinhaltet die Voraussage von Verhaltensmustern zur wahrscheinlichsten

Entwicklung.

Reflexion ist die Grundlage für

das Bewusstsein seiner selbst,

sein Verhältnis zur Umwelt operativ zu definieren,

beides aufeinander beziehen zum Zwecke der Steuerung seiner internen

Relationen und

Handlungsrationalität zu eigen und somit zur Handlungsmaxime zu machen.

Langfristigkeit und Reflexionsfähigkeit bilden die Grundlage für die Fähigkeit eines

Systems, sich selbst zu beschränken.

Integration ist von den Teilen des Gesamtsystems im Hinblick auf das Ganze zu

leisten und eine notwendige Vorbedingung der Steuerbarkeit des Gesamtsystems.

3.7 Steuerung

Eine Steuerung ergibt nur dann einen Sinn, wenn der naturwüchsige Ablauf der

Ereignisse vom Beobachter als nicht mehr akzeptabel verstanden wird. Steuerung ist

eine bewusste Handlung, die den Ablauf der Entwicklung verändert.20 Die Steuerung

komplexer Systeme ist deshalb nötig, weil sie eigendynamisch getrieben nur den

Nutzen ihrer maximalen Möglichkeiten ohne Rücksicht auf die Umwelt anvisieren und

eine externe Kontrolle sie hingegen in ihrer Kreativität einschränken würde.21

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Steuerung eines komplexen

Systems nur in Form einer Kontextsteuerung oder in Form von Anregungen zur

Selbststeuerung erfolgreich sein kann, weil die Integrität und Autonomie des

Systems gewahrt werden muss. Der Interorganisationsansatz des Netzwerks oder

Verhandlungssystems verschafft dank einer geordneten Koordination einen

20 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie III, Steuerungstheorie, 2001, Seite 81/82 21 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie III, Steuerungstheorie, 2001, Seite 6



Überblick über die Komplexität. Der Umgang mit Wissen und Nichtwissen entwickelt

sich zur Schlüsselkompetenz. Macht und Geld ergänzen das Wissen als

Steuerungsmedien.


Strukturierung des Problems Seite 28/126

4 Strukturierung des Problems

Die Problemstellungen lassen sich anhand der folgenden Fragestellungen

strukturieren:

1. Das Aviatiksystem

Was sind die wesentlichen Faktoren für das Funktionieren des

Aviatiksystems im internationalen und nationalen Kontext?

Wie stellen sich die gegenseitigen Abhängigkeiten der Akteure dar?

Was sind die Auswirkungen der Funktionsweise der Akteure auf das

Gesamtsystem?

2. Die Satellitennavigation als neues Subsystem

Was sind die Komponente und welche Bedeutung haben sie?

Was sind die Auswirkungen auf die Akteure?

Worin besteht der Unterschied zwischen Entwicklung und Integration?

Was sind die Schwierigkeiten bei der Integration eines neuen

Elementes?

3. Die Komplexität

Wie kann Komplexität verarbeitet werden?

Welche Rolle spielt die Kommunikation dabei?

Welche Art von Wissen wird zur Verarbeitung der Komplexität benötigt?

4. Das Rollenverständnis

Wie präsentiert sich das Rollenverständnis bezüglich der Funktionen,

Organisationen, Strukturen und Strategien der Akteure?

Wie gestaltet sich der Umgang mit Wissen, Komplexität, Politik?

5. Steuerung

Wie kann das Aviatiksystem gesteuert werden?


Zielformulierung Seite 29/126

5 Zielformulierung

Die Master Thesis soll aufzeigen, wie sich die Ansätze der Systemtheorie auf das

Funktionieren des Aviatiksystems übertragen lassen. Durch das Studium der Theorie

und die Analyse der wechselseitigen Abhängigkeiten der internationalen und

nationalen Akteure aus der Sicht der Schweiz sollen wertvolle Erkenntnisse über die

systemische Funktionsweise gewonnen werden. Darauf aufbauend sollen sich die

Lösungsansätze zur Steuerung des Aviatiksystems und praktischen Verwendung

ableiten lassen und aufzeigen, inwiefern die bestehenden Führungsgrundsätze,

Gremien, Abläufe, Prozesse, Rollen und Zuständigkeiten im Aviatiksystem der

Schweiz für den Betrieb genügen, respektive ergänzende Elemente vorschlägt, die

zur Weiterentwicklung benötigt werden. Ein Vergleich mit der bestehenden Praxis

eruiert ihr Verbesserungspotential.

6 Verwendete Methoden

Die für das Thema der vorliegenden Master-Thesis verwendete Methoden umfassen

das Literaturstudium über das Führen und Steuern von komplexen Systemen, das

Suchen nach Artikeln im Internet und das Durchführen von Experteninterviews mit

Schlüsselpersonen und Entscheidungsträger der Akteure im Sinne von

Fachpersonen, die das Aviatiksystem der Schweiz gut kennen.

Zum Bearbeiten des Themas gedenke ich, explorativ vorzugehen und mit

Experteninterviews mit Entscheidungsträgern, Schlüsselpersonen und Fachexperten

herauszufinden, welche Stärken und Schwächen die einzelnen Akteure haben,

respektive wie sie von den anderen jeweils wahrgenommen werden und was aus der

Sicht der Akteure unternommen werden müsste, um die Systemgrenzen geordnet,

strukturiert und zielgerichtet zu erweitern. Dabei steht das gemeinsame aufeinander

Ausrichten der Strategien, die Führung und Steuerung sowie die organisatorischen

und strukturellen Fragenstellungen im Vordergrund.


Verwendete Methoden Seite 30/126

6.1 Literaturstudium

Die Suche nach Literatur umfasste die Themenkreise "Führen und Steuern von

komplexen Systemen", Kooperationsformen und andere verwandte Themen.

Das Literaturstudium konzentrierte sich hauptsächlich auf die Systemtheorie I-III

und auf die Einführung in das systemische Wissensmanagement nach Helmut

Willke. Zusätzlich ist der Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 von

Bedeutung wie die Geschäftsberichte der Akteure.

6.2 Internet

Das Internet diente anfänglich zum Einlesen in die Thematik, dem Aufspüren von

Literaturen, Artikel und Referenzen, die auch artverwandte Themenkreise umfassten.

Im Internet wurden die offiziellen Publikationen als Grundlagen, Referenzen und

Definitionen der einzelnen Akteure der Aviatik nachgeschlagen, die sowohl deren

Rollen, Aufgaben, Ziele, Strategien und Strukturen beschreiben, die in den

Experteninterviews vertieft wurden.

6.3 Experteninterviews

Die Experteninterviews wurden qualitativ und anhand von einem einheitlichen

Fragebogen durchgeführt (vgl. Anhang I), damit in Quervergleichen der Aussagen

Erkenntnisse erzielt werden sollten, die einerseits das Verstehen der einzelnen

Sichtweisen ermöglicht und verbessert, andererseits die Grundlagen zu

Lösungsansätzen bieten. Nach dem ersten Interview drängte sich aufgrund der

gemachten Erfahrungen eine Überarbeitung des Fragebogens auf, weshalb die

Fragen nicht identisch sind.

Die Kriterien für die Auswahl der Experten richteten sich nach operationellen wie

führungstechnischen Gesichtspunkten. Einerseits sollten die Interviewpartner

Einsicht in das Funktionieren des Aviatiksystems haben und in den eigenen

Unternehmen eine hohe Führungsposition innehaben, die über die Strategie und

Struktur des Unternehmens mitentscheidet andererseits aber auch über das nötige

operationelle und funktionale Fachverständnis haben. Aus diesen Gründen drängte

sich die Wahl der Experten auf die jeweiligen Chief Operating Officers (COO) auf, die


Problembehandlung Seite 31/126

in allen Unternehmen Mitglieder der Geschäftsleitung sind. Als Alternative wären die

Chief Executive Officers (CEO), respektive die Direktoren zur Wahl gestanden. Der

Hauptgrund, weshalb der Entscheid für die COO fiel, war die bessere

Ausgewogenheit der Funktion, die bei den CEO zu Lasten des operationellen

Wissens ausfiel.

7 Problembehandlung

Die Problembehandlung umfasst die folgenden fünf Kapitel:

1) Kapitel 8 Die Aviatik als System: Das Funktionieren der Akteure einschliesslich

ihren Rollen und Funktionen, Aufgaben, Zielen und Strategien und Abhängigkeiten.

2) Kapitel 9 Komplexität: Die Komplexität, die durch die Abhängigkeiten gegeben

ist, muss beherrscht werden und der Umgang mit kontinuierlicher Veränderungen

verlangt eine flexible Grundhaltung der Akteure.

3) Kapitel 11 Rollenverständnis: Das Rollenverständnis der Akteure über sich

selbst, über die anderen Akteure und über die eigene Beziehung zu den anderen

muss klar bewusst sein. Dabei spielen sowohl das Wissen und der Umgang mit

Wissen wie auch die Kommunikation innerhalb und ausserhalb der Organisationen

eine Rolle.

4) Kapitel 12 Kompetenzen: Die Kompetenzen umfassen den Umgang mit

Kommunikation, Vernetzung, Organisationsformen der Akteure, Ausrichtungen der

Ziele und Strategien, Umgang mit Politik, Wissen, Kosten und Finanzen.

5) Kapitel 13 Steuerung: Die Steuerung wird erst unter Voraussetzung der

vorstehenden Punkte ermöglicht.


Die Aviatik als System Seite 32/126

8 Die Aviatik als System

Die systemtheoretische Relevanz und Bedeutung für das Aviatiksystem besteht

darin, dass die Ansätze der Systemtheorie einen universellen Charakter haben und

auf das Aviatiksystem übertragen werden können. Das Aviatiksystem setzt sich aus

einer Vielzahl von Elementen zusammen, die sowohl durch eine bestimmte

Beziehung miteinander verbunden sind als auch als Einzelelemente mit dem ganzen

System in einer Beziehung stehen. Dieser Umstand ist gemäss Willke22

charakterisierend für ein komplexes System.

Das Funktionieren eines Aviatiksystems ist geprägt von den landesspezifischen

Eigenheiten wie Kultur, Sprache, Geschichte und auch der wirtschaftlichen wie

politischen Grösse und Stärke im Verbund mit den Nachbarstaaten.

"Die schweizerische Kultur mit der direkten Demokratie färbt sehr stark auf

das Aviatiksystem der Schweiz ab, das als Grundlage die

Konsensfähigkeit hat." (Experteninterview BAZL, Frage 17)

Das Besondere an der Schweiz ist die selbstbestimmte Nicht-Zugehörigkeit zur

Europäischen Union (EU) und das vertragliche Verhältnis. Auf der politischen Ebene

besteht demzufolge ein Defizit, das sich nachteilig auf die globale Fachebene negativ

auswirkt, wie es Matthias Suhr BAZL treffend ausdrückt.23

Grundsätzlich funktioniert ein Aviatiksystem dann, wenn die grundlegenden

Funktionen in ausreichendem Masse vorhanden sind. Die Qualität des

Funktionierens ist abhängig davon, wie gut sich die einzelnen Funktionen vernetzen,

sich gegenseitig verstehen, ergänzen und unterstützen. Dass nicht alles per se und

in eitler Minne sauber aufeinander abgestimmt abläuft, liegt in Anbetracht der

Vielschichtigkeit und der komplementären Verteilung über verschiedene Akteure auf

der Hand. Es bedarf täglicher Arbeit, die nie enden wird.

Die Leistungsfähigkeit der gesamten Aviatik ist das Resultat der Bemühungen, den

Fähigkeiten und dem Willen aller Beteiligten für ein gesamtheitliches Ziel: das

sichere, geordnete, effiziente, pünktliche, ökonomische und kostengünstige Fliegen

22 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 129 23 vgl. Experteninterview BAZL, Frage 11



von einem Ort zum anderen. Für einen Akteur mag eine bestimmte Lösung zu einem

Problem die beste sein, aber für das Gesamtsystem ist sie womöglich eher

hinderlich. Die Fähigkeit der Akteure, sich dabei als Teil des Ganzen zu verstehen

und in dem Sinn zu handeln ohne dabei die eigene Position im Markt und im System

zu gefährden, steht dabei im Vordergrund. Das bedingt einerseits, dass zwischen

den Akteuren eine aktive und transparente Kommunikationskultur herrscht, die

auf gegenseitiges Verstehen ausgerichtet ist, und andererseits dass das nötige

Wissen vorhanden und verfügbar ist, denn je mehr Wissen für das Ausüben der

funktionalen Aufgaben benötigt wird, desto gravierendere Auswirkungen haben

Fehlentscheide, die auf mangelndes Wissen zurückzuführen sind.24 Der Umgang mit

Wissen - und somit auch der Umgang mit Nichtwissen25 - und das

Wissensmanagement erhält also eine zentrale Rolle, die es nicht zu unterschätzen

gilt. Für die Aviatik typisch verfügen weder die Fluggesellschaften, noch die

Flugsicherung, noch der Flughafen über das gesamtheitliche Wissen über Verfahren

und deren Implikationen auf Sicherheit, Kapazitäten und Kosten. Auch nicht die

Luftfahrtbehörde, auch wenn sie aber für letzteres zuständig wäre. Das für

spezifische Fragenstellungen benötigte Wissen ist über die Akteure verteilt und in

unterschiedlicher Ausprägung vorhanden.

Die Aviatik-Industrie kann aufgrund der Tatsache, dass die heutigen Flugzeuge in

der Lage sind, in einem Flugroutennetzwerk jeden Flughafen auf der Welt

anzufliegen, als so genannt truly global bezeichnet werden. Unter truly global wird

die Eigenschaft verstanden, dass die gleichen Standards und Normen für Verfahren,

Ausrüstung und Betrieb als Grundlage für ein geordnetes und einheitliches

Funktionieren weltweit Gültigkeit haben und zur Anwendung kommen.

Die globale Dimension des Aviatiksystems ist die oberste und umfassende Ebene,

die für die Einheitlichkeit sorgt. Auch wenn im sachlichen Kontext die globale

Dimension allgegenwärtig ist, wird sie durch die regionalen, nationalen und sogar die

lokalen Spezifitäten beeinflusst, abgeändert und angepasst. Besonders die nationale

Dimension des Aviatiksystems ist von entscheidender Bedeutung, da Gesetze und

amtliche Verordnungen die globalen Richtlinien und Empfehlungen als

24 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie III, Steuerungstheorie, 2001, Seite 270 25 vgl. Helmut Willke, Einführung in das systemische Wissensmanagement, 2007, Kapitel 3.1



Rechtsgrundlage für einen Staat als verbindlich erklären oder präzisieren. Die

Souveränität der Staaten einschliesslich ihrer Rechtssysteme ist von Bedeutung, weil

die landesspezifischen, gesetzlichen Abläufe respektiert werden müssen, was einen

Einfluss auf den Zeitbedarf, Aufwand und zusätzlich juristisches Fachwissen hat.

Auch die Gesellschaft beeinflusst die nationale Ebene des Aviatiksystems, da die

Gesellschaft eine Doppelrolle innehat: auf der einen Seite ist sie als Passagier

Kunde und erwartet entsprechend attraktive Leistungen und preiswerte Angebote,

auf der anderen Seite ist sie als Bürger und Anwohner von Flughäfen den

Emissionen ausgesetzt. Die Geschichte des Staates und der Gesellschaft

widerspiegelt sich im jeweiligen Rechtssystem.

8.1 Akteure im Aviatiksystem im internationalen Kontext

Die im internationalen Kontext agierenden Instanzen sind supranationale

Organisationen, die sich aus einzelnen Staaten zusammensetzen und auf globaler

oder auch regionaler Ebene wirken. Die Abgrenzung zu den Staaten ist durch die

Anerkennung der Souveränität gegeben.

International Civil Aviation Organization ICAO

Die International Civil Aviation Organization (ICAO) wurde am 7. Dezember 1944

durch die so genannte Chicago Convention, dem Abkommen über die internationale

Zivilluftfahrt gegründet und hat seit einer am 13. Mai 1947 in Kraft getretenen

Vereinbarung den Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen. 190

Staaten26 haben sich vertraglich zur Umsetzung verpflichtet. "As the global forum for

cooperation among its Member States and with the world aviation community, the

International Civil Aviation Organization (ICAO) sets standards and recommended

practices for the safe and orderly development of international civil aviation."27

26 Stand 2009 27 Quelle http://www.icao.int/icao/en/howworks.htm, Abfragedatum 20.7.2011



Abbildung 3 - Die Internationale Zivilluftfahrt Organisation ICAO verkörpert die globale Dimension der Luftfahrt und sorgt mit Empfehlungen und Richtlinien für ein harmonisiertes Ausrichten der Anwendungen und Entwicklungen in den einzelnen Ländern.

Interdependenz der globalen und nationalen Ebene

Die ICAO unterhält eine riesige Anzahl an Gremien, Arbeitsgruppen,

fachspezifischen Untergruppen. Diese Gruppen und Gremien leben inhaltlich von

den Repräsentanten der Akteure der Staaten. Ob eine Vertretung in eine dieser

Gruppen und Gremien entsendet werden soll, liegt in der Entscheidung jedes

Akteurs und Staates, die Beteiligung ist in jedem Fall über die offizielle

Korrespondenz sichergestellt. Die Problemstellung für die Akteure besteht darin,

dass sie "nur" die Interessen ihres Akteurs vertreten können. Eine Absprache unter

den Repräsentanten auf nationaler Ebene würde erlauben, dass die Auswirkungen

der Entscheidungen gesamtheitlich analysiert werden könnten. Die Absprache findet

allerdings erfahrungsgemäss erst auf nationaler Ebene statt, wenn die Einführungen

bereits anstehen. Die Systemtheorie betrachtet unter anderem die Auswahl der

Beziehungen zum System als eine entscheidende Voraussetzung, was bedeutet,

dass sich die einzelnen Akteure auf das nationale Aviatiksystem ausrichten und

folgedessen sich das nationale auf das internationale System ausrichtet. Das

Dilemma ist, dass die nationalen Systeme keine eigentlichen Organisationen sind,

die über klare hierarchische Führungsstrukturen und Prozesse verfügen, sondern

eher ein loser Zweckverbund ohne eigentliche Hierarchie (vgl. Kapitel 13), der nach

demokratischen Prinzipien funktioniert. Demzufolge muss ein nationales

Aviatiksystem ein virtuelles Konstrukt von Zusammenarbeit bilden, das diese

Aufgabe wahrnimmt.



Das nationale Aviatiksystem benötigt ein gemeinsames Verständnis, wie die

Erkenntnis 2

Beziehungen zum globalen resp. regionale System gestaltet werden sollen.

Eurocontrol

Eurocontrol ist eine 1960 gegründete, interstaatliche Organisation, die 39 Staaten -

darunter auch die Schweiz - wie auch die EU als Mitglieder umfasst. Sie versteht sich

als "... a civil-military organization committed to building, together with its partners, a

Single European Sky that will deliver the air traffic management (ATM) performance

required for the twenty-first century and beyond."28

Abbildung 4 - Eurocontrol verkörpert als interstaatliche Fachorganisation die regionale Dimension und unterstützt die Mitgliedstaaten bei der harmonisierten Umsetzung und Erhöhung der Leistungsfähigkeit der europäischen Luftfahrt.

Ihre Rolle beschreibt Eurocontrol folgendermassen: "EUROCONTROL supports its

Member States to achieve safe, efficient and environmentally-friendly air traffic

operations across the whole of the European region. We play a pivotal role in Europe

by working together with all aviation partners to deliver a Single European Sky that

will help to meet the safety, capacity and performance challenges of European

aviation in the 21st century."29

Eurocontrol richtet ihre Struktur nach den Zielen und den Bedürfnissen der

Mitgliedstaaten aus: "The European ATM environment is undergoing significant

changes. In order to improve the way it meets the needs of all its 39 Member States

28 Quelle: http://www.eurocontrol.int/documents/eurocontrols-profile, Abfragedatum 20.7.2011 29 Quelle: http://www.eurocontrol.int/articles/eurocontrol-role, Abfragedatum 20.7.2011

http://www.google.ch/imgres?q=logo+eurocontrol&hl=de&biw=1083&bih=502&gbv=2&tbm=isch&tbnid=0yzFKGPQIWpVvM:&imgrefurl=http://www.sofcheck.com/company/customers.html&docid=OmmtxkPBiWBcDM&w=457&h=430&ei=WgosToG_II3u-gbo29nsDQ&zoom=1�



and to contribute more actively to the successful delivery of the Single European Sky,

the EUROCONTROL Agency has been restructured to ensure separation of its

activities related to regulatory support and those related to service provision."30

ESSIP / LSSIP

Mit den beiden Plänen, dem European Single Sky ImPlementation (ESSIP) und dem

auf die einzelnen Staaten adaptierte Local Single Sky ImPlementation (LSSIP), übt

Eurocontrol eine koordinierende Rolle aus, die zur Harmonisierung und verbesserter

Leistungsfähigkeit der gesamten europäischen Aviatik beiträgt. Die Zielsetzungen

und Termine sind für die Staaten verbindlich und werden jährlich überprüft.

Europäische Union EU31

Die Europäische Union (EU) unterstützt offiziell die Luftfahrt und integriert sie in ihre

Initiativen. "Mit Blick auf Initiativen wie der Erweiterung der gemeinschaftlichen

Zuständigkeiten in den Bereichen Sicherheit und Gefahrenabwehr, Modernisierung

des einheitlichen europäischen Luftraums und Einrichtung neuer Systeme für das

Flugmanagement in Europa sowie angesichts der zu erwartenden

Kapazitätsverknappungen und der Besorgnis über die Umweltauswirkungen des

Luftverkehrs wird die Einbeziehung der allgemeinen Luftfahrt und der

Geschäftsreiseluftfahrt dringend notwendig. Aus diesem Grund hat sich die

Kommission mit den besonderen Gegebenheiten dieses Sektors befasst und legt

eine Agenda für die nachhaltige Zukunft der allgemeinen Luftfahrt und der

Geschäftsreiseluftfahrt vor."

Im Internet beschreibt die EU ihre Ziele folgendermassen: "Wichtigste Ziele sind eine

bessere Datenerfassung, die Gewährleistung von Verhältnismäßigkeit bei den

Vorschriften, eine angemessene Einbindung des Sektors in die Initiativen der

Kommission sowie eine bessere Nutzung der bestehenden Kapazitäten und die

Optimierung des Zugangs zu den Auslandsmärkten bei gleichzeitiger Sicherstellung

der Umweltverträglichkeit".

30 Quelle: http://www.eurocontrol.int/content/about-us, Eurocontrol Agency Structure, Abfragedatum 20.7.2011 31 Quelle: http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24489_de.htm, Abfragedatum 24.7.2011



Abbildung 5 - Die Europäische Union ist eine wirtschaftliche und politische Partnerschaft von 27 europäischen Ländern - die Schweiz ist nicht Mitglied - die sich für die Stabilität und Frieden einsetzt. Mit wirtschaftlichem Interesse und politischem Nachdruck fordert und fördert die EU mit Initiativen und Instanzen die Vereinheitlichung und Leistungssteigerung der europäischen Luftfahrt.

EU als Machtfaktor in der Luftfahrt

Die EU hat sich als wirtschaftliche und politische Partnerschaft zu einer

dominierenden Macht entwickelt, die die Geschicke in Europa und insbesondere

auch in der Luftfahrt massgebend bestimmt. Was bislang in der Kompetenz der

einzelnen Staaten lag, wird mittlerweile zentral entschieden. Die einzelnen Staaten

geben mindestens Teile ihrer Macht bewusst zu Handen einer übergeordneten

Struktur ab. Die Mitsprachemöglichkeiten bleiben hingegen je nach wirtschaftlichem

und politischem Gewicht des Staates bestehen. Diese den einzelnen Staaten

übergeordnete, gemeinsame Stufe ähnelt durchaus hinsichtlich ihrer Aufgabe,

Organisation und Struktur einer Holding. Dadurch wird eine einheitliche Führung und

Steuerung einfacher möglich, als wenn erst ein Konsens mit den einzelnen Staaten

ausgehandelt werden muss. Durch ihre anerkannte, hierarchische Position erhält die

EU die nötige Macht, Entscheide zu fällen und durchzusetzen. Die Systemtheorie

betont die Affinität von Hierarchie und Macht, die sich gegenseitig verstärken. Macht

ist als Steuerungsmedium deshalb geeignet, weil sie über die Androhung von

physischer Gewalt respektive über die Möglichkeiten dazu verfügt, Sanktionen bei

Fehlverhalten zu verhängen. Die demokratischen Strukturen der EU mit der

Kommission und dem Parlament entsprechen den Wertvorstellungen der

Mitgliederstaaten, was bedeutet, dass als Voraussetzung für ein erfolgreiches

Funktionieren ein grundsätzlicher Rahmenkonsens besteht und das Bekenntnis zur

Operationsweise vorhanden ist.

Die Schweiz ist nicht Mitglied in der EU, kann demzufolge nur im Rahmen der

bilateralen Verträge in Arbeitsgruppen aktiv mitwirken, ein Stimmrecht besteht

hingegen nicht.



"Obwohl [die Schweiz] aus aviatischer Sicht als wichtiger stakeholder

anerkannt ist, entspricht die politische Einflussnahme nicht der

wirtschaftlichen Bedeutung in Europa, da besteht ein Defizit."

(Experteninterview BAZL, Frage 11, Anm. J.H.)

Umgang mit dem Machtfaktor in demokratischen Strukturen

Die demokratischen Strukturen sind einerseits ein Segen, denn sie erlauben die

gleichberechtigte Mitsprache, aber andererseits wird das Gewicht der eigenen

Stimme umso kleiner, je mehr Mitglieder bestehen. Interessengemeinschaften,

Koalitionen und Bündnisse entstehen, um bei entscheidenden Fragestellungen der

eigenen Position mehr Gewicht zu verleihen. Geschicktes Taktieren und der Aufbau

von Seilschaften sind die Möglichkeiten zur Mehrheitsbildung. In dieses Taktieren

spielen die Argumente des Sachwissens herein, die über die offiziellen Kanäle der

Luftfahrtbehörden als Staatsvertreter oder über die durch Lobbying informierten

Parlamentarier einfliessen. Dieser Mechanismus funktioniert nach dem gleichen

Prinzip. Deshalb ist für die Akteure im nationalen Aviatiksystem wichtig, zur

Luftfahrtbehörde und zu den Parlamentarier durch Lobbying ein gutes Verhältnis

aufzubauen, um sie zu unterstützen und so die politischen Prozesse für ihre Ziele

und Zwecke zu beeinflussen. Auf die Rolle der Luftfahrtbehörde bezogen bedeutet

das auch, dass sie ihre Rolle auch aktiv ausüben und nicht mangels Wissens oder

aus Angst vor Kritik in Untätigkeit verfallen.

Single European Sky SES32

Die von der Europäischen Kommission 1999 gegründete Initiative Single European

Sky (SES) hat zum Ziel, für die europäische Aviatik einen legislativen Rahmen zu

bilden, der es erlaubt, ein leistungsstärkeres Flugverkehrssystem in Europa zu

entwickeln, um der stetig wachsenden Nachfrage nach Kapazität nachzukommen.

32 Quelle: http://www.eurocontrol.int/dossiers/single-european-sky, Abfragedatum 24.7.2011



Abbildung 6 - Die EU-Initiative Single European Sky SES beabsichtigt, ein leistungsstärkeres und kostengünstigeres Flugverkehrssystem zu entwickeln, das sich an den funktionalen Verkehrsströmen und nicht an territorialen Grenzen orientiert.

Das heutige Flugverkehrssystem (air traffic management system ATM) bewältigt

täglich um die 26'000 Flugbewegungen, die jährlich im Vergleich mit anderen

Regionen Mehrkosten von € 2-3 Billionen33 verursachen. Verkehrsprognosen

rechnen mit einer Verdoppelung bis in das Jahr 2020. Um das Gesamtsystem

leistungsstärker und kostengünstiger zu gestalten, wurde im Rahmen der SES eine

Initiative entwickelt, die den Luftraum in so genannte funktionale Luftblöcke

(functional airspace block FAB) aufteilen soll, die sich nach dem Verkehrsfluss und

nicht nach staatlichen Grenzen richten. Ein Vorhaben dieser Dimension kann nur mit

gemeinsamen Regeln und Verfahren ermöglicht werden, die mit SES erstellt werden

sollen. Auf der operationellen Seite wurde die Rolle des Network Managers des

Europäischen ATM Netzwerks an Eurocontrol übertragen, auf der technologischen

Seite wird SES durch das Programm SESAR (SES ATM Research) unterstützt (vgl.

Seite 44).

Functional Airspace Block Europe Central FABEC

Der FABEC ist ein Zusammenschluss von sieben Flugsicherungen und den sechs

Staaten Deutschland, Frankreich, Belgien, Niederland, Luxemburg und der Schweiz

mit der Absicht der Schaffung einer multinationalen Führungsorganisation für den

Luftraum über einem Gebiet, das von 55% des europäischen Verkehrsflusses -

jährlich ca. 5.5 Mio. Flüge - überflogen wird und grosse europäische Flughäfen

verbindet. Durch gemeinsames Auftreten und Anbieten von nahtlosen

Flugsicherungsdienstleistungen soll die Leistung auf der regionalen Ebene deutlich

gesteigert werden. Im Rahmen der SES-Initiative bildet der FABEC aufgrund seiner

geographischen Lage einen zentralen Eckpfeiler. Die Anbindung und Verknüpfung zu

den Nachbar-FAB und dem gesamteuropäischen Routennetzwerk ist aus Sicht der

regionalen Ebene eine wichtige Voraussetzung. Im FABEC sind neben den

Luftfahrtbehörden auch die jeweiligen Luftwaffen vertreten, was dem

gesamtheitlichen Aspekt Rechnung trägt.

33 Quelle: http://www.eurocontrol.int/dossiers/single-european-sky, Abfragedatum 26.7.2011



Abbildung 7 - FABEC ist der Zusammenschluss von 7 Flugsicherungen und 6 Staaten zu einer zentralen, multinationalen Führungsorganisation, die 55% des europäischen Verkehrs betreut und durch das Auftreten als Einheit eine deutliche Leistungssteigerung bringen soll.

Single European Sky Air Traffic Management Research SESAR 34

SESAR ist das technologische und operationelle Entwicklungsprogramm der SES-

Initiative, das das zukünftige umweltfreundliche und leistungsstarke Air Traffic

Management (ATM) System mit einem Paradigmenwechsel und state-of-the-art und

innovativen Technologien bauen soll. Aufgrund der Dimension wurde von der

Europäischen Kommission und Eurocontrol mit dem SESAR Joint Undertaking (SJU)

im Februar 2007 eine Rechteinheit gegründet, die heute 15 Mitgliederorganisationen

und 13 assoziierte Partner umfasst. Mitglieder- und Partnerfirmen sind Flughäfen,

Flugsicherungen, Flugzeughersteller, Hersteller von Flugzeuggeräten und

Bodengeräten. Die gesamten Investitionskosten für die Entwicklungsphase betragen

€ 2.1 Mrd.

Abbildung 8 - SESAR Joint Undertaking versucht durch Unterstützung auf regionaler Stufe die nationalen Aviatiksysteme in technologischer und operationeller Hinsicht zu harmonisieren.

34 Quelle: http://www.sesarju.eu/programme, Abfragedatum 4.8.2011



Europäische Agentur für Flugsicherheit EASA35

Die Europäische Agentur für Flugsicherheit wurde 2003 auf der Grundlage der

Verordnung 1592/2002 des Europäischen Parlamentes und des Rates als

unabhängige Agentur mit dem Ziel gegründet, "...to promote the highest common

standards of safety and environmental protection in civil aviation."36

Abbildung 9 - Die Europäische Agentur für Flugsicherheit EASA erlässt als europäisch zentralisierte, unabhängige Agentur die verbindlich anzuwendenden Sicherheitsvorschriften und übernimmt dabei Aufgaben, die bisher durch die einzelnen Staaten ausgeführt wurden.

Mit diesem neuen Regulierungssystem sollen die Voraussetzungen geschaffen

werden, einen einheitlichen europäischen Markt für die Luftfahrtindustrie aufzubauen.

Zu den Aufgaben der EASA gehören unter anderem die Beratung der EU in

fachlichen Fragen und Erarbeitung neuer Rechtsvorschriften, die Überwachung der

Umsetzung der Sicherheitsvorschriften in den Mitgliedstaaten, die Musterzulassung

von Flugzeugen wie dem Airbus A380 im Dezember 2006. Die Aufgaben werden

laufend der Entwicklung angepasst, so wird die EASA die Vorschriften für die

Sicherheitsstandards auf Flughäfen und Flugsicherungen langfristig übernehmen.

Die Abgrenzung zu den staatlichen Aufsichtsorganen zielt auf die Vereinheitlichung

der Vorgaben ab, die operativen Aufgaben werden zu einem grossen Teil bei der

nationalen Luftfahrtbehörde verbleiben.

8.2 Abhängigkeiten im internationalen Kontext

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Abhängigkeiten im internationalen

Kontext um einiges grösser und anspruchsvoller sind als im nationalen Kontext, weil

die staatliche Dimension einen viel grösseren Einfluss hat. Auch wenn die EU den

Versuch einer zentralen Steuerung unternimmt, die Durchschlagkraft im Vergleich zu

35 Quelle: http//:www.easa.europa.eu, Abfragedatum 4.8.2011 36 EASA, Annual Report 2009, Seite 7



den USA hat sie noch nicht. Das profunde Kennen der Vielzahl von Gremien und

Arbeitsgruppen verlangt den Einsatz von Ressourcen, die sich aber weder ein

nationaler Akteur noch ein Staat leisten kann. Die Koordination unter den nationalen

Vertretern müsste zwingend erfolgen, was im Sinn von Informationsaustausch zwar

erfolgt, doch mangels Zuständigkeiten keine Vertretung des gesamtheitlichen

nationalen Aviatiksystems stattfindet.

Abhängigkeiten im internationalen Kontext

ICAO

Eurocontrol

EU

SES

SESARFABEC

EASA

Staat


Luftfahrtbehörde

FlugsicherungFlughäfenFluggesellschaften

Luftwaffe

Abbildung 10 - Die Abhängigkeiten der Akteure im internationalen Kontext setzen ein profundes Kennen der Rollen und Abläufe voraus, was jeder Akteur mit eigenen Ressourcen sicherstellen muss. Die Vertreter der Akteure müssen sich untereinander austauschen und ergänzen, um die Auswirkungen auf den nationalen Kontext gesamtheitlich zu erfassen.



8.3 Akteure des nationalen Aviatiksystems

Das nationale Aviatiksystem der Schweiz umfasst die folgenden Akteure

Transportministerium Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr,

Energie und Kommunikation - UVEK

Luftfahrtbehörde Bundesamt für Zivilluftfahrt - BAZL*)

Flughäfen Flughafen Zürich*)

Aéroport International de Genève

Verband Schweizer Regionalflugplätze

Luftraumnutzer Fluggesellschaften

Swiss International Airline*)

REGA37

Geschäftsluftfahrt (business aviation)

General Aviation

Aeroclub der Schweiz (AeCS)

Personal- und Fachverbände

Pilotenvereinigungen

Interessensverbände

Aircraft Owner and Pilots Association AOPA

Flugsicherung Skyguide, swiss air navigation services ltd*)

Luftwaffe Die Schweizer Luftwaffe*)

Tabelle 1 Übersicht der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz

Auf die mit *) gekennzeichneten Akteure wird im Rahmen dieser Master-Thesis näher

eingegangen.

37 REGA = Rettungsflugwacht



Die mitbestimmenden Hauptakteure umfassen als öffentliches Amt, Vertreter der

Behörden und Schnittstelle zur Politik

1) das Bundesamt für Zivilluftfahrt, das für die Aufsicht und die Entwicklung des

Aviatiksystems der Schweiz zuständig ist,

2) die Luftraumnutzer mit den Fluggesellschaften als prominenteste Vertreter und

privat-wirtschaftlich organisierte Unternehmen, die am Markt agieren und einen

namhaften makroökonomischen Beitrag liefern,

3) die Flughäfen als Träger der aviatischen Infrastrukturen,

4) die Flugsicherung, die als privat-wirtschaftlich organisierte Unternehmung durch

das Staatsmandat eine Monopolstellung innehat und daher als sehr staatsnah

bezeichnet werden darf und schliesslich

5) die Luftwaffe, die nicht nur als dritte Dimension der Armee den Luftpolizeidienst im

Rahmen der Wahrung der Souveränität und Landesverteidigung sicherzustellen hat,

sondern auch zu Gunsten der Bevölkerung mit subsidiären Einsätzen ihren Beitrag

leistet.

Auch Bestandteil des Aviatiksystems, wenngleich als Akteure weniger

mitbestimmend, sind die so genannte Business Aviation, die neben den

Fluggesellschaften eine wichtige Stellung einnimmt, da sie die Geschäftsleute von

internationalen Firmen transportiert, und die General Aviation, die mit ihren

zahlreichen Fluggruppen im Aero-Club zusammengeschlossen ist und so einen

wichtigen Ansprechpartner darstellen für die ausgeprägt heterogenen Interessen, die

von Flugschulen über Segelfluggruppen, Ballonfahrern bis zu Hängegleitern und

Fallschirmspringer reichen.

Des Weiteren zählen zum Aviatiksystem der Schweiz die Luftfahrtindustrie und die

Wissenschaft, die aber keine mitbestimmende Rolle spielen, sondern für

Grundlagenarbeiten und themenspezifische Fachexpertisen zu Rate gezogen

werden:

die Luftfahrtindustrie mit dem Flugzeughersteller Pilatus sowie



die Wissenschaft und Forschung mit den technischen Hochschulen ETHZ38,

EPFL39, EMPA40 und dem Center for Aviation Competence CFAC der

Universität St. Gallen.

Vergleich mit anderen nationalen Aviatiksystemen

Im internationalen Vergleich mit anderen Ländern fällt auf, dass die Schweizer

Luftwaffe als vollwertiges und gleichberechtigtes Mitglied wahrgenommen wird, aktiv

in die Denkweisen, Prozesse und Entwicklungen integriert ist und tatkräftig

mitarbeitet. Damit sind sämtliche Organisationen vertreten, die auf Grund ihrer

Aufgabe und Rolle das Aviatiksystem Schweiz entscheidend und nachhaltig

mitbestimmen können.

Die zentrale Voraussetzung zum gesamtheitlichen Bewirtschaften des

Erkenntnis 3

Aviatiksystems ist der Einbezug und die Vernetzung durch aktive Teilnahme

sämtlicher mitbestimmenden Akteure einschliesslich der Luftwaffe.

Das Transportministerium - Das Eidgenössische Department für Umwelt,

Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Die Aufgaben eines klassischen Transportministeriums sind im Eidgenössischen

Department für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK integriert. Da

die Luftfahrt Auswirkungen auf die Umwelt wegen den Emissionen, auf die

bodenbezogenen Verkehrsträger wie Strasse und Bahn wegen der Anbindung, auf

die Energie und auf die Kommunikation wegen Themen wie Frequenzzuteilungen

hat, ergibt sich eine komplementäre Sichtweise, die innerhalb des Departements

logische, funktionale und sachbezogene Zusammenhänge aufweisen. In dem Sinne

wird die Luftfahrt als Teil des Verkehrs betrachtet. Der Stellenwert und die Wichtigkeit

38 ETHZ = Eidgenössische Technische Hochschule Zürich 39 EPFL = Ecole polytechnique fédérale Lausanne 40 EMPA = Eidgenössische Materialprüfanstalt



der Luftfahrt innerhalb des Departements stehen in direkter Abhängigkeit zur Affinität

des jeweiligen Bundesrates zur Luftfahrt.

In der Organisation des UVEK sind lediglich zwei Stellen ausgewiesen, die sich

dediziert um die Luftfahrt kümmern: der Civil Aviation Safety Officer CASO und sein

Stellvertreter. Die fachspezifischen Fragestellungen werden dem Bundesamt für

Zivilluftfahrt BAZL delegiert.

Das UVEK delegiert die Rolle des Besitzers der Flugsicherung skyguide ebenfalls an

das BAZL, das dadurch neben seiner funktionsspezifischen Aufgabe der Aufsicht

eine Doppelrolle trägt. Aus Sicht der Flugsicherung skyguide wird diese Doppelrolle

als Interessenkonflikt wahrgenommen.41

Luftfahrtpolitik des Bundes

Die Luftfahrtpolitik der Schweiz ist im Luftfahrtpolitischen Bericht42 des Bundesrats

beschrieben und stammt aus dem Jahr 2004. Seine Kernaussagen lauten einerseits

"Safety First" und andererseits soll mit dem Flughafen Zürich als Drehkreuz und

effizientes Mittel eine optimale Anbindung der Schweiz an die internationalen Zentren

sichergestellt werden. Damit ist die Grundlage für die politische Diskussion über die

künftige Ausrichtung der schweizerischen Luftfahrtpolitik gelegt.

Im Luftfahrtpolitischen Bericht wird die Luftfahrt Schweiz als System beschrieben:

"Die schweizerische Luftfahrt ist als Gesamtsystem zu verstehen, dessen

Träger sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene stark

miteinander vernetzt sind. Zu den Hauptträgern der Luftfahrt gehören die

Fluggesellschaften, die Flugplätze, die Flugsicherung, die Hersteller- und

Ausbildungsbetriebe und weitere, so genannte flugnahe Unternehmen

(Annex-Betriebe) wie die Unterhaltsfirma SR Technics, die

Bodenabfertigungsgesellschaft Swissport oder das Cateringunternehmen

Gate-Gourmet. Alle diese Protagonisten sind derart miteinander

verbunden, dass das Scheitern eines Teilnehmers massive

Auswirkungen auf die anderen Träger haben kann. In den zwei Jahren

41 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 18 42 Quelle http://www.bazl.admin.ch/themen/lupo/00292/index.html?lang=de, Abfragedatum 20.7.2011



nach dem Grounding der ehemaligen Swissair verzeichneten die

Landesflughäfen Basel-Mulhouse und Zürich einen Verkehrs- und

Passagierrückgang von 20 %43. Als Folge davon waren der Flughafen

Zürich und die Flugsicherung skyguide gezwungen, ihre Gebühren zu

erhöhen, was wiederum die Kostenstrukturen der Swiss International Air

Lines AG (SWISS) als deren Hauptkundin zusätzlich belastete.

Abbildung 11 - Die Faktoren und das Zusammenspiel der Akteure des Aviatiksystems der Schweiz zeigen die starken Vernetzungen und Abhängigkeiten auf, die den Staat in seiner Steuerung begrenzt. (Quelle: Luftfahrtpolitischer Bericht 2004)

"Wegen diesen starken Vernetzungen und Abhängigkeiten sind die

Steuerungsmöglichkeiten für den Staat begrenzt. Folglich muss eine

umfassende Luftfahrtpolitik diesen Umstand berücksichtigen."44

Der luftfahrtpolitische Bericht äussert sich zur Rolle der Aufsichtsbehörde

dahingehend, dass die Gewährleistung eines hohen Sicherheitsstandards nicht von

43 gemäss BAZL Statistik 44 05.011, Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004, Seite 1789, Hervorhebungen J.H.



der Industrie alleine sichergestellt werden kann, sondern dass der Staat

diesbezüglich mit einer intensivierten Aufsicht eingreifen muss.

Dieser staatliche Eingriff ist notwendig, weil der Staat dem Wettbewerbsdruck nicht

unterliegt.

"Der Bund will sich im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung für eine

leistungsfähige Luftfahrt einsetzen.45

Er geht davon aus, dass dieses Ziel, die Gewährleistung einer bestmöglichen

Anbindung der Schweiz an die europäischen und weltweiten Zentren, durch

schweizerische Gesellschaften am effektivsten sichergestellt werden kann.

"Der schweizerischen Luftfahrt kommt eine grosse volkswirtschaftliche

Bedeutung zu. (...) Deshalb will der Bundesrat die Wettbewerbsfähigkeit

der schweizerischen Luftfahrt durch gute Rahmenbedingungen fördern.

"Swiss bleibt wichtiger luftfahrtpolitischer Faktor: Die Fluggesellschaft

Swiss stellt auch künftig einen wichtigen luftfahrtpolitischen Faktor dar.

Von ihr erwartet der Bundesrat auch weiterhin, dass sie die für den

wirtschaftlichen Erfolg notwendigen unternehmerischen Massnahmen trifft,

um sich auf dem Luftverkehrsmarkt behaupten zu können. Das finanzielle

Engagement des Bundes ist vorübergehend; ein Rückzug des Bundes soll

aber nicht zur Unzeit erfolgen. Die Dienstleistungen der Flugsicherung

müssen nach Ansicht des Bundesrates im EU-Vergleich zu

wettbewerbsfähigen Preisen angeboten werden. Die Flugplätze haben

jene baulichen und betrieblichen Voraussetzungen zu schaffen, die es

dem Luftverkehr erlauben, seine Dienstleistungen markt- und preisgerecht

unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen der Nachhaltigkeit

abzuwickeln. Damit der Bund seine luftfahrtpolitische Verantwortung sowie

seine Interessen und Ziele künftig umfassender und direkter wahrnehmen

kann, prüft er Möglichkeiten zur Durchsetzung grösserer

Bundeskompetenzen bei den Landesflughäfen. Das konkrete Angebot an

Luftverkehrsverbindungen zur Sicherstellung einer ausreichenden

Anbindung der Schweiz überlässt der Bund jedoch den Marktkräften.

45 Quelle: http://www.uvek.admin.ch/dokumentation/00474/00492/index.html?lang=de&msg-id=6950



Der Bundesrat legt grossen Wert auf eine optimale Einbindung der

Schweiz ins internationale Umfeld. Die Schweiz übernimmt soweit wie

möglich internationale Standards, beteiligt sich an wichtigen europäischen

Projekten wie der Europäischen Agentur für Flugsicherheit der EU (EASA)

sowie dem Single-European-Sky-Projekt und setzt sich für einen

attraktiven und wettbewerbsfähigen Luftverkehrsstandort Schweiz ein."46

Luftfahrtbehörde - Das Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL

Als zentraler Akteur und gewissermassen als Vertreter des Staates spielt die

Luftfahrtbehörde eine entscheidende und systemprägende Rolle. Die

Luftfahrtbehörde ist diejenige Instanz, die als Fachbehörde die nationalen Gesetze

ausarbeitet, die für einen Staat Gültigkeit haben. Dabei richtet sie sich nach dem

globalen Kontext aus und berücksichtigt zudem die nationalen Ansprüche der

anderen Akteure wie auch die Interessen des Staates und der Gesellschaft. Die

Luftfahrtbehörde ist meistens von der Politik beauftragt und richtet sich nach den

strategischen, wirtschaftlichen und ökonomischen Grundsätzen des

Transportministeriums. Sie reguliert mit dem Erteilen von Bewilligungen die

Aktivitäten der anderen Akteure und hat somit in ihrer Monopolstellung eigentlich

faktisch eine Vormachtstellung unter den Akteuren im Aviatiksystem. Die Initiativen

für die Anträge hingegen stammen ausschliesslich von den anderen Akteuren, die

Luftfahrtbehörde agiert demnach nur passiv und nicht aktiv.

Im Experteninterview47 hat Matthias Suhr das Bundesamt für Zivilluftfahrt

folgendermassen umschrieben:

"Das BAZL ist ein klassisches Aufsichts- und Regulationsamt und hat eine

öffentliche Aufgabe wahrzunehmen. In diesem Sinn werden die Aufgaben

durch das Parlament festgelegt, das dem BAZL die Aufgaben überträgt.

Wir sind nicht wie ein Unternehmen am Markt durch die Kunden

beeinflusst, sondern primär durch den Gesetzgeber beauftragt. ... Das

BAZL nimmt zwei grundsätzliche Aufgaben wahr: Sicherheit und

Luftfahrtentwicklung." (Experteninterview BAZL, Frage 1)

46 05.011, Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 Seite 1789, Hervorhebungen J.H. 47 Experteninterview BAZL, Frage 1



Im Unterschied zur Luftfahrtentwicklung ist die Sicherheit sehr stark reguliert.48 Das

BAZL erhält den Grundauftrag vom Parlament, was eine starke politische

Beeinflussung mit sich bringt. Durch den Vertrag mit der EASA und den bilateralen

Luftverkehrsabkommen mit der EU werden die Vorgaben und Regeln übernommen,

was die Abhängigkeit des BAZL bzw. seine eingeschränkte Mitsprache auf der

regionalen Ebene kennzeichnet.49 Die klassischen Erfolgsfaktoren des BAZL ähneln

mit der Kommunikation, dem Personalwesen und dem Wissensmanagement der

Privatwirtschaft, wenngleich der Handlungsspielraum aufgrund der politischen

Grundlage beschränkt ist.50 Mit den Akteuren hat das BAZL während den letzten

zehn Jahren kontinuierlich wertvolle Beziehungen aufgebaut, die einen

gegenseitigen Nutzen bringen und das Verständnis für die schnell ändernden

Anforderungen der Akteure fördern.51 Die Bemühungen werden von den Akteuren

geschätzt und auch erwidert, so dass eine solide Grundlage zur konstruktiven

Vernetzung und Zusammenarbeit gelegt ist.

Flughafen

Die Flughäfen sind die Betreiber der aviatischen Infrastruktur und stehen an

vorderster Front zwischen den Anwohnern und den Nutzern. Die Infrastrukturen

werden sowohl von der Wirtschaft als auch von der Politik beeinflusst oder gar

vorgegeben. Die nationale Wichtigkeit eines Flughafens steht in Relation mit der

wirtschaftlichen Bedeutung und Wertschöpfung, besonders wenn eine

Fluggesellschaft ein Drehkreuz betreibt. Entsprechend können für die Flughäfen

eines Staates unterschiedliche Rahmenbedingungen entstehen.

Die Flughäfen sind für den so genannten landseitigen Anschluss zuständig,

ermöglichen den Passagieren den Zutritt, die Abwicklung und auf dem Vorfeld stellen

sie die nötigen Einrichtungen bereit für die Abfertigung, für den Umschlag von

Passagieren, Gepäck und Fracht und für die Wartung und Betankung der Flugzeuge.

Ebenso planen, bauen und unterhalten sie die Pisten und die Rollwege

einschliesslich ihrer Befeuerung und Beschilderung sowie die Standplätze der

48 vgl. Experteninterview BAZL, Frage 3 49 vgl. Experteninterview BAZL, Frage 7 50 vgl. Experteninterview BAZL, Frage 10 51 vgl. Experteninterview BAZL, Frage 17



Flugzeuge. Die Bedürfnisse des Zolls werden integriert wie die Aspekte der

Sicherheit. Auf den Flughäfen prallen die globalen und nationalen Vorgaben

aufeinander und müssen miteinander vereint werden.

Die kleineren Flughäfen oder Flugplätze spielen für die nationale Infrastruktur

ebenfalls eine Bedeutung, da sie primär zur Ausbildung und Schulung der Piloten

benutzt werden und so für die Aviatik einen wichtigen Beitrag leisten. Die

wirtschaftliche Tragbarkeit der Flugplätze ist ein Thema, um das sich nicht nur die

Betreiber, Partner und Nutzer kümmern müssen, sondern auch die Politik eines

Staates.

Damit die globalen Normen auch erwiesenermassen angewendet werden, müssen

sich die Flughäfen und Flugplätze für ihre Betriebsart zertifizieren lassen und ihr

Betriebsreglement wird von der Luftfahrtbehörde freigegeben. So wird sichergestellt,

dass die globalen und die nationalen Interessen bestmöglich gewahrt werden und

bleiben.

Die Flughäfen sind durch das Schweizerische Luftfahrtgesetz für die Beantragung

von An- und Abflugrouten zuständig, obwohl sie sie weder berechnen noch

betreiben, was in der Kompetenz der Flugsicherung liegt. Die gesetzlichen Verfahren

erfordern grosses, juristisches Wissen im Umgang mit Behörden und Gerichten. Weil

die Lärmproblematik um einen Flughafen stets zu Protesten führt, ist eine sorgfältige

langfristige Planung mit einer transparenten Kommunikationskultur zu begleiten. Die

Betriebsreglemente werden von der Luftfahrtsbehörde genehmigt, müssen aber

öffentlich aufgelegt werden. Auflagen aus Lärmschutzgründen schmälern die

operationellen Möglichkeiten der Anwender und Flugsicherung, so dass aus

betriebswirtschaftlicher und somit auch volkswirtschaftlicher Sicht ebenfalls

Einschränkungen resultieren.

Luftraumnutzer und Anwender

Die Luftraumnutzer umfassen einerseits die Fluggesellschaften und andererseits die

Piloten. Die Piloten werden lizenziert, die Flugzeuge und deren Ausrüstungen

werden zugelassen und die Fluggesellschaften zertifiziert, besonders ihre Unterlagen

und Handbücher sowie das Sicherheitsmanagementsystem. Die Interessen der

Piloten konzentrieren sich auf das sichere, speditive und pünktliche Operieren des



Flugzeuges, währenddem die Fluggesellschaften minutiös das Netzwerk im Auge

behalten und wegen Anschlüssen lieber ein Flug einem anderen vorziehen und so ihr

System optimiert betreiben. Mitten in dieser Spannung arbeitet die Flugsicherung, die

nicht nur jeden Flug sondern auch den Verkehrsfluss beachten muss. Für die

Business Aviation und die General Aviation steht der freie und möglichst

uneingeschränkte Zugang zum Luftraum zu kleinstmöglichen Gebühren an oberster

Stelle. Da der Luftraum im Sinne der Güterarten derjenigen eines Klubgutes

entspricht, werden die Zutrittskriterien durch Benützungsvorschriften bezüglich

Ausrüstung der Flugzeuge und Ausbildungsnachweise der Piloten durch die

Luftfahrtbehörde geregelt.

Flugsicherung - skyguide

Flugsicherungen sind Dienstleistungsunternehmen, die in der Regel über einen

staatlichen Auftrag verfügen und demzufolge eine Monopolstellung innehaben. Bis

auf wenige Ausnahmen sind sie staatliche Betriebe. Die Flugsicherung in der

Schweiz wird von der Firma skyguide übernommen. Sie ist eine privatrechtlich

organisierte Aktiengesellschaft, die zu über 99 Prozent im Besitz des Staates ist und

die sowohl für die zivile wie auch für die militärische Flugsicherung zuständig ist. Ihre

Aufgabe ist es, den sicheren und geordneten Verkehrsfluss sicherzustellen. Ihre

Finanzierung erfolgt über Strecken- und Anfluggebühren, die durch den Staat als

Besitzer abgesegnet werden. Als Flugsicherungs-Experten lotsen sie die Flugzeuge

zu und von den Flughäfen mit Hilfe eines Luftstrassennetzes, Navigationsfunkfeuern

und verschiedenen Flugverfahren und verfügen daher über ein sehr breites Wissen

in operationellen, technischen und navigatorischen Fragen. Da die Sicherheit oberste

Maxime ist, richten die Flugsicherungen die Verkehrskapazitäten danach aus.

Die Flugsicherung wird daran gemessen, welche Kapazität an Verkehr sie zu

welchem Preis anbietet. Die Verspätungen – im Fachjargon Delay genannt - führen

bei den Fluggesellschaften zu höheren Betriebskosten und bei den Passagieren zu

Unannehmlichkeiten. Die Flugsicherungen definieren die möglichen Kapazitäten auf

einem Flughafen. Die Kapazitäten resultieren in Relation mit der aktuellen und

erwarteten Verkehrsmenge zu den meteorologischen Einflüssen wie Wind, Sicht,

Wolken, Niederschläge, Temperatur und deren zeitliche Dynamik sowie auch zur



personellen und technischen Verfügbarkeit. Die Flughäfen und insbesondere die

Fluggesellschaften planen hingegen einen Flugbetrieb, der sich auf die maximale

Kapazität ausrichtet. Die Differenz zwischen der maximalen planbaren Kapazität und

der effektiv angewendeten Kapazität ist bekannt als Pünktlichkeit aus Sicht der

Fluggesellschaft oder als Verspätung aus Sicht des Passagiers. In diesem

Spannungsfeld liegt der Ursprung für die Reibungen zwischen den Akteuren.

Ergänzend dazu gesellt sich die Frage der Kosten und deren Finanzierung: die

Kosten entstehen nicht beim Nutzer, sondern beim Dienstleister.

Es ist auch die Aufgabe der Flugsicherung, die benötigten technischen und

personellen Infrastrukturen aufzubauen, die der Nachfrage der Luftraumnutzer und

den Ansprüchen der Interoperabilität gemäss den global gültigen Vorgaben

nachkommen. Wegen des staatlichen Mandates ist die Flugsicherung hingegen nicht

frei, den Umfang an Flugsicherungsleistungen selber zu bestimmen. Gewisse

Aufgaben werden für die Allgemeinheit im Sinne von service public durchgeführt. Es

liegt auf der Hand, dass die Luftraumnutzer das Maximum an Dienstleistungen

verlangen, aber nur für den von ihnen benutzten Teil auch bezahlen wollen.

Die Dienstleistungen werden von entsprechend ausgebildeten und lizenzierten

Flugverkehrsleitern52 erbracht, die als monopolistische Arbeitnehmer in einem

monopolistischen Arbeitgeber einen enorm starken Einfluss haben.

"Die Flugsicherung ist ein monopolistischer Arbeitgeber und die

Flugverkehrsleiter sind monopolistische Arbeitnehmer. Das heisst, wenn

zwei Monopole aufeinander treffen, besteht in aller Regel das Potential für

einen sozialen Konflikt. Dementsprechend gilt es, diesen Umstand und die

Abhängigkeit von den Sozialpartnern nicht zu bekämpfen sondern deren

Existenz zu akzeptieren." (Experteninterview skyguide, Frage 9)

Laut IFATCA53 fehlen weltweit rund 3'00054 qualifizierte Flugverkehrsleiter, was für

die Flugsicherungen bedeutet, dass sie attraktive Arbeits- und

Anstellungsbedingungen anbieten müssen, wenn sie ihre Personalengpässe

52 Der Begriff Fluglotse wird als Synonym verwendet 53 IFATCA = International Federation of Air Traffic Controllers' Association 54 Quelle: http://www.ifatca.org/docs/think08.pdf, Abfragedatum 20.7.2011



beheben und über eine genügende Anzahl an Ressourcen verfügen wollen. Die

Verfügbarkeit der Ressourcen gewinnt im internationalen Kontext immer mehr an

Bedeutung und stellt sich als Schlüsselfaktor für eine Flugsicherung heraus.

Die Erträge der Flugsicherung beziffern sich aus den Strecken- und Anfluggebühren,

die in Relation zum Gewicht des Flugzeuges und der zurückgelegten Distanz in

einem Zuständigkeitsgebiet festgelegt werden. Für die Flugsicherung bedeuten die

Streckengebühren die cash cow, währenddem die Anfluggebühren defizitär sind. Die

Höhe der Flugsicherungsgebühren setzt sich aus den Aufwendungen für Personal,

Infrastruktur und Leitung zusammen und sollte es dem Unternehmen ermöglichen,

die Kosten zu decken. Die Gebühren werden in Europa zentral durch die Eurocontrol

verwaltet und in Euro erhoben, was für die Schweiz ein erhebliches

Wechselkursrisiko mit sich zieht: der starke Schweizer Franken führt rasch zu einer

Ertragslücke von mehreren Millionen Franken.

Strategische Ausrichtung

Die Situation in Europa ist durch die Vielzahl von eigenständigen Staaten sehr

komplex, was dazu führt, dass die Flugsicherungsunternehmen nur mit einer

geeigneten Form von Zusammenarbeit eine nachhaltige Verbesserung erzielen

können. Die unrentablen kleinen Regionalflugplätze müssten in ein anderes

Geschäftsmodell überführt werden, weil die Quersubventionierungen von Strecken-

zu Anflugerträge wegen der Transparenz und Vergleichbarkeit der Dienstleistungen

von der EU ab dem Jahr 2012 nicht mehr akzeptiert werden. Demzufolge bedeutet

das für eine Flugsicherung, dass die Palette einer strategischen Ausrichtung vom

Status quo, über lose Kooperationen, teilweise Zusammenlegungen und Joint

Ventures bis hin zu einer Fusion reicht.

"Im Hauptfokus wird schwergewichtig stets der Auftrag des [Staates] zur

Durchführung der Flugsicherung in der Schweiz sein. Im Rahmen der

Positionierung in Europa verfolgen wir nicht den Alleingang, sondern eine

kreative Kooperationsstrategie. Zu diesem Zweck richten wir uns als

Innovator aus, der sich mittels flexibler Modularisierung der

Geschäftseinheiten und erhöhter Kostentransparenz darauf vorbereitet."

(Experteninterview skyguide, Frage 5, Anm. J. H.)



Die Kooperation auf der technischen Ebene wird durch die Initiative SESAR55 (vgl.

Seite 44) gefördert, die in die Single European Sky (SES) Initiative der EU

eingebettet ist. Der SES stellt primär das europäische Netzwerk in den Vordergrund

und verlangt nachhaltige Verbesserungen punkto Erhöhung der Kapazitäten und

Senken der Tarife. Ein ambitiöses Performance Scheme mit einem Bonus/Malus

System ist im Begriff, eingeführt zu werden. Diese Zielsetzungen kann ein

Flugsicherungsanbieter nicht mehr im Alleingang erreichen, dessen ist man sich

bewusst. Das bedeutet, dass die überstaatliche Regulation der EU - the political

and legal environment-, deren Vorgaben von den einzelnen Staaten verbindlich zu

übernehmen sind, die strategische Ausrichtung eines Flugsicherungsunternehmens

dominiert, was wie erwähnt eine engere Form der Zusammenarbeit verlangt. In dem

Sinne wird das Umfeld einer Flugsicherung verändert, so dass sich strategische

Allianzen bilden müssen. Eine Form von möglichen Allianzen bestehen mit den

Functional Airspace Blocks (FAB), die sich an den Verkehrsströmen orientieren und

funktional-logische Einheiten bilden. Der Functional Airspace Block Europe Central

(FABEC) (vgl. Seite 43), dem Deutschland, Frankreich, die Benelux-Staaten und die

Schweiz angehören, bildet ein Zusammenschluss, der es den einzelnen Staaten und

Flugsicherungen ermöglichen soll, die Ziele zu erreichen. Die politische Komponente

bei der Mitsprache und dem Wahren der Interessen der einzelnen Staaten spielt

dabei wohl die matchentscheidende Rolle. In diesem Sinn besteht die

Herausforderung für eine Flugsicherung darin, sich durch Anbieten von Kapazität

und günstigen Tarifen ihren Teil am neu zu verteilenden Kuchen zu sichern.

Luftwaffe

Die Luftwaffe eines Staates ist Bestandteil der Armee, die naturgemäss die

Landesverteidigung und die Wahrung der Souveränität und Lufthoheit als Aufgabe

hat und dem Verteidigungsministerium im Eidgenössischen Departement für

Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) unterstellt ist. Die

Landesverteidigung umfasst nicht nur den kriegerischen Luftkampf, sondern in

Friedenszeiten stehen der Luftpolizeidienst und subsidiäre Einsätze im Vordergrund.

Demzufolge muss der Zugang zum Luftraum prioritär, schnell und kompromisslos

55 Single European Sky Air Traffic Management Research



erfolgen, wenn die Effektivität eines Einsatzes in Anbetracht des kleinen Luftraumes

Schweiz sichergestellt werden muss. Das bedeutet einerseits, dass sich die beiden

zuständigen Ministerien UVEK und VBS auf der politischen Ebene für eine

koordinierte Nutzung des Luftraumes einigen müssen, und andererseits dass sich die

Luftwaffe auf ihre Einsätze vorbereiten und sie regelmässig trainieren muss. Und

dazu benötigt sie einen Teil des Luftraumes über dem Staat. Der so genannte

Operational Air Traffic (OAT), was die Staatsluftfahrzeuge umfasst, operiert nach

Möglichkeit getrennt vom zivilen Luftverkehr, weil sie einsatzbezogene Manöver

fliegen, die mit dem zivilen Verkehr nicht kompatibel sind. Die modernen

Waffensysteme der Kampfflugzeuge verfügen heute über grosse Reichweiten, was

entsprechend grosse Trainingsräume verlangt, um sinnvolle Übungen einzeln oder

im Verbund durchzuführen. Der enge Schweizer Luftraum wird den Bedürfnissen und

Prioritäten entsprechend flexibel genutzt, was ein Nebeneinander ermöglicht.

Abbildung 12 - Die blauen Flugspuren repräsentieren die zivilen und die grünen die militärischen Flugbewegungen Schweizer Luftraum vom 23.02.2000. Ein flexibles Luftraumbenutzungskonzept regelt die Prioritäten und Bedürfnisse und ermöglicht ein Nebeneinander im engen Luftraum.

Auf den ersten Blick scheint die Luftwaffe nichts Weiteres zu sein als eine

Fluggesellschaft mit speziellen Maschinen und Aufgaben - doch weit gefehlt. Die

Luftwaffe ist für das Aviatiksystem viel wertvoller als angenommen, denn sie vereinigt



drei Rollen in einer Organisation: erstens als selbständige Luftfahrtbehörde, zweitens

als Luftraumnutzer und drittens als Flugplatzbetreiberin. Somit ist sie in ihrer Aufgabe

und Funktion entsprechend autonom und kann unabhängig vom Rest des

Aviatiksystems funktionieren. Das muss sie auch können. Sie ist ein System im

System. Die Luftwaffe versteht ihre Rolle nicht losgelöst vom Rest der Welt, bzw. der

Schweiz, sondern als Partner mit hoheitlichen Aufgaben, die ihre Interessen nur im

Sinne eines gemeinsamen Nebeneinanders im engen Luftraum der Schweiz

optimiert verfolgen kann.



Die Schweizer Luftwaffe bietet eine einmalige Möglichkeit als autonomes System im

Erkenntnis 4

System neue Technologien wie die Satellitennavigation in einer abgeschlossenen

Benutzergruppe einzuführen, um rasch über praktische Erfahrungen zu verfügen.

8.4 Abhängigkeiten der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich die Abhängigkeiten der

Akteure im Aviatiksystem der Schweiz gemäss Abbildung 13 präsentieren.

Abhängigkeiten der Akteure im nationalen Kontext

Luftfahrtbehörde

Luftraumnutzer / Fluggesellschaft

Flughafen

Flugsicherung

Staat

Luftwaffe

Luftraumnutzung


Abbildung 13 - Die gegenseitigen Abhängigkeiten der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz verlangen ein gegenseitig verstandenes Rollenverständnis und methodische Kompetenzen im firmenübergreifenden Kontext, um das Aviatiksystem im Sinne eines Netzwerks zu betreiben.

Augenfällig ist die zentrale Positionierung der Luftfahrtbehörde und die grosse

Autonomie der Luftwaffe, die über eigene Regulierungskompetenzen verfügt. Die

Abhängigkeiten von Flughafen, Fluggesellschaft und Flugsicherung führen dazu,

dass der Flughafen ebenfalls als funktionierendes System auf lokaler Ebene

betrachtet werden kann.



Die nachstehende Abbildung 14 zeigt schematisch die Tätigkeitsfelder der Akteure

und deren Ausrichtung auf. Dass eine Fluggesellschaft wie die Swiss mit ihren

interkontinentalen Flugverbindungen auf der regionalen und globalen Ebene agieren,

verwundert ebenso wenig, wie die ausschliesslich nationale Ausrichtung der

Luftwaffe. Die ortsgebundenen Flughäfen können mittels Kooperationen ihre

Managementerfahrung mit einbringen. Die Flugsicherung skyguide wirkt durch die

delegierten Lufträume faktisch gesehen im Ausland und hätte die Möglichkeit, im

Ausland Flugsicherungsdienste vor Ort zu übernehmen.

Tätigkeitsgebiete und Ausrichtungen der Akteure

International / globalEuropa / regionalSchweiz / national

Fluggesellschaften

Luftfahrtbehörde

Luftwaffe

Flughäfen

Flugsicherung

EASA

NATO PfP

FABEC

ICAO

Kooperationen

ICAO

Primäre AusrichtungSekundäre Ausrichtung Quelle: eigene Darstellung

Abbildung 14 - Die Tätigkeitsgebiete und Ausrichtungen der Akteure zeigen ein heterogenes Bild, was zu unterschiedlichen Perspektiven und Rollenverständnis führt. Die Ziele und Strategien der Akteure müssen mit gemeinsamen Zielen und Strategien des Aviatiksystems ergänzt werden.

Die strategische Entscheidung der Flugsicherung, sich nach FABEC auszurichten,

fördert bei der Luftwaffe logischerweise Ängste, da sie mit der militärischen

Flugsicherung einen Teil ihrer Kernkompetenz an skyguide abgetreten hat.


Komplexität im Aviatiksystem Seite 61/126

9 Komplexität im Aviatiksystem

"Komplexität bezeichnet den Grad der Vielschichtigkeit, Vernetzung und

Folgelastigkeit eines Entscheidungsfeldes." (Helmut Willke, Systemtheorie

I, Grundlagen, 2006, Seite 23)

Die Systemtheorie beschreibt die Vielschichtigkeit als die Zahl der Ebenen, die

Vernetzung als den Grad der wechselseitigen Abhängigkeit und die Folgelastigkeit

als die Zahl und das Gewicht der ausgelösten Kausalketten. Das Aviatiksystem ist in

der Tat sehr vielschichtig und komplex. Das Aviatiksystem eines Staates steht im

Verbund mit den anderen Staaten, die sich zum Gesamtaviatiksystem ergänzen. Es

besteht aus hochspezialisierten Akteuren, die ihrerseits in einer eigenen

Organisationsform als eigenständige Subsysteme mit eigenen Subsystemen im

Aviatiksystem strukturiert und mit ihren Prozessen und Regeln vernetzt ihren Beitrag

leisten. Die Akteure können aber die Partner nicht wählen oder ersetzen, da diese im

Sinne einer Infrastruktur eine Monopolstellung innehaben, die unantastbar und nicht

auswechselbar sind. Sie sind also gezwungen, in einer geeigneten Form kooperativ,

effektiv und effizient zusammenzuarbeiten, sowohl im täglichen Betrieb wie auch bei

der Weiterentwicklung. Sie sind folgedessen in ihre Umwelt zwangsläufig

eingegliedert und von ihr wie auch von den internationalen Vorgaben abhängig. Sie

handeln aber soweit möglich autonom und verfolgen auf der einen Seite die eigenen

Ziele wie auch auf der anderen Seite gemeinsame Ziele im Interesse des ganzen

Aviatiksystems. Im nationalen Kontext ist das Aviatiksystem Schweiz in der Lage,

trotz der verflochtenen komplexen Problemlagen die erforderliche

Steuerungsleistung intuitiv zu erbringen.

Die Komplexität des Aviatiksystems besteht darin, dass die einzelnen Ebenen in

unterschiedlicher Abhängigkeit zueinander stehen und sich gegenseitig beeinflussen.

Was lokal angewendet werden will, muss einen globalen Charakter haben,

währenddem die Entwicklungsrichtung sowohl global und regional harmonisiert als

auch national zugelassen wird.

Die Komplexität wird dadurch verstärkt, dass sich die Entwicklung auf die

internationale und globale, regionale wie auch nationale und lokale Kompatibilität

bzw. Interoperabilität auszurichten hat und sowohl die einzelnen Staaten mit ihrer



Form, Souveränität und Rechtssystem umfasst wie die darin agierenden Akteure, die

das Aviatiksystem eines Staates ausmachen.

Das Aviatiksystem eines Staates ist dadurch charakterisiert, dass es sich dabei um

eine Art Zweckverbund handelt, bei dem die Rollen der Akteure einerseits klar

definiert sind und die wechselseitigen Abhängigkeiten daher als vorgegeben und

nicht verhandelbar betrachtet werden können, andererseits aber wegen der

ausgeprägten hohen Regulierung der Aviatik kaum marktwirtschaftliche Alternativen

im Sinne von Konkurrenz bestehen. Dieser Umstand führt dazu, dass die

Leistungsfähigkeit des Aviatiksystems in direktem Masse von der

Leistungsfähigkeit der einzelnen Akteure abhängig ist. Demzufolge bestehen sowohl

für das Aviatiksystem als auch für die einzelnen Akteure vielfältige

Interdependenzen. Die Handlungen bestimmen die Akteure im Rahmen ihrer

eigenen internen und externen Abhängigkeiten und im Sinne ihrer Rolle, ihren Zielen

und Strategien und ihren Absichten sowie im Rahmen der globalen Vorgaben und

Bedingungen.

Es liegt nahe, dass in diesem komplexen System das Wissen von erstrangiger und

hauptsächlicher Bedeutung ist, weil das gesamtheitliche Wissen über die

Funktionsweisen auf Grund der Heterogenität der Akteure zwangsläufig verteilt ist.

Daher erhalten der Umgang mit dem Wissen und das Wissensmanagement zentrale

Rollen. Das führt dazu, dass der zielgerichtete und erfolgreiche Umgang mit

verteiltem Wissen nur durch eine geeignete Form von Kooperation und

folgedessen durch Kommunikation erfolgt. Damit die Kommunikation gelingt,

müssen die entsprechenden Rahmenbedingungen erfüllt sein, die sowohl allseitig

anerkannt als auch als verbindlich erklärt werden müssen: das Rollenverständnis

über sich selbst und über die anderen Akteuren, die Reflexionsfähigkeit und eine

gemeinsame Ausrichtung und Strategie.

Die Komplexität wird von Daniel Calleja, dem kürzlich ernannten Stellvertretenden

Direktor des Generaldirektoriums Enterprise der Europäischen Kommission in einem

Interview mit der Zeitschrift "airspace"56, bestätigt:

56 airspace, journal of the civil air navigation services organization, issue 12, Quarter 1 2011



"The ATM domain is extremely complex, involving a lot of different

stakeholders with sometimes diverging interests, different cultures and

different business models, with an overarching safety dimension, involving

security and defence requirements and constraints, and essentially based

on the human factor. Nothing is possible without the active involvement

and commitment of professional staff."

Die Schlüsselfaktoren für den bisher erzielten Erfolg der SES Initiative beschreibt

Calleja wie folgt:

"We quickly took the measure of the complexity of the domain. We had the

wisdom to listen to the different actors, take their needs seriously, and

give them the role they asked for to create a single European sky in a spirit

of partnership and cooperation."

Die Luftfahrtindustrie hat bewiesen, dass sie in der Lage ist, herausragende und

hoch entwickelte Systeme zu bauen, allerdings mit folgender Erkenntnis:

"We tend to forget that we cannot live in isolation and we should always

bear in mind that our main objective is to ensure the safe and performing

mobility of people and goods, for the overall benefit of our economy and

for the well-being of our citizens. We should always make the effort of

taking a step back from time to time to have a look at the ‘big picture’,

not only to be reassured of the importance of our role, but mainly to remind

ourselves that our mission is to provide a safe, efficient and affordable

transport system."


Beispiel Satellitennavigation Seite 64/126

10 Beispiel Satellitennavigation

10.1 Bedeutung für die Aviatik

Mit der Zeit wurde nicht nur das Flugzeug zu einem sehr komplexen Apparat,

sondern die gesamte Luftfahrt hat sich in allen Aspekten und Teilbereichen zu einem

komplexen Aviatiksystem weiterentwickelt, das sich durch die ausgeprägte

Standardisierung und eine hohe Dichte an internationalen, nationalen und

unternehmensinternen Regulationen auszeichnet. Das sorgt auf der einen Seite für

die grösstmögliche Sicherheit und globale Kompatibilität bzw. Interoperabilität, auf

der anderen Seite bedingen dieselben Regulationen aber auch einen enormen

Aufwand im täglichen Betrieb und bei der Weiterentwicklung, insbesondere bei der

Einführung von technologischen Innovationen. Das bedeutet, dass sämtliche

relevanten Grundlagen und Referenzdokumente für die Anwendung einer

Innovation sowohl bekannt wie auch aufgearbeitet sein müssen, bevor eine

Einführung möglich ist. Das umfasst alle Aspekte der systemischen Faktoren (vgl.

Abbildung 2) sowie auch die globale und regionale Ebene der institutionellen

Vorgaben. Eine Übersicht über die relevanten Grundlagen einschliesslich ihres

Entwicklungsstandes für eine Innovation zu erhalten, ist keine triviale, sondern eine

höchst anspruchsvolle, harte Arbeit, die nie endet.

Die herkömmlichen technischen Navigationsanlagen basieren auf dem Prinzip von

bodengestützten Funkfeuern, an Hand deren die Piloten mit ihrer bordseitigen

Ausrüstung die Navigation per Instrumentenflugregeln durchführen. Dabei verfügen

die verschiedenen Navigationsanlagen über unterschiedliche

Navigationsgenauigkeiten. Das Entwicklungspotential dieser Technologie ist aber

ausgeschöpft.

Eine weitere Entwicklung der Navigationstechnologien kann nur mittels neuer

Navigationstechnologien erfolgen. Im Rahmen der performance based navigation

PBN werden die Möglichkeiten der Satellitennavigation mit den Möglichkeiten der

Navigationsausrüstungen der Flugzeuge verbunden. Während bei den

herkömmlichen bodengestützten Navigationsanlagen und -verfahren die Navigation

relativ zu den Bodenstationen erfolgte, werden die Signale aus dem All empfangen,



was eine absolute Navigation über Referenzpunkte erlaubt. Umgangssprachlich

formuliert fliegen die Flugzeuge nicht mehr eine Piste an, sondern sie navigieren im

dreidimensionalen Raum von einem Referenzpunkt zum anderen - die Landung

erfolgt immer noch auf der Piste, die sich nunmehr hinter einem Referenzpunkt

befindet.

Die Einführung der Satellitennavigation kann als Quantensprung in der Luftfahrt

bezeichnet werden, weil es sich dabei nicht nur um die grundsätzlich neue Art der

Positionsbestimmung und Navigation der Flugzeuge handelt, sondern auch noch um

die Neugestaltung der Macht und Kontrolle über die Navigationsanlagen

einschliesslich deren Datenintegrität. Die heute verfügbaren Satelliten werden von

den US-Amerikanern (GPS57), von den Russen (GLONASS58) und von den

Chinesen (COMPASS) kontrolliert. Ursprünglich dienten die Satelliten nur

militärischen Zwecken, heute sind die Signale allgemein zugänglich. Auch das

europäische Galileo-Projekt beinhaltet Komponenten amerikanischen Ursprungs. Die

Satelliten werden von Kontrollstationen überwacht und geführt, auf die die einzelnen

Staaten keinen Einfluss haben. Diese Frage muss von der Luftfahrtbehörde

beantwortet werden und steht unter anderem auch im Zusammenhang mit der

Kostenfrage. Bislang werden für die Satellitendaten keine Gebühren erhoben. Was,

wenn es sich ändern sollte?

Die Satellitennavigation stellt in der Aviatik ein eigenes Subsystem dar und somit

eine besondere Herausforderungen an alle Akteure auf allen Ebenen im System, weil

die Satellitennavigation sämtliche Akteure fordert: Die Fluggesellschaften müssen

ihre Flugzeuge mit neuen Empfängern ausrüsten, die die Satellitensignale

empfangen können und sie mit dem Bordcomputer und flight management system

zur Flugzeugführung verbindet. Die Piloten müssen die neuen Geräte einschliesslich

ihrer Funktionsweise und Bedienung in ihre Abläufe integrieren. Für die

Flugsicherung bedeutet die Satellitennavigation, dass sie die

Berechnungsgrundlagen und die Möglichkeiten zum Zeichnen der An- und

Abflugrouten erlernen muss, da sie gegenüber den Herkömmlichen andere

Spezifikationen haben. Zudem ist die Handhabung der neuen Verfahren zu lernen.

57 Global Positioning System 58 Globalnaja Nawigazionnaja Sputnikowaja Sistema = Globales Satellitennavigationssystem



Die Abdeckung der Satelliten und deren Verfügbarkeit muss für die Routen

berechnet, ausgetestet und in einer Simulation nachgestellt werden können, da die

Satellitenkonstellation bekanntlich dauernd ändert. Ein weiterer Punkt ist die

Datenintegrität, die es sicherzustellen gilt, weil elektromagnetische Signale der

Satelliten von einer Erdumlaufbahn durch die Atmosphäre dringen und Störungen

ausgesetzt sind. Die Anforderungen an die Genauigkeit bewegen sich für

Präzisionsanflüge im Meterbereich, was heute noch nicht erreicht wird. Die

Flughäfen erhalten mehr Möglichkeiten für die Routenplanung und

Umweltschutzkonzepte. Letztendlich muss die Luftfahrtbehörde in der Lage sein,

die Anträge auf neue Verfahren und Ausrüstungen zu genehmigen. Hinsichtlich der

Sicherheitsüberprüfungen sind alle Akteure zu involvieren. Die Schwierigkeit dabei

ist, dass bislang keine Prozesse im Sinne eines Total System Approach bestehen,

die erst noch erstellt werden müssen und mit den bestehenden Sicherheitsvorgaben

abgestimmt sein müssen.

Die Integration in das Aviatiksystem gestaltet sich deshalb so komplex, weil es sich

bei der Satellitennavigation um ein neues, zusätzliches Element handelt, das ein

bestehendes vorerst nicht substituiert. Die Kernfunktionen der Akteure werden um

das neue Element ergänzt, was die Komplexität zusätzlich steigert. Eine Substitution

eines obsolet werdenden Elementes wird erst möglich sein, wenn sich das neue

Element zum global gültigen Standard entwickelt und sowohl seine

Alltagstauglichkeit wie auch seine Wirtschaftlichkeit bewiesen hat. Bei der Einführung

einer neuen Technologie wie die Satellitennavigation in der Aviatik ist nicht nur die

technologische Ebene zu berücksichtigen, sondern sie gilt es, mit der systemischen

und besonders der institutionellen Ebene abzustimmen. Der Quantensprung

bedeutet auch, dass die bestehenden Grundlagen, Regeln, Abläufe und Prozesse

erweitert werden müssen, um die benötigten Rahmenbedingungen zu schaffen, die

eine effiziente, systematische und erfolgreiche Integration in das gesamte

Aviatiksystem erlaubt.

Eine Eigenschaft der Aviatik ist die Standardisierung von Verfahren, Ausrüstungen

und Ausbildungen. Eine Technologie oder ein Verfahren muss erst den ganzen

Entwicklungszyklus durchlaufen, um die nötige Reife zu erlangen, die es für das

Prädikat Standard braucht. Bis sich einen neue Technologie als Standard



durchsetzen kann, dauert es mehrere Jahre. Während dieser Zeit wird die alte

Technologie noch nicht abgelöst, denn sie hat sich bewährt und wird weiterhin als

Standard gebraucht. Erst wenn sich eine neue Technologie durchgesetzt hat, die

gleiche oder bessere Integrität, Verlässlichkeit und Genauigkeit aufweist, wird sie die

alte nach und nach verdrängen. Wenn wir heute die Diskussion führen, ob die

Satellitennavigation die herkömmlichen Funkfeuer mit Richtstrahlen ablösen wird, so

ist die Antwort eigentlich offensichtlich. Die Frage ist nur, welche und wann.

Das Aviatiksystem wird demzufolge durch eine neue Komponente ergänzt, die im

Lichte der eignen und der resultierenden erhöhten Systemkomplexität mit dem

bestehenden Netzwerk an Interdependenzen auf allen Stufen und Ebenen integriert

werden muss. Dabei kann mit Sicherheit angenommen werden, dass sich das

bestehende System anzupassen hat, was ein grosser Aufwand nach sich zieht, denn

wie dargelegt ist jeder Akteur betroffen.

10.2 Pionierleistungen im Projekt

Um diesem Quantensprung gerecht zu werden, müsste ein Projekt zur Einführung

eines Satellitengestützten Anflugverfahren eine Vielzahl von zusätzlichen

Pionierleistungen erbringen, die die Kosten und vor allem auch die Dauer eines

Projektes in ungeheurer Weise erhöhen bzw. verlängern würde. Insbesondere geht

es einerseits darum, die Entwicklungsstrategien des Aviatiksystems wie auch

diejenigen der einzelnen Organisationen kohärent aufeinander abzustimmen,

andererseits auf der technologischen, systemischen und institutionellen Ebene die

nötigen Voraussetzungen zu schaffen, damit die benötigte Zertifizierung und

Lizenzierung der Anlagen, Verfahren und Anwender ausgestellt werden kann. Dass

dabei die bestehende Erfahrung mit Projekten zu kurz greift, zeigte sich an zwei

Beispielen: In Zürich wurde ein aus lärmpolitischen Gründen verlangtes Projekt zur

Einführung eines gekurvten Anfluges aus Sicherheitsüberlegungen gestoppt, weil

das vorgeschlagene Verfahren im Vergleich mit dem einfachen herkömmlichen zu

viele Unsicherheiten gesamtheitlicher Natur aufwies. Die Schweizer

Rettungsflugwacht REGA führte ihr Projekt zur Einführung eines satellitengestützten

Anfluges auf ein Universitätsspital während über sieben Jahren, bis sie die

Betriebsbewilligung erhielten. Diese beiden Beispiele zeigen auf, dass im



bestehenden Aviatiksystem eine neue Technologie und ihre Verfahren nicht ohne

weiteres eingeführt werden kann. Nur mit einer gemeinsam ausgerichteten

Vorgehensweise kann eine neue Technologie als Subsystem mit den bestehenden

Rahmenbedingungen verknüpft werden.

Die Erkenntnis, dass die Einführung einer neuen Technologie wie der

Satellitennavigation sämtliche Akteure fordert, bedeutet, dass das dazu über die

Akteure verteilte Wissen nicht nur durch eine geeignete und erfahrene

Projektorganisation zusammengetragen werden muss, sondern auch dass es an

effizienten und effektiven Kontroll- und Steuerfunktionen bedarf, die sich in neu zu

schaffenden, firmenübergreifenden Strukturen und Prozessen widerspiegeln.

Es wird ein gesamtheitliches, strukturiertes Vorgehen mit sämtlichen Akteuren an

Erkenntnis 5

Bord und gemeinsamer Ausrichtung auf eine erfolgreiche Einführung von

satellitengestützter Flugverfahren benötigt. Ein solches Vorgehen liegt im Interesse

des Staates, dem die Aufgabe die Luftfahrtentwicklung obliegt.

Die Steuerung des Aviatiksystems wird am Vermögen der Einführung eines neuen

technologischen Subsystems gemessen.

Die internationalen Initiativen und Arbeitsgruppen als alternativer Ansatzpunkt sind

nur bedingt in der Lage, die nötigen Voraussetzungen auf allen Ebenen zu schaffen,

zumal meist nur eine Organisation vertreten ist und die Koordination auf nationaler

Stufe bisher kaum vornimmt.


Rollenverständnis Seite 69/126

11 Rollenverständnis

Im Aviatiksystem ergeben sich aufgrund der unterschiedlichen Funktionen,

Organisationen und Strukturen, Zielen und Strategien der Akteure die

entsprechenden Rollenverständnisse. Die Funktionen sind identisch und vergleichbar

mit den anderen Staaten Europas, wenngleich die politische Konstellation zwischen

der Schweiz und der EU einen Einfluss hat.

Ein gegenseitig gleichsam verstandenes Rollenverständnis bildet eine notwendige

Bedingung für das Verständnis über die Abhängigkeiten und somit über die

Funktionsweise des Aviatiksystems. Das Wissen über das Funktionieren des

Gesamtsystems ist dabei funktional differenziert und über die Akteure verteilt.

Die Systemtheorie versteht die Beziehung zwischen System und Umwelt wird als ein

Netz zusammengehöriger Operationen, die sich von den nicht-dazugehörigen

Operationen abgrenzen.59 Die Innenwelt der Systeme, also die Beziehung zwischen

dem System als Kollektiv verlangt eine Abstimmung der Rollen untereinander und

eine Koordination der divergenten Orientierungen unter dem Aspekt

systemrelevanten Handelns.60 Das bedeutet, dass das Selbstverständnis der

eigenen Rollen und das Verständnis über die Rollen der anderen in gleicher Weise

verstanden werden muss.

"Rollendifferenzierung und funktionale Interdependenzen erzeugen eine

zunehmende Kompliziertheit, Vielschichtigkeit und Vernetzung der

Interaktionen und internen Operationen. Sie erzeugen einen hohen

Abstimmungsbedarf, weil die Leistungen der einen auf Vorleistungen oder

komplementären Leistungen anderer beruhen und Anschlussleistungen

erfordern. Zugleich setzen differenzierte Aktionen unterschiedliche

Kausalketten in Gang und produzieren damit einerseits Widersprüche und

Folgeprobleme, andererseits eine vorher unvorstellbare Vielfalt von

Möglichkeiten aus zeitlich nebeneinander her laufenden Prozessen.

Besonders bemerkenswert ist, dass diese Möglichkeiten einer immensen

Steigerung von Komplexität auf einer strategisch ansetzenden

59 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 55 60 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 58



Reduzierung beruht: der Reduzierung von Personen auf Rollen. Zugleich

schafft die Ausdifferenzierung von Rollen eine wichtige Scharnierstelle

zwischen der Ebene der Gruppe und der Ebene von gesellschaftlichen

Funktionssystemen und Gesellschaften insgesamt. Über dieses Scharnier

laufen strukturelle Kopplungen zwischen Gruppe und Organisation."

(Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 89)

Das BAZL steht an der Schnittstelle zwischen Politik und Industrie, was besonders

bei der Luftfahrtentwicklung der Fall ist. Gerade diesbezüglich darf das

Rollenverständnis nicht entkoppelt und unvollständig sein, weil die Konsequenzen

verheerende Auswirkungen haben können, wenn sie auf falschen Annahmen

beruhen. Es wird erwartet, dass das BAZL die Luftfahrtentwicklung massgebend

festlegt und der Politik zur Ratifizierung vorlegt. Es ist aber nicht so, dass das BAZL

über das nötige Wissen verfügt, um die Entwicklung inhaltlich so zu bestimmen, dass

sie stufengerecht umgesetzt werden kann.

"Wir machen uns nichts vor und meinen, in allen Bereichen über ein

vollständiges Wissen zu verfügen. Aber wir müssen wissen, wie mit dem

Wissen umzugehen ist, also das Wissensmanagement erachten wir als

entscheidend. Mit dem 'stakeholder involvement' versuchen wir, uns das

fehlende Wissen anzueignen." (Experteninterview BAZL, Frage 14)

Diese Reflexion ist die entscheidende Erkenntnis zur Bildung der Grundlage für eine

gelingende Zusammenarbeit. Das BAZL nimmt jedoch im Rahmen der

Luftfahrtentwicklung angesichts der ausgesprochenen Komplexität und Dynamik der

globalen und regionalen Entwicklungen eine eher passive Rolle ein, überlässt zwar

den Fachstellen die inhaltliche Führung, sorgt aber gleichzeitig dafür, dass mit dem

Einbezug der Akteure die Hauptpunkte identifiziert und somit die Schwerpunkte der

Entwicklung gesetzt werden können. Das BAZL nimmt die Meinungen und

Stellungnahmen der Akteure im Rahmen des stakeholder involvement auf und

entscheidet nach demokratischen Grundsätzen, da damit die Entscheidungen auch

getragen werden.61 Diese sehr kollaborative Form der Zusammenarbeit ist nicht nur

der einzige Weg, der die Komplexität beherrschbar macht, indem das über die

61 vgl. Experteninterview BAZL Frage 17



Akteure verteilte Wissen zusammengeführt wird, sondern er zeigt auch auf, dass der

demokratische Ansatz durchaus seine Tauglichkeit unter Beweis stellt. Die

Konsensfähigkeit wird dabei allerdings als Bedingung vorausgesetzt. Bei der

Entwicklung bedarf es aber auch Mut zur Beantwortung offener Fragestellungen, bei

denen noch keine globalen oder regionalen Vorgaben existieren. Das Wissen um

das Nichtwissen darf aber nicht mit Angst und Passivität ersetzt werden, weil die

Entwicklung dadurch zum Stillstand gerät.

Die Kontrolle übt das BAZL im Gegensatz zur Luftfahrtentwicklung eher aktiv aus

und entspricht dem eben erwähnten Merkmal einer staatlichen Einheit. Auch in

diesem Kontext verfügt das BAZL nicht über das spezifische Wissen der Akteure,

sondern fokussiert auf das Einhalten der Prozesse und die Nachvollziehbarkeit der

Argumentationen, insbesondere wenn es sich dabei um Anträge zu Änderungen

handelt, die in seine Entscheidungskompetenz fallen. Dass die Abgrenzung der

Rollen und Kompetenzen nicht einfach ist, unterstreicht Urs Ryf, COO skyguide,

wenn er von Überregulation spricht und dass das BAZL das Einhalten der Prozesse

sicherstellen sollte und nicht das inhaltliche Beurteilen von Resultaten, weil es über

die nötige Kompetenz gar nicht verfügt.62 Das kann als falsch verstandenes

Rollenverständnis interpretiert oder als Manifestation einer Angst, etwas Falsches zu

machen, aufgefasst werden.

Das BAZL verhält sich beim Ausüben seiner beiden Aufgaben, Aufsicht und

Entwicklung, unterschiedlich. Bei der Entwicklung ordnet es sich einer eher passiven

Rolle zu währenddem es im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit die Kontrolle als

staatliche Einheit aktiv ausübt. Das führt dazu, dass die beiden Aufgaben

demzufolge unterschiedlich wahrgenommen werden, was in den Augen der anderen

Akteure widersprüchlich erscheinen mag, wenn der Unterschied nicht erklärt und

verstanden wird. Dass es sich dabei um zwei unterschiedliche Aufgaben und

Prozesse handelt, wird vielleicht deshalb nicht realisiert, weil die Personen, die hinter

den Funktionen stehen, oftmals dieselben sind. Entsprechend dringend ist das

jeweilige Klären der Funktionen, was sicher nicht in jedem Fall trivial und

offensichtlich ist. Das BAZL hat aufgrund seiner Funktion für die Steuerung des

62 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 19



Aviatiksystems eine entscheidende und somit auch führende Rolle, weil es an der

Schnittstelle zwischen Industrie und Politik agiert und weil die Luftfahrtentwicklung in

demokratischer Zusammenarbeit mit den Akteuren erfolgt.

Die Flughafen Zürich AG sieht ihre Rolle als börsenkotierte und somit

wettbewerbsorientierte Betreiberin der national und international etablierten

Verkehrs- und Begegnungsdrehscheibe der Schweiz und grössten aviatischen

Infrastruktur.

"Als Flughafen wollen wir ein hoch stehendes Produkt erbringen im Sinn

von Zuverlässigkeit, Pünktlichkeit, Effizienz wie auch 'compliance' mit den

Vorgaben." (Experteninterview Flughafen Zürich, Frage 17)

Die Flughafen Zürich AG versteht sich als Management-Firma und verfügt in ihrer

Struktur über genügend Ressourcen und das notwendige Wissen zum Definieren

von Anforderungen an Projekte. Zum Umsetzen werden Drittfirmen beauftragt. Die

Vernetzung mit den Partnern steht im Vordergrund:

"Letztendlich ist das Geheimnis des Flughafens die zentrale und

integrierte Steuerung." (Experteninterview Flughafen Zürich, Frage 10)

Das charakterisiert die Abhängigkeiten des Flughafens Zürich sehr deutlich. Die

Abhängigkeit von der Flugsicherung ist gross aber nur bedingt reziprok: einerseits

beeinflussen sowohl die Flugsicherungsanlagen die Verfügbarkeit und Verlässlichkeit

des Flughafens wie auch die im täglichen Betrieb situativ festgelegten Kapazitäten

die entsprechende Pünktlichkeit. Die Qualität der Arbeitsleistung der Flugsicherung

wirkt also direkt auf die Qualität der Dienstleistung des Flughafens. Andererseits ist

die Flugsicherung auf den Flughafen nur insofern angewiesen, als dass das

Betriebsreglement die nötigen Rahmenbedingungen beinhaltet, die die

Flugsicherung braucht, um einen geordneten und sicheren Betrieb zu gewährleisten.

Es ist die Aufgabe und Kompetenz der Flugsicherung, unter Wahrung einer

akzeptablen Sicherheitsmarge, die Kapazität zu bestimmen. Wenn die Auflagen des

Betriebsreglements zu einer zu hohen operationellen Komplexität führen, so kann

dies nur mit einer Reduktion der Kapazität aufgefangen werden. So gesehen hat die

Flugsicherung keine Kompetenz zur Bestimmung der Rahmenbedingungen, sondern

nur der Flughafen.



"Eine operationelle Einschränkung der Kapazitäten infolge Reduktion der

Komplexität durch die Flugsicherung skyguide würde den Flughafen in

seine Grundfesten treffen." (Experteninterview Flughafen Zürich, Frage 9)

Natürlich resultiert unter Umständen auch für die Flugsicherung eine

Ertragseinbusse, doch die Auswirkungen sind auf die Flugsicherung kleiner als für

den Flughafen. Der Flughafen ist per Schweizer Luftfahrtgesetz für die Eingaben für

Bewilligungen von An- und Abflugrouten im Rahmen ihres Betriebsreglements

zuständig, verfügt aber weder über das Wissen und Kompetenz zu deren Berechnen

und Gestalten noch über praktische Erfahrung beim Betreiben. Die Symbiose

Flughafen - Flugsicherung führt meistens zu unterschiedlichen Auffassungen über

die Allokation von Ressourcen, besonders bei gemeinsamen Projekten. Die

Fachkompetenz des Flughafens konzentriert sich auf die juristisch-

verfahrenstechnische und politische Ebene, währenddem die Flugsicherung auf der

Ebene des operationellen Expertenwissens und der Projektleitungskompetenz über

ausgeprägte Stärken verfügt.

Die zweite grosse Abhängigkeit des Flughafens Zürich ist die Swiss International

Airline - kurz Swiss genannt. Der Flughafen Zürich ist die so genannte home base

der Swiss, die auf dem Flughafen mit ungefähr 58% Verkehrsanteil ein Drehkreuz

betreibt und ihren Hauptsitz hat. Die Swiss setzt den Flughafen damit unter Druck,

was beim Flughafen dementsprechend als fordernd und opportunistisch

wahrgenommen wird. Das Verhältnis wird aber als gut bezeichnet, denn sie befinden

sich in einer symbiotischen Verbindung, für die es keine Alternative gibt. Somit

tragen beide dazu bei, die Luftfahrtpolitik des Staates umzusetzen, nämlich die

Anbindung der Schweiz an die Wirtschaftszentren der Welt sicherzustellen.

Die Flughafen Zürich AG betreibt nicht nur die Aviatik als Kerngeschäft sondern hat

mit der kommerziellen Ausrichtung auch noch ein zweites Standbein, das nicht zu

vernachlässigen ist, weil es die Interessen und Ausrichtung deutlich macht.

Die Schweizer Flugsicherung skyguide umschreibt ihre Rolle als

Dienstleistungsunternehmen im Auftrag des Staates, das sich als High Reliability

Organization versteht und als Fachexpertin über ein grosses Wissen in technischen

und operationellen Flugsicherungsfragen verfügt. Das Hauptprodukt neben der stets

vorausgesetzten, implizierten, hohen Sicherheit ist die Kapazität, die sie anbietet. Die



Qualität der Dienstleistung hat direkte Auswirkungen auf Pünktlichkeit der An- und

Abflüge und kann somit Folgekosten bei den Fluggesellschaften auslösen, wie auch

beim Flughafen. Um Flugsicherung durchzuführen, wird eine vielfältige technische

Infrastruktur wie auch hoch spezialisiertes Personal benötigt. Typischerweise für ein

Dienstleistungsunternehmen fallen die grössten Kosten beim Personal an, was sich

in hohen Gebühren niederschlägt. Die hohen Personalkosten sind auch daher

bedingt, dass in einer Monopolfirma Monopolberufe aufeinander treffen, was zu

einem überaus starken Hebel der Personalverbände und Gewerkschaften führt. Der

zweite Kostentreiber sind die Flugsicherungsanlagen auf den Regionalflugplätzen

und deren Finanzierung. Die Kosten können mit den Anfluggebühren nicht gedeckt

werden, weshalb alternative Finanzierungsmodelle ausgearbeitet werden müssen.

Ebenso ungedeckt sind Dienstleistungen, die vom Bund im Sinne von service public

verlangt, aber nicht weiterverrechnet werden können. Die Kostentransparenz steht

dabei im Vordergrund, wie sie auch im Kontext der SES Initiative und FABEC

verlangt wird. Der Kostendruck der Fluggesellschaften und die Forderung nach

höherer Produktivität ist nicht ein Schweiz-spezifisches Phänomen, die Dimension

und Wichtigkeit dieser Problemstellung widerspiegelt sich anschaulich in der SES

Initiative. Skyguide ist für die Flugsicherung der ganzen Schweiz und im delegierten

ausländischen Luftraum zuständig. Die Regelung des delegierten Luftraums ist sehr

komplex, da es sich dabei um ein staatspolitisches Thema handelt. Mit Frankreich,

Italien und Österreich funktioniert die Delegation gut, hingegen mit Deutschland

bestehen Spannungen, die sich hauptsächlich auf den Lärmstreit um den Flughafen

Zürich konzentrieren. Auf operationeller Stufe sorgt die Zuständigkeit der

ausländischen Behörden zu einer erhöhten Komplexität, weil jeder Staat die

Souveränität hat, über die Anwendungsvorschriften zu befinden. Auch wenn es nur

kleine Unterschiede sind, machen sie einen Unterschied aus, die sich letztendlich

wiederum auf die Sicherheit, Kapazität und Kosteneffizienz auswirken. Daher ist eine

einheitliche Regelung, wie sie in der SES Initiative und im FABEC vorgesehen ist,

eindeutig erstrebenswert. Die Rolle von skyguide, die Flugsicherung in der Schweiz

sicherzustellen, erhält im Kontext der europäischen Initiativen eine neue Dimension.

Selbstverständlich bleibt der Bundesauftrag der Hauptauftrag, die Perspektive liegt

aber somit klar auf der Ebene internationaler Zusammenarbeit. Das bedingt aber,



dass die Zusammenarbeit auf nationaler Ebene auf soliden Grundfesten steht. Die

Flugsicherung skyguide ist neben dem BAZL der einzige Akteur, der auf der

nationalen Ebene tätig ist. Die Fachexpertise ist ausgeprägt vorhanden.

Die SWISS versteht ihre Rolle als die nationale Fluggesellschaft und leitet daraus

einen gewissen Führungsanspruch ab. Sie ist das einzige Unternehmen der Akteure,

das direkt den Gesetzesmässigkeiten des Marktes ausgesetzt ist, hat sich

entsprechend schlank aufgestellt und ist im Stande, sowohl in der Aviatik wie auch

makroökonomisch einen namhaften Beitrag zu leisten. Der Geist der Swissair ist

allgegenwärtig und schwebt mit. Bis zu ihrem Grounding und Konkurs am 2. Oktober

2001 hatte die damalige Swissair im Aviatiksystem eine sehr dominante Rolle inne.

Die Swiss ist als Tochtergesellschaft in den Lufthansa-Konzern eingegliedert, kann

daher nicht mehr unabhängig auftreten und konzentriert sich klar auf das Fliegen. Sie

vermag die Lücke, die die Swissair hinterlassen hat, nicht zu füllen. Die Swiss hat

sich zur Qualität verpflichtet und verlangt von ihren Partnern dasselbe. Der Flughafen

Zürich ist ebenso auf Qualität ausgerichtet, was sich bestens ergänzt.63

Das Grounding der Swissair hat in den Köpfen einen nachhaltigen Eindruck

hinterlassen, entsprechend drückt heute die Swiss auf die Kostenstruktur und darf

mit Stolz behaupten, dass sie es in der kurzen Zeit geschafft hat, positive Zahlen zu

schreiben, wahrscheinlich ist sie heute eine der wenigen Fluggesellschaften, die

Geld verdient.

Die Luftwaffe versteht ihre Rolle als einzige staatliche Institution in der dritten

Dimension64, die sich in ein zivil dominiertes, aviatisches Umfeld einzugliedern hat

und einen Weg finden muss, der den speziellen Ansprüchen einer im

"Sekundengeschäft" agierenden "Blaulicht-Organisation" gerecht wird. Als Teil der

Armee muss die Luftwaffe autonom agieren können und vereinigt drei Rollen in ihrer

Organisation: Luftfahrtbehörde, Flugeinsätze und Flugplätze. Die Luftwaffe ist aber

abhängig von den Vorgaben der Politik und den Schnittstellen zu den Partnern.

Hinsichtlich des Kernprozesses der Luftverteidigung ist die Luftwaffe von der

skyguide abhängig, weil die militärische Flugsicherung seit 2001 von der skyguide

63 vgl. Experteninterview Swiss, Frage 18 64 vgl. Experteninterview Luftwaffe, Frage 1



durchgeführt wird. Die Zusammenarbeit ist mit einer Leistungsvereinbarung geregelt,

und der Chef Einsatz der Luftwaffe sitzt im Verwaltungsrat der skyguide und kann so

den Einfluss der Luftwaffe geltend machen. Dieser Umstand ist einzigartig in Europa

und bietet für das Aviatiksystem eine einmalige Chance der Zusammenarbeit. Der

Luftraum über der Schweiz ist eng, weshalb die militärischen und zivilen Ansprüche

nur nebeneinander Platz haben, wenn eine enge und konsensorientierte

Koordination auf allen hierarchischen und funktionalen Stufen stattfindet. Die

Luftwaffe ist in die bestehenden Gremien integriert, auch wenn sie sich nach den

Spezifitäten des operational air traffic OAT richtet, im Kontrast zum general air traffic

GAT der zivilen Aviatik. Die Ausrüstungen der Flugzeuge, insbesondere der

Helikopter und Transportflugzeuge sind identisch mit den zivilen Flugzeugen. So

betreiben die Luftwaffe und die REGA die gleichen Helikoptertypen, die über die

gleiche Instrumentierung verfügen. Auch die Ausbildung und Lizenzierung der

Luftwaffenpiloten richtet sich nach den zivilen Vorgaben. Nicht zu vergessen ist das

Milizprinzip der Schweizer Armee, das zivile Piloten als Piloten der Luftwaffe vorsieht.

Diesbezüglich sind die beiden Welten deckungsgleich.

Die Luftwaffe ist ein integrierter Bestandteil des Aviatiksystems und bietet dank ihrer

aviatischen Autonomie die Chance für Innovationen.



Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Verständnis der eigenen

Rollen und der Rollen der anderen Akteure in einem hohen Mass vorhanden ist, wie

die Aussage von Rainer Hiltebrand, Swiss, belegt:

"Der wesentliche Faktoren ist das gleiche Verständnis unter den Akteuren.

Ich darf festhalten, dass in der Schweiz die Akteure nach gleichen Werten

funktionieren und ein gleiches Verständnis haben und dass die

Zusammenarbeit sehr gut ist." (Experteninterview Swiss, Frage 6)

Auch wenn unterschiedliche Auffassungen bestehen, kann die Kommunikation auf

der Basis von Dissens durchaus konstruktiv und lösungsorientiert erfolgen.

Das Rollenverständnis kann inhaltlich richtig verstanden werden, wenn die

Erkenntnis 6

Positionen untereinander ausgetauscht und unter verschiedenen Blickwinkeln

betrachtet werden. Dazu müssen einerseits geeignete Plattformen auf mehreren

hierarchischen Stufen geschaffen und benutzt werden, andererseits muss der Wille

zur Kommunikation und zu einem gemeinsamen Ausrichten auf ein Ziel vorhanden

sein.


Kompetenzen Seite 78/126

12 Kompetenzen

12.1 Umgang mit der Kommunikation

Die Systemtheorie geht davon aus, dass soziale Systeme ausschliesslich aus

Kommunikation bestehen65. Die interne Kommunikationskultur wird bei allen

Akteuren als gut und funktionierend beschrieben. Auch ausserhalb der

Organisationen finden auf Geschäftsleitungsstufe regelmässig Treffen zum

Austauschen von Informationen statt, die die Abstimmung untereinander und die

Reflexion innerhalb der Organisationen erlauben und fördern.

Die Akteure unterstreichen die Notwendigkeit wie auch die Bereitschaft zur

Kommunikation und die heute bereits bestehenden inoffiziellen und

institutionalisierten Plattformen werden genutzt. Auffallend ist, dass bei allen

Akteuren das Bedürfnis auf der Geschäftsleitungsstufe besteht, die Schnittstellen

aktiv und strukturiert zu pflegen und zu bewirtschaften und sich gegenseitig

auszutauschen. Diese Abstimmung ist die Grundlage für die Definition der

Beziehungen der eigenen Organisation zur Umwelt, wodurch die eigenen

Handlungsoptionen im Sinne des Ganzen beeinflusst werden. Die

Reflexionsfähigkeit und die Fähigkeit zur Integration richten sich stark nach der

System-Umwelt-Beziehung aus. Eine Voraussetzung für das Steuern des

Aviatiksystems ist also bereits vorhanden. Diese Schlussfolgerung ist in Bezug auf

den täglichen Betrieb sicher richtig, denn da liegt bei jedem Akteur der Hauptfokus.

Sie sieht aber anders aus, wenn es darum geht, die Luftfahrt weiter zu entwickeln.

Die offene und ehrliche Kommunikation unter den Akteuren ermöglicht den Aufbau

eines Vertrauensverhältnisses. Angesichts des monopolistisch geprägten

Zweckverbundes der Akteure erhält Vertrauen vor allem wegen der ausgeprägten,

wechselseitigen Abhängigkeiten einen besonderen Stellenwert.

"In einer Geschäfts- und Partnerbeziehung ist Vertrauen ein sehr

wertvolles Gut, das nicht vorausgesetzt werden kann, sondern das




bewusst und sorgsam mit grosser zeitlichen Investition konstruiert und

aufgebaut werden muss." (Experteninterview skyguide, Frage 22)

Vertrauen bedingt einen respektvollen Umgang miteinander und erlaubt ein

Ansprechen von eigenen Wahrnehmungen. Das führt zu tiefergreifenden

Beobachtungen und Erkenntnissen über die Stärken und Schwächen des

Gegenübers und folgedessen zu einem besseren Verständnis für die Auswirkungen

des eigenen Handelns. Die Systemperspektive wird also ergänzt mit einem

gesteigerten Sinn, was ohne Vertrauen gar nicht möglich wäre. Der Nutzen und

Mehrwert von Vertrauen ist zwar monetär nicht bestimmbar, aber dennoch äussert

wertvoll, weil durch die verfeinerte gegenseitige Abstimmung kostspielige

Fehlentscheidungen vermieden werden können. Die Qualität der

Wertschöpfungskette des Aviatiksystems wird durch Vertrauen in verschiedenen

Hinsichten gesteigert:

durch erleichterten Aufbau von neuem, firmenübergreifendem Wissen,

durch proaktives Ansprechen von möglichen Problemen, bevor sie eintreten,

durch Ursachenanalysen anstelle von oberflächlicher Symptombekämpfung,

durch erhöhte Sinngebung.

Vertrauen erlaubt ein eigenständiges Funktionieren. Das schon fast abgedroschen

klingende Sprichwort "Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser" impliziert, dass eine

Kontrolle eine bessere Steuerungsgrösse sei als das Vertrauen. Das würde aber

eine Hierarchie bedingen, die die Macht wahrnimmt, Massnahmen durchzusetzen.

Der Aufbau von Vertrauen in einer Abhängigkeitsbeziehung der Kontrolle und

Aufsicht ist viel schwieriger, als inter pares. Dieser Umstand erklärt die

Wahrnehmung der Akteure über das BAZL, das die Aufsichtspflicht über die

Fluggesellschaften, Flughäfen und Flugsicherung hat.

12.2 Umgang mit der Vernetzung

Die Vernetzung auf der oberen Hierarchiestufe kann durch eine Vernetzung auf den

unteren Stufen ergänzt und die Wirkung dadurch potenziert werden, wenn der

interne Austausch durch die Hierarchien ebenso offen und transparent geführt wird



und die Experten involviert, die über das nötige spezifische Fachwissen verfügen.

Die Flughafen Zürich AG involviert ihre unteren Stufen sehr explizit:

"Die Führungsstufe direkt unterhalb der Geschäftsleitung verfügt über eine

sehr hohe Kompetenz, zeichnet sich durch ein sehr hohes

Expertenwissen und hohe Fachkompetenz aus und hat die weitgehende

Befugnis, sich in die Strategieentwicklung der Geschäftsleitung und auch

in die Führungsebenen einzubringen." (Experteninterview Flughafen

Zürich, Frage 3)

Für den Aufbau eines Netzwerkes ist dieser Umstand insofern bedeutsam, weil die

Vernetzung erst dann robuster wird, wenn die externen Beziehungen auf

verschiedenen hierarchischen Stufen horizontal geknüpft und intern sachlich und

strategisch vertikal abgestimmt werden. Typisch für die Aviatik ist eine ausgeprägte

operationelle Verantwortung am sharp end66, sowohl bei der Flugsicherung wie auch

bei einer Fluggesellschaft:

"Die swissness ist unsere Dienstleistung, die von den Mitarbeitenden

täglich am Kunden erbracht wird." (Experteninterview Swiss, Frage 10)

Aus diesen Aussagen folgert die Notwendigkeit, die Spezialisten in die Analysen und

die Prozesse der Meinungsbildung, Lösungssuche und Entscheidungsfindung

einzubeziehen. Die Flughafen Zürich AG bestätigt den regelmässigen Austausch

auch auf mehreren Hierarchiestufen, was dazu führt, dass die Vertreter sich kennen

und sich frühzeitig über Neuigkeiten informieren.67


Erkenntnis 7

hierarchischen Stufen und ein regelmässiges, internes und externes Abstimmen von

Positionen, Auffassungen, Zielen und Strategien.

66 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 1 67 vgl. Experteninterview Flughafen Zürich, Frage 11



12.3 Organisationsformen der Akteure

Die Ausrichtung der Organisationsformen der einzelnen Akteure zeigt eine klare

Fokussierung auf die eigene Aufgabe. Dementsprechend sind alle Akteure in

unterschiedlichem Mass hierarchisch aufgebaut und strukturiert. Das lässt den

Schluss zu, dass sich alle Akteure gewohnt sind, in einem strukturierten Umfeld zu

agieren. Die entsprechenden Führungsstufen sind gegenseitig bekannt, die

Funktionsinhaber kennen einander persönlich, pflegen die jeweiligen Beziehungen

sehr intensiv und messen ihnen einen hohen Stellenwert bei.

Das BAZL ist als Bundesamt in Sachen organisatorischen Veränderungen relativ

träge. Im Vergleich zeigen sich die Swiss und die Luftwaffe besonders agil: der Markt

oder eine neue Situation mit neuem Auftrag zwingen zu einem raschen Handeln, weil

sonst umgehend die Grundlagen der Daseinsberechtigung in Frage gestellt werden

können. Die Monopol-Firmen wie Flughafen Zürich AG oder die Flugsicherung

skyguide funktionieren nach betriebswirtschaftlichen Aspekten, verfolgen ihre Ziele

aufgrund des fehlenden oder mindestens virtuell vorhandenen Marktes jedoch nicht

mit letzter Konsequenz.

Die Funktionsweisen der Akteure sind hinsichtlich der Geschwindigkeit bei

Veränderungen sehr unterschiedlich, was bedeutet, dass die Steuerung über den

Kontext in den Vordergrund tritt.

Die Steuerung des Aviatiksystems muss auf den existierenden Elementen aufbauen

Erkenntnis 8

und Veränderungen über den Kontext einleiten.

12.4 Ausrichtung der Ziele und Strategien

Infolge des Rollenverständnisses und der Aufgaben sind die Ziele und Strategien der

Akteure auf sich selbst und den eigenen Mehrwert bezogen. Eine einheitliche

Ausrichtung findet sich zwar in groben Zügen, nämlich dass die Ausrichtung nach

Europa unterstützt wird, jedoch in unterschiedlicher Stärke. Auf den Internetseiten

der Akteure (vgl. Anhang II) sind die jeweiligen Ausprägungen ersichtlich. Für die



Flugsicherung ist die Ausrichtung nach Europa die einzige Möglichkeit, sich im

Rahmen der SES Initiative FABEC einzubringen. Abhängig ist sie dabei vom BAZL,

die auf der staatlichen Ebene die entsprechenden Diskussionen führt und die

Entwicklung beeinflusst. Aber auch das BAZL ist nach Europa ausgerichtet, denn

Teile der Aufgaben werden künftig von der EASA übernommen und Vorgaben

werden national umgesetzt werden müssen. Durch die Entwicklung einer Struktur auf

regionaler Ebene entstehen Machtverschiebungen. Es liegt auf der Hand, dass jeder

Staat sich entsprechend vorteilhaft positionieren will, um die Auswirkungen der

Machtverschiebungen möglichst klein zu halten. Für das Aviatiksystem der Schweiz

bedeutet das nicht zwingend nur die Bedrohung der Fremdsteuerung, weil die

Schweiz in der EU nicht mitentscheiden kann, sondern auch eine Chance, sich mit

geeigneten und funktionierenden Modellen einzubringen, die beispielhaft eine

effiziente und effektive Funktionsweise demokratischer Prinzipien demonstrieren. Die

Innovationsfähigkeit im gesamtheitlichen Sinn, die auf der nationalen Ebene

entwickelt wurde und sich bewährt hat, wird für die regionale Ebene Schlüssel zum

Erfolg sein. Das bedeutet für die einzelnen Akteure des nationalen Aviatiksystems

das interne Vernetzen innerhalb des Systems aber auch innerhalb der eigenen

Organisationen. Die Ziele, Strategien und Strukturen müssen flexibel genug sein, um

die nationalen Interessen auf der regionalen Ebene mit einzubeziehen, denn das

nationale Netzwerk mit allen Akteuren wird die höhere Ebene wiederum

beeinflussen. Um ein starkes Netzwerk aufzubauen, werden Ressourcen, Bekenntnis

und ein gemeinsamer Nutzen benötigt. Da keine übergeordnete Instanz dies

vorschreibt, müssen die Akteure diesbezüglich selber zur Erkenntnis gelangen. Das

Ausmass der Reflexionsfähigkeit der Akteure ist folgedessen entscheidend für die

Ausgestaltung der Ressourcen des Netzwerkes, weil die Aufwendungen von den

Akteuren selber getragen werden müssen. Ergo sollten in den Strukturen und

Prozessen der Akteure entsprechende Elemente zu finden sein. Es sind aber nur

ernüchternd wenige Ressourcen für eine systematische

Schnittstellenbewirtschaftung ausgewiesen.



12.5 Umgang mit der Politik

Die Politik ist die Grösse, von der alle Akteure abhängig sind. Die Politik ist aber eine

schwer greifbare Institution, deren Vertreter und Instanzen zwar bekannt sind, aber

die sich nur sehr bedingt beeinflussen lassen, besonders in einem Staat wie die

Schweiz, wo die direkte Demokratie in sehr ausgeprägter Form gelebt wird, und wo

die politischen Kompetenzen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden in einem

komplizierten Regelwerk festgelegt sind. Demzufolge übernimmt auch die

Bevölkerung eine Rolle, weil die Politiker von ihnen gewählt werden und somit

ihrerseits abhängig sind. Durch Lobbying der Akteure auf allen politischen Stufen

vom Gemeindepräsident bis zum Gesamtbundesrat68 kann versucht werden, den

Einfluss geltend zu machen und durch einen offenen und transparenten Dialog eine

Vertrauensbeziehung mit den wichtigsten Meinungsführern aufzubauen.69 Da jeder

der Akteure quasi "seine" Parlamentarier aufgebaut hat und pflegt, scheint es sinnvoll

zu sein, auch diesbezüglich eine Abstimmung unter den Akteuren sicherzustellen.

Mit diesem abgesprochenen, kollektiven Handeln werden die Akteure als

Subsysteme gegenüber ihrer Umwelt in einer bestimmten Weise zur Geltung

gebracht.70 Dadurch wird bei den Parlamentariern ein einheitliches Bild erzeugt, das

aus den Blickwinkeln der Akteure betrachtet kohärent ist. Der Umgang mit der Politik

ist aus systemtheoretischer Sicht von Bedeutung, weil die Politik die Macht besitzt,

Massnahmen anzuordnen und durchzusetzen. Die Beziehung zur Politik wird von

den Akteuren als immer wichtiger betrachtet, die Mittel werden aber unterschiedlich

zur Verfügung gestellt.

12.6 Wissen

Die Experten der Akteure sind sich einig: jeder verfügt über das nötige Wissen, das

er für die Durchführung seiner täglichen Aufgaben braucht:

"Das Wissen ist in den Köpfen der Mitarbeitenden." (Experteninterview

Flughafen Zürich AG, Frage 14)

68 vgl. Experteninterview Swiss, Frage 11 69 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 22 70 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 170



Der Umgang mit dem eigenen Wissen ist unter den Akteuren sehr ähnlich, die

Ausbildung erfolgt wegen der hochgradigen Spezialisierung in den Organisationen

selber. Aus Sicht des Aviatiksystems zeigt sich eine ausgeprägte, funktionale

Verteilung des Wissens. Es ist nicht einfach, verteiltes Wissen zusammenzuführen

und zu koordinieren, besonders, wenn eine Problemstellung das Wissen von

mehreren Organisationen erfordert. Aus systemischer Sicht ist die Schwierigkeit

gleich gross, ob die Fragestellung intern in einer Organisation oder im gesamten

Aviatiksystem bearbeitet wird. Wo mehrere Akteure unterschieden werden, die über

funktionales Wissen verfügen, besteht das Problem der Wissensverteilung. Innerhalb

einer Organisation kann im Gegensatz zum Aviatiksystem ein Wissensmanagement

allerdings einfacher aufgebaut werden. Die Zusammenstellung und Koordination von

verteiltem Wissen erfolgt praktischerweise nach den klassischen Prinzipien einer

Projektorganisation. Jedes System benötigt spezielles Wissen. Dementsprechend

benötigt das Aviatiksystem dediziertes Wissen in der Führung und Leitung von

Projektorganisationen, die in der Lage sind, das verteilte Wissen in

firmenübergreifendem Kontext zu koordinieren und zu einem Ziel zu bringen, das

dem Gesamtsystem dienlich ist. Das bedingt die Verfügbarkeit von kompetenten

Ressourcen. Die Flughafen Zürich AG verfügt über hoch spezialisierte Experten,

bekennt sich als Management Firma aber zum Einkaufen der Ressourcen für die

Durchführung. Sie entscheidet sich also gegen den Aufbau von Wissen innerhalb der

Organisation. Die Flugsicherung skyguide will sich in ihrer strategischen Ausrichtung

zum Innovator verändern, ist sich aber bewusst, nicht über die notwendigen

Ressourcen Personal und Wissen zu verfügen:

"Die Projektleiterkompetenz ist nicht ausgeprägt vorhanden. Bisher haben

wir häufig für grössere Projekte Projektleiter eingekauft einerseits wegen

fehlendem Know-how andererseits bedingt durch unsere Struktur, dass

Projektleiter in die Liniengeschäfte eingebettet sind und sich dadurch nicht

entfalten konnten." (Experteninterview skyguide, Frage 16)

In den Strukturen der Akteure lässt sich weder auf Projektleitung spezialisiertes

Wissen noch Personal ausmachen, das auf der Ebene des Aviatiksystems aufgebaut

wurde. Der Fokus liegt fast ausschliesslich auf dem Tagesgeschäft:



"Wir müssen unsere Ressourcen heute zur Bewältigung des

Tagesgeschäfts einsetzen und haben keine Kapazitäten für

Innovationsaktivitäten." (Experteninterview Luftwaffe, Frage 25)

Die Ausrichtung auf das Tagesgeschäft führt zu einem Dilemma, weil Ressourcen

und Wissen auch zur Entwicklung des Aviatiksystems benötigt werden. Das BAZL

verfügt über eine Abteilung, die sich um die Luftfahrtentwicklung kümmert, jedoch

primär auf der politischen Ebene.

Bei den Akteuren bestehen gewisse Ansätze, die Verfügbarkeit der Experten ist

allerdings durch die Einbettung in den funktionalen Aufgabenbereich in der

Linienstruktur der Organisationen stark eingeschränkt. Erst die Feinheiten des

Rollenverständnisses in Relation zu den strukturellen und Abhängigkeiten und

Freiheitsgrade wird Aufschluss, welcher Akteur welche Kosten tragen soll.

Die Akteure anerkennen zwar die Notwendigkeit eines strukturierten

Wissensmanagements, sind hingegen bezüglich einer Umsetzung noch nicht

soweit fortgeschritten. Systemisches Wissensmanagement zielt auf eine

Unterstützung im Umgang mit unvermeidbarem Nichtwissen und systemspezifischer

Intransparenz ab.71 Typisch für aviatische Organisationen bezeichnen sich alle

Akteure als lernende Organisationen.

"Wo gearbeitet wird, gibt es Vorfälle, aber als lernende Organisation

wollen wir möglichst viele Lehren aus den Vorfällen ziehen. Es ist unser

Ziel, die bereits gemachte Erfahrung mit allen zu teilen bevor sie jeder

selber machen muss." (Experteninterview Luftwaffe, Frage 4)

Die Schwierigkeit befindet sich in der Komplexität der Abhängigkeiten und

Schnittstellen. Jeder Akteur verfügt über ein Sicherheits- und Qualitätssystem, die

die eigenen Operationen überprüfen und verbessern. Auf der Ebene des

Aviatiksystems ist hingegen nicht sichergestellt, dass die gezogenen Lehren als

aufgebautes Wissen gemeinsam genutzt werden, wodurch sich eine Schnittstelle

zu einer Nahtstelle verwandeln könnte.

71 vgl. Helmut Willke, Einführung in das systemische Wissensmanagement, 2007, Seite 54



12.7 Kosten und Finanzen

Die Bereitstellung von Ressourcen für systemische Arbeiten unterliegt den ständigen

Bemühungen der Akteure, die Kosten im Griff zu behalten. Die Aviatik zeichnet sich

durch die Tatsache aus, dass es sich um eine Transportbranche handelt. Die

Akteure sind daher Dienstleistungserbringer mit hohen Personalkosten, weshalb ein

Aufbau von Ressourcen, die sich nicht direkt um das Tagesgeschäft kümmern und

den Gewinn erwirtschaften, grundsätzlich schwer fällt.

"Die Selektion von Handlungsoptionen unter Knappheitsgesichtspunkten

bedeutet in differenzierten Systemen Konflikt darüber, wie die Ressourcen

verwendet werden und welche Strategien verfolgt werden sollen." (Helmut

Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 38)

Die Flugsicherung erbringt eine Dienstleistung im klassischen Sinn, da sie den

Flughäfen und somit den Fluggesellschaften die Erreichbarkeit, Pünktlichkeit und

Verfügbarkeit unter Wahrung der Sicherheit mit einer entsprechenden Kapazität

erbringt. Es ist für die Fluggesellschaften logisch, dass sie die resultierenden

Gebühren senken wollen, denn sie erachten diese Dienstleistung korrekterweise als

Staatsaufgabe. Ergo hat der Staat für die bestmögliche Dienstleistung zu sorgen und

die Flugsicherung hat sie zu erbringen. Der Nutzer der Dienstleistung ist daher

darauf ausgerichtet, dass er nur die Kosten von Leistungen übernehmen will, die er

auch benutzt. Diese Perspektive ist aus Sicht der Fluggesellschaft zwar logisch und

nachvollziehbar, jedoch aus gesamtheitlicher Sicht nicht unbedingt förderlich. Die

Flugsicherung ist die einzige Fachexpertin für An- und Abflugrouten, die in der

Zuständigkeit des Flughafens liegen. Im Auftragsverhältnis, das zwar

partnerschaftlich geregelt ist, werden Arbeiten durchgeführt, die nicht nur den

täglichen Betrieb, sondern auch die Entwicklung des Flughafensystems betreffen.

Die für die Erbringung der Dienstleistung anfallenden Kosten können von der

Flugsicherung nur über die Strecken- und Anfluggebühren gedeckt werden.

Zusätzliche Leistungen bedürfen einer zusätzlichen Einnahmequelle.

"Durch unseren gesetzlichen Auftrag erbringen wir die Flugsicherung in

der Schweiz. Über diese Funktion hinaus verstehe ich uns als

Brückenbauer, als die Organisation, die versucht, unter den Akteuren zu


Steuerung des Aviatiksystems Seite 87/126

vermitteln, die versucht, Evolutionen und Innovationen voranzutreiben,

indem sie die Akteure an einen Tisch bringt, um das gesamte System

weiterzuentwickeln." (Experteninterview skyguide, Frage 17)

Die Erwartungen der Akteure an skyguide sind entsprechend hoch. Die

Flugsicherung als Dienstleistungserbringerin muss klare Grenzen ziehen zwischen

Aufgaben, die zum Leistungsportfolio dazugehören und welche nicht.

Für Innovationstätigkeiten muss ein Modell geschaffen werden, das die

Erkenntnis 9

Finanzierung der Aufwendungen sicherstellt, da die Entwicklung des Aviatiksystems

Sache aller Akteure des Staates ist.

13 Steuerung des Aviatiksystems

13.1 Loser Zweckverbund ohne eigentliche Hierarchie

In diesem relativ losen Zweckverbund besteht nur eine sehr bedingte, gemeinsame

Hierarchie, die einerseits sehr flach ist und andererseits höchstens ansatzweise mit

einer Holdingstruktur verglichen werden kann. Die Aufsichtsfunktion der staatlichen

Behörde hat zwar die Entscheidungskompetenz inne, wenn es um den laufenden

Betrieb geht, da Betriebsbewilligungen in zahlreicher Art erteilt werden müssen. Aber

die Strategie des Aviatiksystems wird vornehmlich von der Politik und der Wirtschaft

festgelegt und vorgegeben. In dem Sinne richten sich die Entscheidungen auch nach

demokratischen Gesichtspunkten, die durch das Rechtssystem des Staates geprägt

sind, was eine gut funktionierende Kommunikation absolut notwendig macht. In der

Schweiz ist die Legislative beim Nationalrat72 und Ständerat73, die Exekutive beim

Bundesrat, in dem sich die einzelnen Ministerien - so auch das Transportministerium

- vereinigen. Die Ausprägung der direkten Demokratie mit ihren Instrumenten auf

72 Der Nationalrat setzt sich aus 200 vom Volk gewählten Vertretern zusammen, die Kantone sind proportional zur Wohnbevölkerung vertreten. 73 Der Ständerat setzt sich aus 46 vom Volk gewählten Vertretern zusammen, jeweils 2 pro Kanton resp. 1 pro Halbkanton, unabhängig der Wohnbevölkerung.



allen politischen Ebenen (Gemeinden, Kantone, Bund) verlangt zudem eine breit

abgestützte Konsensfähigkeit und beeinflussen die Akteure zusätzlich.

Das Aviatiksystem wird als Gesamtsystem erst dann effektiv, wenn sich die

Akteure zu einer gemeinsam ausgerichteten Strategie zur Weiterentwicklung

einigen können.

Die Führung und Steuerung des Aviatiksystems muss sich nach einer Mehrheit

richten, die nach dem demokratischen Prinzip des Konsenses funktioniert, um

anschlussfähige Lösungen hervorzubringen. Andererseits verlangen die ausgeprägte

Vielschichtigkeit und Interdependenzen ein koordiniertes Vorgehen auf allen Stufen

und Ebenen, denn je tief greifender und umfassender eine Änderung ausfällt, desto

länger und schwieriger ist ihre Umsetzung und bindet die Ressourcen.

Das Besondere an der Konstellation der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz

besteht darin, dass die Führungsrolle nicht explizit an einen der Akteure

zugewiesen ist, sondern sie funktionieren auf Grund ihrer Aufgaben und

Zuständigkeiten autonom gemäss ihren eigenen corporate governance Vorgaben.

Eine gemeinsame übergeordnete Führungsebene im Sinne der Begriffe der

Organisationstheorie und corporate governance besteht so nicht. Aus den

Erkenntnissen des Rollenverständnisses (vgl. Kapitel 11) und den Kompetenzen (vgl.

Kapitel 12) lässt sich ableiten, dass aufgrund ihrer Aufgaben und Tätigkeitsfelder auf

der nationalen Ebene das BAZL und die Flugsicherung skyguide die einzigen

Kandidaten sind, die eine Führungsrolle im Aviatiksystem aktiv übernehmen

könnten, denn beide agieren schweizweit. Die Luftwaffe agiert zwar auch

schweizweit, konzentriert sich aber ausschliesslich auf ihren Auftrag und ist

grösstenteils autonom. Der Flughafen Zürich agiert primär auf der lokalen Ebene und

hat dadurch nur einen fokussierten, interessensbezogenen Bezug zur nationalen

Ebene und die Swiss ist als junge Firma auf das Fliegen und Geldverdienen

ausgerichtet, obwohl sie als der starke Akteur wahrgenommen wird. Die Stärke der

Swiss manifestiert sich in ihrem Umsatz von CHF 5 Mrd. und dem Anspruch auf

Priorität bei der Luftraumbenutzung. Die Systemtheorie bestätigt im Rahmen der

Definition der Komplexität, dass ein Individuum die Komplexität nicht unmittelbar

verarbeiten kann, was bedeutet, dass in einem so hoch komplexen System mit so



vielen unterschiedlichen Akteuren mit wechselseitiger Abhängigkeiten eine direkte

Steuerung eines einzelnen Akteurs nicht möglich ist.74

Die Akteure können die Komplexität nur in einem Verbund beherrschen und die

Erkenntnis 10

nötige Steuerleistung erbringen.

13.2 Problemstellung bei der Steuerung der Entwicklung

Steuerung setzt die Verfügbarkeit geeigneter Mittel voraus, um die erwünschte

Wirkung zu erzielen. Die Kontextsteuerung und die Anregung zur Selbststeuerung

sind die einzigen gelingenden Formen von Steuerung75, weil nur die Systeme selbst

unter Wahrung ihrer Autonomie und Integrität ihre internen Handlungsabläufe

bestimmen.76 Durch die Selektion seiner Umweltbeziehungen, die durch die

kognitiven Fähigkeiten des Systems festgelegt werden, wird im Sinne der Reflexion

das Verhältnis zwischen dem System und der Umwelt so gestaltet, dass die

Handlungsoptionen sich nach dem Kontext und dem Selbstverständnis des Systems

richten. Demzufolge steuern die Systeme sich selbst.

"Steuerung zielt auf den modus procedendi des Systems gegenüber

seiner Umwelt und bezeichnet die Qualität der Systementwicklung."

(Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 2006, Seite 110)

Der tägliche Betrieb läuft trotz der für die Luftfahrtindustrie typischen, sehr hohen

Dichte an Regulationen und Vorgaben geregelt und effizient ab. Das Aviatiksystem

ist für die Entfaltung der Effizienz auf optimale Bedingungen angewiesen, was aber

einhergeht mit einer grossen Störungsanfälligkeit mit markanten Auswirkungen.

Im Kapitel 12.1 wurde festgehalten, dass die Reflexionsfähigkeit und die Fähigkeit

der Akteure zur Integration sich stark nach ihrer System-Umwelt-Beziehung richten

und als Voraussetzung für eine Steuerung dienen. Diese Schlussfolgerung ist in

74 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 29 75 vgl. Helmut Willke, Einführung in das systemische Wissensmanagement, 2007, Seite 25 76 vgl. Helmut Willke, Systemtheorie III, Steuerungstheorie, 2001, Seite 195



Bezug auf den täglichen Betrieb sicher richtig, denn da liegt bei jedem Akteur der

Hauptfokus. Sie lautet aber anders, wenn es darum geht, die Luftfahrt weiter zu

entwickeln. Da sich die Akteure primär um das Tagesgeschäft kümmern, liegt aus

Sicht der Weiterentwicklung eher die Schlussfolgerung nahe, dass der Fokus für die

Weiterentwicklung des Aviatiksystems weitgehend fehlt.

Es besteht ein Unterschied zwischen Betrieb und Entwicklung, der in den

Strukturen der Akteure unterschiedlich abgebildet ist. Weiterentwicklungen oder auch

Änderungen am bestehenden können ausschliesslich in firmenübergreifendem

Kontext durchgeführt werden, weil das dazu notwendige Fach- und Prozesswissen

über die Akteure verteilt ist. Der Bedarf an Steuerung wird an dieser Stelle sehr

manifest.

"Obwohl wir dieses Innovationsfeld gesehen haben, sind wir heute im

Rückstand, weil wir im entscheidenden Moment nicht über die nötigen

Ressourcen verfügt haben. .... Dann decken sich plötzlich Anspruch und

Wirklichkeit nicht mehr und genau an diesem Punkt versagt die Steuerung,

weil sie zu langsam ist." (Experteninterview Luftwaffe, Frage 25)

Die Problemstellungen bei der Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems sind

vielschichtig: erstens sind die differenzierten Zuständigkeiten und Kompetenzen

zwar in den Aufgaben und Rollen generisch umschrieben, werden aber aus

verschiedenen Gründen unterschiedlich verstanden. Zweitens sind die Prozesse

der Entscheidungsfindung innerhalb der Organisationen der Akteure

unterschiedlich und nicht aufeinander abgestimmt. Drittens sind die bestehenden,

übergeordneten Gremien und Abläufe nicht sehr effektiv wenn es darum geht, für

eine Weiterentwicklung eine Strategie festzulegen, die nötigen Ressourcen

bereitzustellen und die Finanzierung sicherzustellen, weil verbindliche Beschlüsse

direkte Auswirkungen auf die einzelnen Organisationen der Akteure haben und erst

in die Strategien und die Geschäftsmodelle der einzelnen Akteure integriert werden

müssen.


Ergebnisse Seite 91/126

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass das Aviatiksystem der Schweiz

über keine echten Steuerungsgrössen verfügt, die die multidimensionale Komplexität

und Interdependenzen der Akteure und Auswirkungen auf die Entwicklung

überschaubar und beherrschbar machen.

14 Ergebnisse

14.1 Gruppierung der Erkenntnisse

Die gezogenen Erkenntnisse können folgendermassen gruppiert werden:

1) Firmenübergreifende Netzwerk-Struktur

Erkenntnis 2

Das nationale Aviatiksystem benötigt ein gemeinsames Verständnis, wie die

Beziehungen zum globalen resp. regionale System gestaltet werden sollen

Erkenntnis 3

Die zentrale Voraussetzung zum gesamtheitlichen Bewirtschaften des

Aviatiksystems ist der Einbezug und die Vernetzung durch aktive Teilnahme

sämtlicher mitbestimmenden Akteure einschliesslich der Luftwaffe

Erkenntnis 7


hierarchischen Stufen und ein regelmässiges, internes und externes

Abstimmen von Positionen, Auffassungen, Zielen und Strategien.

Erkenntnis 10

Die Akteure können die Komplexität nur in einem Verbund beherrschen und

die nötige Steuerleistung erbringen.

2) Bedeutung von Kommunikation, Reflexion und eigenes Verhalten

Erkenntnis 1

Der Austausch von Informationen und deren interne, sinnhafte Verarbeitung

bildet die Voraussetzung für ein gemeinsames Verständnis und somit die

Ausgangslage für eine Selektion der eigenen Handlungen und folgedessen



einer möglichen Steuerung des ganzen Systems. Daraus folgt, dass die

Kommunikation strukturiert und konsequent eingefordert werden muss. In

Bezug auf das Aviatiksystem ist demzufolge von Bedeutung, dass sowohl im

firmenübergreifenden wie auch im firmeninternen Kontext Plattformen

geschaffen werden müssen, die die Kommunikation fordern und fördern. Dass

dabei die Offenheit und Transparenz von entscheidender Wichtigkeit ist, liegt

auf der Hand.

Erkenntnis 6

Das Rollenverständnis kann inhaltlich richtig verstanden werden, wenn die

Positionen untereinander ausgetauscht und unter verschiedenen Blickwinkeln

betrachtet werden. Dazu müssen einerseits geeignete Plattformen auf

mehreren hierarchischen Stufen geschaffen und benutzt werden, andererseits

muss der Wille zur Kommunikation und zu einem gemeinsamen Ausrichten

auf ein Ziel vorhanden sein.

3) Umgang mit Innovationen

Erkenntnis 4

Die Schweizer Luftwaffe bietet eine einmalige Möglichkeit als autonomes

System im System neue Technologien wie die Satellitennavigation in einer

abgeschlossenen Benutzergruppe einzuführen, um rasch über praktische

Erfahrungen zu verfügen.

Erkenntnis 5

Es wird ein gesamtheitliches, strukturiertes Vorgehen mit sämtlichen Akteuren

an Bord und gemeinsamer Ausrichtung auf eine erfolgreiche Einführung von

satellitengestützter Flugverfahren benötigt. Ein solches Vorgehen liegt im

Interesse des Staates, dem die Aufgabe die Luftfahrtentwicklung obliegt.

Erkenntnis 8

Die Steuerung des Aviatiksystems muss auf den existierenden Elementen

aufbauen und Veränderungen über den Kontext einleiten.



Erkenntnis 9

Für Innovationstätigkeiten muss ein Modell geschaffen werden, das die

Finanzierung der Aufwendungen sicherstellt, da die Entwicklung des

Aviatiksystems Sache aller Akteure des Staates ist.

14.2 Folgerungen aus den Erkenntnissen

Firmenübergreifende Netzwerk-Struktur dank Kommunikation

Die Kommunikation ist der Schlüssel zu gegenseitigem Verständnis,

gesamtheitlicher Sichtweise und Aufbau von Vertrauen. Die Kommunikation muss

folgedessen bestimmte Bedingungen erfüllen, um effizient zu werden bzw. zu sein:

regelmässig

institutionalisiert

offen und transparent

auf verschiedenen hierarchischen Stufen

intern und extern der Organisationen der Akteure

einfache und aufeinander abgestimmte Strukturen und Prozesse

Eine effiziente Kommunikation setzt das regelmässige Zusammenkommen der

Vertreter sämtlicher Akteure zum Austausch und Abstimmung auf verschiedenen

hierarchischen Stufen voraus. Entsprechend sind die offiziellen Gremien des

Aviatiksystems einschliesslich ihrer Ziele, Zwecke, Aufgaben und Kompetenzen zu

ergänzen oder anzupassen. Die Regelmässigkeit fördert das gegenseitige

persönliche Kennenlernen in den themenfokussierten Diskussionen wie auch in den

informellen Gesprächen während den Pausen, die einen nicht zu unterschätzenden

Beitrag zum Verständnis der Problemstellung oder Klären von Missverständnissen

leisten.

Von den Vertretern der Akteure muss erwartet werden, dass sie die zu diskutierende

Fragestellung intern in ihren Organisationen konsolidiert und abgesprochen haben,

und dass sie aktiv, offen und transparent ihre Interessen und Bedenken darlegen.



Das Vorliegen von hidden agendas zerstört weitgehend das Vertrauen in das

Funktionieren des Systems und die Bereitschaft zur aktiven Mitarbeit, weshalb

vertrauliche, bilaterale Treffen unter den Akteuren das gemeinsame Verständnis

für die Hintergründe erweitern und die offiziellen Treffen ergänzen, ohne die

notwendige Vertraulichkeit zu verletzen. Im Rahmen der eigenen Ziele und

Strategien kann so der benötigte Rahmenkonsens als Voraussetzung für

zielführendes Handeln erarbeitet werden. Ebenso kann zum Vorbeugen oder Klären

von Missverständnissen mit Feedbacks die Wahrnehmung der Rolle des anderen

und die Erwartung an ihn ausdiskutiert werden.

Der Staat verfügt in der Regel nicht über das nötige Fachwissen, weshalb mit den

Akteuren des Aviatiksystems und der Industrie eine Vernetzung auf verschiedenen

hierarchischen Ebenen aufgebaut werden muss.

Die offene und transparente Kommunikation in Gremien und bilateralen Treffen

ermöglicht den Akteuren, sich ein umfassenderes Bild zu machen, um in ihrer

Reflexion über die eigene Beziehung zum Aviatiksystem die Handlungsoptionen auf

das nachhaltige Optimum auszulegen.

Die Struktur der nationalen Gremien und die abgestimmten, firmenübergreifenden

Prozesse zur Weiterentwicklung sind mit den Strukturen und Prozessen der Akteure

zu vernetzen, damit sie die nötige Wirkung entfalten können. Die interne Vernetzung

in den Organisationen der Akteure mit den firmenübergreifenden Aspekten ist für

eine erfolgreiche Umsetzung von Projekten von entscheidender Wichtigkeit.

Die Organisationen der Akteure müssen sich so vorbereiten, dass die im

firmenübergreifenden Kontext gefällten Entscheidungen bzw. Aufgaben verzugslos

angegangen werden können. Die Notwendigkeit zur raschen Handlungsfähigkeit

setzt aufgrund der benötigten speziellen Kompetenzen das konsequente Trennen

von Tagesgeschäft und Entwicklung voraus, das sich idealerweise in den

Organisationen der Akteure in geeigneter Form widerspiegeln sollte und die

Verfügbarkeit von personellen und allenfalls auch finanziellen Ressourcen

sicherstellt.

Durch die strukturiert durchgeführte Kommunikation werden die funktionalen Rollen

der Akteure untereinander vernetzt, so dass aus dem losen Zweckverbund ein



robustes Netzwerk entsteht, das die wechselseitigen Abhängigkeiten akzeptiert und

in seiner Form der übergeordneten Funktion einer Holdingstruktur ähnlich sieht.

Ein als strukturiertes Netzwerk verstandenes und gelebtes Aviatiksystem erlaubt

Folgerung 1

dank offener Kommunikation die Verarbeitung der hohen Komplexität.

Aufbau von Wissen

Die Entwicklung des Aviatiksystems bringt Fragestellungen hervor, die sich

anfänglich meistens durch ein ausgeprägtes Wissensgefälle charakterisieren.

Einzelne Akteure sind hinsichtlich des technologischen Wissens aufgrund des

Nutzens aus ihrer Perspektive und ihrem Geschäftsmodell viel weiter fortgeschritten

als die anderen. Auf globaler Ebene sind meistens die Fluggesellschaften die

treibenden Kräfte zur Einführung von Satellitennavigation wie die Bespiele in

Juneau, Alaska oder in Brisbane zeigen. Die Air Alaska hat ein Geschäftsmodell

entwickelt, das die Erreichbarkeit des Flughafens voraussetzt, was nur mit der

Technologie der Satellitennavigation möglich ist. In Brisbane hat Quantas aus

Umwelt- und Kostengründen einen kürzeren, bisher ohne mit navigatorischen

Hilfsmitteln unterstützten Anflug mittels Satellitennavigation eingeführt. Auf der

regionalen Ebene in Europa haben Airbus und Eurocopter als Vertreter der Industrie

die Einführung von Verfahren in Pau und Marseilles massgeblich unterstützt -

natürlich nicht ohne Eigennutzen: der Zertifizierung der Navigationsausrüstung ihrer

Flugzeuge.

Das Wissen wird allerdings zur entscheidenden Grösse bei der Entwicklung,

insbesondere das Wissen, wie verteiltes Wissen zusammenzutragen und zu

koordinieren ist. Es ist die Industrie, die primär über das Fachwissen und je nach

Ausrichtung auch über das methodische Wissen verfügt, was diese Akteure dazu

drängt, auch die nötigen Ressourcen bereitzustellen. Die Ressourcenfrage

fokussiert primär auf das Wissen, insbesondere der Projektleitungskompetenzen in

firmenübergreifendem Kontext. Wissen bedeutet Macht, wie die Systemtheorie



betont, doch ohne Ressourcen kann das Wissen nicht aufgebaut, aktualisiert und

genutzt werden.

Das Wissen über die Fragestellung muss also bei allen Akteuren gleichsam

aufgebaut werden, was aber neben den notwendigen Investitionen in Geräte auch

die Investition in Personal und Wissen unumgänglich nach sich zieht. Der

gleichzeitige Wissensaufbau verlangt ein koordiniertes Vorgehen anhand von

Pilotprojekten. Wegen der Neuartigkeit liegt der Fokus bei Pilotprojekten neuer

Technologien primär auf der Effektivität als auf der Effizienz. Die Industrie wie die

Wissenschaft stehen den Akteuren für die Grundlagenarbeiten und angewandte

Forschung und Entwicklung zur Seite, denn die Akteure müssen sich auf diese

Vorleistungen verlassen können, da sie ihren Funktionen entsprechend in erster

Linie auf das Betreiben des Aviatiksystems und erst in zweiter Linie auf das

Einführen von betriebsreifen Verfahren und technologischen Ausrüstungen

ausgerichtet sind.

Weil die Satellitennavigation ein eigenes Subsystem darstellt und in das bestehende

Aviatiksystem zu integrieren ist, muss dazu das notwendige methodische Wissen

ebenfalls entwickelt und parallel zum Fachwissen aufgebaut werden. Wichtig ist

dabei die Schaffung einer Umgebung des Lernens und Umlernens bei allen

involvierten Personen und Akteuren. Das methodische Wissen umfasst das

Überführen einer neuen Technologie wie die Satellitennavigation vom "ersten

Prototyp zum Serienprodukt", also von der angewandten Forschung und Entwicklung

zum Standard. Dieser Umstand unterscheidet sich somit klar bezüglich Wissen von

herkömmlichen Projekten wie die Einführung eines neuen Anflugverfahrens mit

bekannten Navigationstechnologien, die bereits anderswo im Einsatz stehen, sich

bewährt haben und auf der globalen Ebene als Standard gelten.

Dieses spezielle methodische Wissen unterscheidet sich vom täglichen Betrieb

insofern, als dass es sich auf die Schaffung von etwas Neuem und nicht auf die

Verbesserung von etwas Bestehendem bezieht. Die inhaltliche Anschlussfähigkeit

des Neuen an das Bestehende verlangt ein profundes Kennen und aktuelles Wissen

über das Bestehende zwecks Beurteilung des Ausmasses der Auswirkungen und

anfallenden Anpassungen. Die enge Interdependenz zwischen dem angewendeten

Fachwissen des Bestehenden und dem methodischen Wissen des Neuen verlangt



von den Akteuren eine ausgeklügelte, massgeschneiderte Laufbahnplanung ihrer

Mitarbeitenden. Wenn die Experten in ihrer Funktion bleiben und ihrer angestammten

Linienaufgaben nicht sauber entbunden werden, kann die Aufgabe der Projektleitung

und somit auch der entsprechende Wissensaufbau nicht nachhaltig erfolgen, weil

das Dilemma zwischen funktionsbezogenen Aufgaben und neuen Aufgaben

unweigerlich in eine Verzichtsplanung und Prioritätensetzung führt, was eine

qualitative Einbusse für beide Aufgaben mit sich zieht. Dem Gesamten ist daher nicht

gedient.

Bei der Satellitennavigation sind primär die Fluggesellschaften und die Flugsicherung

diejenigen Akteure, die über das benötigte technologische und verfahrenstechnische

Fachwissen verfügen, für das institutionelle Wissen über Bewilligungen und

Zertifizierungen ist die Luftfahrtbehörde zuständig. Es spielt eigentlich keine Rolle,

welcher Akteur die Ressourcen für die Koordination der Aktivitäten stellt, wichtig

dabei ist nur, dass sich einer dazu bereit erklärt und die Aufwendungen übernimmt.

Die Motivation ergibt sich aus der momentanen Situierung des Akteurs in seinem

Geschäftsfeld und dem Gesamtkontext des Aviatiksystems.

Für die Schweiz kann gefolgert werden, dass das BAZL sich zwar zu seiner

führenden Rolle bekennt, aber die Arbeit delegieren will, da sie über das Fachwissen

nicht verfügen. Die Swiss ist zu schlank aufgestellt, als dass sie über zusätzliche

personelle Ressourcen für firmenübergreifende Projektleitungen verfügt. Die

Flughafen Zürich AG sieht sich als Managementfirma, die ebenfalls

Ausführungsarbeiten an Dritte delegiert. Die Luftwaffe ist auf den hoheitlichen

Auftrag ausgerichtet und verfügt wie die Swiss über keine zusätzlichen Ressourcen.

Übrig bleibt die Flugsicherung, die im Staatsmandat steht und in ihrer

Schnittstellenfunktion zwischen Flughäfen und Fluggesellschaften als

Brückenbauer77 agieren und dank ihres Involvierens im FABEC zusätzliches Wissen

anzapfen kann. Das Dilemma zwischen Kostendruck und Zusatzaufgaben kann

nur mit regulativer Verschreibung gelöst werden. Das BAZL müsste im Namen

des Besitzers die entsprechenden Aufträge erteilen und den Rahmen vorgeben, der

sowohl von der Politik als auch von den Akteuren akzeptiert wird und die finanziellen

77 vgl. Experteninterview skyguide, Frage 17



Konsequenzen für die Flugsicherung einvernehmlich getreu dem französischen

Sprichwort: "Les bons comptes font les bons amis"78 regelt.

Folgerung 2

In der Schweiz eignet sich die Flugsicherung skyguide zur Übernahme eines

Auftrages im Namen des BAZL zum Aufbau von speziellem methodischem Wissen in

firmenübergreifendem Kontext.

Granularität des Wissens

Das BAZL muss in der Lage sein, sein Wissen über die Bewilligungsprozesse um

das neue Element der Satellitennavigation zu erweitern. Bei den Bewilligungen sind

die gesetzlichen Bestimmungen einzuhalten oder nötigenfalls zu schaffen. Die

bestehenden, juristischen und technischen Normen sind bekannt und klar, der

Ermessensspielraum ist relativ klein. Wo die Normen hingegen fehlen, müssen

Studien, Berechnungen und Versuche inhaltlich nachvollziehbar sein, was wiederum

bedingt, dass sich das BAZL in ein Projektteam als vollwertiges Mitglied integriert,

um die Inhalte zu verstehen. Das Dilemma dabei ist einerseits die Wahrung der

Abgrenzung zur Aufsichts- und Bewilligungsaufgabe und andererseits der

methodische und fachliche Wissensaufbau am konkreten Pilotprojekt, damit die

Aufsichts- und Bewilligungsaufgabe wiederum korrekt wahrgenommen werden kann.

Auch wenn die Mitarbeitenden des BAZL nicht den gleichen detaillierten

Wissensstand der Fachexperten der Fluggesellschaften oder Flugsicherung haben

können, benötigen sie ein auf ihren Aufgabenbereich projiziertes Verständnis der

Sachzusammenhänge, die aus systemtheoretischer Sicht dem nachhaltigen Erfolg

dienen.

Die Piloten der Fluggesellschaften sind die eigentlichen Nutzer und Anwender und

verfügen über ein profundes, professionelles Fachwissen über die Funktionsweise

und das Bedienen der Navigationsgeräte.

78 übersetzt: Ein gutes Konto sorgt für gute Freunde



Die Flugsicherung verfügt nicht nur über das operationelle, sondern auch über das

technische Fachwissen zur Berechnung der möglichen Flugprofile in Bezug auf die

Topographie und Luftraumstruktur wie auch zur Sicherstellung der

Satellitenabdeckung und der Datenqualität. Die Vorgaben erhält sie von der globalen

und regionalen Ebene. Die Schwierigkeit besteht darin, dass die für die

Berechnungsmodelle benötigten Vorgaben erst noch entwickelt werden, was eine

Interaktion voraussetzt, um anhand gemachter rechnerischer und praktischer

Erfahrungen im Umgang mit der Satellitennavigation die Vorgaben zu validieren.

Die Flughäfen müssen wissen, wie die Möglichkeiten der Satellitennavigation für ein

leistungsorientiertes, kostengünstiges und vor allem, umweltfreundliches Betreiben

des Flughafens integriert und genutzt werden können.

Sämtliche Akteure müssen ihr funktionales Fachwissen um das neue Element

Folgerung 3

Satellitennavigation erweitern und der Aufbau von firmenübergreifend verteiltem

Wissen muss koordiniert erfolgen.

Umgang mit Innovationen

Auf der regionalen Ebene besteht mit SESAR eine Vielzahl von Entwicklungsfeldern,

die das europäische Aviatiksystem leistungsfähiger und kostengünstiger machen

sollen. Es ist aber keineswegs eine triviale Aufgabe, die für einen Staat benötigten

Aktivitäten herauszufinden, denn der Reifegrad der SESAR-Projektvorhaben sind

sehr unterschiedlich und befinden sich eher im Status einer angewandten Forschung

und Entwicklung, während auf dem nationalen Aviatiksystem eigentlich nur Projekte

umgesetzt werden können, die über einen minimalen Reifegrad zum täglichen

Betrieb aufweisen. Auf der anderen Seite ist die Leistungsfähigkeit der

Aviatiksysteme der einzelnen Staaten aufgrund ihrer Funktionsweise und dem

Rollenverständnis der Akteure unterschiedlich, was hinsichtlich der

Prioritätensetzung in Bezug auf die SESAR Projektvorhaben eine andere

Dringlichkeit und Wichtigkeit nach sich zieht. Diese Feinheiten machen es einem



europäischen Bestreben zur Harmonisierung schwer, rasch Resultate zu erzielen.

Wenn es auf der nationalen Ebene nicht einfach ist, so potenziert sich der

Schwierigkeitsgrad auf der regionalen Ebene entsprechend.

Für das nationale Aviatiksystem gilt es nun, die verschiedenen Entwicklungsfelder

zu identifizieren und zu priorisieren, um sie mit den Entwicklungsbedürfnissen der

regionalen Ebene in Einklang zu bringen. Die Systemtheorie schlägt zur Abstimmung

und Koordination den Einsatz von Experten vor, die in der Lage sind, einen

Innovationsprozess auf dem nationalen Aviatiksystems zu betreuen und somit die

Entwicklung massgeschneidert auf die nationalen Verhältnisse voranzutreiben. Zu

diesem Innovationsprozess müssten sich die Akteure bekennen und sich danach

ausrichten. Deshalb ist es von entscheidender Wichtigkeit, dass die Experten in einer

Gruppe zusammengesetzt sind, die sich aus Vertretern sämtlicher Akteuren

zusammensetzt, die in die Entscheidungsprozesse der Akteure integriert sind,

um auf diese Weise eine Vernetzung mit den Zielen und Strategien der Akteure zu

erreichen, wie auch umgekehrt, die Bedürfnisse der Akteure in den nationalen

Innovations- und Entwicklungsprozess einzubringen. Die Kontextsteuerung ist

gemäss der Systemtheorie eine der einzigen gelingenden Steuerungsformen, weil

sie auf den Reflexionen und Handlungsoptionen der Teile zum System beruhen. In

diesem Sinn ist erforderlich, dass das Potential bezüglich eigenem und

übergeordnetem Nutzen und Umsetzbarkeit sorgfältig analysiert und mit der

Leistungsmöglichkeit des Aviatiksystems verbunden wird.

Ein gemeinsam unterstützter Innovationsprozess mit Experten sämtlicher Akteure

ermöglicht eine auf die Bedürfnisse und Möglichkeiten bezogene,

massgeschneiderte Entwicklung auf nationaler Stufe hinsichtlich der übergeordneten,

regionalen Stufe.

Folgerung 4



14.3 Anforderungen an das Aviatiksystem

"Es müsste auf der Stufe Staat in den Entwicklungsfeldern der

Technologie eine klarere Vision vorhanden sein, die es erlaubt, in der

Industrie die verschiedenen Fähigkeiten besser zu bündeln und die

entsprechenden Ressourcen wie Geld und Personal zur Verfügung zu

stellen, damit eine Themen-leadership erreicht werden kann."

(Experteninterview Luftwaffe, Frage 25)

Aus den Folgerungen und dem Zitat von Divisionär Bernhard Müller können die

folgenden Anforderungen an das Aviatiksystem gestellt werden:

Das Aviatiksystem muss in der Lage sein, den losen Zweckverbund sämtlicher

mitbestimmenden Akteure in ein gesamtheitliches Netzwerk zu überführen,

das auf einem gemeinsamen Rollenverständnis basiert und sich als nationales

Aviatiksystem als Teil der übergeordneten, regionalen Ebene versteht und

danach handelt.

Der Staat übt mit seinen Organen Transportministerium und Luftfahrtbehörde

eine führende Rolle aus, um die Interaktion mit der Politik sicherzustellen.

Die Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems erfolgt über eine

Kontextsteuerung, die durch eine vernetzte Expertengruppe erarbeitet und

vorschlagen wird.


Vorschläge Seite 102/126

15 Vorschläge

15.1 Modell für die Zusammenarbeit

Die Entwicklung des Aviatiksystems ist die Aufgabe des Staates. Die Frage stellt sich

dabei, wie und mit welchen Mitteln der Staat diese Aufgabe angehen will und kann

und wie er von den Akteuren unterstützt wird. Die wechselseitigen Abhängigkeiten,

das über die Akteure verteilte Wissen und die Netzwerkstruktur des nationalen

Aviatiksystems erfordern ein gemeinsames, koordiniertes und massgeschneidertes

Vorgehen, um die Auswirkungen von unzureichender Führungsstrukturen auf

nationaler Ebene zu kompensieren.

Die Entwicklung des Aviatiksystems bedarf einer Steuerung. Die Steuerung des

Aviatiksystems misst sich am Vermögen der Einführung eines neuen

technologischen Subsystems, weil dabei sämtliche Akteure und eine grosse

Vielzahl von Referenzunterlagen der globalen und regionalen Stufe betroffen sind.

Aus den Folgerungen und Anforderungen lässt sich als Lösungsansatz für die

effiziente Steuerung des Aviatiksystems ein Modell für die Zusammenarbeit

ableiten und skizzieren, das sich am Beispiel der Einführung von Satellitennavigation

orientiert, und wegen der zu Grunde gelegten Bedingungen als grundsätzliches

Steuerungsmodell des Aviatiksystems bestens eignet.

Das Modell umfasst

eine unabhängige Denkfabrik für Innovationen und Entwicklung,

ein nationales Programm zur Einführung von neuen technologischen

Subsystemen,

eine Systemische Roadmap zum Darstellen der Reifegrade der einzelnen

Komponenten und Referenzunterlagen.



Grundsätzliche Bedingungen

Das Modell für die Zusammenarbeit umfasst folgende grundsätzliche Bedingungen:

Erstens benötigt die Steuerung Macht zur Durchsetzung von Massnahmen. Die

Aufgabe des Staates, für die Entwicklung zu sorgen, beinhaltet folgedessen auch

die Aufgabe zur Steuerung des nationalen Aviatiksystems.

Zweitens verlangt die übergeordnete Struktur die Akzeptanz von allen Akteuren.

Drittens ist das gemeinsames Ziel und Strategie mit den Zielen und Strategien der

Akteure abzustimmen, so dass ein anschlussfähiger Rahmenkonsens besteht.

Viertens basieren die Tätigkeiten auf den bestehenden Strukturen, Gremien und

Abläufen. Ergänzungen werden nur dort vorgenommen, wo es sinnvoll und

angebracht ist. In jedem Fall sind Anpassungen am Bestehenden den Ergänzungen

vorzuziehen, weil das Gesamtsystem so einfach wie möglich bleiben soll.

Fünftens werden als Grundhaltung das Tagesgeschäft und die Entwicklung

getrennt betrachtet, was sich idealerweise in den Organisationen der Akteure

widerspiegelt.

Sechstens werden die benötigten personellen und finanziellen Ressourcen von

den Akteuren zur Verfügung gestellt.

15.2 Lösungsansatz: Unabhängige Denkfabrik für Innovationen

und Entwicklung

Der Lösungsansatz einer unabhängigen Denkfabrik für Innovationen und

Entwicklung des Aviatiksystems sucht die nationalen Bedürfnisse mit den

Bedürfnissen der übergeordneten, regionalen Ebene (vgl. dazu SESAR auf Seite 41)

in Einklang zu bringen, weil die Leistungsfähigkeiten der Aviatiksysteme der

einzelnen Staaten einschliesslich deren Akteure unterschiedlich sind und daher die

Dringlichkeiten und Wichtigkeiten für die regionale Zielerreichung unterschiedlich

ausfallen. Aus systemtheoretischer Sicht ist es wichtig, dass die Art und Zahl der

Beziehungen des nationalen Aviatiksystems zu seiner Umwelt - in diesem Fall zur

regionale Ebene - bewusst und überlegt gewählt werden, was profundes Überlegen

aus gesamtheitlicher Sicht erfordert und mit einer vernetzten und koordinierenden

Gruppe erreicht werden kann.



Zusammensetzung der Gruppe

Die Gruppe setzt sich zusammen aus Vertretern sämtlicher Akteure und arbeitet

im Auftrag des Staates. Der Einbezug sämtlicher Akteure ist wegen dem Anspruch

an gesamtheitlicher Betrachtung zu gewährleisten. Aus natürlichen Gründen können

die Vertreter der Akteure die Partikularinteressen ihrer Organisationen nicht

verbergen, was eine methodische und wissenschaftliche Unterstützung nötig macht,

beispielsweise durch eine Universität oder eine Beratungsfirma. Demzufolge sollte

praktischerweise eine externe Person den Vorsitz haben, die über die Kompetenz

verfügt, die heterogene Gruppe zu möglichst neutralen und sachlogischen

Resultaten zu führen, und Entscheidungsgrundlagen umfassend aufzuarbeiten. Die

Vertreter der Akteure verpflichten sich zur aktiven Teilnahme und stellen den

Informationsfluss zwischen der Denkfabrik und den Organisationen der Akteure

sicher.

Die Organisationsform

Die Organisationsform der Denkfabrik kann unterschiedlich gestaltet sein und kann

von einer Task Force bis zu einem eigenständigen Joint Venture Unternehmen

reichen. Je einfacher die Organisationsform, desto effektiver die Arbeit.

Aufgaben - Verantwortung - Kompetenzen

Die Aufgaben der Denkfabrik beinhalten:

die mittel- und langfristige Umsetzung der nationalen Zielvorgaben

sicherzustellen,

die Sachebene des nationalen Aviatiksystems für Steuerungsentscheide

koordiniert aufzuarbeiten,

Entwicklungsfelder zu identifizieren und

deren strukturelle Umsetzung vorzuschlagen.

Die Gruppe trägt die Verantwortung für die Sachlogik und für das zeitgerechte

Ausarbeiten und Formulieren von Vorschlägen, welche Vorhaben unter Einbezug der

regionalen Ebene auf dem nationalen Aviatiksystem am Dringlichsten und in welcher

logischen Folge zu implementieren sind.



Die Entscheidungskompetenz bleibt unverändert beim BAZL, das mit den

Entscheidungsträgern der Akteure das Ziel und die Strategie für eine nationale

Entwicklung festlegt und somit die Abstimmung mit den Zielen und Strategien der

Akteure sicherstellt. Entscheide fallen weiterhin in den bereits dafür vorgesehenen

Gremien und Prozessen. Die Gruppe kann zur Informationsbeschaffung weitere

Experten aus der Wissenschaft oder der übergeordneten, regionalen Ebene nach

eigenem Ermessen beiziehen, um ein laufend aktualisiertes Bild zu erhalten, das

auch den regelmässigen Austausch von Informationen aus den Organisationen der

Akteure bedingt.

Das Produkt

Als Produkt der Arbeit der Denkfabrik entsteht ein konsolidierter, nationaler

Vorgehensplan, der aufzeigt, welche technologischen Entwicklungsfelder in welcher

Reihenfolge mit welchen personellen und finanziellen Mitteln in welcher Zeit zu

bearbeiten sind. Ein technologisches Entwicklungsfeld kann beispielsweise die

Satellitennavigation sein, die mittels einem nachfolgend beschriebenen, nationalen

Programm zur Einführung von Satellitennavigation einerseits die globalen

Verpflichtungen adressiert, andererseits die Akteure in die Pflicht nimmt, die

Umsetzung an die Hand zu gehen.

Mehrwert

Auch wenn es sich bei der Denkfabrik lediglich um die Frage der Innovationen dreht,

so bestünde wenigstens diesbezüglich sinngemäss eine nationale Körperschaft, die

in der Lage ist, die Beziehung zur übergeordneten, regionalen Ebene

themenspezifisch zu gestalten. Die Denkfabrik entspräche einem gemeinsamen

Arbeitsinstrument der Akteure und wäre ein Mittel auf nationaler Ebene zur

Steuerung des Aviatiksystems, das an die Entscheidungsträgern rapportiert.

Ein weiterer Ausbau der Aufgaben ist nicht ausgeschlossen.



15.3 Lösungsansatz: Nationales Programm zur Einführung von

neuen technologischen Subsystemen

Die Satellitennavigation entspricht im Rahmen der performance based navigation

(PBN) einem Themenkreis und Entwicklungsfeld, das, wie in Kapitel 10 ausgeführt,

als neues Subsystem in das bestehende System zu integrieren ist. Da laut globaler

Vorgabe der ICAO Resolution 37-1179 die neue Satellitennavigation auf allen

Flughäfen mit Navigationsanlagen zur Anwendung kommen soll, eignet sich dazu am

besten ein nationales Programm, das unter Wahrung der gesetzlichen

Zuständigkeiten die einzelnen, lokalen Projekte identifiziert und deren

Vorgehensweise koordiniert. Das nationale Programm steht unter der

Schirmherrschaft des Staates, der entweder durch das Transportministerium oder

die Luftfahrtbehörde vertreten ist und somit die Schnittstelle zur Politik für den

politischen Rückhalt sicherstellt und Kraft seiner Machtposition auch Massnahmen

anordnen und durchsetzen kann. In einem nationalen Programm laufen alle

Aktivitäten zusammen, die für die Einführung eines neuen technologischen

Subsystems benötigt werden. Dabei umfasst es sowohl Fragestellungen allgemeinen

Interessens wie auch einzelne Projekte zur lokalen Umsetzung. Es geht dabei aber

explizit nicht um die Leitung der einzelnen lokalen Projekte, sondern um das

Erstellen von günstigen Voraussetzungen für eine erfolgreiches Umsetzen dieser

Projekte, was im wesentlichen die Koordination des verteilten Wissens und der

spezifische Wissensaufbau zu einer bestimmten Fragestellung ausmacht.

Organisation und Struktur des nationalen Programms

Das nationale Programm beinhaltet folgende Komponente:

Eine dreistufige Programmstruktur mit einem Direktorium, einer

Steuerungsgruppe und den einzelnen Projekten erlaubt die geordnete,

inhaltliche Programmführung und unterstützt die Vernetzung der

Programmaktivitäten mit den Organisationen der Akteure.

Eine gemeinsame Vision, Ziele und Strategien bildet die Grundlage für die

gemeinsame Entwicklungsrichtung.

79 Die ICAO Resolution 37-11 fordert von den Staaten einen Umsetzungsplan für Satellitennavigation



Ein Prozess zur Identifikation, Organisation und strukturierter Bearbeitung der

Aktivitäten erhöht die Transparenz und Nahvollziehbarkeit des Programms.

Ein konsolidierter Programmplan steuert die Aktivitäten der Projekte und

ermöglicht die Koordination der benötigten Ressourcen.

Ein auf die Programm- und Projektaktivitäten bezogenes

Kommunikationskonzept stellt die Beziehung zu den Medien sicher.

Das nationale Programm bezweckt einerseits die zentrale Steuerung der

Entwicklung durch geordneten und zielgerichteten Kommunikationsaustausch auf

mehreren hierarchischen Stufen und durch strukturierte Koordination der Ressourcen

unter den Akteuren. Andererseits übernimmt das Programm die in Kapitel Aufbau

von Wissen erwähnte, firmenübergreifende Koordination und somit die methodische

und fachliche Unterstützung der einzelnen Projekte durch übergeordnete

Programmaktivitäten.

Die Projekte sind in der Regel im Besitz der Flughäfen, die laut Schweizerischem

Luftfahrtgesetz für die An- und Abflugverfahren zuständig sind. Die Möglichkeiten der

Satellitennavigation ermöglichen nunmehr auch das Anfliegen von

Referenzpunkten80 zum Anflug auf eine Aussenlandestelle, was das

Einsatzspektrum der Helikopterunternehmungen deutlich vergrössert. Daher können

auch andere Unternehmen als Flughäfen Projekte im Rahmen des nationalen

Programms besitzen und durchführen. Die Aufgabe des so genannten project

owners, des Projekteigners, ist es, einen geeigneten Projektleiter zu beauftragen, der

das Projekt plant und ausführt. Durch die Unterstützung durch das Programm

können Synergien mit anderen Projekten ausgenützt werden wie auch

Fragestellungen nationalen Interessens durch das Programm gelöst werden.

Die Programmstruktur umfasst drei hierarchische Stufen. Mehr als drei Stufen sind

nicht mehr zu führen, weil die Abstimmungen untereinander ein Ausmass erreichen

würde, das der Effizienz abträglich wäre:

80 im Fachjargon unter dem Begriff "Points In Space" bekannt



1) Das Direktorium als Stufe mit der Entscheidungskompetenz setzt sich aus

den Direktoren und CEO der Akteure zusammen, wobei das BAZL den Vorsitz

hat

2) Die Steuerungsgruppe als Stufe mit der steuernden Wissenskompetenz

setzt sich aus den Experten sämtlicher Akteure zusammen. Wegen der

nationalen Ausrichtung des Programms und dessen ausgeprägten,

firmenübergreifenden Charakters hat aufgrund ihres diesbezüglichen

Fachwissens und Erfahrung im Umgang mit komplexen Problemstellungen die

Flugsicherung skyguide den Vorsitz.

3) Die Projekt-Stufe mit dem lokalen Expertenwissen der Flughäfen mit

Projektkompetenz.

Aufgaben - Verantwortung - Kompetenzen

Die Aufgaben des Direktoriums ist einerseits das Ausrichten der Programmziele

und -strategien mit denjenigen der Akteure, das Entscheiden über die von der

Steuerungsgruppe vorgeschlagenen Anträge und das Erteilen von Aufträgen zur

Entscheidungsfindung, andererseits das Fördern und Forcieren des Programms in

den Organisationen der einzelnen Akteure.

Die Aufgaben der Steuerungsgruppe beinhaltet erstens die Programmleitung, die

dafür sorgt, dass...

...die Grundlagenarbeiten zeitgerecht und zielgerichtet identifiziert, organisiert

und zur Bearbeitung in Auftrag gegeben werden,

...die Anträge an das Direktorium konsolidiert und entscheidungsreif

aufbereitet werden,

...den konsolidierten Programmplan erstellt und dessen Ausführung überwacht

wird,

...Anträge zu neuen Projekten geprüft und zuhanden des Direktoriums eine

Empfehlung abgegeben wird,

die Kommunikation mit den Medien koordiniert abläuft.

Zweitens erarbeitet und betreut die Steuerungsgruppe einen Innovationsprozess

zur Evaluation von Projektideen unter Berücksichtigung der technischen



Machbarkeiten, der gesetzlichen Vorgaben, dem ökonomischen Nutzen und den

Überlegungen hinsichtlich des Umweltschutzes.

Die Kosten der Programm-Aktivitäten und die Finanzierung von Anschaffungen sind

themenspezifisch zu lösen. Die Aufwendungen für die Programmleitung werden

hälftig zwischen BAZL und skyguide aufgeteilt. Die Projektkosten sind vom

Projekteigner zu tragen, wobei verschiedene Modelle mit den Partnern ausgehandelt

werden, die von Eigenleistung der Akteure bis hin zum Einkauf von Experten reichen.

Das Produkt

Als Produkt entsteht ein Management Cockpit, das den Fortschritt der Programm-

Aktivitäten und der einzelnen Projekte festhält wie auch ein Rapport über die

erfahrenen Schwierigkeiten einschliesslich deren Lösungsansatzes. Das

Management Cockpit wird drei- bis viermal jährlich erstellt, indem in so genannten

Project Progress Meetings unter der Führung der Programmleitung die project

owners und Projektleiter ihren Projektfortschritt präsentieren und die Schwierigkeiten

darlegen, an denen sie arbeiten. Die Präsentation im Kreise aller Projekteigner und -

leiter bezweckt das Sichtbarwerden der Problematiken und den Austausch von

Gedanken und Lösungsansätzen. Ebenso werden Kontakte hergestellt und somit

Synergien geschaffen. Die Informationen über die übergeordneten Programm-

Aktivitäten einschliesslich der Entwicklungen auf globaler und regionaler Ebene

ergänzen den Austausch.

Im Management Cockpit ist der von der Steuerungsgruppe verdichtete und

konsolidierte zeitliche Ablauf der Projekte in einem Programmplan dargestellt. Der

Kern des Programmplans ist es, die von den Akteuren benötigten Ressourcen

bereitzustellen. Wo dies nicht möglich ist, sind entweder über das Direktorium

Anträge auf Priorisieren der Ressourcenzuteilung zu beantragen, oder die Planung

zeitlich anzupassen.

Mehrwert

Das nationale Programm sorgt für eine gesamtheitliche Steuerung und Koordination

der Arbeiten, die eine neue Technologie wie die Satellitennavigation als Subsystem

in das bestehende Aviatiksystem integrieren lassen.



Die exemplarisch geführte Zusammenarbeit sorgt für eine Identifikation mit dem

Aviatiksystem und für ein Zusammengehörigkeitsgefühl, das die Vertreter und die

Organisationen der Akteure miteinander verbindet, besonders, wenn Erfolge erzielt

werden können. Dieser Geist kann wegweisend für andere komplexe

Problemstellungen wirken.

Lösungsansatz Nationales Programm zur Steuerung des Aviatiksystems


Luftfahrtbehörde FlugsicherungFlughäfen Fluggesellschaften Luftwaffe

Direktoren, CEO

Programmleitung

Projektleitung

= Vorsitz

Abbildung 15 - Der Lösungsansatz des nationalen Programms verbindet sämtliche Akteure auf drei Stufen zu einem Netzwerk, das in der Lage ist, eine neue Technologie als Subsystem in das bestehende Aviatiksystem zu integrieren und so eine Form von Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems vorzunehmen.

15.4 Lösungsansatz: Systemische Roadmap zur Visualisierung

der Komplexität eines technologischen Subsystems

Die Technologien entwickeln sich nicht auf ein bestimmtes System bezogen

gesamtheitlich koordiniert, sondern müssen, nachdem sie sich selber entwickelt

haben, in die Systeme integriert werden. Je weiter die Entwicklung einer Technologie

fortschreitet, desto mehr Integrationsaufwendungen sind nötig. Das bedeutet, dass

sich einzelne Elemente zu einem bestimmten Zeitpunkt in unterschiedlichen



Entwicklungsstadien befinden. Der Ansatz der Systemischen Roadmap stammt aus

der Industrie und ist unter technologischen Unternehmen weit verbreitet.

Die Systemische Roadmap bezweckt, die für ein technologisches Subsystem

benötigten Elemente, Grundlagen und Referenzunterlagen umfassend

zusammenzutragen und aktualisiert zu halten. Damit wird eine Visualisierung der

Komplexität erreicht, die für die Entscheidungsträger auf allen Stufen nützliche

Angaben über den zu erwartenden Aufwand und die entsprechenden zeitlichen

Dimensionen geben.

Zeitliche Verfügbarkeit von neuen Subsystemen

Technologien

Verfahren

Ausrüstungen

Institutionelle Ebenen

•Global

•Regional

•National

Human Factors

•Piloten

•Fluglotsen

•Ingenieure / Experten

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Abbildung 16 - Die Systemische Roadmap stellt die einzelnen Einflussgruppen bezüglich ihrer voraussichtlichen Entwicklung auf der Zeitachse dar.

In Anlehnung an die drei systemischen Faktoren (vgl. Kapitel 1) unterscheidet die

Systemische Roadmap die drei Dimensionen:

Technologie: technologische Aspekte und ihre Anwendungsverfahren

Institutionen: die globale, regionale, nationale und lokale Ebene

Human Factors: Piloten, Fluglotsen, Ingenieure und Experten



Die leitenden Fragen lauten, ob die Elemente für das Aviatiksystem der Schweiz

anwendbar sind, ob die Unterlagen als Entwurf oder Endfassungen vorliegen und ob

Ausbildungsunterlagen bereitstehen und die Ausbildung durchgeführt wurde.

Die Systemische Roadmap ist in der Lage, sämtliche Element im Sinne eines

Baukastens aufzulisten.

Generisches Beispiel der Systemischen Roadmapfür ein Satellitennavigationsverfahren

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Technologie

Faktor 1

Faktor 2

Faktor 3

InstitutionellICAO Annex xxx

ICAO Doc yyyy

Europäische Kommission zzzz

Pilotenkenntnis

Fluglotsen Ausbildung

Ingenieure Ausbildung

Human Factors

Abbildung 17 - Das generische Beispiel der Systemischen Roadmap zeigt auf, wann die einzelnen für die Einführung eines Verfahrens benötigten Einflussgrössen bereit sein werden. In diesem Beispiel ist die Entwicklung des ICAO Doc yyyy die limitierende Grösse, so dass das Verfahren voraussichtlich erst im Jahr 2015 eingeführt werden kann.

Am Beispiel der Satellitennavigation umfasst der Baukasten die folgenden Elemente:

Das Satellitensystem

Die Zusatzsysteme zur Signalaufbereitung

Die Navigationsgeräte der Flugzeuge zur lateralen und vertikalen

Flugzeugnavigation

Daraus resultieren die navigatorischen Möglichkeiten zur Anwendung von

verschiedenen Verfahren, die sich in ihren Spezifikationen unterscheiden. Die



Spezifikationen umfassen die Anforderungen an die Genauigkeit der lateralen und

vertikalen Führung durch die Navigationsgeräte.

Die Frage, wann eine neue Technologie wie beispielsweise die Satellitennavigation

auf dem Flughafen Zürich eingeführt werden könnte, liesse sich anhand der

Systemischen Roadmap relativ leicht beantworten und erklären, denn die

limitierenden Faktoren würden sofort erkannt.

15.5 Zusammenspiel der Lösungsansätze

Die Abbildung 18 stellt schematisch die Wirkungsebenen der drei Lösungsansätze

dar. Die Denkfabrik für Innovationen und Entwicklung bewegt sich im globalen,

regionalen und nationalen Rahmen und versucht, die Initiativen miteinander zu

verknüpfen. In ihrer Funktion ist sie dem nationalen Programm sehr ähnlich, agiert

aber primär auf der regionalen Ebene mit entsprechender Granularität und bewegt

sich in einem langfristigen Zeithorizont von über fünf Jahren. Die Denkfabrik stösst

nationale Programme an, die sich in der Folge selber finden und organisieren

müssen, um die erwarteten Leistungen zu erzielen. Die Denkfabrik gibt die Richtung

der Entwicklung vor, währenddem das nationale Programm die Entwicklung

umsetzt. Demnach dauert ein nationales Programm bis zu fünf Jahren, was sich aus

den Erfahrungen aus ähnlichen Vorhaben ableitet.



.

Zusammenspiel der Lösungsansätze

global

regional

national

lokalDie ganze WeltEuropa

SchweizZürich


Denkfabrik

Syst.RoadMap

Projekt

Nationales Programm

Abbildung 18 - Die unterschiedlichen Wirkungsebenen der Denkfabrik, des nationalen Programms und der Systemischen Roadmap ergänzen sich zu einer gesamtheitlichen Sicht: die Denkfabrik sorgt für eine national massgeschneiderte Planung der Innovationen in Bezug auf die Reifegrade der Initiativen der regionalen Ebene (z. B. SESAR), bereitet die Schaffung eines nationalen Programms vor, das die Aktivitäten für eine erfolgreiche Einführung von lokalen Projekten koordiniert, die von der Systemischen Roadmap dank der visualisierten Komplexität aus Sicht des Projektes unterstützt werden.

Die Systemische Roadmap begleitet und ergänzt das nationale Programm inhaltlich

aus der Sicht der lokalen Umsetzungsprojekte, kann aber auch ohne ein Programm

eigenständig bestehen. Es wäre also denkbar, dass nicht alle vorgeschlagenen

Lösungsansätze für die Steuerung eines Aviatiksystems benötigt werden. Sie

ergänzen sich jedoch zu einer gesamtheitlichen Sicht und erlauben eine effiziente

und effektive Steuerung des Aviatiksystems.

15.6 Praxistauglichkeit

Die Lösungsansätze der Denkfabrik, des nationalen Programms und der

Systemischen Roadmap sind die von den Überlegungen aus der Systemtheorie in

Bezug auf die analysierten Rollen und die Funktionen der Akteure auf den vier

Ebenen abgeleiteten Produkte, die sich aus den hervorgebrachten Erkenntnissen

und Folgerungen zusammensetzen. Sie bieten die Gelegenheit eines Vergleiches



zur Anpassung der bestehenden Lösungen bzw. bestätigen den Nutzen aus der

Praxis.

Die Lösungsansätze entsprechen einem generischen Modell, dessen Anwendung

von Staat zu Staat unterschiedlich ausfallen wird. Im Aviatiksystem der Schweiz

existiert heute bereits ein nationales Programm zur Einführung von

Satellitennavigation unter dem Namen CHIPS81. Es wurde aber nicht der theoretisch-

wissenschaftliche Ansatz gewählt, sondern der Aufbau stand unter dem Druck der

Öffentlichkeit und entwickelte sich evolutiv nach pragmatischen und

praxisorientierten Gesichtspunkten. Hingegen besteht weder eine Denkfabrik für

Innovationen und Entwicklung noch eine Systemischen Roadmap.

Ohne im Detail auf das Programm CHIPS einzutreten, sind die folgenden Punkte

erwähnenswert, die den praktischen Nutzen der Lösungsansätze belegen:

1) Alle Akteure sind involviert und die Vorgehensweise ist abgestimmt:

Wie bereits im Kapitel 10.2 erwähnt, sind die Projekte für die Einführung von

Verfahren mit Satellitennavigation Pionierprojekte, deren Neuartigkeit und Dimension

eine enge Zusammenarbeit aller involvierten Akteure bedingt. Das REGA-Projekt

dauerte bis zur Bewilligung über sieben Jahre, was darauf zurückzuführen war, dass

während den ersten fünf Jahre das Vorhaben als Einzelprojekt geführt und

entsprechend betrachtet wurde. Entsprechend hoch waren die Anforderungen an

den Projektleiter zum Zusammenstellen der benötigten Ressourcen und zum Kennen

des formellen Bewilligungsverfahrens. Während den letzten beiden Jahre konnte das

Projekt von den Leistungen des Programms profitieren, das katalysierend auf die

Entwicklung wirkte, weil die Akteure auf mehreren hierarchischen Stufen sich

vernetzten und zur Überlegung angeregt wurden, wie sie die REGA bei der

Projektentwicklung unterstützen könnten.

2) Zwei zusätzliche Gremien wurden zur Programmsteuerung geschaffen:

Die Vernetzung der Akteure auf verschiedenen hierarchischen Stufen erfolgt bereits

in anderen Gremien. Schon bald folgte die Einsicht, dass die bestehenden Gremien

81 CH-weites Implementierungs-Programm für SESAR bezogene Aktivitäten


Umsetzungshinweise Seite 116/126

mit ihren Aufgaben, Kompetenzen und Zusammensetzungen den Anforderungen

nicht genügten. Zwei neue Gremien wurden geschaffen, um die im nationalen

Programm beschriebenen Aufgaben zu übernehmen. Von entscheidender

Wichtigkeit war die Bekenntnis des BAZL zum Vorsitz und von skyguide zur

Sicherstellung der Programmleitung. Die Finanzierung und Kostenteilung ist

hingeben bis heute eine nicht gelöste Fragestellung.

3) Erste erfolgreiche Projekteinführungen sind verzeichnet:

In der Schweiz sind bisher vier Verfahren eingeführt, die auf der Technologie von

Satellitennavigation basieren. Es ist nicht erstaunlich, dass eines auf dem Flughafen

Zürich eingeführt wurde und zwei die Luftwaffe betreffen. Aus diesem Grund soll die

Luftwaffe stärker als Technologieträger agieren und die Entwicklung der

Möglichkeiten mit Satellitennavigation fördern.

4) Die Grenzen der Leistungsfähigkeit werden aufgezeigt:

Besonders die Zuteilung der personellen und finanziellen Ressourcen in die

Programmleitung und Projekte stösst regelmässig an die Grenzen der Kapazitäten.

Insbesondere die geringe Verfügbarkeit von kompetenten und erfahrenen

Projektleitern für Projekte in firmenübergreifendem Kontext führt zu Verzögerungen

der Projekte.

16 Umsetzungshinweise

Die nachstehenden Umsetzungshinweise beinhalten ergänzende Überlegungen zur

Steuerung von komplexen Systemen.

Treibende Kraft

Für alle Umsetzungen wird jeweils eine treibende Kraft benötigt. Die Motivation muss

im Verbund gemeinsam gefunden werden. Nur wenn sich alle Akteure zu einem Ziel

und einer Strategie mit entsprechenden Aufwendungen bekennen, kann die

Umsetzung effizient und effektiv erfolgen.

"Management attention"

In jedem Fall ist es von entscheidender Wichtigkeit, dass die Lancierung von

Projekten, Programmen oder neue Gruppen von der Führungsspitze der Akteure

gegen aussen hin demonstriert und gegen innen gefordert und unterstützt wird. Nur



wenn die Geschäftsleitung tatkräftig hinter einem Vorhaben steht, wird es als wichtig

empfunden. Ein grossartiges Beispiel dafür ist die Einführung und Anwendung des

Kaizens bei Swiss82.

Steuerung durch einen involvierten Akteur oder durch eine neutrale Person?

Wenn die Leitung der Steuerungsgruppe des nationalen Programms durch einen

bestimmten Akteur wie beispielsweise durch die Flugsicherung wahrgenommen wird,

so führt das zu einer Doppelfunktion, die in den Diskussionen nicht leicht

auseinander zu halten ist, und den Eindruck erweckt, dass es ja die Aufgabe der

Flugsicherung sei, die Aktivitäten durchzuführen. Daher stellt sich die Frage nach der

Zweckmässigkeit einer neutralen Person, die im Sinne eines Moderators die Leitung

des Programms übernehmen würde. Eine weiterführende Funktion im

firmenübergreifenden Kontext übernimmt die neutrale Person aber nicht.

Identifikation durch ein Logo

Es ist aus der Sicht des Marketings unbestritten, dass eine Marke oder ein Produkt

über einen visuellen Auftritt verfügen muss, der sich auf die Marke oder Produkt

bezieht. Ein Logo entspricht einem Identifikationszeichen wie eine Nationalflagge.

Wenn ein Programm oder eine Gruppe aufgestellt wird, die in firmenübergreifendem

Kontext arbeitet, fördert ein Logo deren Sichtbarkeit.

Sichtbarkeit auf Homepage und Internet

Ähnliches gilt für den Auftritt auf dem Internet. Mindestens auf den Homepages der

Akteure sollte das Programm oder Gruppe beschrieben sein und mit Links auf die

Homepages der anderen Akteure verweisen.

Das bedeutet, dass komplexe Vorhaben nur dann erfolgreich durchgeführt werden

können, wenn sie langsam, bedacht aber kontinuierlich entwickelt werden. Ein

allzu grosse Ambition ist bei Entwicklungsprojekten nicht angebracht, weil infolge der

Komplexität niemand genau weiss, wie das gesamte nicht-triviale System reagiert

und ob durch Verbesserungen an einem Ort nicht umso grössere

Verschlechterungen resultieren, so dass die Gesamtleistung des Systems kleiner ist.

Der Wissensaufbau kann nur geschaffen werden, wenn die personellen Ressourcen

82 Experteninterview Swiss, Frage 3



mit nur einer Problemstellung beauftragt werden. Werden die Experten mit zu vielen

unterschiedlichen Aufgaben und Fragestellungen gleichzeitig betraut, so kann kein

profundes Wissen entstehen.

Projekte und Linie

Es ist für Aufbauorganisationen normal, wenn ihre Experten in eine Linienfunktion

integriert sind. Wenn sie aber in einer Projektorganisation arbeiten müssen, so muss

entweder die Linie die nötigen Freiräume schaffen, oder die Experten werden den

Aufgaben der Linienorganisation temporär entbunden oder organisatorisch neu

unterstellt. Dieser Umstand bedeutet, dass ein entsprechendes Laufbahnmodell zur

Verfügung stehen müsste. Die Erfahrung jedoch zeigt, dass diesbezüglich ein klarer

Mangel besteht. Wenn es sich abzeichnet, dass einzelne Experten primär in

Projekten arbeiten, so würde sich aufdrängen, eine dazu vorgesehene Struktur zu

schaffen, wo sie sich fachlich weiterbilden und entwickeln können. Besonders für

Projektleitungsaufgaben ist eine Herauslösung aus der Linienstruktur wichtig, weil die

Projektleitungskompetenz als Schlüsselkompetenz in firmenübergreifendem

Kontext aufgebaut werden muss. Die Aus- und Weiterbildung einschliesslich einer

Betreuung durch erfahrene Projektleiter ermöglicht ein Wissensaufbau nicht nur für

den einzelnen, sondern auch für die Organisation. Geschieht dies nicht, so kann das

Wissenskapital nicht weiter ausgebaut und erneuert werden. In der

Wissensgesellschaft ist Wissen eine Ressource und muss entsprechend gepflegt

werden.

Vom Kleinen kontinuierlich zum Grossen

George Olsen, ein US-amerikanischer Lehrer an der Wilbur High School prägte einst

den folgenden Satz, der sich hervorragend auf den Umgang mit der Steuerung von

komplexen Systemen beziehen lässt.

"You better learn to stand first before you walk,

and then

you better learn to walk before you run."


Zusammenfassung Seite 119/126

17 Zusammenfassung

Das nationale Aviatiksystem besteht aus den Akteuren Luftfahrtbehörde, Flughäfen,

Fluggesellschaften, Flugsicherung und Luftwaffe, die in einem losen Zweckverbund

mit wechselseitigen Abhängigkeiten, aber ohne eigentliche Hierarchie stehen. Die

Luftfahrtbehörde hat die Entwicklung der nationalen Luftfahrt zur Aufgabe, nimmt

aber den inhärenten Führungsanspruch in den Augen der Akteure zu wenig wahr.

Die Systemtheorie geht nur von einer gelingenden Steuerung über den Kontext oder

durch Anreize zur Selbststeuerung aus. Deshalb steht die Art der Beziehung sowohl

der Akteure zum Aviatiksystem wie auch des nationalen Aviatiksystems zur

übergeordneten, regionalen Ebene im Fokus.

Die Steuerung des Aviatiksystems ist möglich, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt

sind:

Die Akteure des nationalen Aviatiksystems haben ein gemeinsam

abgestimmtes und gleichsam verstandenes Rollenverständnis untereinander.

Die Akteure sind in der Lage, durch Reflexion ihre Beziehungen zum System

so zu wählen, dass nicht der maximale Nutzen, sondern der optimale Nutzen

im Sinne des Gesamten im Vordergrund steht.

Die Abstimmung der Rollen, Ziele, Strategien und Prozesse erfolgt mittels

offener und transparenter Kommunikation.

Die Kommunikation erfolgt in offiziellen Gremien und im inoffiziellen Austausch

und erlaubt ein besseres Verständnis und eine Koordination unter den

Akteuren.

Die Komplexität lässt sich durch das Zusammenführen von verteiltem Wissen

überblicken. Das Wissen über das Zusammenführen von verteiltem Wissen im

firmenübergreifenden Kontext wird zur Schlüsselkompetenz für die Einführung von

technologischen Subsystemen in das bestehende Aviatiksystem.

Die Satellitennavigation entspricht einem Subsystem, das alle Akteure betrifft.

Gelingt die Steuerung zur Einführung, so gelingt die Steuerung des Aviatiksystems.

Als Lösungsansatz eignen sich die drei vorgeschlagenen Modelle: eine Denkfabrik

für Innovationen und Entwicklung, ein nationales Programm zur Einführung von


Zusammenfassung Seite 120/126

technologischen Subsystemen und eine Systemische Roadmap zur Visualisierung

der relevanten Einflussgrössen auf der Zeitachse und der Komplexität.

Die Umsetzung verlangt das Zuteilen von personellen und finanziellen Ressourcen

zum Wissensaufbau. Die Einbettung von einem neuen Subsystem in ein

bestehendes System kann wegen der Komplexität nur langsam und behutsam vor

sich gehen. Entsprechend viel Zeit und Ressourcen werden benötigt.


Literaturverzeichnis Seite 121/126

18 Literaturverzeichnis

Helmut Willke, Systemtheorie I, Grundlagen, 7. Auflage, 2006

Helmut Willke, Systemtheorie II, Interventionstheorie, 4. Auflage, 2005

Helmut Willke, Systemtheorie III, Steuerungstheorie, 3. Auflage 2001

Helmut Willke, Einführung in das systemische Wissensmanagement, 2.

Auflage, 2007

05.011, Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz 2004 vom 10. Dezember

2004

ICAO Doc 7300 Convention on International Civil Aviation, 9th edition 2006

ICAO, Annual Report 2010

EASA, Annual Report 2009


Verzeichnis für Abbildungen Seite 122/126

19 Verzeichnis für Abbildungen

Die Abbildungen 1 bis 18 beziehen sich auf die Master-Thesis und die

Abbildungen 19 -22 auf die Anhänge

Abbildung 1 - Die vier Ebenen der Aviatik beeinflussen sich gegenseitig: die globalen

Richtlinien und Vorgaben werden durch die regional beeinflussten Staaten national

umgesetzt und lokal beispielsweise auf einem Flughafen angewendet.................... 15

Abbildung 2 - Die drei systemischen Faktoren beschreiben die Einflussgrössen im

Aviatiksystem und stehen in wechselseitiger Abhängigkeit zueinander, weshalb sie

als Einheit betrachtet werden. .................................................................................. 17

Abbildung 3 - Die Internationale Zivilluftfahrt Organisation ICAO verkörpert die

globale Dimension der Luftfahrt und sorgt mit Empfehlungen und Richtlinien für ein

harmonisiertes Ausrichten der Anwendungen und Entwicklungen in den einzelnen

Ländern. ................................................................................................................... 35

Abbildung 4 - Eurocontrol verkörpert als interstaatliche Fachorganisation die

regionale Dimension und unterstützt die Mitgliedstaaten bei der harmonisierten

Umsetzung und Erhöhung der Leistungsfähigkeit der europäischen Luftfahrt.......... 36

Abbildung 5 - Die Europäische Union ist eine wirtschaftliche und politische

Partnerschaft von 27 europäischen Ländern - die Schweiz ist nicht Mitglied - die sich

für die Stabilität und Frieden einsetzt. Mit wirtschaftlichem Interesse und politischem

Nachdruck fordert und fördert die EU mit Initiativen und Instanzen die

Vereinheitlichung und Leistungssteigerung der europäischen Luftfahrt. .................. 38

Abbildung 6 - Die EU-Initiative Single European Sky SES beabsichtigt, ein

leistungsstärkeres und kostengünstigeres Flugverkehrssystem zu entwickeln, das

sich an den funktionalen Verkehrsströmen und nicht an territorialen Grenzen

orientiert.................................................................................................................... 40

Abbildung 7 - FABEC ist der Zusammenschluss von 7 Flugsicherungen und 6

Staaten zu einer zentralen, multinationalen Führungsorganisation, die 55% des

europäischen Verkehrs betreut und durch das Auftreten als Einheit eine deutliche

Leistungssteigerung bringen soll. ............................................................................. 41



Abbildung 8 - SESAR Joint Undertaking versucht durch Unterstützung auf regionaler

Stufe die nationalen Aviatiksysteme in technologischer und operationeller Hinsicht zu

harmonisieren........................................................................................................... 41

Abbildung 9 - Die Europäische Agentur für Flugsicherheit EASA erlässt als

europäisch zentralisierte, unabhängige Agentur die verbindlich anzuwendenden

Sicherheitsvorschriften und übernimmt dabei Aufgaben, die bisher durch die

einzelnen Staaten ausgeführt wurden. ..................................................................... 42

Abbildung 10 - Die Abhängigkeiten der Akteure im internationalen Kontext setzen ein

profundes Kennen der Rollen und Abläufe voraus, was jeder Akteur mit eigenen

Ressourcen sicherstellen muss. Die Vertreter der Akteure müssen sich untereinander

austauschen und ergänzen, um die Auswirkungen auf den nationalen Kontext

gesamtheitlich zu erfassen. ...................................................................................... 43

Abbildung 11 - Die Faktoren und das Zusammenspiel der Akteure des

Aviatiksystems der Schweiz zeigen die starken Vernetzungen und Abhängigkeiten

auf, die den Staat in seiner Steuerung begrenzt. (Quelle: Luftfahrtpolitischer Bericht

2004) ........................................................................................................................ 48

Abbildung 12 - Die blauen Flugspuren repräsentieren die zivilen und die grünen die

militärischen Flugbewegungen Schweizer Luftraum vom 23.02.2000. Ein flexibles

Luftraumbenutzungskonzept regelt die Prioritäten und Bedürfnisse und ermöglicht

ein Nebeneinander im engen Luftraum. ................................................................... 57

Abbildung 13 - Die gegenseitigen Abhängigkeiten der Akteure im Aviatiksystem der

Schweiz verlangen ein gegenseitig verstandenes Rollenverständnis und

methodische Kompetenzen im firmenübergreifenden Kontext, um das Aviatiksystem

im Sinne eines Netzwerks zu betreiben.................................................................... 59

Abbildung 14 - Die Tätigkeitsgebiete und Ausrichtungen der Akteure zeigen ein

heterogenes Bild, was zu unterschiedlichen Perspektiven und Rollenverständnis

führt. Die Ziele und Strategien der Akteure müssen mit gemeinsamen Zielen und

Strategien des Aviatiksystems ergänzt werden. ....................................................... 60

Abbildung 15 - Der Lösungsansatz des nationalen Programms verbindet sämtliche

Akteure auf drei Stufen zu einem Netzwerk, das in der Lage ist, eine neue



Technologie als Subsystem in das bestehende Aviatiksystem zu integrieren und so

eine Form von Steuerung der Entwicklung des Aviatiksystems vorzunehmen. .......110

Abbildung 16 - Die Systemische Roadmap stellt die einzelnen Einflussgruppen

bezüglich ihrer voraussichtlichen Entwicklung auf der Zeitachse dar. .....................111

Abbildung 17 - Das generische Beispiel der Systemischen Roadmap zeigt auf, wann

die einzelnen für die Einführung eines Verfahrens benötigten Einflussgrössen bereit

sein werden. In diesem Beispiel ist die Entwicklung des ICAO Doc yyyy die

limitierende Grösse, so dass das Verfahren voraussichtlich erst im Jahr 2015

eingeführt werden kann. ..........................................................................................112

Abbildung 18 - Die unterschiedlichen Wirkungsebenen der Denkfabrik, des

nationalen Programms und der Systemischen Roadmap ergänzen sich zu einer

gesamtheitlichen Sicht: die Denkfabrik sorgt für eine national massgeschneiderte

Planung der Innovationen in Bezug auf die Reifegrade der Initiativen der regionalen

Ebene (z. B. SESAR), bereitet die Schaffung eines nationalen Programms vor, das

die Aktivitäten für eine erfolgreiche Einführung von lokalen Projekten koordiniert, die

von der Systemischen Roadmap dank der visualisierten Komplexität aus Sicht des

Projektes unterstützt werden. ..................................................................................114

20 Verzeichnis für Tabellen

Tabelle 1 Übersicht der Akteure im Aviatiksystem der Schweiz.......................44


Verzeichnis für Abkürzungen Seite 125/126

21 Verzeichnis für Abkürzungen

AeCS Aero Club der Schweiz

ATM Air Traffic Management System

BAZL Bundesamt für Zivilluftfahrt

CASO Civil Aviation Safety Officer

CEO Chief Executive Officer

CFAC Center for Aviation Competence der Universität St. Gallen

CHIPS Schweizweites Implementierungs-Programm für SESAR-bezogene Ziele und Aktivitäten

COMPASS Chinesisches Satellitennavigationssystem

COO Chief Operating Officer

Div Divisionär, entspricht dem militärischen Rang eines Generalmajors

EASA Europäische Agentur für Flugsicherung

EMPA Eidgenössische Materialprüfanstalt

EPFEL Ecole Polytechnique Fédérale Lausanne

ESSIP European Single Sky ImPlementation

ETZH Eidgenössische Technische Hochschule Zürich

EU Europäische Union

FAB Functional Airspace Block

FABEC Functional Airspace Block Europe Central

GALILEO Europäisches Satellitennavigationssystem

GAT General Air Traffic

GLONASS Russisches Satellitennavigationssystem: Globalnaja Nawigazionnaja Sputnikowaja Sistema

GPS Global Positioning System


Verzeichnis für Abkürzungen Seite 126/126

ICAO International Civil Aviation Organization

IFATCA International Federation of Air Traffic Controllers' Association

Kdt Kommandant

LSSIP Local Single Sky ImPlementation

LW Luftwaffe

NATO North Atlantic Treaty Organisation

OAT Operational Air Traffic, beinhaltet Staatsluftfahrzeuge

PfP Partnership for Peace

PNB Performance based Navigation

REGA Schweizerische Rettungsflugwacht

SES Single European Sky

SESAR Single European Sky Air Traffic Management Research

SJU SESAR Joint Undertaking

Stv Stellvertreter

SWISS Swiss International Air Lines AG

USA United States of America

UVEK Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport

Titel Lösungsansätze zur effektiven Steuerung und ... · Jürg Hänni 20. Executive MBA Lehrgang...

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