Unabhängige staatliche Institutionen: Funktionalität und ... · PDF file kutive...

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    Kruse-Unabhängige Institutionen-6.doc 04.09.12 15:50,

    Unabhängige staatliche Institutionen:

    Funktionalität und demokratische Legitimation

    Jörn Kruse 1

    Fassung vom 4. September 2012

    1 Einleitung, Problemstellung, Überblick

    Bei einer ganzen Reihe staatlicher Institutionen 2 (z.B. Gerichte, Zentralbanken, Wettbe-

    werbsbehörden, Rechnungshöfe etc.) gibt es gute inhaltliche Argumente, diese möglichst

    unabhängig von politischen Interventionen und Einflussnahmen zu institutionalisieren. 3 In

    einzelnen Fällen ist dies schon bisher (mindestens partiell) der Fall gewesen, insbesondere

    auch in Deutschland. Dabei stellt sich immer die Frage der demokratischen Legitimation sol-

    cher Institutionen. Erfordert nicht das Demokratie-Prinzip, dass die gewählten Politiker bei

    allen Themen das letzte Wort haben? Fraglich ist, ob dies nur grundsätzlich oder auch in je-

    dem Einzelfall gelten soll.

    Dabei kommen zuerst die Richter in den Blick. Die Unabhängigkeit der Judikative ist ein Pos-

    tulat der Gewaltenteilung. Die meisten Menschen sind davon überzeugt, dass ein „Rechts-

    staat“ seinen Namen nur dann verdient, wenn die Urteile der Gerichte nicht von politischer

    1 Ich danke Ulrich Hufeld, Jannis Andrae und Markus Hessler für hilfreiche Kommentare und Anregungen

    zu einer früheren Fassung dieses Papers. Das entlastet mich nicht von den verbliebenen Fehlern.

    Mail: [email protected] Web: http://www.hsu-hh.de/kruse/

    2 Ich habe laufend geschwankt, ob ich die staatlichen Entscheidungseinheiten, die im Folgenden themati-

    siert werden, als „staatliche Organisationen“ oder als „staatliche Institutionen“ bezeichnen sollte. In der

    jetzigen Fassung des Textes spreche ich von staatlichen Institutionen. Diese werden in Abschnitt 2.1 defi-

    niert als „organisatorische Einheiten und Entscheidungsträger des Staates, die staatliche Funktionen wahr-

    nehmen und deren Aufgaben, Ziele, Kompetenzen, Delegationsvorgänge etc durch staatliche Gesetze,

    Verordnungen etc. mehr oder minder genau definiert sind“.

    3 Was „Unabhängigkeit“ im Einzelnen heisst, wird in Abschnitt 3 genauer betrachtet. Mindestens bedeutet

    es die Abwesenheit von Weisungsbefugnissen einzelner Politiker oder politischer Gremien gegenüber die-

    ser Institution, sowie die Tatsache, dass die Anreizstrukturen der Mitglieder dieser Institution nicht we-

    sentlich von den Interessen der Politiker beeinflusst werden.

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    Kruse-Unabhängige Institutionen-6.doc 04.09.12 15:50,

    Opportunität abhängen und von den Politikern weder direkt noch indirekt beeinflusst werden

    können.

    Grundsätzlich kann jedoch „die Politik“ die allermeisten der Gesetze ändern, nach denen die

    Richter entscheiden und damit auch die Inhalte der Urteile bestimmen – nur eben nicht kurz-

    fristig und nicht im Einzelfall, sondern nur nach einem (in der Regel längeren) Gesetzge-

    bungsverfahren und nur für ganze Klassen von Fällen, die in längerfristig geltenden Gesetzen

    abstrakt definiert werden.4 Dass die Gesetzgebung durch Abgeordnete (also Politiker) erfolgt,

    ist ein Gebot der Demokratie. Nur durch die entsprechenden demokratischen Prozesse, die in

    der Wahl der Politiker durch die Bürger ihren normativen Ausgangspunkt haben, erhalten die

    Gesetze und damit auch die Urteile der Richter, die auf deren Basis urteilen, ihre demokrati-

    sche Legitimation (Abschnitt 5).

    Von generellerer Bedeutung für die Thematik ist die Art, wie der Zusammenhang zwischen

    dem hohen Ziel der demokratischen Legitimation und einem möglicherweise konkurrierenden

    Ziel (hier die Rechtsstaatlichkeit) geregelt wird. Dass die Unabhängigkeit der Judikative gene-

    rell unbestritten ist, weist darauf hin, dass die Gesellschaft und ihre Repräsentanten es für ver-

    nünftig und notwendig halten, zugunsten des Zieles „Rechtsstaatlichkeit im Einzelfall“ das

    Demokratieprinzip ein Stück weit einzuschränken. Das Grundgesetz, dass im Artikel 20, Abs.

    1 und 2 das Demokratieprinzip konstituiert, legt in Abs. 3 fest, dass die Gesetzgebung an die

    verfassungsmäßige Ordnung und die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden

    sind. Dies schließt bereits aus, dass die aktuell gewählten Politiker bei allen konkreten Fragen

    das letzte Wort haben können.

    Die Relativierung des Demokratieprinzips könnte auch für andere Ziele rational sein, was im

    Folgenden im Begriff der „Funktionalität“ bestimmter Institutionen und/oder Entscheidungen

    zusammengefasst wird. Die Funktionalität umfasst insbesondere die Qualität der Arbeit und

    die gesellschaftliche Rationalität der Entscheidungen einer staatlichen Institution, z.B. bezüg-

    lich Effizienz, Nachhaltigkeit etc., was auch über den politischen Wahlzyklus hinausreichen

    kann. Mit solchen Argumenten (Kap. 4) kann man z.B. grundsätzlich die Unabhängigkeit von

    Zentralbanken, Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden, Medienaufsichtsbehörden, Finanz-

    aufsichtsbehörden, Statistischen Ämtern, etc. begründen. Institutionell entspricht dies auch

    der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.5 Solche Institutionen stehen im Folgen-

    den (zusammen mit den Gerichten) im Mittelpunkt der Analysen und Argumentationen.

    Darüber hinaus könnte man jedoch auch die Frage stellen, ob z.B. auch andere staatliche Insti-

    tutionen, staatliche Universitäten, öffentliche Rundfunkanstalten und viele andere öffentliche

    Einrichtungen unabhängige Institutionen sein sollten oder könnten. Oder, um es noch extre-

    mer zu formulieren: Könnte nicht jede staatliche Institution unabhängig konzipiert werden,

    das heisst von politischen Einflüssen befreit werden? Es scheint klar, dass dies über das Ziel

    hinausschießen würde.

    4 Die Umsetzung dieses Prinzips (der formalkompetenzlichen Trennung von Regelsetzung und Einzelfall-

    entscheidung) erfordert also 1. eine abstrakte Norm, die über den Einzelfall möglichst weit hinausgeht und

    für alle Rechtssubjekte gleichermaßen gilt und 2. einen zeitlichen Abstand, der im Regelfall die Annahme

    rechtfertigt, dass das Gesetz nicht für einen bestimmten Einzelfall gemacht wurde. Denn Gesetze sollen

    grundsätzlich dauerhaft gelten.

    5 Vgl. hierzu Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 68, 1 (86): „Die […] organisatorische und funktionelle

    Unterscheidung und Trennung der Gewalten […] zielt auch darauf ab, daß staatliche Entscheidungen

    möglichst richtig, d.h. von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammen-

    setzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen“.

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    Kruse-Unabhängige Institutionen-6.doc 04.09.12 15:50,

    Dennoch ist es eine Kernthese dieses Beitrages, dass die Unabhängigkeit vieler staatlicher

    Institutionen von den Einflussnahmen „der Politik“ zu gering ausgeprägt ist, und dass die par-

    teipolitischen Einflüsse zu weit reichend sind. Allerdings würde eine „völlige Unabhängig-

    keit“ die Frage nach der demokratischen Legitimation aufwerfen. Die Fragestellung des vor-

    liegenden Papiers richtet sich darauf, wie der Konflikt zwischen Funktionalität und demokra-

    tischer Legitimation beschaffen ist und wann es vorteilhaft ist, dass staatliche Institutionen

    unabhängig von „den Politikern“ ausgestaltet werden.

    Dazu ist es zunächst erforderlich zu klären, welche staatlichen Institutionen zu unterscheiden

    und welche Anforderungen zu stellen sind. Was macht eine unabhängige Institution aus (Ab-

    schnitt 3)? Sodann gilt es zu analysieren, worin die Vorteile der Unabhängigkeit bestehen

    können (Abschnitt 4). Der Abschnitt 5 befasst sich mit der demokratischen Legitimation im

    Allgemeinen und bei unabhängigen Institutionen im Besonderen. Als Exkurs beinhaltet der

    Abschnitt 6 einen Vorschlag, den vorher genannten Konflikt abzumildern, indem eine demo-

    kratische Legitimation ohne parteipolitisch dominierte Institutionen hergestellt wird. Ab-

    schnitt 7 präsentiert ein Fazit.

    Der vorliegende Text ist von einem Ökonomen verfasst, der sich auf ein staatsrechtliches Ge-

    biet gewagt hat – und dort vermutlich nach den Maßstäben des zuständigen Faches dilettiert.

    Staatsrechtlich stellen sich viele Probleme anders. Nach grundrechtlicher Dogmatik müsste

    man auf einigen Feldern gar keinen großen Begründungsaufwand leisten, wenn man die ein-

    schlägigen Institutionen (z.B. Universitäten und öffentlich-rechtlicher Rundfunk) dem Zugriff

    der Demokratie bzw. den Politikern entziehen möchte, da sie dort ohnehin niemals hingehört

    haben. Diese sind qua Grundrecht unabhängig, schon bevor demokratische Prinzipien auf der

    Bildfläche erscheinen. Die Präferenzen der Bürger und Funktionalitätsaspekte (Effizienzziele)

    sind dann zweitrangig oder irrelevant. Diesbezüglich ist der Autor in diesem Text jedoch un-

    einsichtig und bleibt bei seinen ökonomischen Leisten, das heisst bei einem pragmatischen

    Kosten-Nutzen-Kalkül.

    2 Staatliche Aufgaben und Institutions-Typen

    2.1 Staatliche Institutionen

    Staatliche Institutionen sind organisatorische Einheiten und E