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VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE LAW AND POLITICS IN AFRICA, ASIA AND LATIN AMERICA

(Zitierweise: VRÜ)

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Herausgegeben von Prof. Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen

Prof. Dr. Philip Kunig, Freie Universität Berlin Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Verwaltungsgericht Hamburg

durch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e.V.

Redaktion: Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg

(für den Inhalt verantwortlich) Carola Hausotter, Gießen · Dr. Palamagamba John Kabudi, Dar es Salaam

Wolfgang Kessler, Berlin · Andrea Kramer, M.A., Gießen · Ulf Marzik, Berlin

38. Jahrgang 3. Quartal 2005

ABSTRACTS ...................................................................................................... 255 ANALYSEN UND BERICHTE

Gudrun Krämer Gute Regierungsführung: Neue Stimmen aus der islamischen Welt............... 258 Hatem Elliesie Friedensprozess und Verfassungsentwicklung im Sudan................................ 276 Jean Njoya Etat bureaucratique, pouvoirs locaux et développement en Afrique .............. 308

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT Martin Kment Australien auf dem Weg zu einer Grundrechtscharta? Hintergründe und Ausgestaltung einer ersten „Bill of Rights“ in Australien........................ 335

BUCHBESPRECHUNGEN Sabine Pittrof Grundrechtsschutz durch Verfassungswandel: Die Kommunikations- freiheit in Australien (M. Kment).................................................................... 346 Thomas Kern / Patrick Köllner (Hrsg.) Südkorea und Nordkorea (K. Leuteritz) ......................................................... 348 Matthias Bortfeld Der Afrikanische Gerichtshof für Menschenrechte (K. F. Gärditz)................ 352 Auswärtiges Amt (Hrsg.) Biographisches Handbuch des deutschen Auswärtigen Dienstes 1871–1945. Band 1 : A – F (K. Leuteritz) ...................................................... 354

BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY .............................................................. 359 The Authors ......................................................................................................... 366

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ABSTRACTS “Good Governance”: New voices from the Islamic World

By Gudrun Krämer, Berlin Can Muslim majority states and societies move towards a greater degree of freedom, parti-cipation and good governance than is presently to be observed? The issue is highly charged and contested. What is at issue is not the compatibility of Islam, good governance and human rights, but of Muslim interpretations of their Islamic legacy and identity, and Isla-mist interpretations more particularly. A Reform Initiative published by the Egyptian Muslim Brotherhood in March 2004 offers interesting insights into core elements of contemporary Islamic discourse as endorsed by the pragmatic wing of the wider Islamist movement: in it, the Muslim Brothers call for a “constitutional, parliamentary and democ-ratic republican order” to be established in Egypt, that guarantees equal rights and duties to all citizens within the framework of the Sharia, the comprehensive moral and legal code commonly presented as Islamic law. This goes well beyond more conventional conceptuali-zations of a Sharia based “Islamic order”, but leaves important questions to be resolved, especially in the field of human rights and liberties. Peace-Process and Constitution-Making Progress in Sudan

By Hatem Elliesie, Heidelberg Since independence in 1956, Sudan has been in search of a constitutional formula accept-able to the various contending political forces. Unfortunately, the endeavor has not been very successful for many reasons. Despite of an 11-years timeframe, the peoples of post-colonial Sudan have been continuously convoluted in one of the longest lasting internal armed conflicts on the African Continent. Hence, the recently signed Comprehensive Peace Agreement on January 9, 2005 between the Government of the Sudan and the Sudan People’s Liberation Movement may inaugurate a historic moment of great opportunity for a solid and long lasting peace. This article offers a brief summary of the peace process between the major protagonists and diverse mediation efforts; demonstrates more detailed the path of significant protocols and their pertinent content for a genuine constitutional framework; examines relevant aspects of Sudan’s past, current and upcoming constitutional

Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 38 (2005)

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debate; and gives comparatively references to regional/African constitutions in order to illustrate alternative concepts of constitutional implementation suitable to Sudan’s domestic, heterogenic needs. Australia on the road to a Bill of Rights?

Background and Composition of a first Bill of Rights in Australia

By Martin Kment, Münster Australia is occupied with an intensive trend-setting debate about a Bill of Rights (either statutory or constitutional) for Australia. Many arguments have been made for or against it. Some think a Bill of Rights would actually restrict rights, because to define rights is to limit them. Others argue a Bill of Rights would recognize and protect universal rights, including many that are not currently protected by Australian law. The discussing is fierce. Despite all obstacles, Australia has its first Bill of Rights now. On 2 March 2004, the Australian Capital Territory parliament passed the Human Rights Act. This historic new Act came into force on 1 July 2004 and applies to more than 300,000 people who live in the Australian Capital Territory (ACT). The primary purpose of the Bill of Rights is to protect the rights of the people as listed in the International Covenant on Civil and Political Rights. The Bill of Rights is not part of the constitution. As an ordinary Act, the ACT Bill of Rights can be amended in the future to extend or contract the protected rights, or it could be repealed. All that would take a majority vote in the Legislative Assembly. Furthermore, the Bill of Rights is limited to the ACT and is not applied throughout Australia. None the less, it may mark the beginning of wider change by providing a model for others to follow. This makes the Bill of Rights so important and worth looking at. Its historical and legal context as well as its content will be subject to the article. Bureaucratic State, Rural Powers and Development in Africa: The Emergence of

Peasant’s Power

By Jean Njoya, Yaoundé The article refers to new phenomena generated by international disorder in the closed structure of the state: The emergence of local (communal) powers that some authors refer to as the ‘’rebellion of the social’’. In fact, rural organisations which have for long been

Abstracts

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structured by the state and closed within the confines of bureaucratic hierarchy have found a new landscape in the new “world system” characterised by deregulation and liberalisa-tion. They appear as rebellions categories to the englobing propensities of the state thereby trying to construct its own identity in a language that belongs to reception of western culture. However, this emancipation must take into account penpheral constraints, mainly the heterogeneity of situations and peripheral rationalities generated by organisational diversity of the rural (community) and the articulation between different geotemporal scales; in such a way that the interventions of the state and international donors takes into account the various time scopes that enable adaptation of objectives, the modes of organi-sation, methods and financial resources to time constraints.

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ANALYSEN UND BERICHTE

Gute Regierungsführung: Neue Stimmen aus der islamischen Welt Von Gudrun Krämer, Berlin Die Chancen einer Demokratisierung des Nahen und Mittleren Ostens werden nach wie vor kontrovers diskutiert. Strittig sind weniger die Defizite an Rechtsstaatlichkeit, Freiheit und gesellschaftlicher Dynamik allgemein, die kaum jemand in Abrede stellt. Eingeengt auf die arabische Welt hat der Arab Human Development Report sie 2002 deutlich benannt (wenn die Auswahl der Daten und deren Bewertung in unterschiedlichen Lagern auch auf Kritik gestoßen sind).

1 Gestritten wird über den Pfad, der die konstatierten Defizite an Wissen,

Freiheit und Gleichheit, insbesondere der Gleichheit zwischen den Geschlechtern, über-winden soll. Angesichts des hohen Stellenwerts, den die Frage kultureller Identität und „Authentizität“ gerade in den islamisch geprägten Gesellschaften des Nahen und Mittleren Ostens spielt, lag und liegt der Fokus vielfach auf der Vereinbarkeit seiner kulturellen Traditionen oder, wie häufig gesagt wird, seines kulturellen „Erbes“ mit modernen gesell-schaftspolitischen Vorstellungen, namentlich solchen westlicher Provenienz. Konkreter ging und geht es dabei stets um den Islam. War über Jahre vorrangig vom realen oder vermuteten Spannungsverhältnis zwischen Islam und Demokratie die Rede, so steht mitt-lerweile der Begriff der „guten Regierungsführung“ im Vordergrund,

2 die internationale

Organisationen von der Weltbank bis zum Weltwährungsfonds seit Jahren propagieren.3

1 United Nations Development Programme, Arab Fund for Economic and Social Development, The

Arab Human Development Report 2002. Creating Opportunities for Future Generations, New York 2002. 2003 und 2004 folgten weitere themenzentrierte Berichte; besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang der Bericht 2004 „Towards Freedom in the Arab World / Auf dem Weg zur Freiheit in der arabischen Welt“ (Exekutive Summary, hg. von der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen, Berlin 2005).

2 Noch scheint die Terminologie nicht ganz gefestigt zu sein. Den unverfänglichsten Terminus liefert nach wie vor „Reform“, im konkreten Fall politische oder konstitutionelle Reform (arab. islah siyasi, islah dusturi). Für good governance im engeren Sinn scheint sich im Arabischen al-hukm as-salih durchzusetzen. „Demokratie“ gilt gerade Islamisten vielfach als westlich und daher „unauthentisch“; sie bevorzugen den koranischen Begriff shura, der ein breites Spektrum von

Krämer, Gute Regierungsführung: Neue Stimmen aus der islamischen Welt

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Die Auseinandersetzung wird freilich doppelt belastet: durch das Klima der Repression in den betroffenen Ländern, das sich im Zeichen des „Kampfes gegen den Terrorismus“ vielerorts noch verschärft hat, und die internationalen, um es so neutral zu formulieren, „Bemühungen“, den Nahen und Mittleren Osten im Lichte westlicher Ideen und Interessen umzugestalten. Dabei tritt das Ungleichgewicht der Kräfte deutlich hervor. Der Westen fordert von den Muslimen eine „Aufklärung“, die ihnen den Weg in die Moderne bahnen soll. Er fordert Rechtsstaatlichkeit und gute Regierungsführung, Toleranz, Freiheit und die Achtung der Menschenrechte. Er fördert sie auch in mancherlei Weise. Dafür steht der von der Europäischen Gemeinschaft initiierte Barcelona-Prozeß, der zu Frieden, Entwicklung und Stabilität im Mittelmeerraum beitragen soll. Dafür steht aber auch die von den USA angeführte Interventionspolitik, die durch die islamistischen Anschläge des 11. September einen neuen Schub erfahren hat. Während in Afghanistan und Irak mit militärischer Gewalt repressive anti-westliche Regime gestürzt wurden, harrt der Nahostkonflikt nach wie vor einer Regelung. Unter diesen Vorzeichen stieß die 2003/04 vom amerikanischen Präsiden-ten vorgetragene Greater Middle East Initiative im Nahen und Mittleren Osten auf große Vorbehalte. Neuere Stellungnahmen zu Menschenrechten und guter Regierungsführung aus den nah- und mittelöstlichen Ländern stehen gewissermaßen im Schatten dieses Außendrucks. Vor allem Muslime befinden sich nicht erst seit dem 11. September 2001 in einer permanenten Verteidigungshaltung.

4 Viele von ihnen (und diese müssen sich nicht zwingend als Säkula-

risten definieren) sehen ihre Identität nicht gefährdet, wenn sie sich gesellschaftspolitisch an modernen Werten orientieren – eben weil sie in ihren Augen nicht exklusiv westlich sind, sondern universell gültig, und dies darin beweisen, dass sie sich in nicht-westliche Traditionen einfügen und auf unterschiedliche Lebenswelten übertragen lassen. Aber sie sind einem starken Rechtfertigungsdruck gegenüber externen Skeptikern und internen Kritikern ausgesetzt. Hier erweist sich der Erfolg des islamischen Diskurses, dem sich vor allem in Nah- und Mittelost heute kaum jemand entziehen kann, der zu Fragen von Gesell-schaft, Recht oder Politik Stellung bezieht. Mit ihren Thesen und Begriffen haben die „Islamisten“ (unter denen Fundamentalisten im landläufigen Sinn des Wortes nicht die beherrschende Rolle spielen) die öffentliche Diskussion um Identität, Recht und Politik

unverbindlicher gegenseitiger Beratung bis zu institutionalisierter politischer Mitsprache abdecken kann.

3 Einen guten Einblick vermittelt neben dem Arab Human Development Report 2004 die in Beirut publizierte Zeitschrift al-Mustaqbal al-Arabi (Arabische Zukunft), die sich mit gesellschaftspoliti-schen Fragen von den Familienstrukturen bis zur politischen Gewalt beschäftigt; zur „guten Regierungsführung“ vgl. z.B. al-Mustaqbal al-Arabi No. 304 (Juni 2004), 309 (November 2004) oder 313 (März 2005).

4 Ausführlicher dazu mein Beitrag Gudrun Krämer, „Wettstreit der Werte: Anmerkungen zum zeitgenössischen islamischen Diskurs“, in: Hans Joa / Klaus Wiegandt (Hg.), Die kulturellen Werte Europas, Frankfurt a.M. 2005, S. 469-493.


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besetzt.5 Unabhängig davon, ob und in welcher Weise sie organisiert sind und welche

Strategien sie zur Durchsetzung ihrer Ziele verfolgen, teilen Islamisten bestimmte Annah-men: Nach ihrer Überzeugung stellt der Islam ein singuläres, in sich geschlossenes, allum-fassendes („ganzheitliches“) Gefüge von Normen und Werten dar, die das individuelle Leben und die öffentliche Ordnung gestalten müssen (Islam als System); diese Normen und Werte beruhen auf göttlicher Satzung und sind im Kern unveränderlich; sie sind einzig und allein aus Koran und Sunna (der Prophetentradition) abzuleiten; andere Quellen von Mora-lität und Normativität sind als unauthentisch abzulehnen. Zu den Islamisten zählen Akade-miker und Intellektuelle, Ärzte und Anwälte, Journalisten und Lehrer, Unternehmer und Manager, Oppositionelle ebenso wie Vertreter des religiösen und politischen Establish-ments. Der Islamismus bildet heute in den meisten nah- und mittelöstlichen Ländern eine breite Strömung, die aus der Mitte der Gesellschaft kommt und sich nicht auf eine enttäuschte, marginalisierte Jugend beschränkt, wie man sie vor allem aus Algerien, Paläs-tina oder Pakistan kennt. Auch strikt islamisch formulierte Beiträge, die jede Übernahme „nicht-islamischer“ Kon-zepte vom Naturrecht über die Demokratie bis zur Idee der autonomen Vernunft ablehnen, setzen die Herausforderung durch den Westen und die Abgrenzung vom Westen voraus. Das tut ihnen nicht gut. In vielen Fällen handelt es sich erkennbar um einen Gegen-Diskurs, ein Gegen-Modell, das selten frei bleibt von Apologetik. Dennoch verdienen die neuen, zum Teil sehr locker organisierten Bewegungen Beachtung, die die Prinzipien „guter Regierungsführung“ mit der Wahrung kultureller „Authentizität“ im Zeichen des Islam verbinden wollen. Zu ihnen zählen die Vertreter einer „Neuen Mitte“ islamistischer und nicht-islamistischer Aktivisten, die gemeinsam Reformen im politischen und gesellschaftli-chen System ihrer Länder einfordern. Hervorgetreten sind sie vor allem in Ägypten und in der bislang so geschlossenen Gesellschaft Saudi-Arabiens.

6 Die religiös Motivierten unter

ihnen berufen sich auf Sure 2,143, derzufolge die muslimische Gemeinschaft von Gott als „Gemeinschaft der Mitte“ (ummatan wasatan) geschaffen wurde. Mit dem Ideal der Golde-nen Mitte (wasatiyya) verbindet sich traditionell die Ablehnung jeglicher „Übertreibung in der Religion“, die in der Gegenwart als Argument gegen religiösen Fanatismus und illegi-time Gewaltanwendung gerade aus islami(sti)schen Kreisen dient.

5 S. z.B. die Studie Patrick Haennis zu dem Kairoer Stadtteil Imbaba, über lange Jahre eine Hoch-

burg islamistischer Gruppen wie der Islamischen Gemeinschaft(en): L’ordre des caids. Conjurer la dissidence urbaine au Caire, Kairo, Paris 2005.

6 Zur Opposition in Saudi-Arabien vgl. Mamoun Fandy, Saudi Arabia and the Politics of Dissent, Basingstoke 1999; Gudrun Krämer, “Good Counsel to the King: The Islamist Opposition in Saudi Arabia, Jordan and Morocco”, in: Joseph Kostiner (Hg.), Middle East Monarchies: the Challenge of Modernity, Boulder 2000, S. 257-287 und Stéphane Lacroix, “Between Islamists and Liberals: Saudi Arabia’s New ‘Islamo-Liberal’ Reformists”, in: Middle East Journal 58 (2004) 3, S. 345-365. Zu Ägypten ausführlicher unten.


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Die Initiative der ägyptischen Muslimbruderschaft vom März 2004

Es ist den Islamisten vielfach vorgeworfen worden, sie begnügten sich mit allgemeinen Aufrufen zu einer religiös-moralischen Wende („Der Islam ist die Lösung“), ohne ein detailliertes und stimmiges Konzept für eine „islamische Ordnung“ vorzulegen, das den Anforderungen der modernen Lebenswelt gerecht wird. Ein in der Praxis erprobtes und allgemein akzeptiertes Modell einer „islamischen Ordnung“ liegt in der Tat nicht vor: Die Islamische Republik Iran ist zumindest außerhalb der eigenen Landesgrenzen selbst für die meisten Schiiten kein Vorbild, das Königreich Saudi-Arabien noch weniger; Sudan, Pakis-tan, Djibouti oder Mauretanien, die sich gleichfalls „islamisch“ nennen, stehen gar nicht erst zur Debatte. Diskutiert werden Manifeste, Wahlprogramme und Entwürfe, deren Status und Gewicht in der Regel schwer einzuschätzen sind. Zum einen repräsentieren sie, selbst wenn sie vom Islam als solchem sprechen, nur ein Segment einer breiteren muslimischen Öffentlichkeit: Die islamische oder, präziser gesprochen, die islamisch geprägte Welt ist um einiges größer als der Nahe und Mittlere Osten, und dieser wiederum beschränkt sich nicht auf die arabischen Länder; Iran, die Türkei, Pakistan und Afghanistan besitzen ihr eigenes Gewicht. Auch wird man damit rechnen können, dass in den kommenden Jahren Musliminnen und Muslime in den Gesellschaften Nordamerikas, Europas oder auch Australiens ihre Vorstellungen noch vernehmlicher vorbringen werden.

7 Die Wahrneh-

mung dieser Stimmen ist aber nach wie vor an Sprachgrenzen gebunden. In den arabischen Debatten spielen in der Regel nur diejenigen eine Rolle, die sich arabisch artikulieren oder ins Arabische übersetzt worden sind. Eine Ausnahme machen allenfalls Beiträge in Eng-lisch und zumindest im Maghreb und in Libanon Französisch – nicht aber den von anderen Muslimen gesprochenen Sprachen Türkisch, Persisch, Urdu oder Bahasa Indonesia. Zum anderen ist angesichts der illiberalen Verhältnisse gerade in den arabischen Staaten die gesellschaftliche Verankerung und politische Wirkung einzelner Akteure und ihrer Positio-nen kaum präzise zu erfassen; die Rezeption ihrer Ideen und Forderungen lässt sich empi-risch nicht messen. Diese Vorbehalte gelten auch für die Initiative der ägyptischen Muslimbruderschaft (IM), die mit Blick auf die für 2004/05 angekündigten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im März 2004 ihre Vorstellungen von einer politischen Reform in Ägypten konkretisierte.

8

7 Interessant ist in diesem Zusammenhang eine Charter for Muslim Activists, die im April 1999 in

der Zeitschrift Islam 21 (d.h. Islam im 21. Jahrhundert) veröffentlicht wurde. 8 Verantwortlich zeichnete ihr im Januar 2004 neu gewählter Vorsitzender, Muhammad Mahdi Akif:

Mubadarat al-ikhwan al-muslimin haula l-mabadi’ al-‘amma lil-islah fi misr (Die Initiative der Muslimbrüder zu den allgemeinen Grundsätzen der Reform in Ägypten), Kairo 2004 (im Fol-genden IM); hilfreich zu deren Verständnis sind zwei bereits 1994 veröffentlichte Papiere: Al-mar’a al-muslima fi l-mujtama‘ al-muslim wal-mauqif min musharakatiha (Die muslimische Frau in der muslimischen Gesellschaft. Stellungnahme zu ihrer Partizipation) und Mujaz ‘an ash-shura fi l-islam wa-ta‘addud al-ahzab fi l-mujtama‘ al-muslim (Kurze Stellungnahme zur shura und dem


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Auslöser war das Drängen internationaler Kräfte, namentlich der USA, auf politische Reformen in Ägypten, die auch die Muslimbruderschaft seit langem fordert – die sie aber nicht unter amerikanischer Ägide verwirklicht sehen will (IM 3ff). Ägypten ist noch immer eines der kulturellen und intellektuellen Zentren nicht nur der arabischen, sondern der islamischen Welt insgesamt.

9 Die islamische Strömung (at-tayyar al-islami, so eine

gängige Selbst- und Fremdbeschreibung) des Landes bietet Vorbilder und Leitbilder, an denen sich Muslime in vielen Teilen der Welt orientieren. Im Mittelpunkt steht die Mus-limbruderschaft (jama‘at al-ikhwan al-muslimin), die 1928 in Isma‘iliyya, dem Hauptquar-tier der Suezkanal-Gesellschaft, von dem jungen Lehrer Hasan al-Banna (1906-49) gegrün-det wurde. In den beinahe acht Jahrzehnten ihres Bestehens hat sie vielfältige Erfahrungen im Umgang mit unterschiedlichen Regimen gesammelt und dabei die ganze Bandbreite legaler und illegaler Arbeit erprobt. Das bietet zugleich reiches Anschauungsmaterial, an dem sich die Anpassungs- und Lernfähigkeit islamistischer Theoretiker und Aktivisten studieren lässt. Hasan al-Banna ging es vor allem um die innere Umkehr des Individuums, sein Handeln in der Gemeinschaft engagierter Muslime und die Reform der Gesellschaft im Geiste des von allen historischen Verfälschungen gereinigten Islam. Ganzheitlich, wie er die islamische Botschaft verstand, sollte die Muslimbruderschaft auch in die Gesellschaft wirken und sämtliche spirituellen und materiellen Bedürfnisse ihrer Anhänger erfüllen. Dabei war die Bruderschaft ungeachtet ihrer erklärten Ablehnung des Parteienwesens selbst parteiähnlich verfaßt. Bis zum Zweiten Weltkrieg verfolgte sie eine im Prinzip gewaltfreie Reformstrategie. Die Freien Offiziere zerschlugen 1954 ihre Organisation, konnten die Bewegung aber nicht dauerhaft zerstören, die sich im Zuge der Repression radikalisierte. Sayyid Qutb (1906-66) popularisierte in seiner 1964 vom Gefängnis aus verbreiteten Schrift „Wegmarken“ (ma‘alim fi t-tariq) und seinem Korankommentar „Im Schatten des Koran“ (fi zilal al-qur’an) die Grundbegriffe des radikalen Islamismus, die bis in die Gegenwart wirken. Die Erinnerung an die „große Heimsuchung“ (mihna) der Nasser-Ära ist in der islamischen Bewegung weit über Ägypten hinaus bis heute lebendig. Die verschiedenen Gruppen und Persönlichkeiten der „islamischen Strömung“ verfolgen ein gemeinsames Ziel: Sie wollen die Scharia als alleingültige Rechts- und Werteordnung durchsetzen und Ägypten in eine islamische Republik eigenen Charakters umwandeln. Das

Parteienpluralismus in der muslimischen Gesellschaft). Zum Hintergrund vgl. Taufiq Yusuf al-Wa‘i, Al-fikr as-siyasi al-mu‘asir ‘inda l-ikhwan al-muslimin. dirasa tahliliyya maidaniyya muwaththaqa (Das zeitgenössische politische Denken der Muslimbrüder. Empirische Analyse mit Dokumenten), Kuwait 2001; auf S. 55-61 ihre Reformplattform aus dem Jahr 1995. Ich danke Ralph Stobwasser, der mich auf diese Schriften aufmerksam gemacht und sie mir zur Verfügung gestellt hat.

9 Dieser Abschnitt stützt sich auf meinen Beitrag Gudrun Krämer„Aus Erfahrung lernen? Die islamische Bewegung in Ägypten“, in: Clemens Six / Martin Riesebrodt / Siegfried Haas (Hg.), Religiöser Fundamentalismus. Vom Kolonialismus zur Globalisierung, Innsbruck usw. 2004, S. 185-200.


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Schlagwort „Der Islam ist die Lösung“ steht auch auf dem Umschlag der Muslimbruder-initiative vom März 2004. Dabei haben sie im einzelnen unterschiedliche Vorstellungen davon, wie die Scharia interpretiert und wie die „islamische Ordnung“ gestaltet werden soll. Mit Blick auf ihre Bewertung der bestehenden Ordnung und die Legitimität, wenn nicht Notwendigkeit des bewaffneten Kampfes (Jihad) lassen sich grob zwei Flügel unter-scheiden: ein pragmatischer („gemäßigter“) und ein militanter. Islamisten argumentieren in der Regel abstrakt, mit alleiniger Berufung auf die ewig-gültigen Werte des Islam. Ihre Strategie aber wird ebenso von ihrem politischen Umfeld bestimmt – und das heißt an erster Stelle von staatlicher Politik – wie die anderer politischer Kräfte. Das wiederum eröffnet die Möglichkeit der Selbstkritik und der Revision früherer Praktiken und Überzeu-gungen. Während Teile der islamischen Strömung nach Nassers Tod ihren Platz im System suchten, das Sadat und Mubarak vorsichtig umgestalteten, hielten andere am bewaffneten Kampf fest. Zum militanten Flügel zählten in den 1980er und 1990er Jahren Untergrund-organisationen wie die Islamischen Gemeinschaften (Jama‘at Islamiyya) und prominente Prediger wie Scheich Umar Abd ar-Rahman (der zugleich als deren spiritueller Mentor wirkte). Ihre Basis wurde auf einige tausend Aktivisten geschätzt, die sie in erster Linie aus der städtischen unteren Mittelschicht rekrutierten, wobei sich aktive Mitglieder auf der einen Seite und Sympathisanten auf der anderen nicht immer klar unterscheiden lassen.

10

Im Herbst 1992 – kurz nach dem zweiten Golfkrieg und dem sogenannten Verfassungs-putsch in Algerien, mit dem die Armee eine islamistische Machtübernahme durch Wahlen verhinderte – eskalierten die Anschläge auf ausländische Besucher und koptische Mit-bürger; den Höhe- und zugleich den Wendepunkt bildete im November 1997 das Massaker an ausländischen Touristen in Luxor. Im Sommer 2002 traten die sogenannten historischen Führer der Islamischen Gemeinschaft (Jama‘a Islamiyya) aus dem Gefängnis heraus mit einer Gewaltverzichtserklärung an die Öffentlichkeit und legten in mehreren Publikationen eine ausführliche Kritik ihrer früheren Positionen vor, verbunden mit der Warnung vor den Gefahren islamistischer Militanz.

11 2004 publizierten sie eine Kritik an Theorie und Praxis

der Organisation al-Qa‘ida.12

10

Grundlegend ist noch immer Saad Eddin Ibrahim, “Anatomy of Egypt’s Militant Islamic Groups: Methodological Note and Preliminary Findings”, in: International Journal of Middle East Studies 12 (1980) 4, S. 423-445; aktueller Mamoun Fandy, “Egypt’s Islamic Group: Regional Revenge?”, in: Middle East Journal 48 (1994) 4, S. 607-625.

11 Die Selbstkritik ist formuliert in Silsilat tashih al-mafahim (Die Korrektur der Konzepte), 4 Bde.,

Kairo 2002 (Neuaufl. Riyadh, Kairo 2004). Zum politischen Hintergrund vgl. Fawas Gerges, „The End of the Islamist Insurgency in Egypt? Costs and Prospects“, in: Middle East Journal 54 (2000) 4, S. 592-612; Lutz Rogler, „Al-Jama’a al-islamiyya: Reuevoll in eine ungewisse Zukunft,“ in: Inamo 31 (2002), S. 14-17; Kamal as-Sa‘id Habib, Al-haraka al-islamiyya min al-muwajaha ila l-muraja‘a (Die islamische Bewegung von der Konfrontation zur Revision), Kairo 2002 (mein Dank gilt Ralph Stobwasser für die Beschaffung dieser Studie) sowie die unveröfftl. Magister-arbeit von Christoph Dreyer, Revisionistische Tendenzen des militanten Islamismus in Ägypten, Freie Universität Berlin 2003. Zu früheren Ansätzen innerislami(sti)scher Kritik vgl. meinen Auf-satz „Die Korrektur der Irrtümer: Innerislamische Debatten um Theorie und Praxis der islamischen


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Die große Mehrheit der Islamisten gehört seit jeher dem pragmatischen Flügel an. Über-wiegend handelt es sich um (männliche) Angehörige der städtischen Mittelschicht mittleren und höheren Alters, von denen viele nicht nur gebildet, sondern auch vermögend sind. Sie halten die gegebene Ordnung für reformierbar, propagieren die „Mission“ (da‘wa) an der Basis („Graswurzelarbeit“), befürworten einen Marsch durch die Institutionen und lehnen die Anwendung von Gewalt ab, wenn sie sich nicht als defensiv charakterisieren lässt (und das ist natürlich ein dehnbarer Begriff). Mit Blick auf die Themen Ehe, Frau und Familie sind sie konservativ, ihre sozialen und wirtschaftlichen Vorstellungen lassen sich am besten als soziale Marktwirtschaft islamischer Prägung beschreiben. An der Spitze des pragmati-schen Flügels steht die Muslimbruderschaft, die sich in den 1980er Jahren neu formierte und gelegentlich als „Neue Muslimbruderschaft“ (Neo-Ikhwan) bezeichnet wird. Ihre Vertreter sind in der Öffentlichkeit präsent und sogar im Parlament vertreten, die Organisa-tion selbst aber ist nach wie vor illegal. Ein Blick auf ihre (fast durchweg hoch betagte) Führungsriege lässt darauf schließen, dass sie eine starke Basis im städtischen Bürgertum besitzt. Von den 1980er Jahren an errangen islamistische Kandidaten die Mehrheit in den Vereinigungen der Ärzte und Apotheker, Ingenieure, Professoren und zuletzt der politisch besonders aktiven Anwälte. Gerade in der Zivilgesellschaft, die als Fundament einer trag-fähigen demokratischen Entwicklung gilt, ist die islamische Strömung somit stark vertreten. Angaben zur Basis, soweit sie über diese Berufsvereinigungen hinausgeht, fehlen fast völlig. Die Ergebnisse von Kommunal- und Parlamentswahlen vermitteln auf Grund staatli-cher Manipulation keine zuverlässigen Daten über den sozialen und regionalen Rückhalt einzelner politischer Gruppierungen.

13 In den 1990er Jahren profilierten sich die Vertreter

einer mittleren Generation, die – mit deutlicher Kritik an den verkrusteten Strukturen der Mutterorganisation und den überholten Denk- und Handlungsmustern ihrer von der nasse-ristischen Verfolgung geprägten Führung – eine neue „Mitte“ suchten, die islamische Werte mit den Grundprinzipien einer rechtsstaatlich-demokratischen Ordnung verbinden sollte.

Eine Gruppe spaltete sich schließlich von der Muslimbruderschaft ab; ihr Gesuch auf

Bewegungen“, in: Cornelia Wunsch (Hg.), XXV. Deutscher Orientalistentag, Vorträge, München 8.-13.4.1991, Stuttgart 1994, S.183-191.

12 Karam Muhammad Zuhdi u.a., Istratijiyya wa-tafjirat al-qa‘ida. al-akhta’ wal-akhtar (Die Strate-

gie und die Bomben der Qa‘ida. Fehler und Gefahren), Kairo 2004. 13

Dazu Eberhard Kienle, A Grand Delusion. Democracy and Economic Reform in Egypt, London, New York 2001; May Kassem, Egyptian Politics. The Dynamics of Authoritarian Rule, London 2004 sowie, mit anderen Akzenten, Carrie Wickham Rosefsky, Mobilizing Islam. Religion, Acti-vism, and Political Change in Egypt, New York 2002. Zu Wahlen generell vgl. James Piscatori, Islam, Islamists, and the Electoral Principle in the Middle East, Leiden 2000 (ISIM Papers 1); Vicki Langohr, “Of Islamists and Ballot Boxes: Rethinking the Relationship between Islamism and Electoral Politics”, in: International Journal of Middle East Studies 33 (2001) 4, S. 591-610.


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Zulassung als „Partei der Mitte“ (hizb al-wasat) wurde von den zuständigen Behörden jedoch hartnäckig abgewiesen.

14

Währenddessen fordert die Muslimbruderschaft weiterhin die „Anwendung der Scharia“, setzt sich zugleich aber immer pointierter für die Grundsätze einer „guten Regierungsfüh-rung“ ein (Rechtsstaatlichkeit, Achtung der Menschenrechte und bürgerlichen Freiheiten, islamkonforme Formen der Partizipation und dergleichen mehr). Dabei ist sogar von der „schariarechtlichen Pflicht“ (wajib shar‘i) die Rede und von einer zeitgemäßen (religiösen) Pflicht (faridat al-waqt), angesichts der „zerstörerischen Trias“ von politischer Stagnation, gesellschaftlicher Korruption und wissenschaftlichem Rückstand auf politische Verände-rungen hinzuwirken, die Gottes Gesetz verwirklichen (iqamat shar‘ allah; IM 3-6, 8). Ausdrücklich richtet sie sich damit an alle Ägypter, nicht nur die Muslime unter ihnen (IM 6f). Elemente einer islamischen Ordnung

Fundament und Rahmen der angestrebten Reform und neu zu begründenden Ordnung ist (auch für die Vertreter der Neuen Mitte) die Scharia; sie ist der Maßstab für die Recht-mäßigkeit der gesellschaftlich-politischen Ordnung.

15 Der gängige arabische Terminus für

„Legitimität“ (shar‘iyya) bringt dies zum Ausdruck: legitim (shar‘i) ist demnach, was mit dem göttlichen Gesetz (ash-shar‘) übereinstimmt. So argumentieren auch die Muslimbrü-der: Für sie gibt die Scharia den verbindlichen Bezugsrahmen der geforderten Reform ab. Alle Gesetze sind in dem Sinn zu ändern, dass sie mit den „Grundsätzen der Scharia“ über-einstimmen (IM 19) – eine Formulierung, die auf den ersten Blick eindeutiger erscheint als sie ist, müssen diese „Grundsätze“ doch erst noch klar und einvernehmlich definiert werden. Die Scharia wurde in der Vormoderne in Form juristischer Abhandlungen zwar

14

Vgl. Abd al-Wahhab al-Masiri (Hg.), Auraq hizb al-wasat al-jadid (Die Papiere der Neuen Partei der Mitte), Kairo 2004; zum Hintergrund vgl. Lutz Rogler, „Ägyptens Islamisten: Von der Bewe-gung zur Partei“, in: Inamo 20 (1999), S. 35-39; Ivesa Lübben / Issam Fawzi, „Ein neuer ägypti-scher Parteienpluralismus in Ägypten? Hizb al-Wasat, Hizb al-Shari‘a und Hizb al-Islah als Fall-beispiele“, in: Orient 41 (2000) 2, S. 229-281 und Joshua A. Stacher, „Post Islamist Rumblings in Egypt: The Emergence of the Wasat Party“, in: Middle East Journal 56 (2002) 3, S. 415-432; auch Amr Hamzawy, „Die Zeitschrift al-manar al-ğadid: Grundzüge eines theoretischen und program-matischen Wandels in der islamistischen Denkströmung“, in: Orient 41 (2000) 2, S. 283-300.

15 Das Folgende greift auf meinen Beitrag „Wettstreit der Werte“ zurück; ausführlicher meine Studie

Gudrun Krämer, Gottes Staat als Republik. Reflexionen zeitgenössischer Muslime zu Islam, Menschenrechten und Demokratie, Baden-Baden 1999. Zur Scharia generell Peter Scholz, „Scharia in Tradition und Moderne – Eine Einführung in das islamische Recht“, in: Jura. Juristische Ausbildung 23 (2001) 8, S. 525-534; Bernhard G. Weiss, The Spirit of Islamic Law, Athens, London 1998; Mohammad Hashim Kamali, Principles of Islamic Jurisprudence, Cambridge 1991; Wael B. Hallaq, A History of Islamic Legal Theories, Cambridge 1997.


266

verschriftlicht, nicht aber kodifiziert; ihre Kodifikation ist das Ergebnis der modernen Territorial- und Nationalstaatsbildung. Es besteht daher erheblicher Klärungsbedarf, was unter Scharia heute zu verstehen ist. Die Diskussion darüber ist ziemlich anspruchsvoll. Nach vorherrschender Auffassung (die keineswegs nur Islamisten vertreten) ist die Scharia göttliches Recht in dem Sinn, dass sie in ihren Grundzügen ebenso wie in bestimmten Ein-zelpunkten von Gott (bzw., was meist weniger deutlich ausgesprochen wird, von Muham-mad in seiner Eigenschaft als Prophet) in Koran und Sunna für alle Zeiten festgelegt wurde. Islamisches Recht ist demnach im Kern göttliche Satzung, von Menschen mehr oder weni-ger korrekt „verstanden“, „abgeleitet“ und „angewandt“. Dabei wird die Unterscheidung zwischen göttlicher Rechtssetzung (shar‘, shari‘a) und menschlicher Rechtsfindung (fiqh, von arab. „verstehen“) durchaus anerkannt. Gestritten wird über die Tragweite dieser Aus-sage, insbesondere das Verhältnis von Scharia und tradiertem Juristenrecht (fiqh). Isla-misten betonen die umfassende Gültigkeit der (göttlichen) Scharia, die im Prinzip alle menschlichen Lebensbereiche erfasst und menschlicher Deutung nur begrenzte Freiräume lässt, innerhalb derer sie nach Maßgabe der ihr von Gott verliehenen Urteilskraft im Lichte der Offenbarung wirksam werden kann. Der Wert menschlicher Vernunft und Freiheit wird nicht zwingend geleugnet; sie gründen aus dieser Perspektive allerdings im göttlichen Willen, nicht im Naturrecht. Ihre Kritiker unterstreichen gerade umgekehrt die geringe Zahl der im Koran verbindlich festgeschriebenen rechts- und politikrelevanten Normen (ein Verweis auf die Sunna wäre dieser Argumentation abträglich) und weiten das Feld menschlicher Auslegung nach Kräften aus. Auch die eigenständige, vernunftgeleitete Rechtsentwicklung (Ijtihad), die in den Debatten um eine Erneuerung des Islam seit dem 18. Jahrhundert eine zentrale Rolle spielt, bleibt an die normativen Quellen Koran und Sunna gebunden. Frei ist sie lediglich von der Bindung an eine bestimmte Rechtsschule (madhhab) mit ihren spezifischen Methoden und Annahmen. Auch manche Islamisten vertreten nun aber die Auffassung, die Scharia (bzw. der Islam) enthalte einen festen Bestand an allgemeinen Normen und Werten – genannt werden meist Gerechtigkeit, Freiheit, Gleichheit, Verantwortung und Partizipation (shura) -, die im Einklang mit den sich stets wandelnden Verhältnissen verwirklicht werden müssen. Nicht immer wird ausgesprochen, dass sie gegebenenfalls konkrete Einzelbestimmungen der Scharia und des tradierten Juristenrechts überlagern, relativieren oder zeitlich aussetzen können.

16 Ein konkretes Beispiel ist die Sklaverei, die in Koran und Sunna zwar behandelt

wird, heute aber als obsolet gilt – ohne dass die einschlägigen Bestimmungen von Scharia und fiqh explizit aufgehoben würden. Technisch gesprochen geht es hier um die „Intentio-nen“ der Scharia (maqasid ash-shari‘a), ihre „Finalität“, mit der sich schon klassische

16

Dazu ausführlicher mein Gottes Staat als Republik, Kap. III und VI. Den nicht-islamistischen Diskurs repräsentiert besonders gut der aus Afghanistan stammende und in Malaysia lehrende Jurist Mohammad Hashim Kamali, der eine Reihe einschlägiger Arbeiten publiziert hat, darunter Freedom, Equality and Justice in Islam, Cambridge 2002.


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Juristen und Theologen auseinandergesetzt haben. Die allgemeinen Werte und Prinzipien gelte es in Koran und Sunna offenzulegen, um so dem „Geist“ der Scharia gerecht zu werden, und nicht nur ihrem Buchstaben. Damit verknüpfen sich zwei weitere Konzepte des islamischen Rechts: die Idee des Gemeinwohls oder öffentlichen Interesses (maslaha

‘amma) und der Katalog der sogenannten fünf Grundgüter (al-masalih al-khams) – der Schutz von Religion, Leben, Nachkommenschaft, Eigentum und entweder Vernunft oder Ehre –, die jene „Intentionen“ der Scharia repräsentieren, denen sich spezifische Bestim-mungen im Konfliktfall unterordnen sollen. Das Vertrauen in die menschliche Vernunft aber und der Rationalismus, ja Utilitarismus, der in diesem Zusammenhang zum Tragen kommt, ist islamischen Gelehrten und islamistischen Theoretikern noch heute suspekt, die um die Verbindlichkeit des „göttlichen Rechts“ fürchten, wenn Menschen erlaubt wird, es ihren eigenen Erwartungen anzupassen. In der Initiative der Muslimbrüder werden diese Bedenken freilich nicht formuliert. Hier heißt es lapidar, der Islam weise feste Grundsätze und Werte auf, die das Fundament und den Rahmen aller Regelungen der politischen und gesellschaftlichen Ordnung abgeben (IM 8, 11, 39). Unter den Werten nennt sie Freiheit, Gerechtigkeit, Gleichheit und shura (IM 5). Der flexible Ansatz kommt dort zum Vor-schein, wo die Richtertätigkeit der Frau nicht allgemein geregelt, sondern an die Gegeben-heiten und Bedürfnisse der jeweiligen Gesellschaft gebunden werden soll (Al-mar’a al-muslima 27). Grundrechte und Freiheiten

Die Idee von Grundrechten und Freiheiten wird im Prinzip durchaus anerkannt, aber selten so systematisch aufbereitet, wie im Folgenden dargestellt. Wert und Würde des Indivi-duums finden auch im klassischen islamischen Denken Berücksichtigung. Das islamische Recht geht vom individuellen Rechtssubjekt aus, das vor Gott und den Menschen Verant-wortung trägt, nicht vom Kollektiv der Umma. Im Einklang mit diesem Verantwortungs-denken werden in modernen Abhandlungen die Pflichten des Individuums in der Regel stärker herausgearbeitet als seine Rechte (beides heißt auf arab. haqq, Pl. huquq). Wichtige Ansatzpunkte bietet der Koran, der davon spricht, Gott habe „die Kinder Adams“ geehrt und mit Würde ausgestattet (Sure 17,70) und die Menschen als seine Sachwalter, Treuhän-der oder Stellvertreter (arab. khalifa, davon abgeleitet Kalif) eingesetzt (istikhlaf).

17 Inso-

weit sind sie zunächst einmal gleich würdig, zugleich aber auf die Einhaltung des göttli-chen Gebots verpflichtet (taklif); ob Ungläubige und Abtrünnige diese Würde verwirken, war und ist unter muslimischen Gelehrten umstritten. Die Ausführungen zu den Individual-rechten lassen darauf schließen, dass zumindest die Muslimbruderschaft von einer allge-mein gültigen, nicht an die Einhaltung religiöser Vorschriften gebundenen Konzeption von Menschenrecht und Menschenwürde ausgeht; das Folterverbot beispielsweise wird in 17

Ausführlicher dazu mein Gottes Staat als Republik, S. 73-78, 147-151.


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keiner Weise konditioniert (IM 17). Die ausgeprägte Verantwortungsethik findet sich auch in ihrer Reforminitiative, die wieder und wieder auf die Bedeutung des Einzelnen und vom Staat unabhängiger gesellschaftlicher Gruppen für die Reform von Staat und Gesellschaft hinweist. Das Individuum findet in dieser, ausdrücklich „islamisch“ formulierten Vorstel-lung somit seinen Platz. Der Individualismus hingegen wird als egoistisch, spalterisch und destruktiv abgelehnt (so auch IM 10f, wo zwar vom pursuit of happiness, sa‘adat al-insan, die Rede ist, Materialismus und Egoismus aber strenger Verurteilung anheimfallen). Die Idee des vom göttlichen Gesetz losgelösten, sittlich autonomen Individuums und seiner freien „Entfaltung“ ist diesem Denken fremd. Individuelle Freiheit soll durch die innere Schranke des Gewissens und die äußere Schranke des Gesetzes eingehegt werden. Unter den Rechten bieten die wirtschaftlichen und sozialen Rechte am wenigsten Diskus-sionsstoff, die auch im Zusammenhang mit der sogenannten islamischen Ökonomie erörtert werden.

18 Im Kern handelt es sich dabei um eine Moralökonomie, in der Fragen der Ethik

eine größere Rolle spielen als spezifisch islamische Konzepte und Institutionen wie etwa das Verbot von Zinsen und Versicherungen, die durch unterschiedliche, zum Teil altbe-kannte, zum Teil neu definierte Praktiken kompensiert werden. Seit den 1970er Jahren dominieren hier die Vertreter einer Art islamischer „sozialer Marktwirtschaft“, die auf die Sozialbindung des Eigentums setzen und distributive Gerechtigkeit letztlich höher bewer-ten als Chancengleichheit. So auch die Muslimbrüder, die auf der einen Seite die Bedeu-tung des Privateigentums und privater Initiative hervorheben, auf der anderen aber dem Staat (weiterhin) die Verantwortung für strategische Güter und Sektoren zuschreiben (IM 20-26). Sie fordern den Kampf gegen die Armut, ohne ihn näher zu definieren (IM 32f). Sie bejahen das Prinzip des Freihandels, kritisieren aber eine Globalisierung, die auf Hegemo-nie und Dependenz abzielt; ihre positiven Aspekte sollen gestärkt, ihre negativen Effekte begrenzt werden. Über das Wie ist nichts zu erfahren. Auch die Muslimbrüder setzen im übrigen auf eine Förderung der Wissensgesellschaft (die der Arab Human Development Report 2002 so nachdrücklich anmahnte). Allerdings sollen dabei die Werte der „ägypti-schen Persönlichkeit“ bewahrt bleiben, die auch nicht-religiösen Nationalisten stets ein besonderes Anliegen war (IM 28). Den nationalen Interessen sollen zugleich Sport und militärische Ertüchtigung dienen, die schon die historische Muslimbruderschaft pflegte (IM 27f). Problematischer ist die Idee der bürgerlichen Gleichheit und Freiheit. Gleichheit vor Gott bedeutet nicht notwendig Gleichheit vor dem Gesetz: Im islamischen Recht sind Nichtmus-lime, Sklaven und Frauen in bestimmten Bereichen – insbesondere im Familien- und Erbrecht oder als Zeugen vor Gericht – freien männlichen Muslimen nicht gleichgestellt.

18

Vgl. Khurshid Ahmad (Hg.), Studies in Islamic Economics, Leicester 1980/1400 (islamischer Zeitrechnung). Die Studie von Olaf Farschid, Islamische Ökonomie und Zakāt, Diss. Freie Universität Berlin 1999, ist leider noch nicht veröffentlicht (Stand Juli 2005).


269

Aus naheliegenden Gründen steht das Verhältnis zwischen den Geschlechtern im Mittel-punkt des allgemeinen Interesses; es nimmt auch in der Initiative der Muslimbrüder breiten Raum ein. Im wesentlichen geht es um die Unterscheidung zwischen der (ontologischen) Gleichwertigkeit von Mann und Frau (ihrer Gleichheit vor Gott) und ihrer Gleichbehand-

lung vor dem Gesetz. Der Koran macht es den Verfechtern des Gleichheitsgedankens nicht leichter als die Bibel: Die koranische Botschaft richtet sich an beide, Männer und Frauen. Beide tragen sie Verantwortung vor Gott. Aber er macht zwischen ihnen zugleich Unterschiede: Sure 75,37-39 zufolge schuf Gott Mann und Frau (als Paar und Partner, arab. zaujain) aus demselben Stoff, und zwar aus einem Tropfen Sperma, der sich zum Embryo entwickelte. Nach Sure 4,1 hingegen wurden beide aus einem Wesen (nafs wahida) geschaffen „und aus ihm sein Partner“.

19 Dass Adam das erste Wesen ist und Eva sein erst

später geschaffener Partner, ist Teil einer (männlichen) Koranexegese, die sich auch die Muslimbruderschaft zu eigen macht (Al-mar’a al-muslima 6-9). Generell unterstreicht sie jedoch, dass Mann und Frau in gleicher Weise auf Gottes Gebot verpflichtet sind (Konzept des taklif); sie spricht beiden die gleiche zivil- und strafrechtliche Verantwortung (dhimma) zu, wobei die Ungleichstellung in bestimmten Bereichen des Ehe-, Familien- und Zeugnis-rechtes nicht thematisiert wird (IM 35); sie gewährt Frauen das aktive und passive Wahl-recht, lässt die Möglichkeit offen, dass sie als Richterinnen amten (Al-mar’a al-muslima 27), und schließt sie allein vom Imamat bzw. Präsidentenamt aus (IM 36). Das geht deutlich über konventionelle, konservative islamistische Vorstellungen hinaus. Die Muslimbruderschaft hält allerdings am absoluten Vorrang von Ehe und Familie fest und definiert die Frau in erster Linie über ihre Rolle als Gattin und Mutter. Im Bereich der ehelichen Beziehungen hält sie am Grundsatz der qawama fest, ohne die daraus erwach-senden Rechte und Pflichten im einzelnen auszubuchstabieren (Al-mar’a al-muslima 17-21). Qawama, von der Sure 4,34 spricht, lässt sich unterschiedlich übersetzen: Die Band-breite reicht von männlicher Dominanz, dem die weibliche Unterordnung entspricht („die Männer stehen über den Frauen“), bis zu einem Schutzverhältnis, bei dem der Mann besondere Verantwortung für seine Frau(en) und Kinder trägt („die Männer sind den Frauen vorangestellt“). Zentral sind seine finanziellen Pflichten: Der Mann ist – unabhän-gig vom Vermögen und Einkommen seiner Frau – Ernährer, Haushaltsvorstand und Fami-lienoberhaupt. Das reflektiert ein soziales Rollenbild, das vormodernen europäischen entspricht: Die unterschiedlichen physischen und psychischen Fähigkeiten und Bedürfnis-sen von Mann und Frau bedingen demnach unterschiedliche soziale Aufgaben, die in manchen Feldern unterschiedliche Rechte und Pflichten nach sich ziehen. Gleichwertigkeit ist mit abgestufter Verantwortung zu vereinbaren, bei der die Männer über den Frauen stehen oder zumindest vor ihnen. Die Muslimbrüder betonen im Zusammenhang mit der qawama den Schutzaspekt (IM 36f). Sie bekräftigen die Verpflichtung der Ehefrau, vor

19

Vgl. Art. „Adam and Eve“ (Cornelia Schöck) in: Jane Dammen McAuliffe (Hg.), Encyclopaedia of the Qur’ān, Bd. 1, Leiden, Boston 2001, S. 22-26.


270

Verlassen des Hauses oder der Übernahme außerhäuslicher Tätigkeiten die Genehmigung ihres Ehemannes einzuholen, und diskutieren die Gefahren, die Parlamentarierinnen bei öffentlichen Auftritten im Inland oder gar auf Auslandsreisen drohen, wenn sie diese ohne den vorgeschriebenen männlichen Begleiter (mahram) durchführen (Al-mar’a al-muslima 16-21). Damit stehen sie im wertkonservativen Lager nicht allein. Zwar gibt es in vielen muslimischen Staaten Bemühungen, die bestehende Ungleichheit abzubauen, indem zum Beispiel das Scheidungsrecht zugunsten der Frau geändert wird; auch Islamistinnen und Islamisten zielen nicht selten in diese Richtung.

20 Die Emanzipation der Frau nach westli-

chem Muster sehen aber selbst viele Musliminnen, die nicht islamistisch eingestellt sind, als Gefahr für Ehe, Familie, gesellschaftliche Ordnung und Moral. Nach Auffassung der Muslimbrüder sollen die von Gott gewollten und in der Natur begründeten Unterschiede zwischen Mann und Frau in einer islamischen Ordnung nicht negiert, sondern in angemes-sener Weise berücksichtigt werden. Zugleich aber ist das Bild der partnerschaftlichen, auf gegenseitige Liebe und Zuneigung gegründeten Ehe, das auch die Muslimbrüder entwerfen, recht weit entfernt von traditionellen Rollenmustern, in denen sich Männer und Frauen weitestgehend in getrennten Sphären bewegten. Neben der gender-Thematik findet die Stellung von Nichtmuslimen in einer „islamischen Ordnung“ viel Beachtung, wobei im allgemeinen jedoch nur von Juden und Christen die Rede ist, deren Status als „Schriftbesitzer“ (das heißt als Anhänger einer monotheistischen Offenbarungsreligion) im islamischen Recht einigermaßen präzise definiert ist. Über Hin-dus, Buddhisten, Konfuzianer oder Agnostiker, die außerhalb des Nahen und Mittleren Ostens von viel größerer Bedeutung für das Zusammenleben von Muslimen und Nichtmus-limen sind, wird kaum je gesprochen, und auch die Anhänger „neuer Religionsgemein-schaften“ kommen mit Ausnahme der Baha’is und der Ahmadiyya-Bewegung, die im 19. Jahrhundert in einem islamischen Milieu entstanden, von Sunniten und Schiiten als „Apostaten“ eingestuft und daher nicht toleriert werden, in den theoretischen Erörterungen nicht vor.

21 Den Christen und Juden gestehen Islamisten vielfach gleiche bürgerliche und

politische Rechte einschließlich des aktiven Wahlrechts zu; manche schließen sie von bestimmten Ämtern aus, die im weitesten Sinn als „religiös“ verstanden werden. Dazu gehören das Richteramt, weil es die Scharia anwendet, und das Amt des Staatsoberhauptes (Kalif, Imam, Staatspräsident), weil es die islamische Gemeinschaft repräsentiert und führt. Das geht über vormoderne Konzepte von Toleranz deutlich hinaus, aber es erfüllt nicht den Gleichheitsgrundsatz. Die Muslimbrüder enthalten sich in diesem Punkt einer allzu großen Konkretisierung: Sie sprechen nicht von Nichtmuslimen im allgemeinen, sondern von den

20

Vgl. Abdullahi A. An-Na’im, Islamic Family Law in a Changing World. A Global Resource Book, London, New York 2002.

21 Vgl. dazu Johanna Pink, Neue Religionsgemeinschaften in Ägypten. Minderheiten im Span-

nungsfeld von Glaubensfreiheit, öffentlicher Ordnung und Islam, Würzburg 2003.


271

ägyptischen Kopten. Die „koptischen Brüder“ erklären sie zu einem „Teil des ägyptischen Gesellschaftsgewebes“ (juz’ min nasij al-mujtama‘al-misri), mit - hier greifen sie eine alte Formel auf – „gleichen Rechten und gleichen Pflichten“ (lahum

ma lana wa-‘alaihim ma ‘alaina). Das umfasst das aktive und passive Wahlrecht und das Recht auf freie Religionsausübung; ein etwaiger Ausschluss von öffentlichen Ämtern wird nicht erwähnt, einzig das Imamat bleibt Muslimen vorbehalten (IM 37f). Die Beschwörung wechselseitiger Zuneigung im Rahmen der nationalen Einheit gehört zum eisernen Bestand des ägyptischen Nationalismus, den die Muslimbrüder stets betont haben, auch wenn militante Islamisten ihn vor allem seit den 1970er Jahren wiederholt verletzten. Die Freiheitsrechte gelten – das durchzieht alle Erklärungen aus islamistischen Kreisen einschließlich der vorliegenden Muslimbruderinitiative – im Rahmen der Scharia. Freiheit wird dort als Grundwert einer islamischen Ordnung zwar grundsätzlich bejaht, im Konkre-ten jedoch eingeschränkt. Das betrifft üblicherweise die Religionsfreiheit der Muslime, denen ein Religionswechsel verwehrt wird (Apostasie ist demnach ein Delikt, das zivil-, wenn nicht gar strafrechtlich geahndet werden kann oder muss);

22 es begrenzt aber auch die

Religionsfreiheit von Nichtmuslimen, vor allem, wenn sie traditionellerweise nicht zu den „himmlischen Religionen“ gezählt werden. Die Initiative der Muslimbrüder bekräftigt den Grundsatz der „privaten Glaubensfreiheit“ (hurriyat al-i‘tiqad al-khass); das Recht auf öffentliche Bekundung des eigenen Glaubens (Bekenntnisfreiheit) und auf öffentliche Ausübung der Religion gesteht sie jedoch nur den „anerkannten himmlischen Religionen“ zu (al-adyan as-samawiyya al-mu‘tarafa biha; wer hier anerkennt, bleibt unklar), also den im islamischen Raum anerkannten christlichen und jüdischen Gemeinschaften (IM 13f). Von einem allgemeinen Recht auf freien Religionswechsel ist bezeichnenderweise nicht die Rede. Da die Scharia den verbindlichen Rahmen der Gesetzgebung abgeben soll, lässt sich folgern, dass die Muslimbruderschaft am Apostasieverbot festhält, ohne sich im Rahmen dieses Reformpapiers auf Art und Umfang der Strafe festzulegen. Besonders eng sind die Grenzen im Bereich der künstlerischen, akademischen und sexuel-len Freiheit gezogen: Moral wird unter Islamisten ganz groß geschrieben, die sich als Kämpfer gegen jegliche Form der „Unmoral“, der „Sittenlosigkeit“ und der „Korruption“ (fasad) verstehen, die sich keineswegs auf die Ökonomie beschränkt. Das erklärt zugleich, warum das Geschlechterverhältnis im allgemeinen und die Rolle der Frau im besonderen eine so hohe Bedeutung für islamistische Lehre und Praxis besitzen. Auch viele nicht-islamistische Musliminnen und Muslimen vertreten in Fragen der Sexualmoral recht strenge Auffassungen und lehnen außereheliche oder gleichgeschlechtliche Beziehungen strikt ab. Die Liberalität westlicher Gesellschaften erscheint ihnen in der Regel als Zeichen moralischer Dekadenz. Im Entwurf der Muslimbrüder ist ausführlich von den festen Gren-

22

Vgl. Armin Hasemann, „Zur Apostasiediskussion im modernen Ägypten“, in: Die Welt des Islams 42 (2002) 2, S. 72-121.


272

zen des Islam die Rede und der Bindung aller an die religiösen Pflichten und Gebote; in diesem Zusammenhang soll auch das Instrument der hisba, der Aufsicht über die Einhal-tung islamischer Verhaltensregeln in der Öffentlichkeit, wiederbelebt werden (IM 34f). Interessanterweise werden diese Grenzen und Bindungen mit der „ägyptischen Persönlich-keit“ in Verbindung gebracht, die es zu wahren gilt. Konkret fordern die Muslimbrüder eine sorgfältige Aufsicht über Kino und Theater, ja eine „Säuberung“ (tanqiya) der Medien (IM 11f, 39). Von der akademischen Freiheit ist in diesem Zusammenhang nicht die Rede. Die politische Ordnung

Sunnitische Islamisten engagieren sich heute in erster Linie für die Durchsetzung der Scha-ria auf einzelstaatlicher Basis, nicht die Einigung aller Muslime in der globalen Umma und die Wiedererrichtung des Kalifats. Dabei bietet ihnen die Tradition wenig Orientierung: Der Koran enthält Hinweise auf ein „rechtes“ Handeln und die Prinzipien einer „gerechten“ Ordnung, aber er bietet kein umfassendes Konzept für das Verhältnis von Individuum, Staat und Gesellschaft, und er gibt den Muslimen keine bestimmte Staatsform vor. Selbst Islamisten vertreten mehrheitlich die Auffassung, Koran und Sunna schrieben den Musli-men in politischen Dingen lediglich einige allgemeine Prinzipien vor: das Beratungsprinzip (shura), das politische Mitsprache, wenn nicht gar eine parlamentarische Demokratie isla-misch begründen soll; die Verantwortlichkeit der Regierenden vor Gott und den Menschen, die als Grundlage für eine geregelte Rechenschaftspflicht und einen friedlichen Macht-wechsel dienen soll; die Unabhängigkeit der Justiz, die aus der Unverfügbarkeit des göttli-chen Gesetzes abgeleitet wird, in das die weltliche Obrigkeit nicht eingreifen darf. Die Muslimbruderschaft erklärt die politische Reform zur Voraussetzung weitergehender gesellschaftlicher Veränderungen (IM 4f). Dabei scheut sie nicht länger vor dem Begriff der Demokratie zurück und nennt als ihr Ziel ein „republikanisches, parlamentarisches, konstitutionelles und demokratisches System im Rahmen der Prinzipien des Islam“ (IM 12f). Die demokratische Ordnung steht somit unter dem Scharia-Vorbehalt; eine uneinge-schränkte Volkssouveränität schließt das aus (sie wird aber auch in westlichen Ländern durch bestimmte Grundwerte eingeschränkt, die eine parlamentarische Mehrheit nicht einfach aufheben kann). Souverän ist nach islami(sti)schem Verständnis allein Gott, der für alle Zeiten verbindlich die Werte, Normen und Gesetze festgelegt hat, die menschliches Leben leiten und die von keinem Herrscher und keiner parlamentarischen Mehrheit abge-wandelt oder außer Kraft gesetzt werden können (Konzept der hakimiyya). Volkssouverä-nität kann es nur in dem eingeschränkten Maß geben, dass Gott den Menschen (der Umma, dem Volk) gewisse Vollmachten zur Regelung ihrer Angelegenheiten überträgt. Die Mus-limbrüder umgehen den Begriff der Volkssouveränität, sprechen aber ausdrücklich vom


273

„Volk“ als der Quelle der Gewalten (ash-sha‘b huwa masdar jami‘ al-quwat; IM 13).23

Alle Bürger – Männer wie Frauen – besitzen das aktive und passive Wahlrecht (haqq kull

muwatin wa-muwatina fi l-musharaka fi l-intikhabat an-niyabiyya). Das politische System ist parlamentarisch verfaßt und – im ägyptischen Kontext besonders wichtig – zivil; das Militär übt in ihm keine politischen Funktionen aus, die Polizei ist eine zivile Behörde, der Verteidigungsminister Zivilist (IM 13-16, 19f). Eine echte Gewaltenteilung ist nach klassi-scher Lehre zwar nicht zulässig, doch kann der Herrscher seine an sich unteilbare Gewalt an Untergebene delegieren. Hier knüpfen heutige Theoretiker an, die eine Gewaltenteilung für legitim und notwendig halten. Auch gibt es nach islamischer Lehre streng genommen keine Legislative, da Gott die Normen, Werte und Gesetze irdischen Lebens ja verbindlich festgelegt hat und Menschen sie nur auf ihre konkreten Lebensumstände anwenden. Das aber kann nach moderner Auffassung durchaus im Rahmen einer parlamentarischen Ord-nung geschehen, und zwar durch gewählte Abgeordnete, nicht (nur) durch muslimische Religions- und Rechtsgelehrte. Die Muslimbrüder thematisieren das Thema Gewaltentei-lung nicht eigens, wie sie sich überhaupt von den klassischen Kalifatstheorien verabschie-det haben. Ganz wichtig ist ihnen die Unabhängigkeit der Justiz (IM 18f).

24 Wer allerdings

für die Anpassung der Gesetze an die Grundsätze der Scharia verantwortlich sein soll (IM 19), und ob gegebenenfalls an eine Art Wächterrat oder Verfassungsgericht gedacht wird, bleibt ungeklärt. Politische Mitbestimmung lässt sich aus der islamischen Tradition recht gut ableiten. Im Mittelpunkt steht das Prinzip der Konsultation (shura), das den Muslimen bereits im Koran anempfohlen wird. Gemeint ist die gegenseitige Beratung in allen Lebenslagen, darunter auch die Beratung des Herrschers. Allerdings stellt sie im Koran und in der historischen Praxis ein Verfahren dar, keine Institution. Viele Interpreten verstehen shura heute als bindende Praxis und setzen sie mit parlamentarischen Gremien gleich. Die parlamentari-sche Mehrparteiendemokratie kann demnach als eine zeitgemäße Form von shura gelten, solange sie sich auf dem (definitionsbedürftigen) Boden des Islam bzw. im Rahmen der Scharia bewegt. Einen Pluralismus der Meinungen, Interessen und gesellschaftlichen Gruppen hat es in der islamischen Welt stets gegeben. Einem Ausspruch des Propheten Muhammad zufolge ist die Vielfalt der Meinungen sogar eine „Gnade“ für die Gemeinde. Allerdings wollen zeitgenössische Islamisten die Meinungsunterschiede wiederum auf den „Rahmen des Islam“ bzw. der Scharia beschränkt sehen. Unglaube, Zweifel und Atheismus sollen allenfalls geduldet werden, wenn dies zweckmäßig scheint; als legitimer Ausdruck individueller Wahl- und Entscheidungsfreiheit werden sie nicht anerkannt. Im „Rahmen des Islam“ kann die Rede-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit gewährt werden, wenn-

23

Ähnlich Mujaz ‘an ash-shura, bes. S. 31, 37-39. 24

Interessant ist in diesem Zusammenhang die Forderung nach einer Reform der Azhar, die ihre Unabhängigkeit gegenüber dem Staat stärkt; erwähnt werden die Wahl ihres Rektors und die Rückgabe der in der Nasser-Ära dem Staat unterstellten religiösen Stiftungen (IM 30-32).


274

gleich dies „islamfeindliche“ Kräfte im allgemeinen ausschließt. Viele Islamisten lehnen politische Vereinigungen, Parteien und Gewerkschaften ab; politische Mitsprache und Beratung sollen allein auf individueller Ebene stattfinden. Das Ideal der Einheit der musli-mischen Gemeinschaft bleibt – vielleicht gerade wegen der realen Vielfalt – übermächtig. Anders die Muslimbruderschaft: Sie fordert Meinungsfreiheit, die öffentlich wahrgenom-men werden kann, (hurriyyat ar-rayy wal-jahr bihi), neben der Meinungs- und Gedanken-freiheit also auch das wichtigere Recht auf freie Meinungsäußerung. Sie fordert das Demonstrationsrecht und das Recht auf freie Vereins- und Parteienbildung, die in Ägypten nicht bestehen; vorausgesetzt wird jeweils der Verzicht auf den Einsatz oder die Andro-hung von Gewalt (IM 14f). Die Aufsicht soll den unabhängigen Gerichten zukommen, nicht, wie in Ägypten, der staatlichen Verwaltung (IM 14). Die Partei, die in freien und sauberen Wahlen die Stimmenmehrheit errungen hat, übernimmt die Regierungsbildung. Die restriktiven Gesetze vom Notstandsgesetz über die Parteien-, Vereinigungs- und Gewerkschaftsgesetze sind aufzuheben, die politischen Gefangenen freizulassen, die Folter zu beseitigen (IM 16f). In diesen Punkten besteht wohl die größte Übereinstimmung mit den Forderungen der nicht-religiösen Opposition. In vielen islami(sti)schen Verfassungsentwürfen steht das Staatsoberhaupt (Kalif, Imam, Präsident) im Mittelpunkt der Überlegungen zur Ausgestaltung der politischen Ordnung; faktisch handelt es sich meist um eine Art schariagebundener Präsidialrepublik. Nicht so die Initiative der Muslimbrüder. Allerdings weist sie konzeptionell gewisse Unstimmigkei-ten auf: Auf der einen Seite setzen sie eher kühn das Imamat (al-imama al-kubra) mit dem Amt des ägyptischen Staatspräsidenten gleich – ein Beleg mehr, dass sie vom Einzelstaat bzw. der modernen Nation ausgehen, nicht von der globalen Gemeinschaft der Muslime, der Umma. Den klassischen Lehren zufolge ist der Kalif / Imam jedoch Oberhaupt aller Muslime und mit weitreichenden Vollmachten ausgestattet, die auch religiöse Aufgaben wie das Freitagsgebet, den Jihad und den Vollzug der kanonischen Körperstrafen (hudud) einschließen. Davon ist bei den Muslimbrüdern keine Rede: Nach ihrer Vorstellung wird das Amt des (ägyptischen) Staatspräsidenten durch allgemeine und freie Wahlen besetzt. Der Präsident steht über den Parteien; er repräsentiert alle Bürger und – hier entfernt sich die Muslimbruderschaft weit von den gängigen Vorstellungen einer Präsidialrepublik und der ägyptischen Praxis – er ist nicht an der Ausübung der Macht beteiligt (wa-yakuna

ba‘idan kull al-bu‘d ‘an al-mas’uliyya at-tanfidhiyya lil-hukm; IM 16); seine Kompetenzen sind ebenso beschränkt wie seine Amtszeit (IM 13, 16). Frauen sind vom Imamat (dem Amt des Staatspräsidenten) ausgeschlossen, das einzige Amt, das Männern vorbehalten bleibt (IM 36).


275

Kurzes Fazit

Politik gilt Islamisten insgesamt als Mittel zum Zweck, und der Zweck besteht in der Ver-wirklichung einer auf die Scharia gegründeten islamischen Ordnung, die man durchaus als „Tugendstaat“ verstehen kann. Freilich gehen die Muslimbrüder erkennbar über islamisti-sche Entwürfe hinaus, bei denen der moralische Diskurs häufig genug die politische Ana-lyse ersetzt und die Mechanismen und Verfahren politischer Machtausübung, parlamentari-scher Kontrolle und demokratischer Partizipation unterbelichtet bleiben. Exemplarisch zeigt ihre Initiative die Unterscheidung in Werte und Techniken, die islamistische Konzep-tionen generell kennzeichnet: Bei der Ausgestaltung der politischen Ordnung hat sie sich auf eine parlamentarische Demokratie zubewegt; die klassischen Kalifatslehren spielen in ihrem Entwurf kaum eine Rolle. Auch die Gleichheits- und Freiheitsrechte werden – zumindest jenseits von Religion, Ehe und Familie – großzügiger gefasst als in islamisti-schen Kreisen üblich. Das normative Fundament der gesellschaftlichen und politischen Ordnung aber soll letztlich unhinterfragt bleiben; religiöse Bindung und „ägyptische Per-sönlichkeit“ werden faktisch miteinander identifiziert, am Vorrang des Islam bleibt kein Zweifel. Die Grundhaltung ist national-religiös, nicht liberal; der Muslimbruderschaft geht es um politische Mitbestimmung, nicht um die Erweiterung kultureller, intellektueller und künstlerischer Spielräume.

25 Aber gerade damit scheint sie eine verbreitete Stimmung in

der eigenen Gesellschaft zu treffen.

25

Der Begriff „Islamo-Liberals“, den Lacroix mit Blick auf Saudi-Arabien verwendet, ist m.E. irreführend, sofern er damit nicht ausschließlich auf Elemente der politischer Mitsprache abhebt, die diese Kreise fordern, ohne ihre Wertorientierung zu beachten.

276

Friedensprozess und Verfassungsentwicklung im Sudan1 Von Hatem Elliesie, Heidelberg I. Einleitung

Abgesehen von einem 11-jährigen Zeitfenster von 1972-1983 befand sich der Sudan seit seiner Unabhängigkeit im Jahre 1956 kontinuierlich im Bürgerkrieg. Damit ist der sudani-sche Bürgerkrieg einer der am längsten andauernden kriegerischen, postkolonialen Aus-einandersetzungen auf dem afrikanischen Kontinent. Die Ursachen hierfür sind vielfältig, lagen aber vor allem an diversen, oft miteinander verwobenen, ethnischen, religiösen, wirtschaftlichen und geostrategischen Faktoren.

2 Neben religiös untermauerten, ideologi-

schen Diskrepanzen3 stehen in diesem Zusammenhang immer mehr Fragen der Kontrolle

und Förderung natürlicher Ressourcen, wie das Nilwasser und Erdölvorkommen im Süden des Landes

4, im Mittelpunkt des Konflikts. Umso erfreulicher ist es für das bürgerkriegsge-

1 Überarbeitete Fassung des entsprechend bezeichneten Vortrags auf dem rechtswissenschaftlichen

Forum des 29. Deutschen Orientalistentages an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg in Halle (Saale) am 21. September 2004.

2 Ähnlich auch Hanspeter Mattes, Sudan, in: Udo Steinbach [Hrsg.], Politisches Lexikon – Nahost/

Nordafrika, München 1994 (3. Auflage), S. 242 f.; er führt in diesem Bezug drei Komponenten auf: „Die arabisch islamische Identität, primär der Nordsudaner; die Nachwirkungen der Koloni-alzeit sowie den religiös, ethnischen und ökonomischen Eigencharakter des Südsudan.“ Vgl. auch ders., Sudan Sommer 2004: Frieden im Süden, Krieg im Westen, Konflikt mit der Opposition, in: Nord-Süd aktuell, 18/2 Hamburg (August-September) 2004, S. 276 (277 f.); Rainer Tetzlaff, Bür-gerkrieg und Staatsbildung im Sudan: Ein Land auf der Suche nach seiner kulturellen Identität, in: Markus Wauschkuhn / Karl Wohlmuth [Hrsg.], Die Sudanforschung in der Bundesrepublik Deutschland, München/Hamburg, 1995, S. 383 (389), ders., Ethnische Konflikte im Sudan, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 149 (151).

3 Yusuf Fadl Hasan, The Role of Religion in the North-South Conflict with special Reference to

Islam, in: Yusuf Fadl Hasan / Richard Gray [Hrsg.], Religion and Conflict in Sudan, Nairobi 2002, S. 23; Amir H. Idris, Sudan’s Civil War – Slavery, Race and Formational Identities, African Studies 56, New York 2001, S. 77 – 104; Mansour Khalid, War and Peace in Sudan, London / New York / Bahrain 2003, S. 326 - 336, 343, 467; Francis Mading Deng, War of Visions: Con-flict of Identities in the Sudan, The Brookings Institute, Washington D.C. 1995, S. 446.

4 Detaillierte Ausführungen dazu von Paul Goldsmith / Lydia A. Abura / Jason Switzer, Oil and

Water in Sudan, in: Jeremy Lind / Kathryn Sturman [Hrsg.], Scarcity and Surfeit - The Ecology of Africa’s Conflicts, Pretoria 2002, S. 187 ff.; Douglas H. Johnson, The Root Causes of Sudan’s Civil Wars, Oxford 2003, S. 151; Theo Riedke, Erdölförderung verschärft den Bürgerkrieg, DED-Brief, Bonn 2000, S. 28, Ulrich Delius, Öl heizt den Krieg im Sudan an, Pogrom (210), Göttingen 2001, S. 16 f.; David Lomeling, Ewiger Kampf um Wasser und Öl, Pogrom (195/196), Göttingen

Elliesie, Friedensprozess und Verfassungsentwicklung im Sudan

277

schundene Land, dass nach mühsamen mehrjährigen Verhandlungen nun am 9. Januar 2005 ein Friedensabkommen durch die beiden Verhandlungsführer, Vizepräsident þAlÍ þUÝmÁn Mu½ammad Óaha und dem Vorsitzenden der Sudanese People's Liberation Move-ment (SPLM), Dr. John Garang de Mabior, unterzeichnet wurde. Dieses Abkommen been-det zumindest den bisher maßgeblichen Nord-Süd-Bürgerkrieg in formeller Hinsicht und stellt einen weiteren essentiellen Meilenstein auf dem Weg in eine hoffungsvollere Zukunft dar.

5

II. Der Friedensprozess

Hoffnungsvoller auch deshalb, weil bereits in der Vergangenheit zahlreiche Bemühungen scheiterten. So hielt ein unter Vermittlung von Kaiser Haile Selassie (¾Áyla ŚellÁsē) von Äthiopien 1972 in Addis Abeba unterzeichnete Friedensabkommen zwischen der damali-gen Regierung und der Southern Sudan Liberation Movement (SSLM), mit dem der Bür-gerkrieg im Südsudan durch Zugeständnisse weitgehender Autonomie an die drei Südpro-vinzen Äquatoria (al-ÿIstwÁÿÍa), Ba½r al-³azÁl und Oberer Nil (derzeit ÿAþÁlÍ an-NÍl) been-det wurden

6, nur bis 1983.

Weiterhin bemühten sich seither zahlreiche ausländische Persönlichkeiten um eine Beile-gung des Südsudan-Konflikts. Nicht zuletzt wegen der Konnexität zwischen Hunger, Ver-treibung und Krieg engagierten sich neben den Staatschefs Kenias, Zimbabwes, Ägyptens, Zaires, Äthiopiens und Libyens unter anderem auch der anglikanische Erzbischof von Kapstadt, Desmond Tutu, und hochrangige Vertreter christlicher und islamischer Organi-sationen. Auch der ehemalige US-Präsident Carter, der sich bereits seit 1986 für eine Ver-mittlung einsetzte, verhandelte mehrfach mit dem derzeitigen Staatspräsidenten, Stabsgene-ralleutnant þUmar ¼asan A½mad al-BaÊÍr, und dem SPLA-Führer Dr. John Garang de Mabior

7. Ein von Jimmy Carter im Dezember 1989 in der kenianischen Hauptstadt Nairobi

arrangiertes Treffen zwischen al-BaÊÍr und Garang verlief jedoch enttäuschend.8

1997, S. 36 f.; siehe auch Human Development Report 2004, Chapter 3, S. 65 sowie Harker Report, Ottawa 2000.

5 Wegen der besonderen Eigendynamik der Entwicklungen im Sudan, kann dieser Beitrag nur eine

aktuelle Bestandsaufnahme darstellen. Diese beschränkt sich auf das unmittelbare Nord-Süd Ver-hältnis, im Sinne der nordsudanischen Zentralregierung(en) zu den südlichen Landesteil(en), und erfasst die Geschehnisse bis zur Unterzeichnung des o.g. Friedensabkommens (Sudan's Compre-hensive Peace Agreement) am 9. Januar 2005. Damit erfasst diese Abhandlung die Konflikte in DÁrfÚr und im Ostsudan ebenso wenig, wie konkrete Ausführungen zur Koka Dam Declaration vom März 1986 sowie zur Asmara Declaration vom Juni 1995.

6 Addis Ababa Agreement on the Problem of Southern Sudan, Art. 3 (iii) iVm. Art. 4.

7 John Garang de Mabior ist Mitbegründer und politischer bzw. militärischer Führer der 1983

gegründeten Sudanese People’s Liberation Movement (SPLM) und dem bewaffneten Flügel, der


278

Zudem gab es mehrere parallel laufende hoffnungsvolle Vermittlungsbemühungen, die allesamt aber nicht zu greifbaren Ergebnissen führten.

9

1. Die Intergovernmental Authority on Development

Der gegenwärtige sudanische Friedensprozess im Allgemeinen und das nunmehr unter-zeichnete Friedensabkommen im Speziellen basieren auf der Initiative der seit 1996 beste-henden Intergovernmental Authority on Development (IGAD), welche sich seit circa einem Jahrzehnt um einen substantiellen Fortschritt im Einsatz gegen diesen über vierzig Jahre dauernden Konflikt zwischen der Zentralregierung im Norden und der Widerstandsbewe-gung im Süden bemüht.

10 Die Aufgabe der Intergovernmental Authority on Development,

deren Vorläufer die 1986 ursprünglich zur Bekämpfung von Dürren und Hungerskatastro-phen von sechs ostafrikanischen Staaten

11 ins Leben gerufen Intergovernmental Authority

on Drought and Development (IGADD) war, besteht zunehmend in der Eindämmung und Lösung der regional politischen Konflikte am Horn von Afrika

12.

2. Bürgenstock-Abkommen (Nuba Mountain Cease Fire Agreement)

In der Retrospektive war die wohl entscheidende Grundlage für ergiebige Friedensver-handlungen das zwischen der sudanischen Regierung und der SPLM/Nuba in der Schweiz geschlossene Bürgenstock-Abkommen vom 19. Januar 2002, welches das vorherige Waf-fenstillstandsabkommen der Protagonisten im Sudan vom 13. Dezember 2001 auf die heftig

Sudanese People’s Liberation Army (SPLA). Vgl. Amir H. Idris, a.a.O. (Fn. 3), S. 122; Douglas H. Johnson, a.a.O. (Fn. 4), S. 61 ff. mit weiteren Verweisen.

8 Die offizielle Stellungnahme Jimmy Carters, dem 39. Präsidenten der Vereinigten Staaten (1977-

1981), ist in: Steven Wöndu / Ann Lesch, Battle for Peace in Sudan. An Analysis of the Abuja Con-ferences 1992 – 1993, New York / Oxford / Lanham 2000, Appendix E, S. 223 – 225, abgedruckt.

9 Wolfgang Heinrich, Der Sudan nach Machakos, in: Blätter für deutsche und internationale Politik

47, Bonn (September) 2002, S. 1051; Yusuf Fadl Hasan, a.a.O. (Fn. 3), S. 45; Ulrich Delius, Der Konflikt im Südsudan – keine Hoffnung auf Frieden, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 189 (193).

10 Siehe: IGAD(D)-Declaration of Principles zwischen der GoS (Government of the Republic of

Sudan) und der SPLM/SPLA (Sudan Peoples’ Liberation Movement / Sudan Peoples’ Liberation Army) in Nairobi am 20. Juli 1994.

11 Am sog. Horn von Afrika (namentlich: Äthiopien, Djibuti, Kenia, Somalia, Sudan, Uganda und

zusätzlich ab 1993 auch Eritrea). 12

Vornehmlich im Sudan und in Somalia. Ausführlich zu den Entwicklungen im Sudan vgl. Abdel-wahab El-Affendi, The Impasse in the IGAD Peace Process for Sudan: The Limits of Regional Peacemaking?, African Affairs 100, Oxford 2001, S. 81 f.; Zu Somalia siehe Heinrich Scholler, Somalias langer Weg zur neuen Staatlichkeit; Recht in Afrika, 2/2004, Köln 2004, S. 229 – 241.


279

umkämpften zentralsudanischen Nubaberge13

ausweitete14

. Das Bürgenstock-Abkommen kam aufgrund schweizerischer und US-amerikanischer Vermittlung zustande und ebnete den Weg für Verhandlungen, indem man sich auf einen zunächst sechsmonatigen Waffen-stillstand

15 verständigte.

16 Damit wurde der Rahmen für die Aufnahme erneuter Verhand-

lungen in Kenia unter der Ägide der IGAD geschaffen, was letztlich zur Unterzeichnung eines richtungweisenden Rahmenabkommens führte. 3. Das Machakos- Protokoll

Das am 20.Juli 2002 nach fünfwöchigen Verhandlungen von Regierung und SPLA im kenianischen Machakos unterzeichnete Protokoll ist noch kein Friedensabkommen, sondern eine breit angelegte Rahmenvereinbarung und demgemäß als Ausgangsplattform für weitere Verhandlungen zu verstehen. Dies ergibt sich schon aus der gemeinsamen Erklärung der beiden Delegationsleiter, die das gemeinhin als Machakos Protocol bekannte Dokument

17 als „breites Rahmenabkommen“ über „Prinzipien der Regierungsführung“

bezeichnen.18

Folglich legt es inhaltlich die wesentlichen Prinzipien für den künftigen staatsrechtlichen Rahmen fest und beschränkt sich in dieser Funktion dementsprechend auf die fundamentalen Grundsätze. III. Die Verfassungsentwicklung

1. Der Inhalt des Machakos-Protokolls

Gleich zu Beginn des Machakos-Protokolls wird der Bevölkerung des Südsudans ausdrücklich das Recht auf Selbstbestimmung zugestanden, inter alia durch ein vorgesehe-

13

Die u.a. für die Erdölförderung strategisch wichtigen Nubaberge erstrecken sich über eine Fläche von etwa 50.000 Quadratmeilen und sind seit 1985 Kampfzone des Konflikts der beiden Oppo-nenten. Vgl. Douglas H. Johnson, a.a.O. (Fn. 4), S. 131 – 135; Hunud Abia Kadouf, Religion and Conflict in the Nuba Mountains, in: Yusuf Fadl Hasan / Richard Gray [Hrsg.], Religion and Conflict in Sudan, Nairobi 2002, S. 107 ff.; Neroun Phillip A. Kuku, Überleben auf des Messers Schneide – Internationale Gemeinschaft muss Genozid an den Nuba stoppen, Pogrom (195/196), Göttingen 1997, S. 50 f..

14 Nuba Mountains Cease Fire Agreement, Preamble, S. 1.

15 Nuba Mountains Cease Fire Agreement, Article 1.

16 Regelmäßig um weitere sechs Monate verlängert, hat diese Übereinkunft bis heute weitgehend

Bestand gehabt. 17

Presseveröffentlichung des IGAD-Sekretariats vom 23. Juli 2002. 18

So auch Wolfgang Heinrich, a.a.O. (Fn. 9), S. 1051 (1053); Hanspeter Mattes, Sudan 2002, in: Nahost-Jahrbuch 2002, Opladen 2004, S. 157 (162).


280

nes Referendum, um den zukünftigen Status zu bestimmen.19

Darüber hinaus wurde festge-legt, dass die Parteien ein demokratisches System schaffen, das der kulturellen, ethnischen, religiösen und linguistischen Vielfalt der sudanischen Bevölkerung ebenso wie der Gleich-heit der Geschlechter Rechnung tragen wird.

20 Schließlich wurde als Ziel proklamiert, ein

Friedenabkommen zu konzipieren und zu implementieren, wobei ausdrücklich die natio-nale Einheit des Sudans eine attraktive Option für das südsudanische Volk darstellen soll.

21 Dieses Ziel vor Augen wurde ein Zeitplan bis zum endgültigen Referendum im

Südsudan festgesetzt. Nach Beendigung der Friedensverhandlungen und der Unterzeich-nung des nun geschlossenen Friedensabkommens, soll sich eine 6–monatige Pre-Interim

Period anschließen.22

Für diese erste Phase ist zunächst ganz generell die Schaffung eines verfassungsrechtlichen Rahmens vorgesehen.

23 Außerdem einigte man sich darauf, in

dieser Phase möglichst auch internationale Unterstützung24

heranzuziehen.25

Nach Ablauf der Pre-Interim Period beginnt die eigentliche Interim Period, welche sechs Jahre andauert, bevor letztlich ein Referendum stattfindet.

26 Nach Ablauf der ersten drei

Jahre ist dann eine Evaluation durch eine unabhängige Kommission vorgesehen, welche bereits in der Pre-Interim Period geschaffen wird, um in der Folgephase die Implementie-rung des Friedensabkommens zu überwachen. Diese sog. Independent Assessment and

Evaluation Commission soll gleichermaßen aus Repräsentanten der Regierung und der SPLM zusammengesetzt sein sowie aus maximal zwei Vertretern von Mitgliedstaaten des IGAD Sub-Committees on Sudan

27, Observer States

28 und, nach vorheriger Vereinbarung

der Parteien, aus anderen Staaten, regionalen- oder internationalen Organisationen.29

19

Machakos-Protocol, Part A (Agreed Principles), 1.3. 20

Machakos-Protocol, Part A (Agreed Principles), 1.6. 21

Machakos-Protocol, Part A (Agreed Principles), 1.10 sowie 1.11. 22

Machakos-Protocol, Part B (The Transition Process), 2. 23

Machakos-Protocol, Part A (Agreed Principles), 2.1 (f) iVm. 2.1 (a). 24

Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht hat unter Leitung des Direktors Prof. Dr. Dr. h.c. Rüdiger Wolfrum bemerkenswerterweise bereits schon vom 18.11. bis 1.12.2002 mit hochrangigen Vertretern beider Parteien unter Beteiligung einer internationalen Expertengruppe in Heidelberg einen Draft Legal and Constitutional Framework for the Interim Period ausgearbeitet, wobei ein zu großen Teilen konsolidierter Text formuliert werden konnte. Offene politische Streitfragen wurden allerdings nicht in den Text aufgenommen, sondern der Klärung durch den entscheidenden IGAD Prozess überlassen.

25 Machakos-Protocol, Part B (The Transition Process), 2.1 (e).

26 Machakos-Protocol, Part B (The Transition Process), 2.2.

27 Djibuti, Eritrea, Äthiopien, Kenia und Uganda.

28 Italien, Norwegen, Großbritannien und die Vereinigten Staaten von Amerika.

29 Machakos-Protocol, Part B (The Transition Process), 2.4. Im Übrigen wird auch in diesem Teil-

abschnitt des Protokolls unter Ziffer 2.4.2 im zweiten Halbsatz erneut bekräftigt, dass in der


281

Schließlich wird dann die Volksabstimmung nach weiteren drei Jahren unter internationaler Aufsicht gemeinsam von der Zentralregierung und der SPLM für die südsudanische Bevöl-kerung organisiert, in der sie entweder das aus den Friedensverhandlungen entwickelte System und damit die staatliche Einheit annehmen, oder sich für eine Abspaltung entschei-den können.

30

Unter explizierter Achtung der Gewaltenteilung vereinbarte man im letzten Teilabschnitt des Protokolls

31 rudimentäre Grundlagen staatlicher Strukturen und Funktionen. Die künf-

tige (vorläufige) nationale Verfassung soll demnach unter anderem das Verhältnis zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen regeln und ihnen jeweilige Befugnisse und Funktio-nen zuweisen. Auch sollen alle Gesetze im Einklang mit dieser nationalen Verfassung stehen

32; sie soll die Grundsätze des Rechtsstaatsprinzips verwirklichen. Die Verfassung

hat Vorrang vor dem einfachen Gesetz, und ihre Prinzipien sind auch für die Verfassung der territorialen Einheit verbindlich. Es gilt der Vorrang des Gesetzes; die Gewaltenteilung sowie Grundrechte und Freiheiten des Einzelnen werden garantiert.

33 Die Quelle der

Gesetzgebung für auf nationaler Ebene erlassene Gesetze soll die Êariþa (Sharia) sein, wobei sich deren Geltung nur auf Gliedstaaten außerhalb des Südsudans bezieht.

34 Für den

Südsudan soll gleichsam die Quelle der Gesetzgebung der popular consensus sein. Ebenso sollen dort aber auch die sittlichen Werte und Bräuche, insbesondere die jeweils vorherr-schenden Gewohnheitsrechte und religiösen Überzeugungen als Äquivalent fungieren.

35 In

diesem Sinne soll ferner die Religionsfreiheit, die Andacht sowie die Religionsausübung allen sudanischen Bürgern uneingeschränkt verfassungsrechtlich garantiert werden.

36 Um

für die eigentliche Interimperiode einen einfachgesetzlichen und verfassungsrechtlichen Rahmen zu entwerfen, soll in der Übergangsphase

37 zwischen Unterzeichnung des Frie-

densabkommens und der sechsmonatigen Pre-Interim Period eine weitere Kommission

Übergangsperiode vereint darauf hingearbeitet werden soll, die nationale Einheit des Sudans als ein attraktive Option für das südsudanische Volk zu gestalten.

30 Machakos-Protocol, Part B (The Transition Process), 2.5.

31 Nach der offiziellen Fassung des IGAD-Sekretariats vom 20. Juli 2002 (veröffentlicht am 23. Juli

2002) ist dies Teilabschnitt C. 32

Machakos-Protocol, Part C (Structures of the Government), 3.1.1. 33

Rüdiger Wolfrum, Föderalismus als Beitrag zur Friedenssicherung: Überlegungen zu einer Verfas-sung für Zypern und den Sudan, in: Michael Brenner / Peter M.. Huber / Markus Möstl, Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel (Festschrift für Peter Badura zum siebzigsten Geburtstag), Tübingen 2004, S. 1245 (1260).

34 Machakos-Protocol, Part C (Structures of the Government), 3.2.2. Weitere Ausführungen folgen!

35 Machakos-Protocol, Part C (Structures of the Government), 3.2.3 ff..

36 Machakos-Protocol, Part C (Structures of the Government), 3.1.1.

37 In systematischer Anlehnung an Part B (The Transition Process) des Machakos-Protokolls, wird

diese Phase als Pre-Transition Period bezeichnet.


282

geschaffen werden. Dieser sog. National Constitutional Review Commission kommt zudem die verheißungsvolle Aufgabe zu, das Friedensabkommen in eben diesen Rahmen zu integ-rieren.

38

Aufgrund des besonderen Charakters als Rahmenvereinbarung, blieben trotz der Überein-künfte zentrale Aspekte offen. Außerdem wurden mehrere Stellen des Protokolls für weitere Verhandlungen im Sinne einer constructive ambiguity ausgestaltet. So fehlen zum Beispiel Festschreibungen der territorialen Abgrenzung des Südsudans ebenso wie Aussa-gen über einen Modus zur Verteilung der ökonomischen Ressourcen des Landes und damit auch die Verfügung über die Einnahmen aus dem Ölexport. Entscheidende Schwachstelle war jedoch, dass im Protokoll keine Vereinbarungen über die Sicherheitsvorkehrungen während der Übergangsphase getroffen wurden. Letztlich sind nämlich frühere Abkommen im Sudan überwiegend an der unzureichenden Regelung dieser Frage gescheitert. Das Machakos-Protokoll ebnete dennoch - oder vielleicht auch gerade deswegen – den Weg für ein als „historisch“ bezeichnetes Treffen zwischen Präsident al-BaÊÍr und SPLM/A Führer Dr. John Garang de Mabior. Hauptgegenstand der Verhandlungen sollten die Aspekte power sharing und wealth sharing sein, doch blockierten andere Themen

39 den

Gesprächsverlauf.40

2. Das Memorandum of Understanding on Aspects of Structures of Government

Nach mehreren Verhandlungsrunden wurde am 18. November 2002 in Nairobi das Memo-

randum of Understanding on Aspects of Structures of Government unterzeichnet, das einige der offenen Fragen in allgemeiner Form klärte, darunter „Einhaltung eines kollegia-len Entscheidungsprozesses innerhalb der Präsidentschaft“

41, die „Bildung einer Regierung

der nationalen Einheit“, die „angemessene Berücksichtigung von Südsudaner in Exekutive

38

Machakos-Protocol, Part C (Structures of Government), 3.1.2. Allerdings bedarf es nach 3.1.3 letztlich der einvernehmlichen Annahme der Parteien.

39 U.a. Forderung der Regierung nach Waffenstillstand vor der Fortsetzung konkreter Gespräche,

wohingegen die SPLA für einen Waffenstillstand nach erfolgreichem Verhandlungsabschluss eintrat.

40 Hanspeter Mattes, Sudan 2002, a.a.O. (Fn. 18), S. 162, ders. Sudan Sommer 2004: Frieden im

Süden, Krieg im Westen, Konflikt mit der Opposition, a.a.O. (Fn. 2), S. 283. 41

Dem Regierungsvorschlag, John Garang zum Vizepräsidenten zu ernennen, stand seitens der SPLM der Typus einer rotierenden Präsidentschaft gegenüber.


283

und Administration“, die „Einrichtung eines Zweikammerparlaments“ oder die „Ver-pflichtung zur Teilung von Einnahmen und Ressourcen“.

42

3. Die Naivasha Protokolle

Im September 2003 begannen dann direkte Verhandlungen zwischen dem sudanischen Vizepräsident Óaha und dem SPLM/A Führer Garang im kenianischen Naivasha. Dabei wurden zunächst ein Teilabkommen zu Sicherheitsfragen

43 und ein Abkommen zur Auftei-

lung der staatlichen Ressourcen sowie der Staatseinkünfte, das Wealth Sharing Agreement, unterzeichnet

44. Ein weiterer wichtiger Schritt war die Unterzeichnung dreier Teilabkom-

men am 26.05.2004 zur Verteilung der politischen Macht sowie zum Status der Gebiete Nubaberge, Southern Blue Nile und Abyei im Grenzgebiet zwischen Norden und Süden.

45

Alle diese Vereinbarungen werden auch als die „Naivasha-Protokolle“ bezeichnet. Für die konkrete Verfassungsentwicklung ist vor allem das Power Sharing Agreement von Bedeutung. Aus diesem Grund beschränkt sich der Blick im Folgenden auf dessen wesent-liche Gesichtspunkte zum künftig geplanten System der Gewaltenteilung in Exekutive, Judikative und der Legislative. Das Power Sharing Agreement bezieht sich ausdrücklich auf das Machakos-Protokoll – konkretisiert es gewissermaßen in einigen Teilbereichen – und bildet einen integralen Bestandteil der Friedensverhandlungen zwischen der SPLM und der sudanischen Regierung.

46

a. Die Exekutive

aa. Kompetenzverteilung Der sudanischen Exekutive sollen auf nationaler Ebene der Präsident, zwei Vizepräsidenten sowie ein Ministerrat vorstehen.

47 Der gegenwärtige Amtsinhaber al-BaÊÍr (oder sein Nach-

folger) ist als Präsident und Commander-in-Chief für die Sudan Armed Forces vorgesehen.

42

Hanspeter Mattes, Sudan 2002, a.a.O. (Fn. 18), S. 163, ders. Sudan Sommer 2004: Frieden im Süden, Krieg im Westen, Konflikt mit der Opposition, a.a.O. (Fn. 2), S. 283.

43 Agreement on Security Arrangements during the Interim Period (unterzeichnet am 25. September

2003). 44

Agreement on Wealth Sharing during the Pre-Interim Period and Interim Period (unterzeichnet am 7. Januar 2004).

45 Das Power Sharing Agreement, die Resolution of Conflict in Southern Kordofan / Nuba Moun-

tains and Blue Nile States sowie die Resolution of Abyei Conflict. 46

Power Sharing Agreement, Part I (General Principles), 1.1 bis 1.3. 47

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.3.1 und 2.3.2.


284

Der Vorsitzende der SPLM, Dr. John Garang de Mabior (oder sein Nachfolger) wird Erster Vizepräsident und hat zugleich das Amt des Präsidenten der südsudanesichen Regierung sowie des Commander-in-Chief der SPLA inne.

48 Ihm werden für bestimmte Bereiche nach

Maßgabe eines Zuständigkeitskatalogs Vetorechte gegenüber dem Präsidenten einge-räumt.

49 Der Zweite Vizepräsident wird demgegenüber aller Voraussicht nach eine äußerst

schwache Stellung im Vergleich zum Ersten Vizepräsidenten besitzen. Für diesen Posten ist der Vizepräsident der gegenwärtigen Regierung in Khartum und Verhandlungsführer Óaha vorgesehen, der damit wohl angemessen berücksichtigt wurde. Grundsätzlich soll der Präsident künftig gewählt werden. Der dann durch Wahlen legiti-mierte Präsident wird zwei Vizepräsidenten ernennen, wobei einer aus dem Norden und der andere aus dem Süden stammen sollte. Im Falle, dass aus den nationalen Präsidentschafts-wahlen ein Kandidat aus dem Süden hervorgeht, ist das Amt des Ersten Vizepräsidenten mit einer Persönlichkeit aus dem Norden zu besetzen oder im umgekehrten Fall mit einem Vertreter aus dem Süden.

50

Die Minister sind für Handlungen in der Ausübung ihres Amtes dem Präsidenten und der Nationalversammlung verantwortlich. Ihres Amtes können sie mittels eines Beschlusses, der durch eine Zweidrittel-Mehrheit aller Mitglieder der Nationalversammlung getragen wird, enthoben werden.

51

bb. Dezentralisierte Regierungsstruktur Die aus dem Präsidenten, den beiden Vizepräsidenten und dem Ministerrat bestehende nationale Regierung stellt die Spitze des künftigen Staatsaufbaus dar. Dieser ersten Ebene soll in den südlichen Landesteilen die Regierung des Südsudans zunächst mit dem nationalen ersten Vizepräsidenten als Präsident folgen.

52 Sie soll als

Verbindungsglied zwischen der nationalen Regierung und den Gliedstaaten im Süden nach Maßgabe der nationalen Übergangsverfassung und der künftigen südsudanischen Verfas-sung fungieren.

53 In Konsultation mit dem/der Vizepräsidenten/in des Südsudans soll nach

48

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.3.5. 49



Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.3.12 (Satz 2). 52

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.3.5 (Satz 2). 53

Vgl. Power Sharing Agreement, Part I (General Principles), 1.5.1.3.


285

Zustimmung des südsudanischen Parlaments ein Ministerrat, der so genannte Executive

Council of Ministers, durch den südsudanischen Präsidenten ernannt werden.54

Obwohl im Rahmen der Amtshandlungen nach dem genauen Wortlaut 3.6.1 des Power Sharing Agreements

55 nicht der einzelne Minister, sondern der Ministerrat als Gremium

(Executive Council of Ministers) gegenüber der südsudanischen Versammlung verantwort-lich sein soll, war hier eine der nationalen Ebene identische Regelung beabsichtigt.

56

Für die Amtsenthebung der Minister ist auch hier eine entsprechende Zweidrittel-Mehrheit aller Mitglieder des Executive Council of Ministers erforderlich.

57

Im Staatsaufbau folgen dann die Gliedsstaaten des Südens mit den Local Governments, die wiederum in Counties untergliedert sind. Als administrative Untereinheiten der Counties folgen dann die Payams und/oder Stadträte (Town Councils) und letztlich, als kleinste Einheit in diesem Sinne, die Bomas.. Erstaunlich ist im Hinblick auf den Norden, dass dort bisher offenbar kein dezidiertes Äquivalent zur südsudanischen Regierung geregelt ist. Ob diese Ebene im Staatsaufbau vorerst gänzlich entfällt, und damit die Gliedstaaten unmittelbar der nationalen Regierung unterstellt werden, sie also eine Doppelfunktion wahrnimmt

58 oder marginale personelle

Änderungen vorgenommen werden oder aber, ob die derzeitigen Machthaber in Khartum stillschweigend davon ausgehen, dass ihre bisherigen Positionen weitgehend in einer eigen-ständigen nordsudanischen Regierung fortbestehen, bleibt abzuwarten.

54

Power Sharing Agreement, Part III (Government of Southern Sudan), 3.6.1. 55

3.6.1 (Satz 2) des Power Sharing Agreement: The Executive Council of Ministers shall be accountable to the President of the Government of Southern Sudan and the Southern Sudan Assembly in the performance of their functions and may be removed by a motion supported by two-thirds of all the members of the Southern Sudan Assembly.

56 Dies ergibt sich aus dem weiterführenden Satz durch die Verwendung des Possessivpronomens

„their“ und nicht „its“. Damit wird deutlich, dass nicht die Körperschaft, sondern der einzelne Minister gemeint ist. Dafür spricht ebenso der eindeutige Wortlaut unter Part IV (Institutions at the State Level) in 4.5.3 (Satz 2) des Power Sharing Agreements, welcher in unmittelbarem syste-matischem Zusammenhang mit der o.g. Regelung steht und damit diese Auffassung bekräftigt.

4.5.3 (Satz 2) des Power Sharing Agreement lautet: The State Ministers shall be accountable to the Governor and the State Legislature in the perform-ance of their functions and may be removed by the Governor on a motion supported by two-thirds of all the members of the State Legislature.

57 Vgl. Power Sharing Agreement, Part III (Government of Southern Sudan), 3.6.1 (Satz 2).

58 Rüdiger Wolfrum, a.a.O. (Fn. 33), S. 1261.


286

Die erste Variante scheint aber kaum realistisch zu sein, würde es doch faktisch bedeuten, dass durch die gemischte nationale Regierung erheblicher südsudanischer Einfluss aufkommen würde, der die Hegemonie nordsudanischer Eliten beschneiden würde. Es ist kaum vorstellbar, dass die nicht unerheblichen politischen Kräfte des Nordens dies zulassen wollen. Abgesehen von diesem Politikum, wirft diese Alternative zusätzlich eine Reihe außergewöhnlich komplexer, verfassungsrechtlicher Fragen auf. Es ist abzusehen, dass die Rechtsordnung des Nordens weitgehend auf der Basis der Êariþa beruhen wird

59, und ent-

sprechend müsste die nationale Regierung, soweit sie als Regierung für den Norden agiert, dem Rechnung tragen. Als Bundesregierung hat sie aber nach Vorstellung der SPLM und nach bisherigen Einigungen religiös neutral zu sein.

60

Gegen einen stillschweigenden Fortbestand leitender Regierungsämter im Norden wird sich andererseits nach den gegenwärtigen Entwicklungen erheblicher Widerstand aus den Rei-hen der Opposition stark machen. Auch sie werden bestimmt Partizipationsansprüche geltend machen. Klar geregelt ist insoweit nur, dass der regierenden National Congress Party (NCP) und der SPLM je 70 % in den jeweiligen Landesteilen bis zu den ersten Wahlen zugewiesen werden. Von den übrigen 30 % hat man sich zudem gegenseitig 10 % zugestanden, so dass letztlich im Norden wie im Süden 20 % für andere Parteien übrig bleiben.

61 Ob dies von

den anderen politischen Gruppierungen in dieser Form ohne weiteres hingenommen wird, mag bezweifelt werden.

62

Eine Volkszählung soll bis zum Ende des zweiten Jahres der Interimperiode vollständig durchgeführt werden. Die allgemeinen Wahlen auf allen Regierungsebenen müssen dann bis zum Ende des folgenden Jahres dieser Übergangsphase stattfinden.

63

b. Die Judikative

Die Übergangsverfassung soll die Unabhängigkeit der Justiz gewährleisten. Auf nationaler Ebene ist ein 4-gliedriger Justizaufbau vorgesehen. Dieser setzt sich zusammen aus dem Verfassungsgericht, einem Obersten Gerichtshof, dem National Supreme Court, den natio-nalen Berufungsgerichten (National Courts of Appeal) und anderen, durch Gesetz ge-

59


Rüdiger Wolfrum, a.a.O. (Fn. 33), S. 1262. 61

Power Sharing Agreement, Part IV (Institutions at the State Level), 4.5.1. 62

Gleiches gilt natürlich auch auf nationaler Ebene. Vgl. hierzu Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.5.5.

63 Power Sharing Agreement, Part I (General Principles), 1.8.1 - 1.8.3.


287

schaffenen, nationalen Gerichten und Tribunalen, soweit diese für nötig erachtet werden.64

Im Power Sharing Agreement sind bisher nur für die beiden ersten Institutionen Regelun-gen getroffen worden. Auf sie beschränkt sich die Untersuchung, ehe dann auf die süd-sudanischen Bestimmungen zur Judikative einzugehen ist. aa. Verfassungsgericht Primär soll das Verfassungsgericht für aufkommende Kontroversen im Zusammenhang mit der nationalen Übergangsverfassung und der Verfassungen der nördlichen Gliedstaaten zuständig sein. Solche verfassungsrechtlichen Entscheidungen können unmittelbar durch Individualklagen, durch Klageanträge von juristischen Personen in Form von Individualbe-schwerden oder auch aber auch durch die Regierung mittels Normenkontrollanträgen und im Übrigen durch Organstreitverfahren begehrt werden.

65 Zudem wird dem Verfassungsge-

richt unter anderem die besondere strafrechtliche Gerichtsbarkeit über den nationalen Prä-sidenten, über seine beiden Vizepräsidenten sowie die Richter, sowohl des nationalen, als auch des südsudanischen Obersten Gerichtshofes, unterstellt.

66 Die Entscheidungen des

Verfassungsgerichts werden endgültig und bindend sein.67

Der Präsident des Verfassungsgerichts wird durch den Staatspräsidenten mit Zustimmung des Ersten Vizepräsidenten ernannt und hat sich nur gegenüber der Präsidentschaft zu verantworten.

68 Die übrigen Verfassungsrichter werden auf Vorschlag einer National

Judicial Service Commission durch die Präsidentschaft unter Vorbehalt der Zustimmung einer Zweidrittel- Mehrheit aller Mitglieder des Rates der Gliedsstaaten ernannt.

69

bb. Oberster nationaler Gerichtshof Der National Supreme Court soll die Funktion eines Revisionsgerichtes und Kassations-hofes bezüglich strafrechtlicher und zivilrechtlicher Angelegenheiten innehaben, welche sich aus oder unter den einfach gesetzlichen Nationalgesetzen ergeben. Darüber hinaus ergeben sich spezielle Zuständigkeiten, wie die strafrechtliche Gerichtsbarkeit über die nationalen Verfassungsrichter und Revisionen zu Todesstrafen, die von irgendeinem Gericht aus oder unter der einfach gesetzlichen, nationalen Normenklassifikation verhängt oder erlassen wurden. Weitere Zuständigkeiten werden noch durch die Übergangsverfas-

64

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.1 und 2.11.2. 65

Vgl. Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.3.2 (iii – vi). 66

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.3.2 (viii). 67

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.3.3. 68

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.3.2 (i). 69

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.4.6 (i).


288

sung, den Friedensvertrag und Gesetz bestimmt. Soweit besondere Expertise im Rahmen einer Revision erforderlich sein sollte, werden dafür spezielle Kammern gebildet.

70

Die Instanzrichter selbst werden ebenso wie die Mitglieder des Verfassungsgerichts auf Vorschlag der National Judicial Service Commission von der Präsidentschaft ernannt. Allerdings bedarf es hier nicht der Zweidrittel-Mehrheit aus dem Rat der der Gliedstaaten. Ihr Amt sollen sie unabhängig und ohne politische Einmischung, Gefälligkeiten und Angst ausüben können. Dieser Vorstellung soll die Übergangsverfassung nach dem Power Sharing Agreement Rechnung tragen.

71

cc. Das südsudanische Gerichtswesen Auf der südsudanischen Ebene soll einem Supreme Court of Southern Sudan, also einem oberster Gerichtshof des Südsudans, Berufungsgerichte (Courts of Appeal) sowie andere, aufgrund der südsudanischen Verfassung und durch Gesetz geschaffene, für nötig erachtete, nationale Gerichte und Tribunale folgen.

72 Auch hier sind noch keine umfassenden Rege-

lungen getroffen worden. Dementsprechend kann an dieser Stelle nur auf den obersten Gerichtshof des Südsudans eingegangen werden. Der Supreme Court of Southern Sudan soll der letztinstanzliche Entscheidungsträger bezüglich aller Rechtsstreitigkeiten oder Anklagen unter südsudanischem Recht sein. Er ist zuständig für verfassungsrechtliche Kontroversen unter der Verfassung des Südsudans oder Verfassungen südsudanischer Gliedstaaten. Entscheidungen können auch hier unmittelbar durch Individualklagen, durch Klageanträge von juristischen Personen in Form von Indivi-dualbeschwerden oder auch aber auch durch die Regierung mittels Normenkontrollanträgen und im Übrigen durch Organstreitverfahren begehrt werden. Daneben kommt diesem Gericht eine vergleichbare Funktion wie dem Obersten Nationalen Gerichtshof zu. Es ist ebenso ein Revisionsgericht und Kassationshof bezüglich strafrecht-licher und zivilrechtlicher Angelegenheiten, die sich aus oder unter dem einfachen süd-sudanischen Gesetz ergeben. Darüber hinaus sind ebenfalls Zuständigkeiten im Bezug auf Revisionen zu Todesstrafen, die von einem südsudanischen Gericht ausgesprochen oder unter den einfach gesetzlichen südsudanischen Normen verhängt wurde, vorgesehen. Der südsudanische Präsident und sein Vizepräsident haben sich vor ihm zu verantworten.

70

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.4.1 (i) – (iv); 2.11.4.2. 71

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.4.3 – 2.11.4.4; 2.11.4.6 (ii).

72 Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 3.7.1.


289

Dass Dr. John Garang de Mabior sowohl nationaler Vizepräsident, als auch südsudanischer Präsident in Personalunion sein wird, wurde in diesem Kontext bei den Verhandlungen offenbar nicht ausreichend in die Überlegungen miteinbezogen. Hier sollten möglichst Kriterien determiniert werden unter welchen die gerichtlichen Zuständigkeiten aufgeteilt werden. Denkbar wäre natürlich auch als Anknüpfungspunkt generell auf den Sachzusam-menhang seines Handelns abzustellen. Jedenfalls ist es zweckdienlich, sich mit dieser Angelegenheit weiter auseinanderzusetzen und entsprechende Regelungen zu fixieren. Die weiteren Zuständigkeiten werden noch durch die südsudanische Verfassung, den Frie-densvertrag und das Gesetz bestimmt.

73

Für die Südsudaner ergibt sich aufgrund der zusätzlichen Ebene im Staatsaufbau eine weitere Funktion. Für sie ist nämlich das Verfassungsgericht die letzte Instanz gegen verfassungsrechtliche Entscheidungen des Southern Sudan Supreme Court, welche spezifi-sches südsudanisches Verfassungsrecht zum Gegenstand haben.

74

c. Die Legislative

Für die nationale Legislative ist ein bikamerales System vorgesehen, bestehend aus einem National Assembly, also einer Nationalversammlung und einem Rat der Gliedstaaten, dem Council of States.

75 Die Mitglieder einer Nationalversammlung sollen entsprechend einem

von einer unparteiischen und repräsentativen Wahlkommission gesetzlich festgelegten Verfahren gewählt werden.

76 Bei der Verteilung der Sitze in der Nationalversammlung sind

52 % auf die NCP, 28 % auf die SPLM, 14 % auf andere politische Kräfte des Nordens und 6% für sonstige politische Kräfte des Südens veranschlagt.

77 Der Council of State setzt sich

hingegen aus jeweils zwei Vertretern der Gliedstaaten zusammen.78

Die konkrete Zusam-mensetzung, der Umstand, ob die Vertreter gewählt oder ernannt werden, ist bisher aller-dings noch nicht schriftlich fixiert worden. aa. Verfassungs- und Gesetzesänderungen Auch wenn es einen rein formellen Akt darstellt, so bedarf der nun nach Friedensschluss auszuarbeitende Verfassungstext der Annahme sowohl durch die gegenwärtige National-

73

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 3.7.3.1 bis 3.7.3.7. 74

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.11.3.2 (v) iVm. 2.11.3.3. 75




Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.2.3.2.


290

versammlung, als auch durch den SPLM National Liberation Council, um verfassungs-rechtlich das Übergangsregime bis zum Ende der Interimsperiode zu tragen.

79

Für Änderungen dieser nationalen Verfassung soll es der Zustimmung von ¾ aller Mitglie-der beider Kammern bedürfen. Dabei sollen beide Kammern getrennt voneinander tagen. Änderungsanträge sind außerdem mindestens zwei Monate vor der eigentlichen Debatte einzureichen. Änderungen der Übergangsverfassung hingegen, welche Regelungen der Friedensvereinbarung betreffen, bedürfen der Zustimmung aller Parteien des Friedensab-kommens.

80

Ferner ist eine 2/3 Mehrheit im Rat der Gliedstaaten erforderlich, um Gesetze zu verab-schieden, die die Interessen der Gliedstaaten betreffen. Für die Verabschiedung aller ande-ren Gesetze soll die einfache Mehrheit in beiden Kammern ausreichen.

81

bb. Nationales Gesetzgebungsverfahren Ein vom nationalen Gesetzgeber ordnungsgemäß beschlossenes Gesetz bedarf der Unter-schrift des Präsidenten innerhalb von 30 Tagen nach Beschlussfassung. Wird die Unter-schrift verweigert, sind die Gründe hierfür anzugeben, wenn der Gesetzesentwurf erneut dem nationalen Gesetzgeber innerhalb der 30 Tage vorgelegt wird. Das Gesetz kommt schließlich zustande, sofern der nationale Gesetzgeber den Entwurf wiederum mit einer 2/3 Mehrheit aller Mitglieder der jeweiligen Versammlungen oder Versammlung verabschie-det. Die Zustimmung des Präsidenten soll dann nicht mehr erforderlich sein. Ein explizites Vetorecht des Präsidenten ist bisher nicht vorgesehen.

82

cc. Gesetzgebungskompetenzen Die künftige Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen der nationalen Ebene und der regionalen Ebene im Süden lässt sich mit deutschen Vorstellungen vergleichen. Hier haben südafrikanische Verfassungsvorstellungen Pate gestanden, die mit deutschen verfassungsrechtlichen Prinzipien vergleichbar sind.

83 Dies ist keineswegs verwunderlich,

so gilt die Verfassungsentwicklung im „Neuen Südafrika“ als Musterbeispiel für eine

79


Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.2.7.1 und 2.2.7.2. 81



Rüdiger Wolfrum, a.a.O. (Fn. 33), S. 1262


291

Rezeption deutschen Verfassungsrechts im Ausland.84

Neben einer ausschließlichen Ge-setzgebungskompetenz des nationalen Gesetzgebers

85 sind auch konkurrierende Gesetzge-

bungskompetenzen86

und spezifische Kompetenzen der Gliedstaaten, insbesondere für die südlichen Regionen, vorgesehen.

87

Noch nicht richtig geklärt ist außerdem, wie das Spannungsverhältnis zwischen nationalem Recht und dem Recht der Gliedstaaten ausgestaltet sein soll. Bislang konnte man sich nur darauf einigen, dass die Regelung Vorrang haben wird, welche „most effectively deals with

the subject“. Es wird sich zeigen, ob hier beispielsweise eine dem Art. 31 GG (Bundesrecht bricht Landesrecht) vergleichbare Regelung geschaffen wird oder ob man es der richterli-chen Fortentwicklung überlässt. Interessant ist hierbei aber auch, inwieweit und ob man sich an vergleichbaren Regelungen afrikanischer Staaten orientiert. Grundsätzlich soll die Verfassung Vorrang vor dem einfa-chen Recht haben, ihre Prinzipien sind auch für die Verfassungen der territorialen Einheit verbindlich.

88 Insoweit unterscheidet sich die Konzeption nicht von den verfassungsrechtli-

chen Vorgaben beispielsweise gemäß Artikel 9 in Äthiopien, Artikel 2 in Uganda, Section 1 in Nigeria oder der südafrikanischen Section 2. Ob man es textlich jedoch dabei belässt,

89

sich an einer prägnanten Formulierung wie in Section 4 Absatz 5 der nigerianischen Ver-fassung

90 orientiert oder sich für eine der detaillierten südafrikanischen Regelung

91 ver-

84

André Thomashausen, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit: Südafrika, in: Ulrich Battis / Philip Kunig / Ingolf Pernice / Albrecht Randelzhofer [Hrsg.], Das Grundgesetz im Prozess europäischer und globaler Verfassungsentwicklung, Baden-Baden 2000, S.163. So auch Johan de Waal, A Comparative Analysis of the Provisions of the German Origin of the Interim Bill of Rights, SAJHR 11, Johannesburg / Cape Town 1995, S.1 f., der zum südafrikanischen Übergangsregime unter anderem konstatierte, dass „… it is not possible to understand the Interim Constitution itself without appreciation of the German origin …”.

85 Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.2.9 iVm. Part V, Schedule

A. 86

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level),2.2.10 iVm. Part V,Schedule D.

87 Vgl. Power Sharing Agreement, Part V, Schedule B und C.

88 Rüdiger Wolfrum,, a.a.O. (Fn. 33), S. 1260.

89 So zum Beispiel in Äthiopien und Uganda.

90 Section 4 der nigerianischen Verfassung:

(5) If any Law enacted by the House of Assembly of a State is inconsistent with any law validly made by the National Assembly, the law made by the National Assembly shall prevail, and that other Law shall, to the extent of the inconsistency, be void.

91 Section 146 der südafrikanischen Verfassung:

(2) National legislation that applies uniformly with regard to the country as a whole prevails over provincial legislation if any of the following conditions is met:


292

gleichbaren Gesetzmäßigkeit entscheidet, ist noch völlig ungewiss. Sollte sich hier eine dem südafrikanischen Modell entsprechende Lösung durchsetzen, so darf man gespannt sein, ob eine ebenso deutliche Formulierung festlegt wird, wonach die nationale Gesetzge-bung selbst dann den regionalen Normen vorgeht, wenn ein Disput nicht vor einem Gericht beigelegt werden kann.

92

dd. Zur (verfassungsrechtlichen) Signifikanz der Êariþa Während in Westeuropa die Verfassungen als Ergebnis des Ringens um jenen „heiligen Text“ als Grundriss der staatlichen Ordnung und Machtverteilung, einen hohen normativen Wert haben, wird der normative Charakter der arabischen Verfassungen bisher vergleichs-weise gering eingeschätzt.

93 Aus der Tatsache heraus, dass ein Herrschaftswechsel oder

systematischer Richtungswechsel die Proklamation einer neuen Verfassung94

, eine Totalre-vision

95 oder eine partielle Modifikation

96 nach sich zieht, wird gefolgert, dass die meisten

(a) The national legislation deals with a matter that cannot be regulated effectively by

legislation enacted by the respective provinces individually. (b) The national legislation deals with a matter that, to be dealt with effectively, requires uni-

formity across the nation, and the national legislation provides that uniformity by estab-lishing - (i) norms and standards; (ii) frameworks; or (iii) national policies.

(c) The national legislation is necessary for - (i) the maintenance of national security; (ii) the maintenance of economic unity; (iii) the protection of the common market in respect of the mobility of goods, services, capital and labour; (iv) the promotion of economic activities across provincial boundaries; (v) the promotion of equal opportunity or equal access to government services; or (vi) the protection of the environment.

(3) National legislation prevails over provincial legislation if the national legislation is aimed at preventing unreasonable action by a province that - (a) is prejudicial to the economic, health or security interests of another province or the

country as a whole; or (b) impedes the implementation of national economic policy.

(5) Provincial legislation prevails over national legislation if subsection (2) or (3) does not apply. 92

Section 148 der südafrikanischen Verfassung: If a dispute concerning a conflict cannot be resolved by a court, the national legislation prevails over the provincial legislation or provincial constitution.

93 Hanspeter Mattes, Moderne Arabische Verfassungsentwicklung, in: Hanspeter Mattes / Sigrid

Faath [Hrsg.], Demokratie und Menschenrechte in Nordafrika, Hamburg 1992, S. 49 f.. 94

So beispielsweise in Libyen im Jahre 1969; wobei Syrien mit sechs Verfassungen in einem Zeit-raum von 22 Jahren bisheriger Spitzenreiter sein soll.

95 Zum Beispiel Algerien im Jahre 1989 und Marokko im Jahre 1972.

96 Tunesien im Jahre 1987.


293

arabischen Verfassungen nicht für einen längeren Zeitraum normativ sind, sondern jedes neue Staatsoberhaupt eine neue Verfassung ausarbeiten lässt, die das Selbstverständnis und die Regierungsform am besten zum Ausdruck bringt.

97

Diese historische Analyse – arabische Verfassungen haben weniger einen normativen, als vielmehr einen programmatischen Charakter – mag im Kern zutreffend sein, ist aber kei-neswegs ein Phänomen, welches sich per se auf die Mitgliedstaaten der Arabischen Liga reduzieren lässt, sondern geht mit revolutionär-politischen Umwälzungen in Entwick-lungsländern im Allgemeinen einher. So hatten solche Herrschaftswechsel und systemati-sche Richtungswechsel gegenwärtiger oder ehemals autoritär-geprägter Regime auch in anderen Regionen der Welt nicht selten ideologisch bedingte Veränderungen in der staatli-chen Grundordnung zur Folge. Verfassungen sind eben nicht nur pragmatisch, sondern auch programmatisch. Mit anderen Worten: Die Verfassungen gehen über die Regelungen des Staatsorganisationsrechts hinaus und bringen eine bestimmte Axiologie zum Aus-druck.

98 Dass diese machtpolitisch monopolisierten Manifeste dann für sich betrachtet das

jeweilige Selbstverständnis bestimmter Eliten widerspiegelt, ist also - jedenfalls verfas-sungsvergleichend - im Lichte eines weiteren Kontextes zu beleuchten. Ferner besteht bei einer solchen „arabisch-historischen Analyse“ das Wagnis der Vermengung gemeinsamer (Religions-) Geschichte, Sprache und Religion mit faktisch heterogenen ökonomisch-gesellschaftlichen Wandlungen der einzelnen Staaten, welche sich damit auch in differen-ten Stadien gegenwärtiger Verfassungsentwicklung befinden.

99

Im Rahmen der momentanen sudanischen Entwicklung wurde im Machakos-Protokoll klar zum Ausdruck gebracht, dass Êariþa (Sharia) als Quelle der nationalen Gesetzgebung nur für Gliedstaaten außerhalb des Südsudans gelten soll.

100 Es ist in diesem Zusammenhang

nicht unbeachtlich, dass bislang nicht von „der Quelle“ die Rede ist. Heißt es nämlich, die Êariþa sei „die Quelle“ der Gesetzgebung, so ist ihr Einfluss generell größer als bei der Formulierung, die Êariþa sei lediglich „eine Quelle“ der Gesetzgebung.

101 Dass im

Machakos-Protokoll die Formulierung

97

So Hanspeter Mattes, Moderne Arabische Verfassungsentwicklung, a.a.O. (Fn. 93), S. 49 (50). Allerdings ist nicht ganz klar, welche Art des „Herrschaftswechsels“ hier zugrunde gelegt wird. Denn beispielsweise in Ägypten folgte nämlich keine Verfassungsänderung in Folge der Amts-übernahme des neuen Präsidenten MubÁrak.

98 Zdzislaw Kędzia, 50 Jahre Grundgesetz – Eine Inspiration, in: Ulrich Battis / Philip Kunig / Ingolf

Pernice / Albrecht Randelzhofer [Hrsg.], Das Grundgesetz im Prozess europäischer und globaler Verfassungsentwicklung, Baden-Baden 2000, S. 43 (47).

99 Insoweit wieder zustimmend mit Hanspeter Mattes, Moderne Arabische Verfassungsentwicklung,

a.a.O. (Fn. 93), S. 49 (69). 100


Hanspeter Mattes, Moderne Arabische Verfassungsentwicklung, a.a.O. (Fn. 93), S. 49 (70).


294

„Nationally enacted legislation having effect only in respect of the states outside Southern Sudan shall have as its source of legislation Sharia and the consensus of the people”

unter Ziffer 3.2.2 fixiert wurde, lässt aber keineswegs den Schluss zu, dass die Formulie-rung rein programmatischen Charakter oder lediglich den Charakter allgemeiner Respekts-überzeugung hätte und demnach in materieller Hinsicht bedeutungslos sei. Andererseits wird diese, seit den 60er Jahren auch in anderen Verfassungen der Region vergleichbar konstituierte Formulierung

102, wonach die Prinzipien der Êariþa eine

103 Quelle der Gesetz-

gebung ist104

, die Êariþa in diesem Sinne sicherlich nicht zu einem absolut und umfassend gültigen gesellschafts- und rechtspolitischen System erheben. Eine Beurteilung, inwieweit Verfassungen den Grundsätzen der Êariþa entsprechen, lässt sich ohnehin nicht durchfüh-ren, da die Êariþa keine eindeutigen Hinweise für die materielle Ausgestaltung einer Verfas-sung bietet. Am ehesten scheint noch die iranische Verfassung der islamischen Rechtstra-dition zu entsprechen. Allerdings ist in dieser Verfassung unter anderem das Imamats-dogma verankert, ein Element, das für sunnitisch dominierte Gebiete, also auch für den Sudan, nicht annehmbar ist.

105

Grundsätzlich, aber auch speziell für die bevorstehende verfassungsmäßige Verankerung des Terminus der „Quelle der Gesetzgebung“ und dessen praktische Bedeutung wie theore-tische Einordnung, sind vielmehr die sozioökonomischen, politischen, religiösen und verfassungshistorischen Faktoren ausschlaggebend. Je nachdem in welcher historischen Etappe der staatlichen Entwicklung man sich befindet, beziehen sie sich auf unterschiedli-che gesellschaftliche Bedingungen und orientieren sich an unterschiedlichen Vorbildern.

106

102

So u.a. die gegenwärtigen Verfassungen von Ägypten (Artikel 2), Bahrain (Artikel 2), Kuwait (Artikel 2), Syrien (Artikel 3), Oman (Artikel 2), Mauretanien (Präambel), die Vereinigten Arabi-schen Emirate (Artikel 7) und Jemen (Artikel 3).

103 Zur Verfassungsänderung Ägyptens im Jahre 1980, wonach die Êariþa als „eine Quelle der Gesetz-gebung“ durch die Formulierung „die Quelle der Gesetzgebung“ ersetzt wurde; vgl. Omaia Elwan, Gesetzgebung und Rechtsprechung, in: Udo Steinbach / Rüdiger Robert [Hrsg.], Der Nahe und Mittlere Osten, Opladen 1988, ausführlich zu Ägypten S. 237 ff. sowie zu der Lage in Verfassun-gen anderer Mitgliedstaaten der Arabischen Liga S. 249 ff..

104 Vgl. dazu auch Baber Johansen, The Relationship between the Constitution, the Sharî’a and Fiqh: The Jurisprudence of Egypt’s Supreme Constitutional Court, ZaöRV (HJIL) 64, Stuttgart 2004, S. 885 – 896; Kilian Bälz, Das moderne arabische Recht, in: Hans-Georg Ebert / Thoralf Hanstein [Hrsg.], Beiträge zum Islamischen Recht II (Leipziger Beiträge zur Orientforschung, Band 12), Frankfurt a.M. 2003, S.175 (179).

105 Omaia Elwan, Gesetzgebung und Rechtsprechung, a.a.O. (Fn. 103), S. 251.

106 Vgl. Hans-Georg Ebert, Die Interdependenz von Staat, Verfassung und Islam im Nahen und Mittleren Osten in der Gegenwart, Frankfurt a.M. 1991, S. 146 und S. 202.


295

IV. Anmerkungen

1. Zur Verfassungsentwicklung

Zumindest nach derzeitiger Prognose könnte diese Formulierung im Machakos-Protokoll möglicherweise ein richtungweisender Impuls im auf der Suche nach „Authenzität“ (aÈÁla

107) und, oder wohl eher ein Ringen um eine eigenständige sudanische Synthese aus

„westlichen“ und „islamischen“ Rechtsvorstellungen sein.108

Wie die grundsätzlich durch die dargelegten Agreements und speziell durch die Formulie-rung 3.2.2 des Machakos-Protokolls beleuchtete Verfassungsentwicklung belegt, wird erneut eine verstärkte Rezeption westlicher, vom Säkularismus und Föderalismus geprägter Rechtssysteme erwogen. Dies basierend nicht zuletzt auf den erfolglosen „Reformver-such(ung)en“ der letzten Jahrzehnte. Föderalismus

109 ist bisher zwar in einer großen Anzahl der Mitgliedstaaten der Arabischen

Liga, aufgrund der historisch gewachsenen starken Zentralstaatlichkeit, eine kaum bekannte oder höchstens ansatzweise feststellbare Erscheinung,und auch im afrikanischen Vergleich stellt das faktische Streben der politischen Eliten im Sudan, seit seinem Bestehen als völkerrechtlich souveräne Einheit, einen Einheitsstaat zu schmieden, keine Besonderheit dar.

110 Dennoch bezeichnet die sudanische Staatsführung unter al-BaÊÍr seit 1991 den

Sudan als föderalen Staat. Als Argument für den föderalen Charakter des Staates wird

107

Dazu Gudrun Krämer, Gottes Staat als Republik – Reflexion zeitgenössischer Muslime zu Islam, Menschenrechten und Demokratie, Baden-Baden 1999, S. 15 – 21.

108 Interessante Aspekte zum innerislamischen Diskurs finden sich u.a. im „Entwurf einer Islami-schen Verfassung“ (maÊrÚþ ad-dustÚr al-islÁmÍ), welcher im Jahre 1978 von der „Akademie für Islamische Studien“ (maºmaþ al-bu½ÚÝ al-islÁmiyya) an der Kairoer Az½ar-Universität verabschie-det wurde. Auch wenn dieser Entwurf der bedeutendsten Institution des sunnitischen Islam keine Verbindlichkeit für zeitgenössische sunnitische Muslime beansprucht, so verdient diese für Mus-lime in der ganzen Welt konzipierte Modellverfassung im akademischen Diskurs und im übersee-ischen Verfassungsvergleich Beachtung: In arabischer Sprache veröffentlicht in Maºallat al-Az½ar 51, Kairo 1979 (4), S. 1092 – 1100. Leicht divergierende englische Übersetzungen dieser Fassung erschienen in der englischen Sektion der Majallatu ’l-Azhar 51, Kairo 1979 (4), S. 151 – 159 (arabische Seitenzählung S. 1118 – 1126). sowie in Muslim World League Journal, April 1982, S. 29 – 34 (Übersetzung und Kommentar durch Al-³azÁlÍ). Zu der in den sechziger Jahren gegrün-deten Akademie für islamische Studien siehe Jakob Skovgaard-Petersen, Defining Islam fort he Egyptian State. Muftis and Fatwas of the DÁr al-IftÁ, Leiden u.a. 1997, S. 186 – 188.

109 Auf die vielfältigen Definitionen, Formen und Ausprägungen der Begrifflichkeit kann in diesem Beitrag nicht eingegangen werden. Vgl. dazu Ernst Deuerlein, Föderalismus – Die historischen und philosophischen Grundlagen des föderativen Prinzips, München 1972, S. 9 ff.; Bodo Denne-witz, Der Föderalismus, sein Wesen und seine Geschichte, Hamburg 1947, S. 15 ff..

110 So auch – jedoch ohne direkten Bezug zum Sudan – Allemante G. Selassie, Ethnic Federalism: Its Promise and Pitfalls for Africa, Yale J. Int’l L. 30/1, New Haven (Winter) 2003, S. 51 (85).


296

aufgeführt, dass „die föderale Regierung eine der Forderungen des Volkes seit 1955 gewe-sen sei“, die „föderale Regelung die Lösung aller Probleme darstelle“ und Föderalismus für den heterogenen Sudan „the road to unity in diversity“ sei. Auch wenn letzterem grund-sätzlich zugestimmt werden kann, ist dem Sudan trotz entsprechender Selbstbezeichnung ein föderativer Charakter bislang abzusprechen, weil die Zentralgewalt über so viel Macht verfügt, dass sie jederzeit de facto unbeschränkt auf Exekutive und Legislative der Regio-nen qualitativ und quantitativ Einfluss nehmen kann.

111

Dieser status quo macht deutlich, dass zum Schutz, aber auch zur Sicherung der verfas-sungsrechtlich anvisierten föderalen Struktur eine stark ausgebaute und effektive Verfas-sungsgerichtsbarkeit

112 dringend erforderlich ist. Wie es Brun-Otto Bryde bereits zutref-

fend formuliert hat, braucht man die deutsche Neigung, Verfassungsrecht nur dann ernst zu nehmen, wenn es justitiabel ist, nicht zu teilen, um zu erkennen, dass die Justitiabilität dem Verfassungsrecht eine grundlegend andere Bedeutung gibt.

113 Dies trifft umso mehr auf die

sudanische Verfassungsentwicklung zu, ist man sich doch weitgehend darüber einig, dass man nicht wieder in alte Muster zurückfallen will. 2. Zum Selbstbestimmungsrecht

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker bildet einen materiellen Grundpfeiler der moder-nen Völkerrechtsordnung. Es findet sich ausdrücklich erwähnt in Art. 1 Nr. 2, 55 UN-Charta und in der Dekolonialisierungsdeklaration von 1960, in der Friendly Relations-Deklaration von 1970, der Aggressionsdefinition von 1974 sowie in Art. 20 (1) der African [Banjul] Charter on Human and People’s Rights von 1981. Impliziert liegt es ferner den Regelungen der Kapitel XI – XIII der Charta der Vereinten Nationen zugrunde.

111

Ausführlicher Hanspeter Mattes, Die Umgestaltung des Sudan in einen “föderalen“ Bundesstaat 1991, in: Nord-Süd aktuell, 11/1, Hamburg 1997, S. 102 (112), Rainer Tetzlaff, Ethnische Kon-flikte im Sudan, a.a.O. (Fn. 2), S. 152; jeweils mit weiteren Verweisen. Sowie Ahmed T. el-Gaili, Federalism and the Tyranny of Religious Majorities: Challenges to Islamic Federalism in Sudan, Harvard Int’l L. J. 45/2, Cambridge (Summer) 2004, S. 503 (544); Angelo L. Loiria, The Search for a Permanent Constitution in Sudan: Political Implications, in: Hassan M. Salih, et. al. [Hrsg.], Federalism in the Sudan, Khartum 1995, S. 108.

112 Unter einem zukunftsweisenden Aspekt sehr anschaulich zum Supreme Constitutional Court Ägyptens (al-ma½kama ad-dustÚriya al-þulyÁ), dessen Rolle, Funktion und Auslegung eines sol-chen Verfassungsartikels: Baber Johansen, a.a.O. (Fn. 104), S. 881 – 896; Kilian Bälz, a.a.O. (Fn. 104), S. 178 - 179.

113 Brun-Otto Bryde, Überseeische Verfassungsvergleichung nach 30 Jahren, VRÜ (30), Hamburg 1997, S. 452 (461).


297

Hinsichtlich der Wirkungsrichtung kann das Selbstbestimmungsrecht in eine innere und eine äußere Komponente aufgeteilt werden. Bezüglich der Art der Ausübung unterscheidet man innerhalb dieser Komponenten zwischen offensivem und defensivem Selbstbestim-mungsrecht.

114 Zum inneren Selbstbestimmungsrecht gehört demnach, dass ein Volk, das

nach Bildung eines Staates zu einem Staatsvolk wurde, frei über seine Regierungsform bestimmen kann. Dazu gehört aber auch, dass ethnische Minderheiten ihre Eigenarten bewahren und verteidigen können. Diesem defensiv inneren Charakter steht die offensiv innere Ausprägung der Selbstbestimmung unmittelbar gegenüber. Typisch dafür wäre beispielsweise die Sezession einer Minderheitengruppe aus dem bestehenden Staatenver-bund.

115

Die nicht nur im Sudan verbreitete Aussage „unity in diversity“

116, spiegelt in diesem

Zusammenhang das staatsrechtliche Ringen in pluralistischen Gesellschaften um Methoden und Mechanismen wider, die das (defensiv innere) Selbstbestimmungsrecht bestimmter Volksgruppen einerseits bewahren soll und dem adäquaten Bedürfnis nationaler Einheit andererseits. Um hier die optimale Balance zwischen den beiden konträren Polen der Sezession als (offensiv inneres) Selbstbestimmungsrecht und der territorialen Integrität zu finden, bemüht man sich insbesondere in den Staaten am Horn von Afrika - Vielvölker-staaten par excellence - seit geraumer Zeit und mit zunehmender Tendenz, dieser Situation mit praktikablen verfassungsrechtlichen Ansätzen zu begegnen. a. Defensiv innere Selbstbestimmung

Die jahrzehntelangen sudanischen Bemühungen um praktikable verfassungsrechtliche Lösungen sind als theoretischer Ansatz im Sinne eines progressiv defensiven inneren Selbstbestimmungsprozesses bemerkenswert, wenngleich er in der Verlaufsgeschichte immer wieder erhebliche Rückschläge hinnehmen musste.

114

Felix Ermacora, Autonomie als innere Selbstbestimmung, ArchVR 38, Tübingen 2000, S. 285 ff.; Dietrich Murswiek, Offensives und defensives Selbstbestimmungsrecht, in: Der Staat, 23, Berlin 1984, S. 523.

115 Vollständigkeitshalber sei hier noch das äußere Selbstbestimmungsrecht erwähnt: Darunter ver-steht man im Allgemeinen das Recht eines souveränen Staates, sich einem anderen Staat anzu-schließen. Ebenso steht auch ethnischen Minderheiten ein solches Recht zu, soweit man ihnen ein Sezessionsrecht zugesteht. Weiterführend kann an dieser Stelle auf die Thematik nicht eingegan-gen werden. Vgl. dazu Kristin Henrard / Stefaan Smis, Recent Experiences in South Africa and Ethiopia to Accommodate Cultural Diversity: A Regained Interest in the Right of Self-Determina-tion, in: Journal of African Law 44, London 2000, S. 17 (22 ff.) mit zahlreichen weiteren Ver-weisen.

116 Dieser, nicht erst in den Verhandlungen aufgekommene Gedanke, wurde im Power Sharing Agreement schriftlich fixiert. Vgl. beispielsweise Part I (General Principles), 1.4.2.


298

So gewährte das unter Vermittlung des äthiopischen Kaiser ¾Áyla ŚellÁsē schon 1972 in Addis Abeba unterzeichnete und 1973 in die Verfassung inkorporierte Abkommen den drei genannten Südprovinzen Autonomie. Es konzedierte das in der Verfassung verbriefte Recht, ein eigenes Parlament, die Regionalversammlung in Juba, und eine eigene Regie-rung, den High Executive Council, wählen zu können. Der Süden sollte von einem Regio-nalpräsidenten regiert werden, der von dem nationalen Präsidenten auf Vorschlag der Regionalversammlung ernannt wurde.

117 Doch in der Praxis verhinderte der Anspruch der

Militärdiktatur Numairis auf Alleinherrschaft die Herausbildung eines wirklich kooperati-ven Föderalismus. Dem Süden wurde das Recht auf eigene Steuererhebung und Finanzpla-nung vorenthalten. Kompetenzen wie die Außenpolitik, die Verteidigung, Währung, Wirt-schaft und Sozialplanung verblieben gemäß Chapter IV, Art. 7 des Abkommens bei der Zentralregierung. Trotz des theoretisch guten Ansatzes, bestanden auch im 11-jährigen Zeitfenster von 1972-1983 keine echten Föderalismusmaßnahmen, die volle innerstaatliche Umsetzung erfolgte letztlich nicht. Darüber hinaus, heute allerdings weitgehend vergessen, war auch die Autonomieverwaltung von Streitigkeiten, Ineffizienz und Korruption ge-prägt.

118

Selbst Friedensgespräche, die im Mai 1992 in der nigerianischen Hauptstadt abgehalten wurden, führten zu keinen Fortschritten. Im Schlusskommuniqué wurde eine mögliche Selbstbestimmung des Südens nicht einmal erwähnt. b. Offensiv innere Selbstbestimmung

In der dritten Verfassungskodifikation Äthiopiens seit 1931, der äthiopischen Verfassung von 1994, zeigen sich beispielsweise eine Fülle neuer Ansatzpunkte, wenn man sie mit anderen verfassungsrechtlichen Versuchen in Afrika und speziell im Sudan vergleicht. Aufbauend auf Art. 2 der Transitional Period Charter

119, dem verfassungsrechtlichen

117

Addis Ababa Agreement on the Problem of Southern Sudan, Chapter VI (The Executive), Art. 19. 118

Vgl. Rainer Tetzlaff, Bürgerkrieg und Staatsbildung im Sudan: Ein Land auf der Suche nach seiner kulturellen Identität, a.a.O. (Fn. 2), S. 391 f.; Edgar O’Ballance, Sudan. Civil War and Terrorism. 1956 – 99, London / New York 2000, S. 206; Rüdiger Wolfrum, a.a.O. (Fn. 33), S. 1250; Hans-peter Mattes, Die Umgestaltung des Sudan in einen “föderalen“ Bundesstaat 1991, a.a.O. (Fn. 111), S. 103; Siehe auch Peter Nyot Kok, Governance and Conflict in the Sudan, 1985-1995, Hamburg 1996, S. 72-81.

119 Art. 2 der Transitional Period Charter Äthiopiens vom 22. Juli 1991

The right of nations, nationalities and peoples to self-determination is affirmed. To this end, each nation, nationality and people is guaranteed the right to:

a) Preserve its identity and have it respected, promote its culture and history and use and develop its language;

b) Administer its own affairs within its own defined territory and effectively participate in the central government on the basis of freedom, and fair and proper representation;


299

Übergangsregime Äthiopiens von 1991 bis 1994, garantiert die äthiopische Verfassung in Art. 39

120 als letzte Konsequenz eine (offensiv innere) Selbstbestimmung in Form des ius

secessionis121

. 122

Nicht einmal Südafrika und Namibia123

haben in ihren Konzeptionen den Dezentralisierungsgedanken soweit vorangetrieben.

124

Bei der allzu verständlichen Euphorie im Südsudan bezüglich einer möglichen Sezession nach der sechsjährigen Übergangsperiode, sollte man dennoch nicht die bisherigen Errun-genschaften vorschnell als Vorbereitungen zur Trennung in zwei souveräne staatliche

c) Exercise its rights to self-determination of independence, when the concerned,

nation/nationalities and people is convinced that the above rights are denied, abridged or abro-gated.

120 Art. 39 der äthiopischen Verfassung: (1) Every Nation, Nationality and People in Ethiopia has an unconditional right to self-determi-

nation, including the right to secession. (2) Every Nation, Nationality and People in Ethiopia has the right to speak, to write and to

develop its own language; to express, to develop and to promote its culture; and to preserve its history.

(3) Every Nation, Nationality and People in Ethiopia has the right to a full measure of self-government which includes the right to establish institutions of government in the territory that it inhabits and to equitable representation in state and Federal governments.

(4) The right to self-determination, including secession, of every Nation, Nationality and People shall come into effect: (a) When a demand for secession has been approved by a two-thirds majority of the mem-

bers of the Legislative Council of the Nation, Nationality or People concerned; (b) When the Federal Government has organized a referendum which must take place within

three years from the time it received the concerned council's decision for secession; (c) When the demand for secession is supported by majority vote in the referendum; (d) When the Federal Government will have transferred its powers to the council of the

Nation, Nationality or People who has voted to secede; and (e) When the division of assets is effected in a manner prescribed by law.

(5) A "Nation, Nationality or People" for the purpose of this Constitution, is a group of people who have or share large measure of a common culture or similar customs, mutual intelligibil-ity of language, belief in a common or related identities, a common psychological make-up, and who inhabit an identifiable, predominantly contiguous territory.

121 Vgl. Felix Ermacora, a.a.O. (Fn. 114), S. 287.

122 An dieser Stelle sei noch klargestellt, dass Eritrea durch ein Referendum unter VN-Aufsicht am 24.5.1993, der Anerkennung durch Äthiopien und am 28.5.1993 durch den Beitritt Eritreas zu den Vereinten Nationen, nicht von dieser verfassungsrechtlichen Regelung einer Sezession Gebrauch machte.

123 Namibia erfährt seit seiner Unabhängigkeit 1990 einen tiefen innerterritorialen Wandel und steht ebenso vor der Herausforderung des Aufbaus autonomer Gebietskörperschaften an den Periphe-rien.

124 Heinrich Scholler, Societal Script und Verfassungsrecht als konkurrierende Grundlagen der Herrschaftsordnung Äthiopiens, VRÜ (1993), Hamburg 1993, S. 166 ff.; ders., Die neue äthiopi-sche Verfassung als konkurrierende Grundlage der Herrschaftsordnung Äthiopiens, VRÜ (30), Hamburg 1997, S. 181 ff.


300

Einheiten qualifizieren. Der Interimsperiode muss in jeder Hinsicht die Bedeutung zuteil werden, welche ihr zugedacht ist, nämlich vorerst unter der Prämisse einer defensiv inneren Selbstbestimmung in gemeinsamer Kraftanstrengung auf eine befriedete staatliche Einheit hinzuwirken.

125 Gerade weil die „Gräben“ zwischen den Konfliktparteien so tief sind, ist es

ungewiss, welche Folgen sich aus einer Teilung ergeben könnten. Die Zukunft des Sudans hängt auch untrennbar mit dem fragilen Frieden am Horn von Afrika zusammen, zumal nicht nur die genaue territoriale Trennung eines südlichen Teilstaates nach wie vor umstritten ist. Die Bedenken der angrenzenden Staaten sind in jedem Falle ernst zu nehmen. Insbesondere die mehrfach geäußerten Befürchtung eines islamistischeren Cha-rakters in einem fragmentierten Reststaat im Norden und des damit möglicherweise verbundenen sicherheitspolitischen Risikos sind ebenso ernst zunehmen wie die Besorgnis der ohnehin im Zusammenhang mit den völkerrechtlichen Verträgen von 1929 und 1959 strittigen und hochbrisanten Neuverteilung des Nilwassers.

126

125

Dieses axiomatische Leitmotiv kommt durch die Formulierung im Power Sharing Agreement deutlich zum Ausdruck, welcher wiederum Ausfluss des Grundgedankens von Machakos ist. Machakos-Protocol, Part A (Agreed Principles), 1.1: That the unity of the Sudan, based on the free will of its people democratic governance, account-ability, equality, respect, and justice for all citizens of the Sudan is and shall be the priority of the parties and it is possible to redress the grievances of the people of South Sudan and to meet their aspirations within such a framework.

Power Sharing Agreement, Part I (General Principles): 1.4 The Parties agree to that the following principles shall guide the distribution of powers and

the establishment of structures: 1.4.1 Recognition of both the sovereignty of the nation as vested in its people as well as the

need for autonomy of the Government of Southern Sudan and States throughout the Sudan;

1.4.2 Affirmation of the need for both national as well as state and Southern norms and stan-dards so as reflect the unity of the country and the diversity of the Sudanese people;

1.4.4 Recognition of the need for the involvement and participation of the people of South Sudan at all levels of government and National institutions as an expression of the national unity of the country;

[…] 1.4.5 Pursuit of good governance, accountability, transparency, democracy, and the rule of

law at all levels of government to achieve lasting peace; […].

126 Weiterführend zur Problematik: a) Allgemein; Christian Ule, Das Recht am Wasser: dargestellt am Beispiel des Nils, Baden-Baden 1998; Omaia Elwan, Nile River, in: Rudolf Bernhardt [Hrsg.], The Encyclopedia of Public International Law (EPIL), 3, Amsterdam [u.a.] 1997, S. 589 - 595; Ashok Swain, The Nile River Basin Initiative, in: SAIS-Review 22/2, Washington D.C. (Summer-Fall) 2002, S. 293-308; b) im Falle einer Sezession; Michael A. Lange, Strategische Bedrohung aus dem Süden – Umverteilung des Nilwassers?, in: Kairo-News Nr. 3, Konrad Ade-nauer Stiftung, Kairo 2004, S. 5 -7; ders., Ägypten und die Friedensbemühungen im Sudan, in: KAS-AI, (9/02), S. 32 (35 ff.) und c) beim Fortbestand der staatlichen Einheit, der Weiterführung des 1978-1984 begonnenen, umstrittenen Jonglei-Kanal-Projekts und dessen potentiellen politi-schen Sprengstoff; Peter Giovannini, Der Sudan zwischen Krieg und Frieden, Wien 1988, S. 126-129; Manuel Schiffler, Konflikt am Nil, in: INAMO Nr. 5/6, Erlangen 1987, S. 9-14.


301

Vieles wird auch von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängen, vor allem vom Gelingen des Wiederaufbaus im Süden. Nachdem man sich darauf einigen konnte, dass die Zentral-regierung (zusammen mit den nördlichen Gliedstaaten) und die südsudanische Regierung jeweils 50% von den Einnahmen aus dem steigenden Ölförderungen erhalten, besteht diesbezüglich berechtigte Hoffnung.

127 Der essentielle Grundpfeiler ist damit gesetzt

worden. Die kurz bevorstehende Einführung der dezentralisierten Systemstruktur kann davon losgelöst als pragmatische politische Entscheidung gesehen werden. Hierbei ist nicht allein die „Kriegsmüdigkeit“ Grund für den verfassungsrechtlichen Kurswechsel gewesen.

128

Vielmehr scheint es so, als hätten die Machthaber erkannt, dass die Überwindung des innerstaatlichen Nord-Süd Konflikts nur auf der Basis einer tatsächlichen föderalistischen Struktur möglich ist. Die zentrale Kontrolle des Gesamtstaates, gespeist von ihrer bisheri-gen Reflexion einer gesamtgesellschaftlichen, islamistischen Vision, vermag offenbar den aufkommenden ökonomischen Bedürfnissen des Staates nicht mehr gerecht zu werden.

129

3. Zur Relevanz der Êariþa

In der bis zum Sturz Numairis im April 1985 in Kraft gebliebenen „Ständigen Verfassung des Sudans“ („Sudan Permanent Constitution“) finden sich weitere Ergebnisse des Addis

Ababa Agreement on the Problem of Southern Sudan. Obwohl während der Debatten der verfassunggebenden Versammlung von 1972 bis 1973 einige Mitglieder gefordert hatten, so wie im Verfassungsprojekt von 1968 vorgeschlagen, einzig den Islam als Staatsreligion anzuerkennen, scheiterte dies am Widerstand der Mehrheit der Versammlung. Durch Art. 16 (c) der Verfassung wurden das Christentum und andere religiöse Überzeugungen offi-ziell anerkannt.

130

Ohne größeren Widerstand angenommen wurde dagegen Art. 9, der das islamische Recht und das Gewohnheitsrecht als Hauptquellen der Gesetzgebung bestimmte. Wurde diese formelle Festschreibung weitgehend, wenn auch umstritten, als gleichberechtigte Rechts-

127

Wealth Sharing Agreement 5.6. Darüber hinaus hat man sich in Ziffer 5.5 des Wealth Sharing Agreements darauf verständigt, dass mindestens 2% der Öleinnahmen den Ölproduzierenden Staaten/Regionen im Verhältnis zur Förderungsleistung zugewiesen wird.

128 Yusuf Fadl Hasan, a.a.O. (Fn. 3), S. 23.

129 Ähnlich auch schon im Jahre 1997; Hanspeter Mattes, Die Umgestaltung des Sudan in einen “föderalen“ Bundesstaat 1991, a.a.O. (Fn. 111), S. 112.

130 Art. 16 Sudan Permanent Constitution:

(c) Heavenly religions and the noble aspects of spiritual beliefs shall not be insulated or held in contempt.


302

quellen verstanden, so diente Numairi dieser Artikel im Jahre 1983 als verfassungsrechtli-che Interpretationsgrundlage zur Einführung der Êariþa als maßgebliche Grundlage der Rechtsordnung. Er erließ im September 1983 die der sudanischen Volksversammlung vorgelegten, aber von dieser bis dahin nicht verabschiedeten Gesetzesentwürfe, als proviso-rische Präsidialbeschlüsse. Grundlage war die Ermächtigung in der Verfassung, beim Vor-liegen von eiligen und unaufschiebbaren Umständen Gesetze in Form von provisorischen Beschlüssen zu erlassen.

131 Die Einführung des islamischen Strafgesetzes führte dann, nach

Auflösung der Regionalversammlung und Neugliederung der südlichen Provinzen, in letzter Konsequenz mit zum Bruch des Addis Ababa Agreement on the Problem of

Southern Sudan. Das entfachte die kriegerische Auseinandersetzung von neuem. Die Betrachtung der politischen Vorgeschichte der Einführung der Septembergesetze macht deutlich, dass der Zeitpunkt auch damals zum großen Teil durch die politische und wirt-schaftliche Notlage, in die das Regime bis 1983 geriet, bedingt war.

132 Seither bemüht sich

die SPLM unter der Führung Garangs um das Konzept eines säkularen Staates, der die Religionsfreiheit aller Bürger respektiert und ethnisch-regionale Diskriminierungen besei-tigt.

133

Die gegenseitigen Zugeständnisse im Machakos-Protokoll, wonach Êariþa als Quelle der nationalen Gesetzgebung nur für Gliedstaaten außerhalb des Südsudans gelten soll

134, sind

im historischen Kontext natürlich wieder ein enormer Fortschritt, zudem sich die Êariþa in den vergangenen zwei Dekaden – als Synonym für einen nicht-säkularen Staat – zu einem der Haupthindernisse entwickelt hat.

135 Das bedeutet aber nicht, dass im Verhältnis von

Staat zu Religion eine umfassende Einigung erzielt wurde. Sieht man von Personalstatuts-fragen ab, zu denen das Familien- und Erbrecht zählen und die jeweils dem religiösen

131

Omaia Elwan, Gesetzgebung und Rechtsprechung, a.a.O. (Fn. 103), S. 243. 132

Olaf Köndgen, Das islamische Strafrecht des Sudans. Von der Einführung 1983 bis zum Juli 1992, Hamburg 1992, S. 27 ff; Omaia Elwan, Gesetzgebung und Rechtsprechung, a.a.O. (Fn. 103), S. 221 (243); Hizkias Assefa, Mediation of Civil Wars: Approaches and Strategies – The Sudan Conflict, London / Boulder 1987, S. 211; Peter Nyot Kok, Codifying Islamic Absolutism in the Sudan: A Study in Constitution-Making under al-Beshir, ORIENT 36 (4/1995), Hamburg 1995, S. 673 ff.; Reinhard Fischer, Sudan im Überblick, INAMO Nr. 11, Erlangen (Herbst) 1997, S. 4 (6); Douglas H. Johnson, Political and Economic Consequences Beyond Assistance, in: Geoff Loane / Tanja Schümer [Hrsg.], The Wider Impact of Humanitarian Assistance – The Case of Sudan and the Implication for European Union Policy, Baden-Baden 2000, S. 45 (50).

133 Rüdiger Seesemann, Der Sudan und die islamische Verfassung, in: INAMO 17, Berlin 1999, S. 42; Olaf Köndgen, a.a.O. (Fn. 132), S. 21 und 81; Peter Mattes, Sudan, a.a.O. (Fn. 2), S. 253; Mansour Khalid, a.a.O. (Fn. 3); Ulrich Delius, Der Konflikt im Sudan – keine Hoffnung auf Frie-den, a.a.O. (Fn. 9), S. 191; Peter Nyot Kok, Die Jihâd-Konzeption der sudanischen Armee, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 167 (168-169).

134 Machakos-Protocol, Part C (Structures of the Government), 3.2.2.

135 Olaf Köndgen, a.a.O., (Fn. 132), S. 84 ff.


303

Recht beziehungsweise dem Gewohnheitsrecht unterliegen, so werden sich wohl Schwie-rigkeiten in der Anwendung der übrigen islamrechtlich geprägten Bereiche, insbesondere im Strafrecht ergeben. De facto wurden die strafrechtlichen Normen der Êariþa im Süden zwar praktisch nahezu nie angewendet, wohl aber auf die im Norden lebenden Südsuda-ner.

136 Unter dem Gesichtspunkt einer Vereinbarkeit mit Grundrechten zeichnen sich hier

zahlreiche Fragen ab, die es künftig zu beantworten gilt.137

Sicherlich, diese Rechte sollen expressis verbis in Khartum gewährleistet und eingehalten werden

138 , und nach Maßgabe von Ziffer 2.4.5.4 des Power Sharing Agreement sollen sich

die Richter bei ihrer Entscheidung in Fällen, bei denen in der Hauptstadt139

lebenden Nichtmuslime involviert sind, in ihrem Ermessen unter anderem von dem klassischen shariatsrechtlichen Prinzip leiten lassen, dass Nichtmuslime bei der Verhängung von Stra-fen nicht den islamrechtlichen Regelungen unterlie gen. Dazu soll sogar ein spezieller generalstaatsanwaltlicher Bezirk zur umfassenden Überwachung geschaffen werden.

140

Damit zusammenhängend ist jedoch der rechtliche Status der Hauptstadt noch nicht genau geklärt. Ursprünglich wurde ein Gliedstaat sui generis, etwa vergleichbar mit Washington D.C., angedacht, in welcher das Shariatsrecht nicht maßgeblich sein soll. Da aber die SPLM die Êariþa neben dem „consensus of the people“ als Gesetzgebungsquelle außerhalb der Gebiete des Südsudans anerkannt hat, streng genommen also eigentlich auch die im Norden liegende Hauptstadt Khartum, bleibt abzuwarten, wie sich ihr Status – unter dem Blickwinkel einer partizipatorischen Verwaltung

141 - weiterentwickelt. Ob in diesem Kon-

text überhaupt die beabsichtigte Kommission zur Sicherung der Rechte von Nichtmuslimen von einer Präsidentschaft, die sich aus zwei Persönlichkeiten des gegenwärtigen nordsuda-nischen Regimes und vergleichsweise einzigen südsudanischen Repräsentanten zusammen-setzt, einberufen wird, ist fraglich. Ihre Aufgabe, negative Auswirkungen auf Rechte von

136

So Olaf Köndgen, a.a.O. (Fn. 132), S. 48. Andere Auffassung Jürgen Adam, Die Lage der Men-schenrechte im Sudan 1985 -1993, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 101 (113); allerdings ohne einen Beleg oder nähere Ausführungen dafür zu lie-fern, dass die von ihm als „Tatsache“ dargestellte Anwendung der menschenverachtenden Hand-lungen in den Kriegswirren tatsächlich auch auf die Septembergesetze zurückzuführen sind und sich eben nicht als faktischen Gegenstand der Kriegsführung darstellte.

137 Abullahi A. An-Na’im / Francis M. Deng, Self Determination and Unity: The Case of Sudan, in: Keith Hawkins [Hrsg.], Law and Policy, 18, No. 3 & 4 (July / Oct. 1996), S. 199 (217); Rüdiger Wolfrum, a.a.O., (Fn. 33), S. 1261.

138 Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.4.3.

139 Gemäß Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.4.1 wird dies auch weiterhin Khartum sein.

140 Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.4.7.3.

141 Vgl. Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.4.2.


304

Nichtmuslimen durch die Anwendung der Êariþa in der Hauptstadt zu überwachen, hätte ohnehin nur empfehlenden und nicht konstituierenden Charakter.

142 Bei einer Anzahl von

zwischenzeitlich über 2 Millionen Nichtmuslimen und Binnenflüchtlingen, die sich um die nördlichen Städte, insbesondere in (und um) die Hauptstadt angesiedelt haben,

143 drängt

sich dann natürlich unwillkürlich - wenn auch nicht nur - die Frage der Fortgeltung der bereits angegebenen islamrechtlich-geprägten Regelungen auf. Die künftige staatsrechtliche Konzeption und das Verhältnis von Staat zu Religion sind also keineswegs so sicher geklärt, wie es auf den ersten Blick den Anschein erwecken mag. Das ist auch nicht verwunderlich, wenn man bedenkt, dass dieser verfassungsrechtliche Diskurs schon unmittelbar nach der Unabhängigkeit begann und die politischen Spannun-gen seither prägt.

144 Die historische Darlegung macht deutlich, dass diese neuralgischen

Punkte unbedingt weiterführender Auseinandersetzung bedürfen. Der Disput zwischen A½mad al-BaÊÍr und ¼asan at-TurÁbÍ ist dabei nur ein sehr schmaler Ausschnitt im poli-tisch-ideologischen Spektrum des Sudan. Viele der Programme zur Förderung der Zivilgesellschaft bedürfen zudem einer kritischen Evaluation. Hier wird oft mit Vertretern zusammen gearbeitet, die die intellektuelle, säku-lare, oft im „Westen“ ausgebildete Elite stellen und sich auf dem internationalen Parkett bewegen. In ihrer eigenen Gesellschaft sind sie aber oft nur noch wenig verwurzelt. Damit mangelt es ihnen an der Basis, um effektive politische Bewegungen zu bilden, die Refor-men wirkungsvoll einfordern, Interessen der Bevölkerung bündeln und in den politischen Willensbildungsprozess einbinden können.

145 Gerade im „islamischen Orient“ hat sich

gezeigt, dass Modernisierung und Demokratisierung von oben nicht funktionieren. Daran scheiterten die Pahlavys im Iran, und die Türkei hat bis heute erhebliche Schwierigkeiten, mit den Folgen einer derartigen Modernisierung fertig zu werden. Das für den Irak konzi-pierte Modell kann nicht einmal im Irak durchführbar sein, vom Paradebeispiel für den gesamten islamisch-geprägten Nahen Osten ganz zu schweigen.

142

Vgl. Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.4.6. 143

Marina Peter, Vertriebene im eigenen Land - “displaced persons” aus dem Südsudan im Großraum Khartum, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 547 (549 f.); Richard Gray, Epilogue, in: Yusuf Fadl Hasan / Richard Gray [Hrsg.], Religion and Conflict in Sudan, Nairobi 2002, S. 195 (198); Melha Rout Biel, Geschichte des sudanischen Konflikts, in: Melha Rout Biel [Hrsg.], Der Sudan zwischen Krieg und Frieden, Marburg 2003, S. 30; Ahmed T. el-Gaili, a.a.O. (Fn. 111), S. 503 (543); Reinhard Fischer, a.a.O. (Fn. 132), S. 6; Rüdiger Seesemann, a.a.O. (Fn. 133), S. 43.

144 Abullahi A. An-Na’im / Francis M. Deng, a.a.O. (Fn. 137), S. 213.

145 Muriel Asseburg, Demokratisierung im Nahen und Mittleren Osten, in: Flüsse verbinden (Publi-kation der Heinrich-Böll-Stiftung), S. 8.


305

Umso wichtiger ist es im Sudan, den vielschichtigen geistig-politischen Charakter nicht auf die Protagonisten zu reduzieren. In Zeiten, die durch Schlagworte wie „Friedenssicherung“ und „internationale Sicherheit“ geprägt sind, ist eine Bündelung aller inneren und äußeren Kräfte dringend erforderlich. Die staatliche Monopolisierung und damit verbundene allge-meine Wahrnehmung des Islam täuscht darüber hinweg, dass die Bestimmungen der Êariþa

keineswegs a priori die Durchsetzung der Menschen- und Grundrechte verhindert. Das Engagement und die Bemühungen moslemischer Reformtheologen werden nach wie vor nicht angemessen berücksichtigt.

146 Missverständnisse, Misstrauen und nicht zuletzt

hinderliche Sprachbarrieren führen zu einer Verzerrung und scheinen einen konstruktiven Dialog zu hemmen. 4. Zum weiteren Friedensprozess

Wie die IGAD-Friedensbemühungen gezeigt haben, sind hier regionale Organisationen mit den politisch-ideologischen Gegebenheiten oftmals besser vertraut und nachweislich, auf-grund ihrer regionalen Verankerung, hervorragend dazu geeignet, offiziell-schlichtend einzuschreiten.

147 Dass die IGAD-Verhandlungen bisher jedoch nur zwischen der SPLM

und der Zentralregierung stattfanden, steht einem dauerhaften und umfassenden Frieden im Sudan und damit der Stabilität des Landes im Wege. Dies verdeutlichen nicht nur die entsetzlichen Geschehnisse in DÁrfÚr.

148 Auch die weitere Entwicklung in der im Osten des

Sudan gelegenen Beja- (BiºÁ-)Region sollte aufmerksam beobachtet werden. Obwohl derzeit relativ ruhig, ist ein Wiederaufflackern bewaffneter Auseinandersetzungen auch dort nicht auszuschließen. Insbesondere Port Sudan am Roten Meer hat strategische Bedeutung, denn es ist der einzige Hafen, über den das Land Erdöl ausführt und Waren importiert. All dies verdeutlicht umso mehr, dass ohne eine politische Lösung der verschiedenen Konflikte im Sudan, auch nach den formellen Zugeständnissen gegenüber der SPLM, eine Befrie-dung des Landes nicht denkbar ist.

146

Omaia Elwan, Rechtsnormen im Islam und Menschenrechte, in: Islam eine andere Welt?, Heidel-berg 2002 (2. Auflage), S. 73 f.; Hans-Georg Ebert, Arabische Verfassungen und das Problem der „islamischen“ Menschenrechte, VRÜ (30), Hamburg 1997, S. 520 (531); Heiner Bielefeldt, Mus-lime zwischen Sharia und Menschenrechten, Internationales Afrikaforum 30/1, Köln 1994, S. 65 (69).

147 Mansour Khalid, a.a.O. (Fn. 3), S. 370 f.; vgl. dazu auch Ulrich K. Preuß / Peter Tobias Stoll / Joscha Schmierer / Birgit Laubach, Die Rolle des Völkerrechts in einer globalisierten Welt, Ber-lin 2004, S. 14.

148 Dazu unter anderem Olaf Köndgen, Tragödie in Darfur, KAS-AI (10/04), Seite 4 – 1; Hanspeter Mattes, Sudan Sommer 2004: Frieden im Süden, Krieg im Westen, Konflikt mit der Opposition, a.a.O. (Fn. 2), S. 288 – 290; Khalid Y. Khalafalla, Der Konflikt in Darfur (Übersetzung aus dem Englischen durch Martina Boden), in: APuZ 4/2005, Bonn 2005, S. 40 – 46.


306

Nordsudanische Oppositionsparteien, bedeutsame zivilgesellschaftliche Gruppen, die der Militärdiktatur und/oder der Praxis der islamischen Gesetzgebung ablehnend gegenüberste-hen, wurden in die Verhandlungen nicht eingebunden. Außerdem hat sich die sudanische Regierung in 1.6.1 (Satz 1) des Power Sharing Agreements ausdrücklich dazu bekannt “to

comply fully – throughout the country - with its obligations under the international human

rights treaties to which it is or becomes a party”. Es ist zu hoffen, dass dieses rühmliche Vorhaben gerade in der bevorstehenden schwierigen Phase künftig landesweit umgesetzt wird. Auch die SPLM kann wegen der Nubaberge in erhebliche Bedrängnis kommen. Hat sich dort doch die Bevölkerung dafür ausgesprochen, dass die SPLM sie in den Verhandlungen vertritt. Sollten sich ihre Befürchtungen bestätigen, dass ihre Interessen nicht ausreichend berücksichtigt werden, könnten auch in dieser Region erneut kriegerische Auseinanderset-zungen aufflammen. So muss auch die SPLM erhebliche Kraftanstrengungen leisten, um zivilgesellschaftliche Gruppen und andere politische Strömungen im Süden einzubinden.

149

Deren Kritik, die SPLM/A habe sich für die sechsjährige Übergangsperiode ein Macht-monopol gesichert und alle anderen politische Kräfte von der politischen Beteiligung ausgeschlossen, muss ernst genommen werden. Eine solche Situation würde dem Aufbau demokratischer Strukturen im Süden die Grundlage entziehen. Selbst SPLM/A Führer Garang muss sich wegen seines autoritären Führungsstils künftig mehr mit der Kritik in den eigenen Reihen auseinandersetzen, nachdem er es in der Vergangenheit vorgezogen hatte, politische Rivalen mehr oder minder gewaltsam auszuschalten.

150

149

Zu den wechselnden inner-südsudanischen Strömungen – selbst innerhalb der SPLM/A – siehe Melha Rout Biel, a.a.O. (Fn. 143), S. 26 f. (’4.4 Sind die Führer der Befreiungsbewegung im Süd-sudan wirklich Befreier?’); Ankush B. Sawant, Ethnic Conflict in Sudan in Historical Perspective, in: International Studies 35/3, New Dehli (July-September) 1998, S. 343 (359); Mansour Khalid, a.a.O. (Fn. 3), S. 332 – 336 (’Cleavages in the South: A Conflict within the Conflict’); Ulrich Delius, Der Konflikt im Südsudan – keine Hoffnung auf Frieden, a.a.O. (Fn. 9) S. 194 f.; Hans-peter Mattes, Sudan, a.a.O. (Fn. 2), S. 253; Scott Peterson, Me against my Brother – At War in Somalia, Sudan and Rwanda, New York / London 2000, S. 219. Zur Thematik „Dinka Vorherr-schaft“ in den südlichen Landesteilen vgl. Peter Nyot Kok, a.a.O. (Fn. 118), S. 73; Ankush B. Sawant, Ibid., S. 359; Douglas H. Johnson, a.a.O. (Fn. 4), S. 51 ff; Scott Peterson, Ibid, S. 203 und 219.

150 Rainer Tetzlaff, Bürgerkrieg und Staatsbildung im Sudan: Ein Land auf der Suche nach seiner kulturellen Identität, a.a.O. (Fn. 2), S. 395 ff.; Vgl. auch zur historischen SPLA-Spaltung Sharon Elaine Hutchinson, Spiritual Conflicts of an unfinished War, in: Yusuf Fadl Hasan / Richard Gray [Hrsg.], Religion and Conflict in Sudan, Nairobi 2002, S. 137; Yehudit Ronen, Sudan, in: Bruce Maddy-Weitzman [Hrsg.], Middle East Contemporary Survey, 19, Tel Aviv 1995, S. 562 (569f.); Abullahi A. An-Na’im / Francis M. Deng, a.a.O. (Fn. 137), S. 211; Scott Peterson, a.a.O, (Fn. 149), S. 206; Hanspeter Mattes, Der Sudan: Vielfältige Dimensionen der Entwicklung, in: Hanspeter Mattes / Sigrid Faath [Hrsg.], Wuquf 7-8, Hamburg 1993, S. 11 (42,); anschaulich auch ders., Ibid., S. 125 ff., insb. Schaubild 2 ’Spaltung der SPLA seit 1991’ auf S. 139.


307

Beide Parteien müssen also noch den Nachweis antreten, die erfolgversprechenden Verein-barungen für ihren Teil tatsächlich umzusetzen.

151 Ergänzend stehen sie aber auch gemein-

sam in der Verantwortung, sich auf dem Weg zu einem umfassenden, vor allem jedoch nachhaltigen Frieden, der festgelegten Mechanismen zu bedienen, um die ansatzweise aufgezeigten Hindernisse zu bewältigen. Erforderliche Änderungen der Übergangsverfas-sung, welche Regelungen des Friedensvertrages betreffen, können nämlich nur mit Zustimmung der SPLM und der Zentralregierung in Khartum in Angriff genommen werden.

152

V. Schlussfolgerung

Bei aller Kritik ist festzustellen, dass die Aussichten einer friedlichen Lösung besser denn je stehen. Um diese positiven Ansätze nicht wieder eine ungenutzte Chance werden zu lassen, muss seitens der internationalen Gemeinschaft weiterhin der multilaterale Lösungs-ansatz oberste Priorität genießen. Wichtig ist dabei aber auch das Eingeständnis so genannter „Geberländer“, zuweilen die Komplexität der regionalen Gegebenheiten nicht adäquat einschätzen zu können und den regional initiierten Konfliktlösungs- und Entwick-lungsansätzen nicht ausreichend Handlungsspielraum zu gewähren. Aufgrund der insge-samt hohen Konfliktintensität am Horn von Afrika (i.w.S.) und sich dort stetig wiederho-lender humanitärer Katastrophen, erfordert diese politisch labile Subregion des afrikani-schen Kontinents weiterhin erhöhte Aufmerksamkeit und besondere Unterstützung in der Friedenssicherung und Konfliktprävention. Für den Sudan bedeutet dies konkret, dass der bisher bilateral strukturierte Prozess zwischen der Zentralregierung in Khartum und der SPLM unbedingt ausgeweitet werden muss. Das wird sich sicherlich noch über viele Jahre hinziehen. Maßgeblich ist dabei jedoch letztlich die anhaltenden Kontinuität der Bemühun-gen und die Nachhaltigkeit eines tatsächlich umfassenden Friedens im Sudan und damit die Stabilität der Region.

151

So auch Wolfgang Heinrich, a.a.O. (Fn. 9), S. 1054. 152

Power Sharing Agreement, Part II (Institutions at the National Level), 2.2.7.2.

308

Etat bureaucratique, pouvoirs locaux et développement en Afrique Par Jean Njoya, Yaoundé Le type idéal bureaucratique est conçu comme un schéma d’organisation rationnelle centré sur les relations formelles qui commande le fonctionnement d’une Administration pour en assurer l’efficacité

1. Ce schéma selon Max Weber surpasse toutes les autres formes

d’organisations administratives en prévision, en rapidité, en rigueur et en efficacité2.

C’est un modèle qui suppose une unité structurelle de l’Etat et une subordination hiérarchi-que reposant sur un système de règles abstraites, impersonnelles et objectives conformes à l’idée que la bureaucratie est un ensemble de relations entre fonctions et rôles et non entre individus

3.

Cette conception unitaire du pouvoir par son inspiration jacobine suppose que l’autorité centrale se pose en un seul centre d’impulsion politique

4. Le paradigme centre-périphérie

s’appréhenderait dès lors comme un processus d’imposition unilatérale du centre à la péri-phérie. R.DRAÏ utilise le concept d’«administration séparée» pour traduire le caractère unidimensionnel des rapports entre pouvoir central et la périphérie ; l’administration centrale serait la projection institutionnelle du mythe Kafkaïen : le «château» constituant le centre cosmique et «sacral» par rapport auquel s’ordonnent toutes les volontés sans aucune possibilité de dialogue avec son environnement

5.

1 J. Chevalier / D. Loschack, Science administrative, Paris, LGDJ, T II, 1978, p. 11.

2 M. Weber, Rhizome et Société, Paris, Plon, p. 223-228.

3 R.K. Merton, « Bureaucracy, structure and personality » in reader and Bureaucracy, the free press

of Glen coe. III, 1940. 4 G. Burdeau, Traité de Science politique, Paris, LDGJ, 1968, III, p 571.

5 R. Draï, « Science administrative et relations humaines » Bull. IIAP N° 36. Oct. – Déc. 1975, p 7.

Njoya, Etat bureaucratique, pouvoirs locaux et développement en Afrique

309

Cette vision s’inscrit du reste dans une vieille tradition intellectuelle développementaliste qui appréhende la construction de l’Etat dans une perspective institutionnelle, indépen-damment de sa socialisation

6.

Le programme d’ajustement structurel avec ses conditionnalités draconiennes, la mondiali-sation avec ses logiques monétaires ont entraîné une profonde mutation de l’Etat dans le sens d’une redéfinition de son rôle dans les tissus économique, social et culturel. Ces logi-ques structurent le rapport entre le pouvoir central et son environnement, rapport désormais perturber par le foisonnement des acteurs concurrentiels, et marqué par une forte hétérogé-néité. La littérature scientifique a accordé une attention distraite au monde rural et a consacré bien de ses analyses aux mutations politiques

7 comme si le champ politique opérait en marge du

champ social. Seul Goran Hyden a initié une étude pionnière de facture marxiste sur la société tanzanienne des années 70. Il posait l’hypothèse polémique selon laquelle les paysans africains ne seraient soumis ni par la pénétration du capitalisme, ni par des régimes socialistes : cette insoumission serait selon Hyden un obstacle au développement : c’est ce qu’il a appelé «un captured peasantry» (la paysannerie non capturée). Le paysan aurait ainsi opéré un « choix d’évasion » (exit option) par rapport aux politiques définies par le pouvoir central

8. Le concept «d’économie d’affection» qu’il forge expliquerait cet enfermement

autarcique de la paysannerie africaine. Soutenir l’hypothèse d’un isolationnisme du paysannat est une approche singulièrement appauvrie. Visiblement, elle a partie liée avec le phalanstère de Charles Fourier

9 qui prônait l’avènement des isolats communautaires paradi-

siaques. La carence analytique est donc notable. Le modeste essai que nous proposons ici a valeur suggestive, et ambitionne d’introduire commodément le lecteur à l’un des phéno-

6 Voir Mahmood Madani, citizen and subject, contemporary Africa and the legacy of late colonial-

ism. Princeton University Press, 1996. voir également James Scott, seeing like a state, Yale Uni-versity press 1998.

7 Voir à ce sujet Célestin Monga, L’émergence de nouveaux modes de production démocratique en

Afrique Noire. Afrique 2000. Revue Africaine de politique internationale. N° 7 ; pp 111-125. voir également S .A. A Lao élections et systèmes électoraux dans le processus de démocratisation en Afrique. Colloque European African relations in the 1990e s, Munich, 24-27 mai.

8 Goran Hyden Beyond Ujamaa in Tanzania ; undevelopment and uncaptured peasantry, Londres,

Heinemann, 1980, p 21 et 121. voir également G. Hyden, The resilience of the peasant mode of production, the case of Tanzania, in R.H. Bates / M.F. Lofchie (eds), Agricultural development in Africa: issues of public policy, New York, Praeger, 1980, pp. 218-243.

9 Charles Fourier était un communiste français ; le système de Fourier ou Fouriérisme, prévoit

l’association des individus dans des phalanstères, groupes humains harmonieusement composés en vue de procurer à chacun de leur membre le bien-être par le travail librement consenti.


310

mènes sociaux sécrétés par la libéralisation politique et économique : l’irruption des orga-nisations paysannes. La périphérie est primordialement animée par la paysannerie qui aujourd’hui se constitue progressivement en forces sociales ; elle est le catalyseur des aspirations latentes du monde rural. En science politique, les organisations paysannes se rattachent au phénomène des groupes de pression conçus comme des structures d’agrégation et d’articulation des inté-rêts

10. L’étude de ces associations infère une analyse de leur condition d’émergence et une

appréciation de leur capacité d’action sur les pouvoirs publics (I) Mais, cette approche reste descriptive si on ne conçoit pas ces organisations comme des acteurs en réseaux

11 impliqués dans un champ interactionniste qui structure le « pouvoir

périphérique » et modifie sa relation unilatérale avec le centre. L’hypothèse est donc que sous l’action de ces groupes de pression (dont les O.P.), la rela-tion centre-périphérie subit une mutation et passe insensiblement du modèle unilatérale au modèle échangiste

12. On conçoit donc que cette relation puisse être cernée à travers un

dynamique des rapports bijectifs (II). I. Les organisations paysannes comme catégories rebelles au modèle bureautique

d’intervention étatique

Les organisations paysannes sont des « groupes d’intérêts » qui se muent insensiblement en « groupes de pression » lorsque le pouvoir politique tente d’annihiler leur action en les enfermant dans un carcan de normes juridiques ; l‘expression « groupe de pression » vient de la science politique américaine et caractérise l’action et la place des « groupes d’inté-rêts » dans la structure de pouvoir

13.

C’est l’approche institutionnelle qui a dans une certaine mesure biaisée l’analyse sociologi-que du phénomène des groupes sociaux. Or celle-ci aurait gagné à s’inscrire dans le sillage de la sociologie dynamique et appréhender le réel en s’intéressant au « processus » plutôt

10

A.G. Almond / G.B. Powell, Comparative politics, a development approach, Boston, 1966 p.72. 11

M.C. Smouts, Les nouvelles relations internationales Ratifus. Presses de sciences politiques. 12

L. Sindjoun, Etat ailleurs, Entre noyau dur et case vide, Paris, Economica, 2002, p.22. 13

A.G. Almond / G.B. Powell, Comparative politics. Op cit.


311

qu’aux structures, aux groupes qui contrôlent l’exercice du pouvoir plutôt qu’à l’aménage-ment constitutionnel de celui-ci

14.

L’enfermement juridique de l’expression des groupes crée une distorsion qui limite l’intensité des échanges entre le pouvoir central et son environnement social en multipliant les obstacles et les courts circuits. Cette coupure avec l’environnement était encouragée par l’idéologie de l’intérêt général qui voit dans la neutralité et l’indépendance de l’Admi-nistration, la condition essentielle de son efficacité. Aussi, le foisonnement des organisations paysannes déteint-il considérablement sur la dynamique de l’Etat bureaucratique, et corrélativement sur les nouvelles régulations socia-les en Afrique ; elles imposent une reformulation du modèle centre-périphérie. Une analyse des conditions de leur émergence (A) nous permettra de cerner les logiques constitutives de leur assise locale (B). A. Contexte et facteurs de l’émergence subversive des organisations paysannes :

l’environnement économique comme facteur structurant de la périphérie rurale

L’émergence des organisations paysannes est largement tributaire du contexte général de la libération politique et économique. Elle résulte d’une combinaison des déterminants inter-nes et internationaux qui amputent l’Etat d’un pan entier de son domaine de déploiement. C’est dire qu’elles tendent à produire un marché mondial unique pour les biens, les servi-ces, le capital et le travail

15 et au désengagement de l’Etat. Ces logiques leur imposent une

dynamique qui les soustrait de l’emprise étatique. Ce mode populaire de défit et de substi-tution révèle les infortunes d’un « rhizome rhizome » idéologiquement enclin à la pénétra-tion juridique totale de la périphérie.

14

L’Analyse Institutionnelle est jugée trop juridique, trop formelle, et beaucoup trop optimiste. Dans le domaine des « processus politiques ». il faut donner vogue à Bentley qui en 1908 rattachait l’étude des groupes aux « processus décisionnels (F. Bentley, The process of government, a study of social processures, Chicago, 1908).

15 S. Berger, « Globalisation and politics », Annual political science Review, 3, 2000, 44, p.43-62.


312

1. Les logiques de la mondialisation et la « rébellion sociale » des organisations

paysannes

Soucieux de rendre compte de l’existence d’une «société mondiale», John Burton propose le modèle de la «toile d’araignée»

16 pour préciser que le débat sur les acteurs des relations

internationales s’est déplacé du problème de l’énumération des acteurs vers ce que les constructivistes appellent le débat « agent structure »

17. Toiles tissées d’innombrables flux

commerciaux, de mouvements des populations, d’échanges culturels, des relations entre ville ou village, des interactions sociales entre communautés. Les organisations paysannes s’impliquent ainsi dans l’immédiateté d’une dynamique mondiale qui commande une investigation depuis l’intérieur au sein de l’acteur transnatio-nal. Le monde rural subit directement ou indirectement les dégâts collatéraux de son inser-tion dans une économie ultra-libérale. La mondialisation lui impose une configuration largement tributaire des logiques commerciales, productives et financières

18.

En effet, l’économie mondiale est passée sensiblement d’une problématique centrée sur les dotations naturelles (agricoles, minières) et factorielles (travail, capital) à une problémati-que focalisée sur les structures et l’efficacité productives. Ainsi est privilégiée la qualité des spécialisations internationales appréciées non plus seulement par rapport aux condi-tions d’offre, mais aussi par rapport à leur adaptation à la demande mondiale. Et, longtemps masquée par les approches en termes de divisions internationales du travail, le principe concurrentiel donne prise à l’analyse des déterminants de la compétitivité. Ces logiques commerciales font poindre à l’horizon le spectre d’un monde paradisiaque ou d’un « marché de tout l’univers » selon l’expression de SISMONDI, débarrassé de tout obstacle aux échanges. De la même manière, les logiques productives se traduisent par la concentration des inves-tissements au sein de la triade

19, avec une prépondérance des investissements directs croi-

sés. Dans la même veine, les logiques financières impliquent une mobilité du capital sous

16

J. Burton, Systems, states, diplomacy and rules, Cambridge, Cambridge university pres, 1968. 17

Le débat agent-structure est une question classique en philosophie. Il est relatif aux rapports entre agent et structure dans son expression la plus simple. Qui de l’acteur ou de la structure détermine qui ? structure, constructivistes privilégient les deux dimensions en posant l’hypothèse de la cons-titution et de la codétermination de l’agent par la structure et vice-versa, J. Adda, La mondialisa-tion de l’économie, T2. Problème et perspectives Ed. La découverte. Paris, 1996. pp. 6 et 55.

18 M.E. Touna, « Qu’est-ce que la mondialisation ? » in La mondialisation de l’éconmoie camerou-

naise, Yaoundé, Saagraph et Friedrich Ebert, 1998, p. 23. 19

La triade est un groupe de 3 pôles composés des Etats Nord Américains, de l’Europe de l’Ouest et du Japon.


313

sa forme monétaire et une libéralisation complète des mouvements des capitaux dont la principale conséquence est l’émergence des eurodollars. Dans ce contexte, la part des économies des pays en développement comme zones d’accueil des investissements internationaux est faible et déclinante

20. Grosso modo, l’internationali-

sation croissante des économies au cours de ces dernières années s’est manifestée par une aggravation de la précarité des populations africaines

21.

Les organisations paysannes nées dans ces conditions doivent être appréhendées dans le sens que leur confère Bertrand Badie ; c’est-à-dire comme des « communautés de respon-sabilité » qui traduisent la volonté de la paysannerie de construire une communauté dénouée de ses allégeances nationales, pour apparaître comme porteuse d’une culture propre, au particularisme persuasif

22. Le monde rural se transforme ainsi en un espace de

recomposition et de chevauchement transcendant les frontières et sécrétant des pouvoirs nouveaux. Certains auteurs projettent même une réconciliation du mondial et du local et proposent de substituer au vocable « mondialisation », le mot métaphoriquement expressif de « Globalisation »

23, plus apte à expliciter l’inextricable liaison entre le mondial et le

local. La mondialisation se trouve ainsi structurée par la dynamique des productions loca-les, en même temps qu’elle s’équilibre dans la formation des régions transversales. Même si les organisations paysannes en Afrique n’ont pas encore l’envergure de la Fédéra-tion nationale des syndicats d’exploitants agricoles en France ou de la puissante rhizome rhizome verband en Allemagne, elles tendent déjà à contrevenir à la souveraineté de l’Etat en desserrant les contraintes hiérarchiques qui annihilent les capacités d’innovation rurale. Ainsi parle-t-on d’une « bifurcation » du système international impliquant la coexistence d’un « système stato-centré et d’un système multi-centré puissant, mais plus décentra-lisé »

24.

20

Il faut souligner que 1/3 du stock mondial était localisé dans ces pays en 1960, ¼ en 1980, 1/5 en 1990 donc la moitié en Amérique Latine et 1/3 en Asie. Par rapport à l’avant guerre, le déclin est plus frappant puisque les 2/3 environ du stock mondial étaient localisés en 1914 comme en 1938 dans les régions dites en développement (M. Touna, op. cit).

21 Voir les indicateurs du développement humain de 1991. 1994, 1997 du PNUD.

22 B. Badie, Un monde sans souveraineté, Les Etats entre ruse et responsabilité, Paris, Fayard. 1999.

p. 168-169. 23

R. Robertson, « Globalisation time space and homogeneity-heterogeneity, in S. Theatrestone / R. Robertson (éds.) Global modernities, Londres, Sage, 1995, p. 1-24.

24 James N. Roseau, Along the Domestic – foreign frontier : Exploring governance in a turbulent

world, Cambridge University press, 1997, p.11.


314

Dans cette frénésie libérale, les organisations paysannes se posent comme de véritables structures de recomposition de la périphérie rurale. Et bien plus selon la banque mondiale, il est difficile, voir impossible de faire reculer la pauvreté sans une croissance rapide du secteur agricole

25.

Si les logiques de la mondialisation ont modulé une « échancrure » vers l’inscription dans le corps de l’Etat des acteurs concurrentiels, ce dernier (l’Etat) est resté conforté dans l’illusion tenace d’une maîtrise totale de la périphérie. 2. Les prétentions d’une pénétration totale de la périphérie : L’illusion d’une mise en

ordre de l’espace rural par le centre

L’illusion qu’il n’y a au sein de l’Etat qu’un «seul centre d’impulsion politique, économi-que et culturel» est tenace ; elle donne du corps à l’idée que la construction de structure suppose à l’avenant l’imposition de sa volonté unique au corps social. C’est un modèle de gestion wébérien qui privilégie la dimension unilatérale de la relation centre-périphérie. C’est le modèle de société bloquée dont le fonctionnement monocratique fait douter de l’existence d’une sphère locale distincte

26. Cette façon de concevoir l’Etat est d’essence

jacobine et implique qu’il suffit d’instaurer des relais périphériques pour que la volonté étatique s’impose avec une belle facilité. Dans les structure Africains préoccupés aux premières heures de l’indépendance par les impératifs du développement économique, de l’intégration et de l’unité Nationale, la tutelle exercée sur les relais locaux et les établissement publics ont rendu leur autonomie plus nominale que réelle ; même les entreprises publiques considérées comme un instrument essentiel de son action sur les structures économiques, étaient soumises à de lourdes suggestions qui obéissaient à la logique d’une économie de commandement. Il est donné à noter au demeurant qu’il existait une consubstantialité entre l’idéologie de la construction nationale et les institutions politiques de la plupart des structure africains

27. Cette obsession

unitariste transformait le discours sur l’unité nationale en une sorte d’énoncé « constatif », le « dire » se muant insensiblement en « faire »

28.

25

Banque mondiale – Rapport sur le développement dans le monde, 1994, p. 184. 26

J. Hayward « Société bloquée et collectivités locales en GB. La reforme rétrograde de 1972 », Bull. de l’I .A.P, Juillet-Septembre 1976, n° 39. p. 41.

27 K.A. Kontchou « Idéologie et Institutions politiques. L’impact de l’idée de l’unité nationale sur les

Institutions politiques de l’Etat camerounais », in Gerard Conac, Dynamiques et finalités des droits africains. Colloque Sorbonne, Paris,1980, pp. 442-466.

28 J.L. Austin, Quand dire c’est faire, Paris, Seuil, 1970.


315

Par inférence, le monde rural s’est trouvé ainsi moulé dans une sorte « de lit de Procuste » idéologique. L’une des manifestations de cette emprise étant l’option étatique pour un développement rural par projet. Ce concept aux acceptions ambivalentes a justifié le drai-nage de l’essentiel des ressources destinées au secteur rural depuis l’indépendance

29.

En Afrique francophone, le caractère centralisé de la relation centre-périphérie entre le pouvoir central et le monde paysan est un héritage colonial. Les organisations paysannes en tirent d’ailleurs leur origine. On peut trouver une préfiguration dans les sociétés indigènes de prévoyance (SIP) créée en 1910 au Sénégal, à partir des modèles expérimentés en Algé-rie et en Tunisie

30. Ces sociétés ont reçu des appellations diverses justifiées par les disettes

sporadiques. C’est dans la décennie 70 qu’on a vu se développer sous des dénominations variées de véritables organisations paysannes. Dans l’ensemble, la naissance du mouvement paysan africain de la période post-coloniale, s’est opérée en marge du modèle du groupe des « équitables pionniers de Rochdale » qui, en 1844 dans le contexte de l’Angleterre industrielle instituait et amendaient eux-mêmes leur organisation

31.

Au Cameroun, la politique appliquée au monde rural participait d’une stratégie de « péné-tration politique » de la périphérie d’inspiration développementaliste

32. Le développement

par projet était ainsi considéré comme un lieu de construction de structure avec ses trois aspects : le volet idéologique, l’intégration économique et sociale et la dimension distribu-trice entre les segments de l’élite. L’Etat construisait la nation par ce biais en tenant de fédérer les divers segments de l’élite par la participation géoethnique à l’exercice du pou-voir

33. Telle a été la spécificité de l’approche camerounaise du développement rural. Un

développement qui mobilise les symboles, les mythes et l’histoire : mythe de la technocratie porteuse du progrès général et réalité d’une décolonisation dénouée par une guerre civile maîtrisée par le colonisateur et d’une unification fondatrice entre anglophones et franco-phones

34, mythe de la diversité des potentialités valorisables, mythe de la spécificité came-

rounaise en Afrique. Le développement procède donc de l’Etat qui exerce sa capacité

29

MINAGRI Bilan – Diagnostic du secteur agricole de 1960, Yaoundé, MINAGRI, Multigr. 30

A. Marlty, « Les organisations coopératives en milieu pastorale », In cahier des sciences humaines – Vol 26 – N°1-2. 1990, p. 122.

31 Marlty, op cit, p. 124.

32 B. Badie, Le développement politique, Paris, PFNSP. 1979.

33 S. Ndembou, « Le développement rural par projet à l’épreuve du désengagement de l’Etat », in

Courade Georges, Le village camerounais à l’heure de l’ajustement, Paris, Karthala, 1994, p.295. 34

G. Courade, « Les complexes qui coûtent chers : la priorité agro-industrielle dans l’agriculture camerounaise » Politique africaine, N° 14, pp. 75-91.


316

régulatrice sur l’ensemble du monde rural ; c’est la loi de 1968 sur les sociétés de dévelop-pement qui fait entrer tous les projets déviants à leur origine, dans l’ordre bureaucratique où tout procède du pouvoir central ; puis s’en est suivie une frénésie décrétale donnant cours à une multiplicité de projets dans le monde rural : décret N°71/DF/74 portant création de la SEMRY, décret N°70/DF/529 portant création de l’UNVDA, décret N°73/694 (créa-tion de la SODEBLE), décret N° 73/235 portant création de la SODERIM etc.). A la même période est nationalisée le rhizome development corporation (CDC), l’un des plus gros employeurs dans le secteur agro-industriel. Sur le plan structurel, on s’aperçoit que cette modalité d’organisation du monde rural est conforme au modèle wébérien de bureaucratie. Toutes les sociétés de développement ainsi créées étaient placées sous la tutelle du Ministère du plan ou du Ministère de l’agriculture. Bien que dotée d’organes de consultation, la relation centre-périphérie demeurait verticale et ne donnait lieu aucun échange bijectif. Or, l’une des principales figures du rapport entre l’Etat et la société, est sans doute, la coproduction de l’ordre politique, culturel et économi-que par les deux secteurs

35.

Bien plus, l’Etat pouvait aussi revendiquer avec succès le monopole de la contrainte par sa «capacité d’extraction»

36 grâce au prélèvement effectué sur le secteur agro-exportateur aux

prix rémunérateurs. Cette taxation était d’ailleurs jugée trop lourde par la Banque mon-diale

37 et opérait tantôt de façon explicite (fixation des prix à la production, taxation des

exportations et des intrants), tantôt de façon implicite (taux de change surévalués, baisse du prix à l’exportation). Les sociétés de développement ont même fonctionné comme des puissantes machines bureaucratiques s’inspirant de la distinction manichéenne d’essence taylorienne entre la fonction de conception et la fonction d’exécution. En effet, dans la gestion de ces sociétés, trois niveaux de responsabilité étaient repérables : la conception au niveau des ministères, la supervision de l’application des décisions du niveau de la direction générale et de l’exécution au niveau des encadrés. La rigidité d’un tel ordonnancement hiérarchique exclut d’emblée la dimension participative de la gestion à cause d’une rationalité toute monolithique qui présidait au fonctionnement des sociétés de développement. Bien plus, en raison d’un effectif pléthorique composé des fonctionnaires et agents de l’Etat, celles-ci apparaissaient comme une projection de la Fonction Publique dans le monde rural. Les

35

L. Structure, L’Etat ailleurs, op.cit, p.22. 36

G. Almond / B. Powell, Comparative politics, a developmental approach, Boston, 1996. 37

Banque mondiale, rapport sur le développement dans le monde, 1994, p. 86.


317

sociétés de développement étaient coiffées par un conseil d’administration au sein duquel les représentants des « encadrés » « faisaient de la figuration symbolique »

38 ; la direction

générale de l’entreprise s’apparentait quant à elle à une mini-administration centrale composée essentiellement d’agents et de fonctionnaires de l’Etat, souvent fort nombreux occupant les postes clés. Ainsi, la société de développement passe-elle insensiblement d’une «administration de mission» à une «administration de gestion»

39.

Jean Coussy observe que la politique économique du Cameroun repose sur la pratique de la gestion néo-patrimoniale avec une affectation des financements pour des fins de consom-mation des gestionnaires et de leurs mandats

40. C’est une économie de rente limitée à quel-

ques fonctionnaires et agents de l’Etat ayant développé une technique d’affectation des financements pour des fins de consommation des gestionnaires et de leurs mandats; une économie où les fonctionnaires et agents de l’Etat ont une certaine fascination pour ces grandes sociétés, et où la part allouée aux crédits de fonctionnement était nettement plus importante que celle allouée aux crédits d’investissement. Les grilles de salaire étaient par conséquent plus élevées que celle de la fonction publique

41.

Cette «économie de rapines» résultait également de l’irresponsabilité de l’Etat et du concessionnaire. En effet, toutes les sociétés de développement se voyaient concéder par le cahier des charges le droit de percevoir des redevances leur permettant le remboursement des emprunts contractés ; de même qu’était prévu l’apport par l’Etat d’un fond de réserve et d’une subvention pour la couverture des charges d’entretien et d’exploitation. Le bilan est largement négatif comme l’indique le rapport sur le coût financier de maintenance des sociétés de développement rural (tableau ci-dessous). L’Etat n’ayant honoré qu’en partie ses obligations. La SEMRI par exemple n’a perçu, au titre de cette mission que des rares subventions d’exploitation provenant de la caisse de stabilisation sans la moindre contribu-tion au fonds de réserve.

38

S. Ndembou, « Développement rural par projet à l’épreuve du désengagement de l’Etat », Op.cit p. 297.

39 E. Pisani, « Administration de mission et Administration de gestion », RFSP. 1954.

40 J. Courssy, « Le conservatisme de la politique économique du Cameroun après l’indépendance :

Origine, rationalités et conséquence » in P. Geschiere, L’économie politique du Cameroun, Pers-pective historiques, Leiden. African studies center, 1-4, Juin 1988.

41 Voir N.R. Tsafack,« Mondialisation et détermination des salaires dans le secteur public » in Touna

Mama, La mondialisation et l’économie camerounaise, F. Ebert 1998 pp. 285-310. En effet, à niveau égal, un cadre d’une société parapublique touchait deux à trois fois plus que son homo-logue de la fonction publique sans compter les avantages en nature supportés par l’entreprise.


318

Coût financier de la maintenance de quelques sociétés de développement rural (en millions

de francs CFA 1988-1989)

Nom Dépenses Revenus Déficits

CDC 2.390 1.540 850

HEVECAM 4.100 3.400 700

MIDENO 1.480 0 1.480

MIDEVIV 4.300 370 3.930

MIDO 500 0 500

SEMRY 11.430 2.830 8.600

SODECAO 12.500 2.400 10.100

SODECOTON 41.000 27.280 13.720

SODENKAM 930 160 770

SODERIM 1.070 90 980

UNVDA 4.500 3.900 600

WADA 1.010 690 320

ZAPI-EST 3.600 2.800 800

TOTAL 88.810 45.460 43.350

Source : Commission de réhabilitation des sociétés.

Dans ce contexte, toute initiative rurale rentrait dans l’ordre bureaucratique en ne laissant aucun interstice d’autonomie aux paysans. La rébellion du rural dans la conjoncture actuelle de libéralisation, montre que l’ordre économique, politique et culturel est moins une imposition du centre à la périphérique qu’une coproduction de l’Etat et de la société. B. La construction étagée d’un pouvoir paysan local

L’encadrement du monde paysan va ainsi passer d’une continuité marquée par l’emprise juridique de l’Etat à une anarchie pathologique traduisant l’état d’anomie d’une conception unilatérale de la relation centre-périphérie. Même si la centralité d’un pouvoir est une nécessité et une donnée caractéristique de notre époque, les structure nouveaux tendent plus ou moins aujourd’hui à traduire les éléments de modernité dans le « langage propre de la culture réceptrice »

42 ; c’est-à-dire les logiques

sociales propres de la périphérie. Ceci est d’ailleurs conforme aux exigences actuelles des politiques publiques

42

G. Balandier, Sens et Puissance, Paris, PUF, 1971, p. 236.


319

La construction d’un pouvoir paysan s’inscrit dans les scénarios de l’ajustement structurel qui touche à trois dimensions essentielles : le P.A.S comme fait social où s’imbriquent le politique, le social et l’économie. Il suppose la mise en place d’une méthodologie articulant les dimensions micro avec les dimensions macro

43. Quatre points essentiels touchant direc-

tement le monde rural sont retenus pour une relance de la croissance dans le cadre de l’économie de marché. – La privatisation progressive des activités de développement agricole. – La responsabilisation accrue des agriculteurs et la création des exploitations agricoles

de moyenne importance supposées être plus compétitives que les exploitations familia-les.

– La protection de la production agricole – La protection de la production nationale. Dans cette nouvelle vulgate néo-coloniale, il y a comme une transformation de l’Etat en «simple agent du processus de la mondialisation»

44. De la logique de l’Etat-providence

Keynésien, il est embarqué dans la spirale des contraintes de l’Ajustement Structurel. L’Etat devient un législateur offrant aux nouveaux promoteurs du monde rural un espace de liberté d’action. L’émergence d’un pouvoir paysan est la résultante de l’éclatement des monopoles qui pesaient lourd sur le monde villageois. Cette déconstruction de l’emprise juridique de l’Etat qui ouvre les vannes au foisonnement des organisations paysannes s’analysent aujourd’hui comme un «mode populaire» de défi

45

dont la dynamique parfois anarchique hypothèque leur efficacité. L’émergence des Organisations paysannes bien que problématique s’inscrit dans ce que Bertrand Badie appelle les « communautés de responsabilité » dont la survenance tient à l’irruption d’enjeux nouveaux et des problèmes inédits

46.

1. La construction étagée et problématique du pouvoir paysan

43

A. Kalette, « Pour un programme pluridisciplinaire sur les politiques d’ajustement en Afrique de l’Ouest », Chronique du Sud, N° 4 Janvier 1991., Paris, Orstom, pp. 23-32.

44 M. Salah Mohamed, Mondialisation et souveraineté de l’Etat, JDI, 1998 P. 120.

45 Nous parodions Jean François Bayart qui utilise l’expression pour désigner ce qu’il appelle

« actions politiques des sans importance qui résistent aux institutions, s’en détournent, les détour-nent et s’y opposent » ‘l’Etat au Cameroun, Paris PFSNP, 1985, p 256.

46 B. Badier, Un monde sans souverainété, op cit, p. 165.


320

Georges Burdeau considère les « groupes d’intérêt » comme de forces politiques organi-sées

47. Sans doute ne le deviennent-elles que lorsque la tactique suivie par le groupe pour

obtenir la satisfaction des intérêts qu’il sert le conduit à s’engager dans la voie politique. C’est une perspective nouvelle liée aux mutations qui dérivent de l’évolution même des communautés humaines. L’influence directe ou détournée que les O.P exercent sur l’action gouvernementale et sur l’opinion publique

48 leur fait perdre incontestablement leur nature

prioritairement locale. Elles se démultiplient, se complexifient, se superposent, se chevau-chent parfois et aspirent au-delà de leur marquage identitaire et de la défense de leurs inté-rêts, à faire de la politique autrement. Comme « force politique organisée », le pouvoir paysan se nourrit de la dynamique des productions locales. Mais, la naissance et la consolidation progressive de ce pouvoir se sont opérées par paliers. De glissement en glissement, les O.P sont passées de la structure atomique à des polarisa-tions fédératives. Par ce jeu d’ondes, elles mènent aujourd’hui à l’échelle mondiale une insidieuse révolution tranquille. a. La construction microscopique du pouvoir paysan

L’expression « Organisation paysanne » renvoie à des structures gérées au moins en théorie par des paysans et dénommées fort diversement : coopératives, associations, groupements, comités, unités, foyers, amicales etc…

49 ; cette définition insinue non seulement le carac-

tère fortement diversifié des O.P, mais aussi leur émergence quasi-anarchique impulsée au Cameroun par les lois du 19 décembre 1990 ; lois ayant déverrouillé le dispositif dirigiste de l’Etat. Le monde rural s’est trouvé atomisé par une extrême variété d’organisations ; l’Etat s’étant longuement investi de manière très discontinue dans le monde paysan, déployant les efforts dans les zones où il pouvait espérer tirer de l’agriculture des revenus substantiels à partir des mécanismes plus ou moins complexes basés sur des systèmes de

47

G. Burdeau, Traité de Science politique, Paris, le L.G.D.J, 1968, III, P. 193. Pour Burdeau, la catégorie « groupe de pression » est bien utile étant donné son élasticité.

48 A. Mathiot, Les « Pressures Groups » aux EU ?, Révue Française de Science Politique, 1982, p.

430. en effet, les groupes de pression ne sont rien de plus que d’innombrables groupements, asso-ciations, syndicats ou sociétés qui défendent les intérêts communs à leurs membres, s’efforcent par tous les moyens en leur pouvoir, directs ou détournés d’influencer l’action gouvernementale et législative, d’orienter aussi l’opinion publique.

49 A. Marty, « Les organisations coopératives en milieu pastoral : héritage et enjeux », in Cahier des

sciences humaines 26 (1-2) 1990, p. 121.


321

prélèvement50

. Cette pénétration sélective de l’Etat en brousse doublée d’un environnement économique particulièrement défavorable a engendré des « ripostes paysannes à la crise »

51.

Mais, comment cerner cette réalité sociologique extrêmement foisonnant, microscopique et complexe ? Autrement dit, quelles sont les catégories d’O.P qui peuplent aujourd’hui l’espace rural, le recomposent et qui organisent une véritable rébellion contre les canons de la souveraineté stato-nationale ? Evidamment, toute classification est arbitraire ; mais elle l’est moins lorsque la construction des catégories aboutit à une représentation formelle et cohérente, rendant compte des traits caractéristiques. L’effort d’abstraction doit donc autoriser des mises en ordre et des compa-raisons

52.

Dans notre étude, la typologie peut s’appuyer sur des variables telles que : l’origine de l’organisation paysanne, sa composition, sa fonction ou son mode de fonctionnement. L’indicateur lié à l’origine permet de déterminer les forces qui ont suscité l’émergence d’une organisation paysanne. On pourra ainsi rechercher l’origine exogène ou endogène de l’organisation afin d’apprécier son degré d’ancrage par rapport aux groupes sociaux et à l’organisation de la société locale. Cette typologie selon l’origine peut inspirer trois moda-lités : – Les O.P de mouvance étatique impliquant les anciennes coopératives et les comités

villageois53

. – Les O.P de type paraétatique qui sont l’initiative des sociétés de développement

(SEMRY, SODECOTOON). – Enfin, les groupements d’initiative privée qui sont l’œuvre des ONG, des Eglises, des

élites locales54

.

50

Il faudrait souligner que des zones entières ont été laissées à l’abandon. On a privilégie une appro-che par filière autour de quelques produits : coton, café, cacao, arachide, ri, … (voir les O.P, op.cit p. 10-11).

51 Voir J.M. Ela, Quand l’Etat pénètre en brousse : les ripostes paysannes à la crise, Paris, Karthala,

1999. 52

C’est le cas des type-idéaux, élaborés par Max Weber qui sont des modèles abstraits de la réalité étudiée et dont la cohérence interne s’apprécie par rapport à des schémas opérationnels (le Savant et la politique, trad. Plon 1959. p. 102).

53 L’échec de cette mouvance est dû au fait que les relations entre le centre et la périphérie baignent

dans l’ambiguïté : Le pouvoir central continuait à jouir des prérogatives exorbitantes face à une communauté villageoise qu’on voulait pourtant responsabiliser dans l’optique d’un véritable développement autocentré et auto entretenu (J.P Fogui, La tentative d’organisation du monde rural au Cameroun, in Revue sciences et techniques Vol. 4 N° 1-2, janvier-juin 1989. p. 82).


322

Cette classification a l’avantage de montrer l’influence des pratiques sociales et du fonc-tionnement des sociétés locales sur les formes d’organisations paysannes et de marquer leur autonomie

55. Il est évident que les OP de création endogène présentent un maximum de

garantie d’indépendance puisque voulues et créées par les paysans eux-mêmes, qui se sont donnés des objectifs conscients et explicites. Sous cette forme, elles pourraient être capa-bles de formuler des revendications conformes aux aspirations du monde paysan et en mesure si nécessaire de mobiliser les masses paysannes dans les actions concrètes. Seule la combinaison de plusieurs critères peut permettre une approche adaptée de chaque pays. Ainsi dans un souci opérationnel, DAOUDA Diagne a utilisé un ensemble de critères de différenciation pour cerner la diversité des organisations paysannes togolaises. Il retient entre autres : – Le mode de création qui peut être endogène ou exogène. Cette dichotomie permet selon

l’auteur de déterminer le degré d’autonomie de l’organisation paysanne à l’évidence plus affirmé lorsqu’elle est d’origine endogène.

– L’origine des ressources financières : selon les cas, elles peuvent provenir des cotisa-tions, des crédits ou des subventions.

– La nature des activités (production, collecte…) – La composition de l’OP (producteurs, investissement collectif)

56.

La diversité des organisations paysannes entraîne de fait une diversité d’approches permet-tant d’obtenir maintes possibilités de classification. Dans le cadre ivoirien, Jean Noël Ferraille et François Rossin retiennent trois variables de classification

57 :

– une typologie selon le statut des regroupements professionnels qui inclurait les mouve-ments coopératifs, les associations des producteurs, les syndicats, les comités de déve-loppement villageois.

54

Jean Pierre Prud’homme, Situation et évolution des organisation paysannes et rurales : le Came-roun, Réseau GAO, 1992.

55 Exemple das migrants de la ville du fleuve Sénégal, Influence de la société Mossi sur le fonction-

nement des groupements Naam au Burkina Faso. 56

D. Diagne, Situation et évolution des organisations paysannes et rurales : le Togo, Réseau GAO, 1994, pp 42-50.

57 J.N. Ferraille / F. Rosin, Appui à la structuration de la paysannerie en Côte d’Ivoire : Pour

l’émergence de l’organisation professionnelle agricole, Min. de la coopération AFDI 1992, p. 30.


323

– une classification selon les domaines d’intervention notamment la fonction économi-que, l’épargne/crédit, l’organisation du travail, la technique et la vulgarisation, la mutualité, les assurances.

– enfin une classification selon le niveau de professionnalisme ; elle associe les variables telles que le degré d’autonomie dans la prise des décisions, dans la définition des objectifs et dans la planification et le niveau de maturité.

Face au foisonnement anarchique et disparate des OP, on s’aperçoit que les classements et typologies ci-dessus proposés n’ont un sens que s’ils sont utiles à la compréhension de la réalité. En conséquence, par une approche sociogénétique, il est plausible de proposer une typolo-gie par mouvance qui permette de comprendre les ressorts de l’évolution d’une organisa-tion paysanne. On peut dès lors en distinguer quatre : – la mouvance administrative, la mouvance communautaire, la mouvance économique, et

la mouvance syndicale. Dans la rubrique administrative, on peut regrouper les comités villageois de développement, les organisations des jeunes et toutes les autres organisa-tions dont la création a été impulsée par l’administration et qui exercent des activités à caractère économique et social ; elle se rapproche des « groupes d’intérêts institution-nels »

58.L’on noter que les modes d’intervention dirigiste de l’Etat ont contribué à dis-

créditer auprès des paysans l’idée de la coopérative. – La mouvance « communautaire » a une vocation plutôt générale et regroupe les organi-

sations enracinées localement et animées par des leaders villageois. Ce sont en général des initiatives locales issues de la rencontre entre le charisme d’un leader et la volonté d’action d’un groupe. Elles intègrent à leurs activités une forte composante sociale (santé, éducation…). Il s’agit selon la typologie d’Almond et de Powell de « groupes d’intérêts associatifs »

59 qui possèdent le degré d’organisation et de spécialisation qui

caractérisent les groupes de pressions efficaces, par opposition aux organisations à caractère opportuniste où « groupes d’intérêts non associatif »

60 ; la mouvance commu-

nautaire est soutenue par une dynamique locale solide. – La mouvance économique pourrait réunir les organisations paysannes créées à

l’initiative des sociétés de développement. Ce sont des sociétés commerciales engagées

58

Ce sont des organisations formelles crées par l’Etat remplissant d’autres fonctions que l’articula-tion des intérêts.

59 G.A. Almond / G.A. Powell, Comparative politics, a developmental approach, Boston, 1966 Chap

IV p. 72. ce sont des groupes volontaires et spécialisées dans l’articulation des intérêts. 60

L’expression est toujours de G.A. Almond et G.B Powell. Elle désigne des groupements et non volontaires caractérisés par l’absence de continuité et d’organisation.


324

dans la gestion directe d’opérations de commercialisation primaire et d’approvisionne-ment en intrants. Elles assurent des activités à caractère économique dominant.

– Enfin, la mouvance syndicale : de nature représentative, elle joue un rôle fondamental dans la négociation et la défense des intérêts des bailleurs des fonds ; d’émergence récente, elle regroupe des organisations encore jeunes, où la conscience de faire un métier commun est un fort élément de cohésion

61. Ces organisations sont surtout pré-

sentes dans les filières de culture de rente (café, cacao, coton) ; elles prennent en géné-ral des formes d’action proche du syndicalisme.

Cette émergence quasi-anarchique des OP n’emporte pas toujours aptitude à exercer une véritable pression sur les pouvoirs publics ; seul un regroupement par affinité dans un cadre fédéral peut leur impulser la dynamique nécessaire pour une action syndicale. 2. La construction macroscopique du pouvoir paysan : des dynamiques fédératives

La construction microscopique du pouvoir paysan s’est opérée de façon quasi-anarchique. De taille considérablement réduite le O.P se sont avérées incapables de mobiliser les masses paysannes dans des actions concrètes. D’où l’émergence des groupements plus étendus spécialisés dans « l’articulation des intérêts » et possédant le degré d’organisation et de spécialisation qui caractérise les groupes de pressions efficaces

62. Les formes usitées

incluent les unions, les fédérations, les regroupements. Il s’agit des organisations dépassant le cadre villageois et rendues nécessaires par les limites d’une approche exclusivement locale : elles posent comme principe la nécessité d’une approche entre les différents échel-les géographiques

63.

Bien des auteurs dressent un inventaire des facteurs favorables à l’émergence des mouve-ments paysans. On se trouve en présence d’analyses qui mêlent la référence à un métier (profession agricole), à la défense d’une catégorie sociale (mouvement paysan)

64. En tout

état de cause, les fédérations font partie d’un mouvement paysan en voie de constitution.

61

Les organisations paysannes et rurales, publication du groupe GAO, Ministère de la coopération, 1995 p. 16.

62 R.G. Chwartzenberg, Sociologie politique, Paris, Monchrétien, 1988, p. 518.

63 Les interventions en milieu rural : Principe et approche méthodologiques, Groupe de travail

coopération française, Ministère de la coopération et de développement, 1989, pp 54-55. 64

Voir D. Gentil / M. Ercoirer Situation et évolution des organisations en Afrique noire ? in Revue du tiers-monde, T XXXII, n° 128, Oct – Déc. 1994 ; Jacques Berthomé / Jacques Mercoiret, Situation et évolution des organisations paysannes d’Afrique sahélienne : Le Sénégal, Réseau GAO, 1992 ; Jean Claude Deveze, Les Organisations rurales au cœur de la transformation des campagnes africaines. CCCE, Notes rénéotypées Août 1992. 2 p.


325

Ce mouvement va au-delà de la somme des organisations, des membres et implique les valeurs, un engagement de type politique (participation à la définition de la politique de développement du pays) et une dynamique plus large que l’activité des fédérations. L’efficacité de l’action d’une O.P dépend de son autonomie financière et intellectuelle, des objectifs conscients et explicites qu’elles se fixent, de ses rapports avec l’Etat et le reste de la société civile, de sa taille et de son organisation interne. La construction d’un pouvoir paysan fédératif opère selon une double dynamique descendante et ascendante. – La dynamique descendante ou coopérative est construite par le haut et a une vocation

essentiellement économique. Ce sont des groupements de coopératives contrôlés par l’Etat et recevant les appuis des bailleurs de fonds internationaux. Elles ont une mission de commercialisation et d’exploitation des produits. Bien qu’engendrées par le haut, elles peuvent susciter une réelle participation paysanne. C’est par exemple le cas de l’UCOBAM au Burkina Faso. Soulignons qu’elles ne peuvent pas totalement échapper à l’emprise de l’Etat qui cherche toujours à garder de fait le contrôle de l’instance sensée représenter les paysans.

– La dynamique ascendante ou fédérative quant à elle résulte d’unions d’organisations de base soutenues par l’appui d’organismes souvent privés. Ceux-ci constituent des cadres plus souples d’accompagnement facilitant la construction des dynamiques collectives dépassant le cadre local. On peut en discriminer deux modalités : une mouvance plus spécialisée avec des intérêts spécifiques liés à une production dominante. C’est le cas du SYCOV au Mali (Syndicat des producteurs de Coton et Vivriers) issu des Associa-tions villageoises qui ont élaboré une plate-forme de revendications imposant ainsi leur participation aux négociations sur la gestion de la filière coton. Il existe aussi une autre mouvance plus généraliste, aux activités fort variées (Naam au Burkina Faso ou du Conseil des Fédérations Paysannes du Cameroun (CFPC)

65.

De toute façon, la naissance et le développement d’organisations fédératives correspondent au développement d’enjeux des luttes pour la reconnaissance des mouvements paysans représentatifs. Aussi, tend-on vers la construction d’une société civile africaine ferment d’une force de négociation avec l’Administration et les opérateurs économiques. Si les interventions de l’Etat se sont faites de façon unilatérale par le truchement d’un développement par projet, il s’est consécutivement développé une politique « manduca-toire » avec une propension délibérée d’affecter les financements à des fins de consomma-

65

La CFPC est issue de quelques fédérations qui ont joué un rôle pionnier (ASAD) dans le secteur Nanga Eboko (centre. BOSAPRAL dans la Lékié. UGCE de la région d’ESSE). Cette fédération vise 4 objectifs fondamentaux : assurer le bien-être des membres, développer la solidarité entre les membres, devenir l’interlocuteur des paysans auprès des pouvoirs publics, défendre les intérêts économiques de ses membres, (voir Jean Pierre Prud’homme, Situation et évolution des organi-sation paysannes et rurales : le Cameroun, Réseau GAO, 1992).


326

tion des gestionnaires et de leurs mandants. Cette conception verticale de la relation centre-périphérie impose la nécessité de l’adoption d’un modèle horizontal ou bijectif qui tienne compte des logiques et des rationalités propres au monde rural, contraintes qui structurent largement les possibilités d’intervention de l’Etat. Cela inspire une critique plus large d’Edgar Morin sur le problème de l’imposition des modèles : « La prise de conscience de la grande carence des modèles est le préliminaire à tout progrès politique et social dans l’idée de développement »

66.

II. Les contraintes périphériques et la modulation des interventions de l’etat en

milieu rural : la co-production de l’ordre social

La mise en cause du modèle tutélaire de l’action publique et la prise en compte subséquente de la dimension anthropologique de l’intervention publique ne s’ouvre pas sur l’individua-lisme méthodologique ; il s’agit plutôt d’une co-production de l’ordre social. Dans cette perspective bien plus qu’ailleurs, le tout est plus que la somme des parties. L’arrimage de la politique économique à celle de l’intégration nationale, a produit un effet d’occultation et même de négation de la pluralité des rationalités périphériques à travers l’hypertrophie du pouvoir central

67. C’était le temps de l’arrogance hégémonique de rhizome providence et

du conformisme institutionnel. Or, en considérant les logiques et les stratégies propres aux acteurs locaux, on pourrait imaginer un modèle moins abstrait qui exprimerait mieux les influences réciproques entre le centre et la périphérie. Il s’agit d’un «modèle co-produc-tionnel»

68 de l’action publique appréhendé comme un processus transactionnel.

De même, considérer les O.P comme des « acteurs en réseau »69

, c’est révéler la part du travail de « subversion de territorialité »

70 qu’elles réalisent. Elles ne sont donc pas des

acteurs désincarnés. Elles se trouvent impliquées dans une structure de jeu interactionniste qui n’inclut plus seulement l’Etat, mais également les appareils de développement, les

66

E. Morin, Sociologie, Paris, Fayard, 1984, p. 458. 67

J. Champaud, « Pouvoir central, pouvoirs locaux et développement au Cameroun » in Etats, Pouvoir et espace dans le tiers-monde, sous la Direction de C. Bataillon, Paris, PUF, p. 153-165.

68 J. Onana, « Changements démocratiques et économie du régime de gouvernance publique en

Afrique. Pour une coproduction de l’action publique ». in Gouvernance partagée : la lutte contre la pauvreté et les exclusions, 2e conférence internationale régionale sur les sciences administratives, providence University press, Yaoundé 14-18 juillet 2003 p. 190-191.

69 M.C. Smouths, Les Nouvelles relations internationales, op.cit. p. 23-219 ; voir aussi une bonne

définition, L. Sfez, « Le réseau du concept initial aux technologies de l’esprit contemporain », cahiers internationaux de Sociologie, janvier-juin, 1999, p. 5-27.

70 F. Constantin, « L’Informel international ou la subversion de la territorialité » in B. Badie et S.

Marie Claude (dir.), L’Internationale sans frontière, Paris, l’Harmattan. Cultures et conflits, 1996, p. 311-345.


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bailleurs de fonds, les organisations non gouvernementales d’aide au développement, les opérateurs économiques etc. Afin d’indiquer le sens d’une intervention étatique qui n’occulte plus les acteurs périphéri-ques, il convient de relever les contraintes propres au paysannat. A. L’hétérogénéité des situations et des rationalités paysannes

Les organisations paysannes devraient être envisagées dans le langage propre de leurs cultures réceptrices. Les catégories culturelles instruisent avantageusement sur la plasticité des catégories fondatrices de l’action publique

71. Le monde rural présente fondamentale-

ment des situations très diverses du point de vue structure, technique et économique. De ces diversités découlent des logiques sociales tout aussi divergentes. Le fait est que le démembrement de l’intervention publique est inévitable

72 ; l’exercice empirique consiste-

rait en une identification des situations rurales à l’évidence fort diverses-, des groupes cibles et catégories intervenantes, et en leur articulation entre les différentes échelles géo-temporelles. 1. La diversité des situations en milieu rural

L’Etat bureaucratique à travers le développement par projet, les avait conçues de façon uniformisante, en accordant une attention plutôt distraite à leur très grande diversité. C’était en quelque sorte « une intervention aéroportée d’implant d’une modernité inadaptée »

73 et

enfermée dans l’ordre bureaucratique. Or, le monde paysan présente une hétérogénéité structure d’abord perceptible au niveau des grands clivages sahel/zone forestière. Cette infinie diversité s’observe même dans les espa-ces plus limités. Au Burkina Faso par exemple, une stratification du monde rural en six zones appelant des réponses différenciées sur le plan technique a été effectuée dans le Yatenga sur la base de trois critères (pluviométrie, nature des sols et densité de la popula-tion). Pour cerner le caractère diversifié du monde paysan, il semble judicieux de procéder à l’identification des composantes de production et du niveau de maîtrise qu’en ont les producteurs ; d’où la nécessité d’une description du milieu physique (nature et état des sols,

71

J.F. Baré, « L’évolution de l’intervention publique comme exercice d’anthropologie historique ». in J.F Baré (dir.), Evaluation des politiques de développement, Paris, l’Harmattan, 2001 p. 98.

72 Baré, op.cit P. 133.

73 Ndembou, « Le développement rural par projet … », op.cit., p. 294.


328

climat etc.) et d’une détermination du mode d’occupation de l’espace (densité de la popu-lation, stratification de l’espace) ; mais aussi les caractéristiques de la mise en valeur du milieu. Les leçons de l’expérience malienne confirment le caractère malléable et ambivalent des structures et des actions paysannes

74 : d’un côté, elles subissent les pressions de l’environ-

nement social et tendent à reproduire les systèmes en place ; de l’autre, elles sont susceptibles d’introduire les modifications légères mais perceptibles grâce au « développe-ment des marges de manœuvre et à l’élargissement du champ des possibles »

75.

Aux situations agro-écologiques différentes, s’ajoutent des situations économiques émi-nemment variées. Les pesanteurs économiques constituent un critère pertinent de la politique d’intervention en milieu rural. En effet, il est des zones rurales où l’exploitation d’une filière (café, coton, cacao) peut procurer des avantages comparatifs aux paysans. De même, la politique d’intervention de l’Etat doit au préalable tenir compte des distinctions entre zones suivant qu’il existe ou non une rente de situation (existence d’un marché, d’une industrie, d’une zone frontalière), des niveaux de développement des infrastructures (réseaux de communi-cation, organisation des transports). Dans les espaces agraires réduits, les indicateurs tels que la superficie des exploitations, le capital, la stratification sociale, la main d’œuvre peuvent aider à élaborer des typologies qui traduisent cette grande diversité des situations économiques. Il n’est donc pas stratégique pour l’Etat de couler le monde rural dans un moule uniformisant, qui ferait abstraction des contingences agro-écologiques qui structurent plus ou moins favorablement l’ordonnance-ment du milieu rural. Cette préoccupation est bien large et implique les formes de logiques sociales. 2. La diversité des logiques endogènes

Les logiques endogènes du monde rural sont inappréhendables au premier degré. Ce sont des logiques cachées propres à un système et qui lui permettent d’assurer son autorégula-tion existentielle. Ce sont ces considérations réalistes qui peuvent aider à refouler les pré-

74

Marty, « Les organisation coopératives en milieu pastoral … » op.cit., p. 129. 75

Gentil, M., « Les mouvements coopératifs en Afrique de l’Ouest : Intervention de l’Etat ou organi-sations paysannes ? Paris, l’Harmattan, 1986, p. 258.


329

jugés tenaces de la thèse de la «greffe de l’Etat»76

, car il existe une logique d’ «indigénisa-tion de l’action hégémonique de l’Etat»

77. Autrement dit, il faudrait lire la réalité dans la

structure mentale des acteurs de la paysannerie. Dès lors qu’une telle exigence est satisfaite, il devient relativement aisé d’élaborer quelques indicateurs permettant d’identifier et de caractériser ces logiques. Les travaux de Marie Rose Mercoiret et de Jean Claude Devèze nous aident à répondre à certaines préoccupa-tions locales des paysans

78. Il s’agit pour ces auteurs de battre en brèche l’indigence d’une

analyse qui confinerait les logiques paysannes à l’archaïsme et au primitivisme. La problé-matique tournerait alors autour des objectifs économiques et des finalités sociales qui déterminent les comportements supposés irrationnels des paysans

79.

Ceux-ci varient selon les contextes : l’environnement socio-économique peut être plus ou moins sécurisé, les écosystèmes peuvent s’avérer fortement dégradés, les terres encore neuves ; ou selon les caractéristiques structurelles des différentes exploitations (la capacité objective à prendre des risques, le statut social des paysans etc.). Ces facteurs influencent doublement les stratégies paysannes ; ainsi, dans les zones forte-ment fragilisées, la logique de survie est dominante, le choix opéré étant à cour terme avec une limitation maximale des risques. Par contre, les logiques d’accumulation caractérisent les zones plus favorables et certaines catégories sociales. Les modalités d’intervention en milieu rural doivent prendre en compte non seulement la logique sociale endogène, mais également les structures paysannes existantes. La situation de ce point de vue est très variable d’une région à l’autre. 3. La diversité organisationnelle du monde rural : le poids des rationalités

structurelles

Une reformulation des stratégies d’intervention de l’Etat en milieu rural suppose aussi une prise en compte de la variété des types d’organisations paysannes existantes

80. En effet,

76

B. Badie / P. Birnbaum, Sociologie de l’Etat, Paris, Grasset, 1979, p. 180-181. 77

Structure, Rhizome ailleurs … op.cit., p.29. 78

Notamment, les interventions en milieu rural : Principes et approche méthodologique, groupe de travail coopération française 1989.

79 Il est d’ailleurs superflu de remuer la fameuse thèse faussement épistémologique de l’évolution-

nisme unilinéaire (voir L.H. Morgan, Ancient society, 1877). 80

Cette exigence s’observe au Burkina Faso où les groupements villageois sont des partenaires privilégiés.


330

l’origine de la structure, sa nature, son effectif et son impact qualitatif, la gestion du pou-voir au sein de l’organisation (récupération de la structure par les notables, émergence des nouveaux leaders, inamovibilité des responsables, fonctionnement démocratique) cons-tituent des indicateurs qui, mis à la dispositions de l’Etat, des bailleurs de fonds et des organisations d’aide au développement peuvent aider à une articulation des modalités d’intervention. Toutes ces variables structurent de façon déterminante le rendement des organisations paysannes. Un tel phénomène est observable au Burkina Faso où les groupe-ments villageois sont des partenaires habiletés. Cette aptitude est bien plus perceptible lorsque les organisations paysannes sont confirmées, qu’elles soient le résultat d’interven-tions antérieures ou en cours (Mali du Sud) ou d’initiatives endogènes relayées par les ONG (Associations villageoises de développement) ; cette action est moins aisée quand coexistent des structures paysannes résultant d’actions administratives (communautés rura-les), politiques (comités), économiques (coopératives étatiques, culturelles), imposées ou spontanées, crédibles ou discréditées, articulées ou non sur un héritage traditionnel plus ou moins vivace. L’analyse de la diversité de situation et des rationalités paysannes permet ainsi d’effectuer des choix d’intervention qui suscitent nombre de questionnements pour l’essentiel résumés ci-dessous : Faut-il privilégier les zones les plus porteuses du point de vue économique au détriment des zones marginales ? Mise-t-on sur les paysans les plus dynamiques ou sur la grande masse des paysans ? Doit-on doter les organisations paysannes d’un mécanisme de stabilisation des prix des produits ou d’un appareil de vulgarisation ? Le rapport coût/bénéfice doit-il être envisagé dans une perspective à court ou à long terme ? Peut-on parler de rentabilité lorsqu’on préserve l’environnement ? Doit-on s’attaquer aux problèmes fonciers dans certaines régions ? Seule la prise en compte de la diversité des situations et des rationalités peut faciliter la négociation entre les intérêts différents en créant une conjonction sociale favorable à l’épanouissement du monde rural. Mais, on s’aperçoit que la dynamique des organisations paysannes et les stratégies d’intervention de l’Etat et des bailleurs de fonds n’intègrent généralement pas les différentes échelles géographiques et temporelles. Cet empirisme est générateur d’incohérences qui requièrent une mise en ordre logique B. L’articulation entre les différentes échelles géotemporelles

Sur le plan géographique, il y a un ordonnancement territorial impliquant le local, le régio-nal et le national. Les échelles de temps ont trait au moyen, long ou court terme. Ces deux dimensions sont déterminantes dans la construction du pouvoir paysan.


331

L’articulation de l’échelon local avec les autres échelles géographiques est rendue néces-saire par les limites d’une approche exclusivement locale. IBN KHALDUN le soulignait déjà au XIVème siècle que : « les besoins d’une collectivité ne peuvent résolus que par la coopération »

81.

1. La conjonction entre les différentes échelles géographiques

Une dynamique locale autarcique qui conduirait les OP à n’exploiter que des petits espaces agraires, réduit les possibilités internes d’échanges et ne permet pas la couverture directe de tous les besoins. Cette conception désincarnée des OP engendre une logique contre-pro-ductive. En langage systématique, elles seraient incapables d’exercer la fonction de régula-tion des exigences

82. En effet, les problèmes posés par l’approvisionnement, la commercia-

lisation, les formations techniques spécialisées ne peuvent à priori recevoir une réponse locale ; de même, les interactions villageoises et leurs articulations avec le secteur moderne ne peuvent être appréhendées à partir du seul niveau local. L’autarcie conduirait à une surcharge qualitative tenant à la complexité des exigences adressées au système et portant sur les problèmes délicats, difficiles et longs à traiter. Une première formule d’articulation consisterait à assurer la conjonction entre le niveau local et l’échelon régional. Ce pôle devra se constituer en point d’appui aux initiatives locales dans les domaines de l’approvisionnement et de la commercialisation (organisation des échanges, voies de communication), de la formation professionnelle

83, du financement

(crédit). Bien plus, le cadre régional se posera en lieu de confrontation, d’échange d’expé-rience et d’arbitrage des logiques locales. Ce faisant, les associations régionales joueraient un rôle intégrateur en assurant une cohérence bénéfique « par le haut » ; il est question des régions agro-écologiques et économiques (et non des régions administratives) aptes à impulser un véritable développement rural qui ne soit pas exclusivement agricole mais largement diversifié. Cette régionalisation du monde paysan doit bien entendu résulter d’une négociation entre les différents secteurs économiques, et supposer une véritable politique nationale.

81

K. Ibn, Discours sur l’histoire universelle, Paris, Sindbad, Ed. 1978 Tom I, p. 86. 82

S. Easton, A system analysis of political life, New York, 1961, p. 38-42. 83

Les cas des organisations régionales de développement au Burkina Faso et des tentatives de planification régionale en Côte d’Ivoire et au Sénégal sont édifiants même si elles sont restées partiellement technocratiques et descendantes.


332

Ce deuxième palier de l’articulation est éminemment important même s’il suscite des inter-rogations sur le rôle de l’Etat dans un processus de libéralisation économique

84. La défini-

tion d’une politique agricole nationale ne constitue pas une nouvelle «capture de la paysan-nerie» par l’Etat

85. Les contraintes de l’économie libérale et des dynamiques locales lui

imposent une politique adaptée. 2. L’articulation des interventions de l’Etat avec les différentes échelles de temps

Le développement obéit aussi à des inscriptions temporelles. Le temps est un élément fondamental de la gestion des projets de moyen terme. La propension était d’opter pour une visée temporelle à moyen terme. Ce choix était guidé par la politique des bailleurs des fonds qui avaient pour souci d’éviter de créer des situations de rente et surtout de ménager des possibilités de retrait encas de disfonctionnement. Pourtant le moyen terme constitue sans doute l’échelle de temps la moins favorable pour concevoir une approche de dévelop-pement sectoriel aux conséquences immédiates et répondant à des urgences ; le moyen terme demeure relativement court pour que se mette en place des processus de développe-ment durables avec des orientations à long terme. Face à ce dilemme, une judicieuse articulation temporelle consisterait précisément à mobi-liser les moyens de se libérer de cette contrainte pour définir des perspectives à long terme d’où se déduiraient des stratégies à moyen terme. La visée temporelle à court terme n’est toute fois pas abandonnée ; car les programmes d’urgence sont susceptibles de lever les contraintes les plus immédiates qui grèvent le temps productif (collecte du bois, puisage de l’eau pour les femmes du Sahel etc.) et qui parfois aggravent l’instabilité paysanne (exode saisonnier). On peut ainsi imaginer des microprojets exigeant des moyens financiers modestes, pouvant rapidement être discutés avec les paysans et mis en place urgemment (maraîchage, embou-che des petits ruminants, banques des céréales, moyens de transport, moulins etc.). Ces réalisations de petites dimensions crédibilisent l’intervention de l’Etat et des bailleurs des fonds dans le monde rural. Elles permettent également de dégager du temps pour une réflexion approfondie avec les villageois afin de fixer les orientations à long terme ; c’est

84

Rhizome ne doit pas se désengager du processus de development rural, il doit avoir une politique qui le favorise en matière de prix, de credit, du foncier, il ne faudrait pas qu’il tombe d’un excès à l’autre.

85 G. Hyden, La crise africaine et la paysannerie non-capturée, Politique Africaine, N° 18, année

1985, p 93-113.


333

un formidable moyen d’apprentissage par les paysans, des objectifs, des règles et des méca-nismes d’organisation. Somme toute, il s’agit de prendre en compte les « temps multiples » permettant l’adaptation des objectifs, des modes d’organisation, des méthodes et des moyens financiers à la durée. Conclusion

Les OP se sont révélées comme des acteurs rebelles à la formule bureaucratique classique qui n’a envisagé le développement en milieu rural qu’à travers des projets sans prise effec-tive sur les réalités périphériques. Les OP participent ainsi à la construction d’une société civile en gestation. Ce sont des véritables « groupes de pression » qui modulent désormais une échancrure dans le corps hermétique de l’Etat. Le vocabulaire de la régulation sociale a subi une mutation paradigmatique : l’on passe insensiblement d’un modèle tutélaire de gestion à un modèle de co-production de l’action publique avertie de l’impérieuse nécessité d’une gestion participative des politiques publiques. Bien des auteurs imaginent la possibilité d’une inscription de l’action internationale pour le développement dans les imaginaires sociaux

86 ; il y a certes un fort soupçon de dévelop-

mentalisme qui biaise une telle proposition ; mais si nous l’envisageons à travers le para-digme de la co-production, l’illusion de l’évolutionnisme s’estompe d’elle-même. De la sorte, l’on tournerait en avantage «les formidables recompositions sociales et idéologiques dont sont porteuses les sociétés civiles, au lieu que celles-ci soient tenues pour des purs fantasmes structurels»

87.

86

A. Faure et al., La construction du sens dans les politiques publiques. Débat autour de la notion de référentiel, Paris, L’Harmattan, 1995. C’est aussi la perspective tracée par C.H. Giddens, The constitution of the society, policy press, Cambridge 1984.

87 J. Onana, Changenment démocratique et économique et économie du régime de gouvernance

publique en Afrique : pour une coproduction de l’action publique », op.cit., p. 193.

335

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT

Australien auf dem Weg zu einer Grundrechtscharta? Hintergründe und Ausgestaltung einer ersten „Bill of Rights“ in Australien* I. Einleitung

Seit Australiens grundlegender Verankerung als Föderation im Jahre 1901

1 gibt es auf dem

roten Kontinent eine lebhafte Diskussion über die Schaffung einer “Bill of Rights”, einer Festschreibung fundamentaler Menschen- bzw. Freiheits- und Gleichheitsrechte. Zuletzt war diese Diskussion signifikant in den 70er und 80er Jahren des letzten Jahrhunderts wahrzunehmen, doch gelang es den damaligen Regierungen unter Whitlam und Hawke nicht, eine Basis von Grundrechten gesetzlich in Australien zu etablieren. In der Folge wurde Australien zum einzigen "westlichen" Staat ohne eine Festschreibung von Grund-rechten und musste sich daher in eine Reihe stellen mit Brunei und Burma, welche als letzte unter allen Nationen keine gesetzliche Fixierung von Grundrechten besaßen und bis heute auch nicht besitzen. Da selbst Afghanistan zu Beginn diesen Jahres eine neue Verfas-sung mit Grundrechten verabschiedet hatte, wuchs der politische Druck in Australien, dem Bild der historisch verwandten Staaten Neuseeland, Kanada und zuletzt Großbritannien (1998) nachzueifern und eine “Bill of Rights” zu verabschieden. Dies ist nunmehr für einen Teil Australiens geschehen: Am 1. Juli 2004 ist der “Human Rights Act 2004” gültig für das Australian Capital Territory in Kraft getreten.

2

* Besonderer Dank gebührt Prof. George Williams, Anthony Mason-Professor und Direktor des

Gilbert + Tobin Centre of Public Law at the Faculty of Law, University of New South Wales, für seine Unterstützung bei dieser Abhandlung.

1 Näheres hierzu bei Lane, An Introduction to the Australian Constitution, 1994.

2 Vgl. den Gesetzestext unter http://www.legislation.act.gov.au/a/2004-5/default.asp.


336

II. Eckpunkte des australischen Staatsgefüges

Um die Diskussion um die “Bill of Rights” Australiens vollständig erfassen zu können, sollte zunächst ein Blick auf das australische Staatsgefüge geworfen werden. Australien war ursprünglich eine Kolonie Großbritanniens und ist bis heute stark mit seinem “Mutterland” verbunden. Auch aus diesem Grund hat das common law in Australien eine starke Verwur-zelung. Das Recht wird nicht nur durch das Parlament gesetzt, sondern um das Richterrecht (common law) ergänzt. In diesem Rechtssystem entscheidet besonders der Präzedenzfall über die Weiterentwicklung der bestehenden Rechtslage. Auch dem Parlament kommt ein hoher Stellenwert zu, da es durch die Rechtssetzung die Geschicke des Volkes bestimmt. Da Australien ein föderalistisches System hat, finden sich Parlamente auf beiden föderalen Ebenen. Es gibt ein Parlament für ganz Australien und weitere Parlamente in sechs Staaten und zwei Territorien.

3

Australien besitzt keine verfassungsrechtliche Regelung, die es erlaubt, dass internationale Verpflichtungen unmittelbar auf der Ebene des nationalen Rechts Gültigkeit erlangen können. Deshalb gelten internationale Vereinbarungen zum Schutz von Menschenrechten bisher nur eingeschränkt, da eine vollständige und umfassende Umsetzung auf Bundes- wie Gliedstaats- und Territorienebene aktuell noch fehlt.

4

III. Historischer Kontext

1. Gescheiterte Versuche einer Verfassungsänderung

Australien schaut auf eine lange Tradition der gescheiterten Versuche zurück, eine “Bill of Rights” für das ganze Land einzuführen. Dies hängt sicherlich auch mit den Schwierigkei-ten zusammen, die eine Verfassungsänderung in Australien mit sich bringt. Eine erfolgrei-che Änderung setzt nicht nur eine absolute Mehrheit in beiden Häusern des föderalen (gesamt-australischen) Parlaments, sondern erfordert auch eine Mehrheit aller Wähler wie

3 Die sechs Staaten Australiens sind: New South Wales, Queensland, Victoria, South Australia,

Tasmania und Western Australia. Bei den beiden Territorien handelt es sich um: Australian Capital Territory und Northern Territory.

4 Hilary Charlesworth, Australia’s Split Personality: Implementation of Human Rights Treaty

Obligations in Australia, in: Alston and Chiam (Hg.), Treaty-Making and Australia, 1995, S.129. Zum Einflussumfang des nicht umgesetzten internationalen Rechts siehe die Entscheidungen: Minister for Immigration and Ethnic Affairs v Teoh (1995) 183 CLR 273; Chow Hung Ching v The King (1948) 77 CLR 449; Bradley v The Commonwealth (1973) 128 CLR 557; Tasmanian Wilderness Society v Fraser (1982) 153 CLR 270; Kioa v West (1985) 159 CLR 550; Chu Kheng Lim v Commonwealth (Minister for Immigration, Local Government and Ethnic Affairs) (1992) 176 CLR 1; Dietrich v R (1992) 177 CLR 292; Kruger v Commonwealth (1997) 146 ALR 126; Bertran v Vanstone (2000) 173 ALR 63.

Kment, Australien auf dem Weg zu einer Grundrechtscharta?

337

auch eine Mehrheit der Staaten (mindestens vier von sechs). Mit anderen Worten: Eine Verfassungsänderung kann nur auf die Initiative des föderalen Parlaments zurückgehen und erfordert die Unterstützung in den einzelnen Staaten. Von den angestrengten 44 Ände-rungsversuchen blieben bislang 36 erfolglos, wobei es gerade in jüngerer Zeit nicht zu Veränderungen kam: Die letzten acht Initiativen scheiterten. Die letzte Verfassungsände-rung erging 1977; sie befasste sich mit der Altershöchstgrenze von Richtern. Versuche, eine nationale Verfassungsänderung herbeizuführen, die einen Bezug zu Grund- bzw. Freiheitsrechten aufwiesen, gab es 1944, 1967, 1973, 1985 und 1988. Die beiden letzten Referenden unter den Regierungen von Whitlam und Hawke hatten sich beide zur Aufgabe gemacht, fundamentale Menschenrechte in die Verfassung Australiens schriftlich aufzunehmen. Whitlam scheiterte daran, dass ihm durch Western Australia die notwendige Unterstützung verweigert wurde, da der Regierungschef dieses Staates, Brian Burke, auf-grund der Klausel “one vote, one value” Nachteile für den zukünftigen Wahlausgang in seinem Staat befürchtete. Hawke fehlte die Unterstützung der Wähler. Als er seine “Bill of Rights” zur Wahl stellte, erhielt er nur 30,33 % ja-Stimmen für seine Sache und musste 68,19 % nein-Stimmen hinnehmen. Zurückzuführen war dieses schlechte Ergebnis wohl hauptsächlich auf den starken Widerstand der Opposition und ein fehlendes Verständnis für den Vorschlag in der Bevölkerung. Die Misserfolge, eine “Bill of Rights” in Australien zu etablieren, haben ihren Ursprung sicherlich nicht in dem Umstand, dass die Australier kein Bedürfnis nach einer Stärkung ihrer Rechte hätten. Eine 1997 von den Politikwissenschaftlern Galligan und McAllister durchgeführte Befragung zeigte vielmehr, dass 72% der Befragten eine “Bill of Rights” unterstützen wollten, 54% empfanden ihre Rechte als nicht ausreichend geschützt. Diese Zahlen indizieren, dass die Problematik nicht bei der Bereitschaft der Bevölkerung zu sehen ist, ein Referendum zu tragen. Es ist die fehlende Einbindung in den Entscheidungs-prozess im Vorfeld des Referendums, ein Mangel an notwendiger politischer Bildung, die Gestaltung des Vorschlags und die fehlende politische Führungsstärke.

5 Gerade die Ereig-

nisse von 1988 verdeutlichten, dass eine Verfassungsänderung nur mit höchster politischer Vorsicht und Anstrengung erfolgreich durchgeführt werden kann. Es hätte daher einer breiteren politischen Basis bedurft wie auch einer medienwirksameren und eindeutigeren Darstellung der politischen Absicht. 2. Problemfälle der Vergangenheit und Gegenwart

Der “Human Rights Act 2004” wurde nicht nur in eine Vergangenheit der gescheiterten Versuche einer Verfassungsänderung “hineingeboren”. Ihm gingen auch Ereignisse voraus, 5

Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.64 f.


338

die eklatant die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Fixierung von verbindlichen Freiheits- und Gleichheitsrechten verdeutlichten. Die wohl wichtigsten Ereignisse sind das “regime of mandatory sentencing” des Northern Territory aus dem Jahre 1997, das unabhängig von den Umständen des Einzelfalls eine Mindestfreiheitsstrafe bei kleineren Vergehen vorsah, sowie die aktuelle Gesetzgebung im Zuge von Antiterrormaßnahmen. a) “regime of mandatory sentencing”

Durch die Einführung einer Mindestfreiheitsstrafe für die Begehung von kleineren Verge-hen

6 im Northern Territory stieg die Rate der Menschen in den Gefängnissen des Territori-

ums alarmierend an. Sie betraf hauptsächlich Bürger, die den Aborigines angehörten. Die bedrückenden Ausmaße der Vorschrift wurden erstmals deutlich, als ein 21-jähriger Abori-gine eine Freiheitsstrafe von einem Jahr verbüßte, weil er Kekse für $23 entwendet hatte und damit Aufmerksamkeit in den Medien auf sich zog. Im Jahr 2000 manifestierte sich der Widerstand gegen das “mandatory sentencing” an dem Schicksal eines 14-jährigen Abori-gine-Jungen, der sich nach 24 Tagen seiner 28-tägigen Haft das Leben nahm. Er verbüßte diese Haft, da er zuvor Farben im Wert von $50 entwendet hatte. “Mandatory sentencing” wurde in der Folge von anerkannten Persönlichkeiten öffentlich als die “Antithese der Gerechtigkeit” und als “rassistisch” qualifiziert, da es sich vorrangig gegen die in der Min-derheit befindlichen Aborigines wendete. Auch führende Politiker sowie anerkannte Juris-ten sahen in der umstrittenen Regelung einen groben Verstoß gegen die internationalen Verpflichtungen Australiens zum Schutz der Menschenrechte und qualifizierten “manda-tory sentencing” als einen rassistischen Akt. Sie appellierten an die Politik, die sich jedoch ablehnend äußerte. Selbst das höchste Gericht Australiens, der High Court, musste seine Hilflosigkeit bei der bestehenden Gesetzeslage eingestehen, und auch internationaler Druck vermochte nicht einen Zustand einer Menschenrechtskonformität herbeizuführen. Erst nach einem Regierungswechsel im Jahre 2001 wurde die beklemmende Gesetzeslage wieder geändert. Die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Menschen waren der Politik hilflos ausgeliefert gewesen. b) Antiterrorgesetzgebung

Ein neue Gefahr für die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Australier ist mit der zuneh-menden Bedrohung durch den Terror verbunden. Aber nicht nur der Terror stellt eine Bedrohung dar, sondern auch die mit ihm verbundenen Gesetzeswerke. Die Antiterrorge-setze zeichnen sich zum einen dadurch aus, dass sie den Begriff des “Terrors” nicht konkret definieren können und somit die Möglichkeit von Missbrauch bieten; zum anderen räumen sie dem Attorney-General (in seiner Rolle vergleichbar mit dem deutschen Innen- oder

6

Bei einem Verstoß musste der Täter für 14 Tage ins Gefängnis, beim zweiten Verstoß 90 Tage und beim dritten Verstoß mindestens zwölf Monate.


339

Justizminister) die Befugnis ein, gefährliche Gruppierungen zu verbieten. Dabei reicht die Befugnis so weit, dass auch Gruppen erfasst werden, die friedlich Unabhängigkeitsbewe-gungen unterstützen. Ebenfalls ausgeprägt sind die Befugnisse der Staatsgewalt gegenüber Unverdächtigen. Diese können festgenommen werden, wenn dies für die Terrorbekämpfung notwendig erscheint. Dabei reichen die Eingriffsbefugnisse zum Teil weiter als die Ein-griffsbefugnisse, die den Behörden in anderen Staaten gegenüber Verdächtigen zur Verfü-gung stehen. Australier haben somit mit schärferen Eingriffen zu rechnen als dies in Kanada, England oder den USA der Fall ist.

7 Den Australiern fehlt es in dieser schwierigen

Phase, in der es gilt, die Interessen einer wirksamen Terrorbekämpfung und die Interessen am Erhalt von Freiheiten und Rechten der Bürger auszubalancieren, an einer Verfestigung von schriftlich niedergelegten Grundrechten und Grundwerten. Freiheits- und Gleichheits-rechte sind nicht verbindlich grundgelegt worden. IV. Bestehende Rechte der Bürger

Auch wenn es in Australien derzeit keine umfassende, föderale “Bill of Rights” gibt, wäre es verfehlt, zu glauben, in Australien würde es gar keine Rechtspositionen des Einzelnen geben. Viele wichtige Freiheiten und Rechte werden auch jetzt schon geschützt. Es gibt einzelne ausdrückliche Gewährleistungen in der Verfassung sowie Rechte, die nicht aus-drücklich in der Verfassung genannt, dieser aber entnommen werden können, und schließ-lich Rechtspositionen, die auf einfachgesetzlichen Gewährleistungen beruhen. 1. Verfassungsrechtliche Garantien

Ausdrückliche in der Verfassung verankerte Rechte sind das Recht zu wählen, das Recht auf ein gerichtliches Verfahren mit Geschworenen, Religionsfreiheit, die Gleichberechti-gung der Mitglieder der verschiedenen Staaten Australiens, die Gewährleistung des Rechtswegs, die angemessene Entschädigung für eine Enteignung und der freie Handel innerhalb der Staaten. Nicht alle dieser Rechte sind in gleichem Maße geschützt bzw. ausgeprägt. Das in Sektion 41 der Verfassung garantierte Recht zu wählen steht beispiels-weise nur den Menschen zu, die im Jahre 1902 ein Alter von 21 Jahren hatten. Da diese Personen heute 124 Jahre alt sein müssten, läuft die Regelung im Ergebnis leer. Betrachtet man die Religionsfreiheit gemäß Sektion 116 der Verfassung, dann ist dem Parlament zwar untersagt, per Gesetz eine Religion einzuführen, die Religionsausübung zu überwachen, die freie Ausübung der Religion zu verhindern oder religiöse Anforderungen an ein Amt zu stellen, doch werden diese Gewährleistungen sehr restriktiv durch den High Court, den höchsten Gerichtshof, ausgelegt. Keine Klage konnte bisher gestützt auf Sektion 116 der 7

George Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.27 ff.


340

Verfassung gewonnen werden. Demgegenüber wurde das Recht auf freien Handel inner-halb der Staaten Australiens schon viele Male herangezogen, um föderales oder einzel-staatliches Recht außer Kraft zu setzen. Im Jahre 1988 stützte etwa der High Court auf diese Vorschrift seine Argumentation, um den Handel mit Fisch aus Tasmanien in den übrigen Staaten Australiens zu ermöglichen.

8

Die Freiheits- und Gleichheitsrechte, die die australische Verfassung schützt, sind nicht auf die ausdrücklich aufgeführten Garantien begrenzt. In der nahen Vergangenheit hat der High Court Australiens vielmehr andere Rechte in der Verfassung verankert gesehen. Teilweise wurde darin schon der Ansatz für eine implizierte “Bill of Rights” erkannt.

9 Einige

genannte Garantien waren das Recht auf Meinungsfreiheit und das Recht auf Freizügig-keit

10 sowie das Recht auf politische Kommunikation

11.

Allgemein ist der Schutzumfang der verfassungsrechtlich gewährleisteten Garantien nur sehr begrenzt. Nicht nur, dass bruchstückhaft einzelne Rechte aufgegriffen werden, manche Rechte schützen auch nur vor Eingriffen des föderalen Parlaments (z.B. die Gewährleistung des Rechtswegs), nicht aber vor Eingriffen einzelstaatlicher exekutiver Macht. Hinzu kommt, dass die einzelnen Staaten ebenfalls unterschiedliche Positionen vertreten. Dies hat wiederum Auswirkungen auf die Rechte der Bürger. So wird eine angemessene Entschädi-gung für eine Enteignung nur bei Enteignungen durch die Staaten garantiert, nicht aber bei Eingriffen der staatlichen Gewalt in den Territorien (z.B. Northern Territory). Einen noch geringeren Schutz erfahren Ausländer. Diese kommen nicht in den Genuss von Rechten der Staatsbürger. Letztlich gibt es auch keine hinreichenden verfassungsrechtlich verankerten Klagemöglichkeiten, um Rechtsverstöße geltend zu machen bzw. für den Schaden durch Rechtsverstöße Ersatz zu verlangen.

12

2. Einfachgesetzliche Rechte

Australiens Bürger erfahren auch durch einfachgesetzliche Regelungen Zuwächse hinsicht-lich ihrer Rechtsposition. Gesetze wie der Aboriginal Land Rights Act 1976, Administrative

Appeal Tribunal Act 1975 oder der Ombudsman Act 1976 haben die Rechte der Adressaten ebenso verbessert wie Antidiskriminierungsgesetze auf allen Ebenen des Staates (föderalis-tisch wie auch einzelstaatlich). Gleichwohl haben diese Rechtsstellungen eine ganz typi-

8 Cole v. Whitfield [1988] HCA 18.

9 Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.42 f.

10 Miller v. TCN Channel Nine PTY LTD (1986) 161 CLR 556 F.C. 86/061.

11 Siehe hierzu auch den Political Broadcast and Political Disclosures Act 1991.

12 Street v. Queensland Bar Association [1989] HCA 53.


341

sche Schwäche gemein, die es verhindert, sie mit verfassungsrechtlich verankerten Rechts-positionen gleichzustellen. Sie sind in ihrem Bestand von der Gunst der Parlamente abhän-gig, die die Rechte ebenso schnell wieder nehmen können, wie sie diese Rechte zuvor den Bürgern gaben. Obwohl es einen politisch deutlich vernehmbaren Druck gibt, einmal gewährte Rechte nicht zu entziehen, ist dies in Australien durchaus eine denkbare Option. Dies zeigt der Fall des Racial Discrimination Act, der in Teilen verändert wurde, um rassistische Gesetze - die in Australien entsprechend der gesamtstaatlichen Verfassung erlassen werden dürfen (!) - zu Lasten von Aborigines zu ermöglichen. 3. Rechtsgarantien vermittelt durch das common law

Auch das common law ist eine Quelle für individuelle Rechte des Einzelnen in Australien. Dies hat sich bereits in einigen Fällen gezeigt. In dem Verfahren Dietrich v R aus dem Jahre 1992 entwickelte der High Court etwa das Recht des Einzelnen, einen Rechtsbeistand hinzuziehen zu können, wenn er eines schweren Verbrechens angeklagt sein sollte.

13 Die

Schutzbereitschaft des common law darf jedoch nicht überbewertet werden. Gerade die richterliche Zurückhaltung spricht gegen ein ausgeprägtes Bemühen um den Schutz von Menschenrechten. Viele Richter sehen es als die Aufgabe des Parlaments an, die Rechte des Einzelnen zu schützen, nicht aber als ihre eigene Verpflichtung. Nichtsdestotrotz finden sich einige Fälle, in denen die Richter sich veranlasst sahen, gesetzliche Regelungen im Sinne eines ausgeprägten Freiheitsrechtsschutzes auszulegen.

14

V. Der Human Rights Act 2004

Der dargestellte Schutzumfang von Freiheits- und Gleichheitsrechten wurde durch den Erlass des “Human Rights Acts 2004” zumindest für die Bürger des Australian Capital Territory erheblich aufgewertet. Die gesetzliche Regelung wurde am 2. März 2004 durch das Parlament des Australian Capital Territory verabschiedet und trat am 1. Juli 2004 in Kraft. Damit gilt auf australischem Boden erstmals eine “Bill of Rights”. Dem Erlass ging eine intensive Öffentlichkeitsarbeit voraus, wobei insbesondere 49 öffentliche Foren abgehalten wurden.

13

Dietrich v R (1992) 177 CLR 292. 14

Coco v R [1994] HCA 15.


342

1. Die einzelnen Garantien

Vorrangiges Ziel der Gesetzgebung ist es, die Menschenrechte in einer Form zu schützen, wie es bereits im internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte von 1966 niedergelegt worden war.

15 So finden sich unter anderem das Recht auf Leben (Abschnitt 9

des “Human Rights Act 2004”), der Schutz von Familie und Kindern (Abschnitt 11), das Recht auf freie Meinungsäußerung (Abschnitt 16) und das Recht auf ein faires Gerichts-verfahren (Abschnitt 21) wie auch Gleichheitsrechte (Abschnitt 8) in der “Bill of Rights” wieder. Gleichzeitig wurden in der Endfassung des Gesetzes bestimmte Problemfelder bewusst ausgespart. So beschränkte man etwa das Recht auf Leben ausdrücklich auf die Zeit nach der Geburt (Abschnitt 9 (2)), um so einer Diskussion über den Schutz vor Abtrei-bung gezielt aus dem Wege zu gehen. Zudem folgte die Regierung bei der Gestaltung der “Bill of Rights” nicht den Empfehlungen beratender Gremien, auch ökonomische, soziale und kulturelle Rechte wie beispielsweise das Recht auf ausreichende Ernährung, Kleidung und Unterkunft sowie Ausbildung in die Gesetzesfassung aufzunehmen. Man befürchtete, aufgrund angespannter staatlicher Haushaltslagen diesen Garantien möglicherweise nicht gerecht werden zu können. 2. Anwendbarkeit, Durchsetzungsfähigkeit und Geltungskraft

Im Gegensatz etwa zur amerikanischen oder deutschen Verfassung ist die “Bill of Rights” des Australian Capital Territory kein Konstrukt, das die Rechte der Menschen in eine Ver-fassung kleidet und somit quasi “in Stein meisselt”. Vielmehr handelt es sich um einen gewöhnlichen Akt parlamentarischer Gesetzgebung, wie er sich auch in Neuseeland und Großbritannien in dieser Form finden lässt.

16 Zudem ist die “Bill of Rights” des Capital

Territory Australiens verstärkt auf das nationale Parlament ausgerichtet, in dessen Händen nicht nur die Etablierung der Rechte auf nationaler Ebene liegt, sondern letztlich auch deren effektive Durchsetzung und Erhaltung. Die Rolle der Gerichte ist nicht so stark betont wie in den USA, wo die Justiz befugt ist, verfassungswidrige Gesetze zu verwerfen. Werden zukünftig nationale Gesetze geschaffen, schreibt Abschnitt 37 des “Human Rights Act 2004” fest, dass der Attorney-General schriftlich zum Gesetzgebungsgegenstand dahin gehend Stellung nehmen muss, ob der Gesetzesentwurf den Menschenrechten entspricht. Gemäß Abschnitt 38 hat zudem eine parlamentarische Kommission darüber zu befinden, ob

15

Eine Version des internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte kann unter folgen-der Internetadresse abgerufen werden: http://www.uni-potsdam.de/u/mrz/un/int-bill/ipbprde.htm.

16 Eine Fassung der englischen Gesetzgebung findet sich unter: http://www.hmso.gov.uk/acts/

acts1998/19980042.htm; eine neuseeländische Fassung ist unter http://www.oefre.unibe.ch/law/ icl/nz01000_html einsehbar.


343

Fragen der Menschenrechte durch die angestrebte Gesetzgebung tangiert werden. Relati-viert wird dieses enge, formelle Kontrollverfahren jedoch durch Abschnitt 39 des “Human Rights Act 2004”, der Geltungskraft, Anwendbarkeit und Durchsetzungsfähigkeit nationa-len Rechts auch bei Verstößen gegen Abschnitt 37 und 38 als unberührt wissen will. Eine weitere Schwächung erfahren die Rechtsgarantien der “Bill of Rights” dadurch, dass Abschnitt 28 sie von vornherein bestimmten Begrenzungen unterwirft. Demgemäß kann jede nationale Gesetzesvorschrift die Anwendung der neu geschaffenen Rechtsgarantien limitieren, soweit die nationale Vorschrift einer freien und demokratischen Gesellschaft genügt. Hat das nationale Recht darüber hinaus das Gesetzgebungsverfahren erfolgreich durchlaufen und ist es erst einmal in Kraft getreten, kann es in der Folge durch die natio-nalen Gerichte nicht mehr außer Kraft gesetzt werden. Vielmehr ist es Aufgabe der Gerichte, das nationale Recht im Lichte der Rechtsgarantien der “Bill of Rights” auszule-gen und ihnen auf diesem Wege die größtmögliche Geltungskraft zu verleihen, wobei der Zweck der nationalen Vorschrift von gleichem Gewicht und ebenfalls heranzuziehen ist. Abschnitt 30 (1) und (2) der “Bill of Rights” will durch diese Festlegung sicherstellen, dass die gerichtliche Interpretation nicht den Willen des Gesetzgebers außer Acht lässt und die Rechte der “Bill of Rights” über den Gesetzgeber stellt. Ist eine Interpretation des nationa-len Rechts, die sich im Einklang mit den Rechtsgarantien der “Bill of Rights” befindet, unter diesen Vorgaben nicht möglich oder lässt das nationale Recht durch seine strikte und eindeutige Fassung keinen Raum für eine Interpretation, bleibt nur noch die Möglichkeit, die “Unvereinbarkeit” nationalen Rechts mit der “Bill of Rights” auszusprechen (“declara-tion of incompatibility”, Abschnitt 32). Diese Feststellung steht nur dem Supreme Court, dem höchsten Gericht des Australian Capital Territory, zu. Sie veranlasst den Attorney-General zur Stellungnahme innerhalb von sechs Monaten, wobei der Attorney-General allerdings nicht dem Supreme Court, sondern gemäß Abschnitt 33 dem Parlament, und weil dies der gewählte Körper im Staatsgefüge ist, damit auch dem Volk zu berichten hat. Ähn-lich der rechtlichen Ausgestaltung des englischen “Human Rights Act 1998” obliegt es dann dem Parlament, das Gesetz zu ändern oder aber unberührt zu lassen. So verbleibt das letzte Wort schließlich beim Parlament und unterliegt nur der Kontrolle des Wählers. 3. Human Rights Commissioner

Eine für das deutsche Rechtssystem unbekannte Größe ist die Ernennung eines Menschen-rechtsbeauftragten (“human rights commissioner”). Dieser hat gemäß Abschnitt 41 des “Human Rights Act 2004” die Pflicht, die Auswirkungen des nationalen Rechts auf die Menschenrechte zu untersuchen und den Attorney-General darüber in Kenntnis zu setzen. Zudem hat der Menschenrechtsbeauftragte Bildungsarbeit über die Menschenrechte und den “Human Rights Act 2004” in der Gesellschaft zu leisten wie auch den Attorney-Gene-ral in der Handhabung des Gesetzeswerks zu unterstützen.


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VI. Stimmen zum Human Rights Act 2004

Der “Human Rights Act 2004” hat nicht nur positive Resonanz erfahren, sondern auch Kritik. Hauptangriffspunkt war die unterbliebene Einführung einer effektiven Rechts-schutzmöglichkeit bei Verletzungen von garantierten Rechten. Es gibt kein verfahrens-rechtliches Instrument, um den Eingriff in ein Recht gerichtlich überprüfen bzw. Schadens-ersatzansprüche klären zu lassen. Auch fehlen wichtige Rechte wie etwa das Recht auf Selbstbestimmung. Manche vermissen zudem ökonomische, soziale und kulturelle Rechte. Allerdings ist diesen Stimmen entgegenzuhalten, dass mit dem Erlass des “Human Rights Act 2004” ein erster Schritt in die richtige Richtung gegangen wurde. Mit der Einführung der “Bill of Rights” wurde nur ein Prozess weitergeführt, der vor langer Zeit begonnen hat und noch lange nicht zu Ende ist. Vor dem Hintergrund der rechtshistorischen Entwicklung des Gesetzes war der Erlass des “Human Rights Act 2004” eine grundlegende Ausrichtung der Politik hin zu einem schriftlich fixierten Regelwerk, um zu einer Stärkung von Bürger-rechten und politischen Rechten zu gelangen. Sobald das Verständnis und das Vertrauen in den “Human Rights Act 2004” und mit ihm in festgeschriebene Grundrechte wächst, wird sich die Chance zu einer Erweiterung des vorliegenden “Zwischenstands” bieten. Deshalb ist auch der “Human Rights Act 2004” auf eine Erweiterungsmöglichkeit in der Zukunft ausgerichtet. Abschnitt 43 und 44 verpflichten nämlich den Attorney-General, sowohl nach einem Jahr als auch nach fünf Jahren zu überprüfen, welche Auswirkungen der “Human Rights Act 2004” auf die Praxis hatte, um so über Erfolg und Misserfolg seiner Einführung zu befinden. Auf diese Weise ist auch zu ermitteln, ob der Umfang der nunmehr erfassten Rechtsgarantien um ökonomische, soziale und kulturelle Rechte erweitert werden soll. Damit setzt der “Human Rights Act 2004” keinen Schlussstrich unter die Debatte um die Einführung von Menschen- bzw. Grundrechten in Australien, sondern stößt diese vielmehr für ganz Australien erneut an. Der “Human Rights Act 2004” hat insbesondere die Aufmerksamkeit von Premierminister Howard auf sich gezogen, der als ein vehementer Gegner einer “Bill of Rights” gilt. In einem Radiointerview mit John Laws in Sydney bezeichnete Howard die “Bill of Rights” im Australian Capital Territory als “ridiculous”

17. Sie sei unerwünscht und begrenze

Rechte, anstatt sie aufzuwerten. Er befürworte deshalb lediglich eine “Bill of Responsibili-ties”, führt jedoch nicht aus, welchen Gehalt diese haben solle. Es erscheint ironisch, dass Howard noch am selben Tag im Rahmen einer Feier zum Commonwealth Day die Bedeu-tung der demokratischen Prinzipien herausstellte. Er bezeichnete die Gesetzbindung der Gewalten, die Meinungsfreiheit und den Schutz der Menschenrechte als Fundamente der Demokratie, obgleich diese Garantien im föderalistischen Australien bislang noch nicht

17

Auszüge des Interviews finden sich bei Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.75.


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gesetzlich gewährleistet sind. Auch verwundert es, dass Howard einen Monat später einer neuen Verfassung für den Irak seine Unterstützung zusagte und damit auch eine “Bill of Rights” verband: Er unterstütze mit Nachdruck “the adoption of a new constitution in Iraq, including a Bill of Rights”

18.

VII. Ausblick

Die Stellungnahme des australischen Premierministers Howard mag für Ernüchterung bei denen sorgen, die sich eine föderale “Bill of Rights” wünschen. Doch selbst ein so einfluss-reicher Mann kann die politische Stimmung in der Bevölkerung nicht abschließend kon-trollieren. Die Veränderung wird sich in den Köpfen der Menschen vollziehen müssen. Dies setzt allerdings eine hinreichende politische Bildung auf breiter Basis voraus. Erschre-ckend erscheint es vor diesem Hintergrund, dass eine Studie der Constitutional Commis-

sion aus dem Jahre 1987 nachwies, dass nur 47% der befragten Australier wussten, dass ihr Land überhaupt eine geschriebene Verfassung hat. Nach einer Umfrage der Civics Expert

Group aus dem Jahre 1994 verstanden lediglich 18% der befragten Bevölkerung den Inhalt der Verfassung, wobei fast ein Viertel dieser Menschen nicht das höchste nationale Gericht benennen konnte.

19 Neben diesen bedrückenden Zahlen ist darauf hinzuweisen, dass sich

für viele Australier das bisherige System bereits als ausreichend darstellt, so dass von Experten spürbare Veränderungen und Auswirkungen der “Bill of Rights” nur bei Minder-heiten erwartet werden, die bislang durch das System gefallen waren.

20 Es wird abzuwarten

sein, welche Impulswirkung der ersten “Bill of Rights” Australiens bei dieser Ausgangslage für das gesamte Staatsgebiet zukommen wird.

Martin Kment, Sydney / Münster

18

Einzelheiten des Interviews können bei Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.75 nachgelesen werden.

19 Siehe hierzu ausführlich Williams, The case for an Australian Bill of Rights, 2004, S.79.

20 Williams, Doing the right thing?, uniken Juli 2004, S.6.

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BUCHBESPRECHUNGEN Sabine Pittrof

Grundrechtsschutz durch Verfassungswandel: Die Kommunikationsfreiheit in

Australien. Eine rechtsvergleichende Betrachtung. Berlin: Duncker und Humblot, 2001, Schriften zum Internationalen Recht Bd.124; 320 S., 74,00 EUR, ISBN 3-428-10310-6 Die 2000 in Heidelberg von Rüdiger Wolfrum betreute Dissertation widmet sich einem Fragenkreis, der bis heute die australische Rechtswissenschaft vehement beschäftigt und deshalb auch gegenwärtig unter einem rechtsvergleichenden Blickwinkel gewinnbringende Erkenntnisse verspricht. Gemeint ist die Debatte um die Einführung einer australischen Grundrechtscharta – der so genannten Bill of Rights –, die auf dem roten Kontinent den Schutz von Mindestgarantien zu Gunsten des Bürgers verfassungsrechtlich verankern soll. In Australien erfährt die Diskussion momentan einen neuen Impuls durch die Proklamation einer Bill of Rights, regional begrenzt auf das Australian Capital Territory. Sie wurde ebenso ersehnt wie sie umstritten ist. In Deutschland wirft sie vor dem Hintergrund einer ausgeprägten Verfassungsverbundenheit die Frage auf, welchen Grundrechtsschutzes die Australier sicher sein dürfen und wie sonst ihre juristischen Interessen gegenüber dem Staat ohne Grundrechte durchgesetzt werden können. Diese Probleme erörtert die Verfasserin eingehend und greift für ihren Rechtsvergleich exemplarisch die Kommunikationsfreiheit heraus. Dabei wählt sie einen viergliedrigen Aufbau, bei dem sie in einem ersten Abschnitt in das Thema einführt und die maßgeblichen Differenzen in den Termini der beiden Rechtssysteme darlegt. Damit kündigen sich schon die Schwerpunkte der Arbeit an: Die Einbettung der Kommunikationsfreiheit in das australische Verfassungsrecht und die vergleichende Analyse. Dieser Ausrichtung folgend erarbeitet die Verfasserin in einem zweiten Abschnitt – dem ersten Kapitel – die einschlägige Rechtslage in Australien. Dieser nahezu 200 Seiten um-fassende Abschnitt präsentiert sich vorwiegend deskriptiv. Hier dominieren Zitate von Meinungen und Urteilspassagen. Der Verfasserin ist zwar zu Gute zu halten, dass sie eine imponierende Vielzahl von Urteilen herausstellt und dezidiert analysiert; allerdings muss man viele Seiten „durchhalten“, bis die große Menge immer wieder wechselnder Mei-nungsstränge in Literatur und Rechtsprechung erstmals in einem „Ergebnis“ zusammen läuft. Die auf den S. 127 ff. vorgestellten Ergebnisse eröffnen dann aber interessante neue Einblicke in das Rechtsverständnis der Australier für die Kommunikationsfreiheit. Sie erklären die Rechtsnatur der „implizierten Kommunikationsfreiheit“ als materielle Be-schränkung der Kompetenzen der Legislative und nicht als Individualgrundrecht, zeigen die Reichweite des Schutzbereichs wie auch die inhaltlichen Konturen des Schutzguts auf.

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Die Mehrheit des Publikums hätte sich sicherlich gewünscht, das Themenfeld von Beginn an stärker nach inhaltlichen Kriterien strukturiert aufbereitet zu bekommen. Deshalb wäre die ausgiebige Urteilsanalyse wohl besser „Grundlage“ einer Bearbeitung, nicht aber Hauptteil der Darstellung selbst gewesen. Etwas unscharf erscheint es zudem, auf S. 135 von Freiheitsberechtigten zu sprechen, obgleich zuvor (S. 128 ff) so überzeugend heraus-gearbeitet wurde, dass es sich bei der Kommunikationsfreiheit in Australien nicht um ein individuelles Recht, sondern vielmehr um eine staatsgerichtete Kompetenzbegrenzung handelt. Dies hätte vielleicht – trotz des berechtigten Bemühens um die Schaffung einer Basis für den Vergleich zum deutschen Recht – die Möglichkeit eröffnet, von einem ande-ren Verständnis ausgehen zu können, um in der weiteren Bearbeitung (S. 143 ff) nicht nach „Schranken“ der vermeintlichen Freiheit suchen zu müssen, statt sich nur den (an die deut-sche Dogmatik angelehnten) „Schranken-Schranken“ zu widmen. Deshalb muss die Verfas-serin selbst auf S. 163 einräumen: „Weiter muss man bei der Definition der Beschränkun-gen der Freiheit im Auge behalten, dass die Freiheit selbst bereits eine Beschränkung (der Kompetenz des Gesetzgebers) ist und daher ihre Beschränkung nach deutschem Konzept eher eine Schranken-Schranke ist …“ Für das erste Kapitel insgesamt gilt schließlich, dass die vielen Zitate aus der Rechtsprechung und Literatur zwar Tuchfühlung zur Erkenntnis-quelle halten, allerdings die Lektüre auch erschweren. Der dritte Abschnitt des Buches – zweites Kapitel – steht unter der Überschrift „Rechtsver-gleichende Bewertung“, wobei die Überschrift Programm ist. Die Verfasserin folgt dem Aufbau ihres ersten Kapitels und unterscheidet auch in diesem Teil des Buches strukturell zwischen der Gewährleistung bzw. dem Schutz der Meinungs- und Kommunikationsfrei-heit und deren Begrenzung. Zusätzlich werden auch noch weitere Vergleichspunkte heran-gezogen. Am interessantesten sind die Passagen, in denen sorgfältig und detailliert die Unterschiede und Gemeinsamkeiten im deutschen und im australischen Verständnis vom Rechtsgutcharakter der Kommunikationsfreiheit herausgearbeitet werden. Dabei verwendet die Verfasserin auch Grafiken, die der zusätzlichen Verdeutlichung dienen. Leider ist die Verfasserin häufig gezwungen, zuvor im ersten Kapitel gefundene Ergebnisse zu wieder-holen, um den gewünschten Rechtsvergleich ziehen zu können. Diesen Nachteil muss sie in Kauf nehmen, da sie die rechtsvergleichende Bewertung an die Analyse des australischen Rechtssystems anfügt, statt die Rechtsvergleichung zusammen mit der Erarbeitung des australischen Rechts unmittelbar zu verbinden. Die gewonnenen Erkenntnisse werden in einem vierten und letzten Abschnitt des Buches – drittes Kapitel – nochmals an konkreten Beispielen verdeutlicht. Dazu greift die Verfasse-rin noch einmal auf bedeutende speziell kommunikationsrechtliche Entscheidungen beider Rechtskreise zurück – im deutschen Rechtskreis namentlich das Lüth-Urteil – und skizziert problembezogen, wie und mit welchem Ergebnis die in den Urteilen behandelten Frage-stellungen im jeweils anderen Rechtssystem beantwortet worden wären. Dieses Vorgehen rundet die Bearbeitung insgesamt ab und lässt sie dort enden, wo sie begann: bei der Fall-studie.

Martin Kment, Münster


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Thomas Kern / Patrick Köllner (Hrsg.) Südkorea und Nordkorea

Einführung in Geschichte, Politik, Wirtschaft und Gesellschaft Campus Verlag, Frankfurt, New York, 2004, 306 S., € 29,90, ISBN 3-593-37739-X Gewissermaßen als Unterfütterung der seit einigen Jahren gut eingeführten Korea-Jahrbü-cher mit zum vollen Verständnis erforderlichem Grundwissen haben Thomas Kern und Patrick Köllner (beide beim Hamburger Institut für Asienkunde) diesen Band herausge-bracht. Fünf der zwölf Kapitel haben sie selbst beigesteuert (Kern drei, Köllner zwei), die übrigen stammen von ausgewiesenen Experten, die großenteils auch schon Beiträge für die Jahrbücher verfasst haben. Sieben Kapitel sind Südkorea gewidmet, drei Nordkorea, eingerahmt von einer historischen Einführung von den Anfängen bis zur Teilung und einem abschließenden Kapitel über den Koreakrieg, seine Folgen und die Vereinigungsproblematik. Man tut gut daran, diese beiden Rahmenkapitel im Zusammenhang zu lesen, ehe man sich den in den Sachkapiteln abgehandelten Einzelfragen zuwendet. Die Politologin Eun-Jeung Lee (Halle) schildert die „Historische Entwicklung Koreas“ weitgehend als politische Umsetzung ideengeschichtlicher Einflüsse (Buddhismus, Konfu-zianismus, Moderne) in einem für jede Epoche kontinuierlichen Prozess. Diese Betrach-tungsweise erleichtert westlichen Lesern sicher das Verständnis mancher koreanischer Besonderheiten. Dass aber in dieses Schema nicht hineinpassende bedeutende Persönlich-keiten einfach nicht erwähnt werden, muss doch befremden. So fehlt jeder Hinweis auf den in Korea als Kulturheros verehrten bedeutendsten Herrscher der Choson- (Yi-) Dynastie, König Sejong (1418-1450), dem u.a. die Entwicklung und Einführung der heute als „Hangul“ bezeichneten koreanischen Schrift zu danken ist, während seine Vorgänger und Nachfolger mit Namen und Regierungszeit genannt werden. Und die Öffnung Koreas wird dargestellt, ohne die kontroverse Schlüsselfigur Möllendorff zu nennen, ohne die auch die Entwicklung der deutsch-koreanischen Beziehungen nicht verstanden werden kann. In solchen Fallstricken verfängt sich der Mitherausgeber Patrick Köllner nicht: Sein Schlusskapitel „Die beiden Koreas und die Vereinigungsfrage“ bietet zunächst eine konzise, mit neuen oder lange verdrängten Erkenntnissen (Beteiligung sowjetischer Solda-ten an den Luftkämpfen; Kriegsverbrechen auch auf südlicher Seite) angereicherte Dar-stellung des Koreakrieges 1950-53. Die Bezeichnung der dem angegriffenen Süden zu Hilfe kommenden Verbände als „Koalition der Willigen“ ist allerdings nicht nur anachro-nistisch, sondern auch sachlich falsch: Anders als im Irak-Krieg 2003 handelte damals nicht eine politisch motivierte Staatenkoalition, sondern eine sowohl mit VN-Mandat versehene als auch unter VN-Kommando stehende internationale Streitmacht. Dann wird der Waffen-stillstand von 1953 mitsamt den durch ihn geschaffenen, bis heute bestehenden äußerst komplexen Strukturen der Demarkationslinie und entmilitarisierten Zone eingehend geschildert, gefolgt von einer lebhaften Darstellung der jahrzehntelang überwiegend propa-gandistisch geprägten Nicht-Beziehung beider Teilstaaten zueinander. Der Paradigmen-

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wechsel durch die „Sonnenscheinpolitik“ KIM Dae-jungs ab 1998 wird eingehend gewür-digt, ehe schließlich „Perspektiven und Probleme einer Wiedervereinigung“ zur Sprache kommen. Das Kapitel und damit das ganze Buch endet mit dem ebenso hoffnungsvollen wie beruhigenden Satz „… die Vereinigung der beiden koreanischen Staaten wird kommen, und sie wird nicht nur die Koreaner in Atem halten.“ Patrick Köllner eröffnet auch den Südkorea gewidmeten Teil. „Südkoreas politisches Sys-tem“ bietet einen sachkundigen und gut lesbaren Überblick über die bewegte politische Geschichte des Landes von der Staatsgründung 1948 bis heute. Eindrücklich schildert er, wie die demokratische Fassade der unter US-Einfluss zustande gekommenen Verfassung – dass auch die Weimarer Verfassung in weiten Passagen als Vorbild diente, bleibt uner-wähnt – immer wieder durch autoritäre Machtausübung ziviler, vor allem aber militärischer Präsidenten durchbrochen wurde. Die positiven Leistungen der „Entwicklungsdiktatur“ PARK Chung-hees (1961-79) werden dabei durchaus gewürdigt. Den Demokratisierungs-prozess seit 1987 aber betrachtet Köllner mit zu großer Skepsis: Zwar fehlte bis dahin tatsächlich jede Erfahrung mit gelebter Demokratie, doch waren demokratische Überzeu-gungen in der auch politisch einflussreichen Bildungselite weit verbreitet – eine Kollate-ralwirkung des erfolgreichen Wirkens amerikanischer Missionare seit 1884?! Die außenpolitische Ergänzung bietet Joachim Bertele (Berlin) mit „Außen- und Sicher-heitspolitik Südkoreas“. Eindrucksvoll arbeitet er heraus, wie das Land aus seiner einseiti-gen Ausrichtung auf und Abhängigkeit von US-Amerika nach dem Koreakrieg über eine zunächst sehr äußerliche Normalisierung mit der früheren Kolonialmacht Japan seit 1965 dann nach dem Ende des Kalten Krieges 1989 durch Beziehungsaufnahme mit China und Russland zu einem ernstzunehmenden – ernst genommenen – Teilnehmer des ostasiati-schen Kräftespiels wurde. Die Beziehungen zur EU und insbesondere zu Deutschland werden dabei als psychologischer Ausgleichsfaktor gegenüber den übermächtigen Nach-barn gesehen. Gestützt auf zahlreiche Tabellen und Grafiken, schildert Werner Pascha (Duisburg) in „Südkoreas Wirtschaft“ die einmalige Erfolgsgeschichte vom Aufstieg einer der ärmsten Volkswirtschaften der Welt (Pro-Kopf BSP 1953: 67 US$) zu einer der führenden Indust-rienationen (Pro-Kopf BSP 2002: 10.013 US$); wobei auch die Wirtschafts- und Finanz-krise 1997/98 keinen dauerhaften Schaden hinterließ. Klar wird herausgearbeitet, wie der nach 1961 durch Präsident PARK Chung-hee vorgenommene Paradigmenwechsel von der Importsubstitution zur Export- und Industrialisierungsförderung diese Entwicklung in Gang setzte und vorantrieb: In der Dekade von 1970 bis 1980, in der das ursprünglich ländlich geprägte Südkorea den schon teilindustrialisierten Norden wirtschaftlich überholte, versechsfachte sich das Pro-Kopf BSP von 249 auf 1598 US$. Wer nun die eigentlichen Träger und Akteure dieses Prozesses waren (und sind!), beschreibt Markus C. Pohlmann (Heidelberg) in „Südkoreas Unternehmen“. Überzeugend analysiert er die als „sprintende Riesen“ apostrophierten „Chaebol“ als von tatkräftigen Gründerpersönlichkeiten geschaffene und zusammengehaltene verschachtelte Konglome-rate, die auf staatliche Vorgaben flexibel und erfolgreich reagieren konnten und neben


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denen kleine und mittlere Betriebe trotz offizieller Förderung ein eher kümmerliches Dasein fristeten. Auf Grund der in der Krise von 1997 vom IWF geforderten Reformen schon totgesagt, haben sie sich – durch Entflechtung verschlankt und auf den meist profi-tablen Kernbereich konzentriert – als erstaunlich überlebensfähig erwiesen und profitieren sogar von der Kooperation mit der jetzt kräftig aufblühenden Klein- und Mittelindustrie. Bemerkenswert ist, dass die zehn größten „Chaebol“ sich auch 2002 fest in der Hand der Gründerfamilien befanden, wobei meist ein Sohn, Neffe oder Enkel in die Führungsposi-tion aufgerückt ist. Nicht kommentiert wird die für Korea erstaunliche Tatsache, dass bei der an 6. Stelle stehenden, aus einer Warenhauskette hervorgegangenen Shinsegae-Gruppe eine Tochter des Gründers die Leitung übernommen hat. Die verbleibenden drei Südkorea-Kapitel stammen aus der Feder des Mitherausgebers Thomas Kern (Hamburg). In „Südkoreas Bildungs- und Forschungssystem“ gibt er zunächst einen anderswo so nicht greifbaren Abriss der kontinuierlichen Entwicklung des öffentlichen Bildungswesens von der ersten urkundlichen Erwähnung einer staatlichen Hochschule im Jahre 372 (!) an. Es folgt eine Darstellung des bis heute beeindruckenden Bildungswillens der koreanischen Gesellschaft und ihrer manchmal problematischen Bildungsgläubigkeit. Abschließend schildert der Verfasser, wie Südkorea etwa seit 1970 durch massive Förderung von Forschung und Entwicklung aus einem talentierten Imitator zu einem eigenständigen Initiator technischen Fortschritts wurde. In „Entwicklung und Wandel der südkoreanischen Zivilgesellschaft“ wird zunächst der Definitionswirrwarr um den Begriff „Zivilgesellschaft“ einigermaßen geklärt. Im Folgenden rekapituliert Kern die politische Geschichte des Landes, aber eben anders als Köllner (s.o.) nicht aus dem Blickwinkel der Regierungspolitik, sondern der betroffenen Bürger. An Hand der erstaunlich erfolgreichen Aktion von 500 Bürgerrechtsorganisationen, bei der Parlamentswahl 2000 eine Liste von 86 „ungeeigneten“ Kandidaten zu veröffentlichen, weist er auf die mögliche Konkurrenz zwischen diesen Organisationen und den politischen Parteien hin. In „Religion in Südkorea“ stellt Kern zunächst seinen soziologisch-funktionalen Religions-begriff vor. Dann wendet er sich den religiösen Traditionen des Landes zu, wobei er inte-ressanterweise „Volksreligion“ und „Schamanismus“ getrennt behandelt, die meist als Einheit gesehen werden. sie auch immer, beide bilden ein Substrat, das – oft uneingestan-den – auch bei den Anhängern der anschließend behandelten Hochreligionen – Buddhis-mus, Konfuzianismus, synkretistische Neureligionen, Christentum – und auch bei den „Religionslosen“ den religiösen Vorstellungen zugrunde liegt. Schließlich schildert er das eindrucksvolle Wachstum der christlichen Kirchen von 4,1 % 1950 auf 33,2 „ 2002. Nur wenn man Katholiken (9,1 %) und Protestanten (24,1 %) getrennt betrachtet, können die Buddhisten mit 28,6 % ihre traditionelle Stellung als stärkste religiöse Gruppierung behaupten. Noch größer ist allerdings noch immer der Anteil der religiös nicht Gebundenen mit 38 %; 1985 waren es noch 57,5 % gewesen. Für zwei der drei Nordkorea-Kapitel zeichnet Rüdiger Frank (Wien) verantwortlich, der hier sein für einen Europäer erstaunliches Insider-Wissen nutzen kann. In „Politisches

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System Nordkoreas“ fällt zunächst eine unerwartete Verwandtschaft mit dem vorangehen-den südkoreanischen Religionskapitel auf, ist doch die religiöse Komponente des mit der „Juche“- (Autarkie-) Ideologie verbundenen Führerkults nicht zu übersehen. Diese Kom-ponente wird im Laufe der Jahre immer stärker betont und verdrängt auch im mehrfach revidierten Verfassungstext die früheren Bezugnahmen auf Marx und Lenin. Faszinierend ist immer wieder der Aufstieg KIM Il-sungs vom Statthalter Stalins zum nahezu allmächti-gen „Großen Führer“ und – nach seinem Tod! – ewigen Staatspräsidenten. Die formalen Aufgaben des Staatsoberhaupts und der Exekutive weist die Verfassung von 1998 politisch eher leichtgewichtigen Organen zu, während der eigentliche Erbe der Mach, KIM Jong-il, „nur“ Vorsitzender des Nationalen Verteidigungsrats ist, daneben allerdings Oberbefehls-haber der Streitkräfte und Generalsekretär der Partei, deren „führende Rolle“ die Verfassung zwar hervorhebt, deren letzter Parteitag aber 1980 (!) stattfand und deren ZK-Mitglieder allmählich wegsterben, ohne ersetzt zu werden. In „Nordkoreas Wirtschaft“ beklagt auch Frank zunächst den Mangel an verlässlichen Daten. Er hebt dann die gegenüber dem Süden erheblich günstigere Ausgangslage mit reichen Bodenschätzen und einer von den Japanern geschaffenen industriellen Infrastruktur hervor. Dadurch hatte bis etwa 1970 der Norden in der Wirtschaftsentwicklung die Nase vorn. Er büßte diesen Vorteil allerdings dramatisch ein, als die Führung vermeintlichen Sicherheitsinteressen den Vorrang gab. Als dann noch Naturkatastrophen nachhalfen, setzte eine Abwärtsspirale ein, aus der das Land auch mit massiver ausländischer Nahrungsmit-telhilfe nur mühsam herausfindet. Dabei bemüht sich der Verfasser stets, rationale Gründe für scheinbar irrationale Entscheidungen zu präsentieren und sieht in dem mit den Refor-men von 2002 eingeführten Mischsystem von Plan- und Marktwirtschaft einen Erfolg versprechenden Weg aus der Krise. Ganz anders Hans Maretzki (Berlin) in „Nordkoreas Außen- und Sicherheitspolitik“: Der letzte Botschafter der DDR in Pyongyang hat sehr konkrete Vorstellungen, wie Nordkorea aus der selbstverschuldeten internationalen Isolation herauskommen könnte. Je weniger dessen tatsächliche Politik damit übereinstimmt, desto ätzender wird seine Kritik. Dabei muss er die Erfolge der erpresserischen Bettelpolitik bei der Einforderung von Hilfsliefe-rungen einräumen: Das jahrzehntelange Ausspielen der Schutzmächte Sowjetunion und China gegeneinander war hierfür eine gute Vorübung! Fazit: Trotz der aufgezeigten Vorbehalte bietet das Buch eine gute Handhabe zum Ver-ständnis Koreas und kann deshalb als Einführungslektüre durchaus empfohlen werden.

Karl Leuteritz, Königswinter


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Matthias Bortfeld

Der Afrikanische Gerichtshof für Menschenrechte Eine Untersuchung des Zusatzprotokolls zur Afrikanischen Charta für die Menschenrechte und die Rechte der Völker NOMOS Verlag, Baden-Baden, 2005, 263 S., € 48,00, ISBN 3-8329-1117-0 Die Entwicklung des regionalvölkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes in Afrika erfährt in der westlichen Völkerrechtsliteratur eine eher periphere Beachtung. Eine der Ursachen hierfür dürfte darin liegen, dass es bislang an einem ausdifferenzierten und effektiven System afrikanischen Menschenrechtsschutzes weitgehend mangelt. Die anstehende Einset-zung eines Afrikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte (AfrGMR) zur Kontrolle der Garantien der Afrikanischen Charta der Rechte des Menschen und der Völker (AfrMRK – „Banjul-Charta“) aus dem Jahre 1981 könnte dies ändern. Die vorliegende von Thomas Bruha betreute Hamburger Dissertation arbeitet verdienstvoll und detailreich das bislang (nicht nur) wissenschaftlich noch brach liegende System gerichtsförmigen Menschenrechtsschutzes durch den künftigen AfrGMR auf.

1 Insgesamt

stellt die hier besprochene Arbeit eine beachtliche Pionierleistung dar. Sie überzeugt sowohl in ihrer Gründlichkeit als auch in ihren methodischen Ansätzen und bleibt zudem sehr gut lesbar. Die Arbeit widmet sich einführend zunächst der Organization of African Unity (S. 21-36) – seit 2001: African Union – und des in deren Rahmen etablierten Menschenrechtsschutzes der AfrMRK (S. 37-88). Eine institutionalisierte Kontrolle der Einhaltung konventionaler Menschenrechte findet bislang durch die 1987 auf der Grundlage der Artt. 30 ff. AfrMRK eingesetzte Afrikanische Kommission für Menschenrechte und die Rechte der Völker (AfrKMR) statt. Deren Beschwerdesystem

2 blieb weitgehend vom politischen Willen der

Mitgliedstaaten abhängig und hatte sich als ineffektiv erwiesen (vgl. auch S. 84 f.), was bereits frühzeitig die Forderung nach einem Gerichtshof mit rechtsverbindlicher Entschei-dungskompetenz aufkommen ließ. Das Zusatzprotokoll zur AfrMRK für die Errichtung eines AfrGMR aus dem Jahr 1998 (im Folgenden: Protokoll) knüpft hieran an und ergänzt die AfrKMR nunmehr um eine institutionalisierte Menschenrechtsgerichtsbarkeit. Sie orientiert sich trotz konzeptioneller Differenzen erkennbar an den Vorbildern des Inter-Amerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte (IAGMR) und des EGMR. Nachdem die gemäß Art. 34 Nr. 3 Protokoll erforderliche Zahl an Mitgliedstaaten ihre Ratifikations-urkunden hinterlegt hat, ist das Protokoll am 25. 1. 2004 in Kraft getreten Die erforderliche Einsetzung des Gerichts, die Bestimmung seines Sitzes und die Wahl seiner Mitglieder stehen indes bislang noch aus.

1 Siehe hierzu einführend auch Arthur E. Anthony, Texas International Law Journal 32 [1997],

511 ff.; Astrid Radunski, MenschenRechtsMagazin 2005, 59 ff.; Nsongurua J. Udombana, Yale Human Rights & Development Law Journal 3 [2000], 45 ff.

2 hierzu auch Wolfgang Benedek, ZaöRV54 (1994), 150 [158 ff.].

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Das Herzstück der Untersuchung bildet die eingehende Analyse des Verfahrens vor dem AfrGMR (S. 89 ff.). Die Arbeit orientiert sich dabei an prozessrechtssystematischen Gesichtspunkten und kann inhaltlich durchaus den Anspruch erheben, der (soweit ersicht-lich) erste Kommentar zum genannten Zusatzprotokoll zu sein. Nach einer knappen und konzisen Einführung in die Geschichte und Konzeption des Protokolls (S. 89-96) wendet sich Bortfeld dem Gerichtsverfassungsrecht (S. 97-118) und den Zuständigkeiten des Gerichtshofs (S.118-134) zu. Die dogmatische Analyse des justiziellen Beschwerdeverfah-rens ist im Rahmen der Untersuchung mit Recht breiter angelegt (S. 134-194). Behandelt werden insbesondere der Kreis der Beschwerdeberechtigten, die einzelnen Zulässigkeits-voraussetzungen der Individual- bzw. Staatenbeschwerden und das Verfahrensrecht des Gerichtshofes, eingeschlossen das – wie allgemein im Rahmen internationaler Gerichtsbar-keit – nur schwach ausgebaute Instrument der einstweiligen Anordnung, das der Autor im Übrigen als rechtsverbindlich qualifiziert (S. 192 ff.). Die für die Effektivität des men-schenrechtlichen Schutzsystems entscheidende Individualbeschwerde kann zwar ohne gesonderte Unterwerfungserklärung (Art. 34 Abs. 6 Protokoll) auch weiterhin nur über die AfrKMR vor den Gerichtshof gebracht werden. Der Autor beurteilt das Individualrechts-schutzsystem trotz dieser Gerichtszugangsbeschränkung insgesamt aber mit Recht als durchaus positiv. Er verweist hier zum einen vergleichend auf die Rechtslage gemäß IAMRK (keine Individualbeschwerde) sowie EMRK vor Inkrafttreten des 11. Zusatzproto-kolls 1998 (obligatorisches Kommissionsvorverfahren) und zum anderen auf den kompen-satorischen Ausbau der Beschwerderechte von akkreditierten Nichtregierungsorganisatio-nen nach Art. 5 Nr. 3 Protokoll (S. 142 ff., 216 ff.). Ob sich daneben auch die rechtlich sicher plausibel begründbare Auffassung durchsetzten wird, eine Individualbeschwerde nach Art. 5 Nr. 3 Protokoll setze nicht voraus, dass der Betroffene auch zuvor ein Kommis-sionsverfahren durchlaufen habe (so S. 151 ff., 218 f.), erscheint nicht zuletzt angesichts der restriktiveren Vorbilder anderer Menschenrechtskonventionen eher fraglich. Der Abschnitt betreffend die Verfahrensbeendigung (S. 194-209) enthält vor allem Ausführun-gen zu Inhalt, Wirkung und Umsetzung von Urteilen. Die Arbeit wird arrondiert durch einen Anhang (S. 242 ff.) mit den einschlägigen Konventionstexten. Ergänzend sei in diesem Zusammenhang auf die hervorgehobene Bedeutung kollektiver Menschenrechte innerhalb der AfrMRK hingewiesen (hierzu S. 52 ff.), die sich vom (indi-vidualzentrierten) freiheitlich-liberalen Menschenrechtsverständnis westlicher Prägung bereits konzeptionell signifikant unterscheiden

3 und daher auch nach anderen Durchset-

zungsmechanismen verlangen. Insbesondere die zentrale Rolle der organisationsbezogenen Popularklage und die Verselbständigung des Klagerechts der Kommission dürften dem angemessen Rechnung tragen. Zur systematischen Aufarbeitung der Anforderungen an ein spezifisches Kollektivrechtsschutzsystem bedürfte es angesichts der schwierigen und unse-rer Rechtskultur aus guten Gründen bislang nicht sonderlich vertrauten Rechtsfragen frei-lich einer eigenen Untersuchung. 3 Vgl. exemplarisch Jay A. Sigler, Minority Rights, 1983, S. 73


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Bortfeld bemüht sich mit Erfolg darum, Rechtsgrundsätze fruchtbar zu machen, die sich vor allem im Verfahrensrecht des EGMR und des IAGMR herausgebildet haben. Dieser Ansatz erscheint trotz erheblicher rechtkultureller Differenzen gerade in menschenrechtlichen Fragen methodisch legitim und, wie die Arbeit zweifellos belegt, ertragreich. Insbesondere ist zu erwarten, dass auch der AfrGMR methodisch seine Rechtsfindung, soweit Parallelen bestehen, an die ausdifferenzierten Vorarbeiten durch die anderen Menschenrechtsgerichts-höfe anlehnen wird. Etwa die rechtskulturell sensible Rezeption der Rechtsprechung des EGMR und europäischer Verfassungsgerichte durch den südafrikanischen Constitutional Court könnte hierzu als Vorbild dienen. Auch versäumt es der Autor nicht, die für die Entwicklungs- und Schwellenländer typischen und daher auch rechtlich zu bewältigenden Problemkonstellationen in seinen Gesamtansatz aufzunehmen. Beispielhaft sei hier das uns selbstverständlich gewordene und auch durch die ArfMRK übernommene Gebot vorheriger Rechtswegerschöpfung (Art. 56 Nr. 5 AfrMRK) genannt, das bei stringenter Handhabung für den Großteil der Bevölkerung afrikanischer Staaten schon aus finanziellen Gründen zu einer unüberwindbaren Hürde würde (S. 163 ff.). Dem Autor ist schließlich darin beizupflichten, dass die Aufgabe des Schutzsystems in erster Linie darin bestehen wird, durch rechtliche Systembildung eine kohärente Menschen-rechtsordnung afrikanischer Prägung zu schaffen (in diesem Sinne S. 226) und dazu beizu-tragen, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen deutlicher sichtbar zu machen. Unter der mangelnden finanziellen und personellen Ausstattung sowie der unzulänglichen Koope-rationsbereitschaft der überwiegend autoritär regierten Mitgliedstaaten, die Hauptursachen des faktischen Scheiterns der bisherigen Arbeit der AfrMRK, wird absehbar auch eine institutionalisierte Gerichtsbarkeit zu leiden haben. Die Schwierigkeiten bei der immer noch ausstehenden Etablierung des AfrGMR bestärken den Rezensenten in dieser Prog-nose. Die Ursachen der bitteren Menschenrechtsprobleme Afrikas sind überdies vielfältig und nur zu geringem Teil juristischer Natur.

Klaus Ferdinand Gärditz, Bayreuth Auswärtiges Amt (Hrsg.) Biographisches Handbuch des deutschen Auswärtigen Dienstes 1871–1945

Band 1: A – F Ferdinand Schöningh Verlag, Paderborn u.a., 2000, 633 S., € 138,-- Es hat eine Weile gedauert, bis das Auswärtige Amt (AA) begonnen hat, sein Vorhaben, die großen Aktenpublikationen „Die Große Politik der europäischen Kabinette 1871–1914“ und „Akten zur deutschen auswärtigen Politik 1918–1945“ durch ein „Personengeschichtli-ches Nachschlagewerk zu ergänzen“, das das Bild der Behörde, die „diese Außenpolitik mit

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ihrem Personal getragen und auch mitgestaltet hat“ (aus dem Vorwort) verdeutlichen soll, in die Tat umzusetzen. Was aber sein Historischer Dienst unter Federführung von Maria

Keipert und Peter Grupp schon im ersten Band des auf vier Bände angelegten Handbuchs vorgelegt hat, kann sich sehen lassen: Geboten werden in einheitlichem Schema tabellarische Lebensläufe aller zum AA gehören-den Angehörigen des Höheren Dienstes von der politischen Spitze über die hauptamtlichen Angehörigen des Auswärtigen Dienstes und die Fachreferenten für Wirtschaft, Presse u.ä. bis zu den vor allem in beiden Weltkriegen in größerer Zahl vorübergehend – teils nur für wenige Monate – eingestellten „wissenschaftlichen Hilfsarbeitern“. Dabei greift der zeitli-che Rahmen in Vergangenheit und Zukunft weit über die im Titel genannten Jahre hinaus, da alle erfasst sind, die aus den auswärtigen Diensten der deutschen Länder (vor allem Preußens) und des Norddeutschen Bundes in den Reichsdienst übernommen wurden und andererseits (zu?) viele 1945 im Dienst befindliche Angehörige ihre Tätigkeit nach 1950 im Auswärtigen Dienst der Bundesrepublik Deutschland fortsetzen konnten. Häufig hatte dabei die Essener Anwaltskanzlei des FDP-Politikers Ernst Achenbach als erste Anlauf- und Auffangstellung für NS-Belastete gedient. Auswahlkriterien, Quellen und Darstellungsform werden auf den römisch bezifferten Seiten ausführlich erläutert. Noch wichtiger zum Verständnis der Biographien sind aber die hier gebotenen „Hinweise zur Organisation und Personalstruktur des Auswärtigen Dienstes“, wo u.a. nicht weniger als 13 Abteilungsgliederungen des AA von 1871 bis heute aufgeführt sind. Auch auf das bis 1919 in Personalunion fortbestehende preußische Ministerium der Auswärtigen Angelegenheiten wird hier verwiesen. Schließlich wird die bis zur Vereinheit-lichung durch die „Schülersche Reform“ von 1920 bestehende Dreiteilung in diplomati-schen, konsularischen und „Dragoman“- (rechtskundige Dolmetscher für „orientalische“ Sprachen) Dienst dargestellt. Ganz strikt war die Trennung aber offenbar auch nicht, denn zumal in China scheint es üblich gewesen zu sein, bei Vakanzen auch sprachkundigen Berufsanfängern mit den skurrilen Amtsbezeichnungen „Dolmetscher-Aspirant“ und „Dolmetscher-Eleve“ die kommissarische Leitung konsularischer Vertretungen zu übertra-gen. Im biographischen Teil findet sich unerwartet auch der Notverordnungs-Reichskanzler der ausgehenden Weimarer Republik, Heinrich Brüning, der von Oktober 1931 bis Mai 1932 auch Reichsminister des Auswärtigen war. Die Reichskanzler der Kaiserzeit gehören dage-gen von Amts wegen (s.o.) in diese Sammlung, und da finden sich aus alphabetischen Gründen fünf von insgesamt sieben in diesem Band: neben den gelernten Diplomaten Otto

v. Bismarck (1871-90) und Bernhard v. Bülow (1900-09) auch der Militär Georg Leo v.

Caprivi (1890-94), der aus der Inneren Verwaltung kommende Theobald v. Bethmann-

Hollweg (1909-17) und der dynastische Amateurpolitiker Prinz Max v. Baden (1918). Angesichts der elf hier versammelten v. Bülows sei angemerkt, dass die streng alphabeti-sche Reihenfolge der Einträge gelegentlich einige geistige Akrobatik erfordert, um die Familienzusammenhänge zu erkennen.


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Was aber hält dieser Band – der die meisten Vorgestellten auch im Bild veranschaulicht und im Kleingedruckten auflistet, was sie selbst geschrieben haben und was über sie geschrieben wurde – sonst an Überraschungen bereit? Da ist zunächst die politische Wandlungsfähigkeit mancher Revolutionäre von 1848: So finden wir den Verfasser der „Grundzüge einer republikanischen Verfassung für Deutschland“, Julius Froebel, ab 1873 als kaiserlichen Konsul in Smyrna, später bis 1889 in Algier wieder. Noch dramatischer ist die Wandlung Lothar Buchers vom Parlamentarier der „äußersten Linken“ 1849 zum königlich-preußischen Diplomaten 1864 und Vertrauten Bismarcks, dem er später bei der Abfassung der „Gedanken und Erinnerungen“ zur Hand ging. Einen Bruch ganz anderer Art zeigt die Karriere des Grafen Harry v. Arnim, nämlich den Absturz vom hoch geachteten Botschafter in Paris (1871-74) zum 1876 rechtskräftig verurteilten Landesverräter, nachdem er eine konservative Fronde gegen den als zu liberal empfundenen Bismarck angeführt hatte. Allerdings hatte er sich der Haft durch rechtzeitige Flucht ins Ausland entzogen. Und was soll man vom Schicksal des Freiherrn Hermann v.

Eckardstein halten, der wohl wegen seiner Bemühungen um eine deutsch-britische Ver-ständigung als Angehöriger der Botschaft London um 1900 nach Kriegsausbruch 1914 wegen „diplomatischen Landesverrats“ verhaftet und später in eine Irrenanstalt eingewiesen wurde?! Im Dezember 1918 kam er wieder frei und konnte bis zu seinem Tode 1933 seine „Lebenserinnerungen und politischen Denkwürdigkeiten“ veröffentlichen. Damit rückt das Schicksalsdatum 1933 und die Rolle des AA bis 1945 ins Blickfeld. Zunächst zwei Extremfälle: Einerseits musste es 1942 die durch Himmler veranlasste Ein-schleusung des stellvertretenden Gestapo-Chefs und mutmaßlichen Kriegsverbrechers Werner Best als Ministerialdirektor hinnehmen, andererseits konnte es 1940 dem – diesen Band beschließenden – Gewerkschaftler Franz Josef Furtwängler nach dessen Rückkehr aus ungarischer Emigration Unterschlupf als Wissenschaftlicher Hilfsarbeiter gewähren und ihn auf eine Dienstreise nach Japan, Korea, China, die Mongolei und Thailand schicken – zur Berichterstattung über die dort lebenden Inder! Bei den Karrierebeamten sind die Eintrittsdaten in die NSDAP interessant: Ein Beitritt 1933 oder davor ist wohl anders zu bewerten als die etwa ab 1938 häufigen Beitritte in womöglich nicht nur zeitlichem Zusammenhang mit der Übertragung von Aufgaben höherer Verantwortung: Hier war augenscheinlich weniger politische Überzeugung im Spiel als vielmehr opportunistisches Karrieredenken auf der einen Seite und das Bestreben des Ministers Joachim v. Ribbentrop auf der anderen, seinem stets misstrauischen Führer ein einheitlich braun gefärbtes AA zu präsentieren. Aber Vorsicht vor Pauschalurteilen! Georg Ferdinand Duckwitz etwa trat zwar schon Ende 1932 in die NSDAP ein, war gar bis 1935 Abteilungsleiter in deren Außenpolitischem Amt, konnte aber als Schiffahrtsachverständiger der Gesandtschaft Kopenhagen ab 1939 so gute Beziehungen zu demokratischen dänischen Kreisen aufbauen, dass es ihm nach der deut-schen Besetzung des Landes – wohlgemerkt seit 1942 unter den Augen des oben erwähnten Werner Best als „Bevollmächtigter des Reiches in Dänemark“ – gelang, zahlreichen däni-schen Juden zur Ausreise nach Schweden zu verhelfen. Auf Grund seins so erworbenen

Buchbesprechungen

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Ansehens in Dänemark wurde ihm 1950 die Wiedererrichtung der Gesandtschaft (später Botschaft) Kopenhagen übertragen, die er 1955-58 als Botschafter leitete. Nach zwei ande-ren Verwendungen war er 1967-70 Staatssekretär des AA. Weniger bekannt, aber noch dramatischer ist das dienstliche Leben von Theodor Auer: Parteieintritt als Legationssekretär in London zum 1.1.1934, dann aber 1943 als Referats-leiter im AA in Gestapohaft wegen Feindbegünstigung, Landesverrat, Wehrkraftzersetzung und Heimtücke (!). 1945 nahtloser Übergang in sowjetische Internierung, 1950 Übergabe an die DDR und Verurteilung zu 15 Jahren Zuchthaus, 1952 Amnestie und Freilassung. Nach Einberufung ins AA 1953 wurde ihm 1956 die Leitung der Gesandtschaft (später Botschaft) Colombo übertragen, die er bis zum Eintritt in den Ruhestand 1964 behielt. Wer den alten Nazis das ehrende Andenken verweigert, sollte doch den Widerständlern Achtung erweisen, mehr jedenfalls als dem wendigen Anpasser Herbert Blankenhorn, der zum 1.1.1938 als Legationssekretär in Washington in die NSDAP eintrat, 1946 aber in die CDU und dann unter der schützenden Hand Konrad Adenauers im Bundeskanzleramt und im AA zu Macht und Einfluss gelangte, bis er 1970 als Botschafter in London in den Ruhe-stand trat. Über derartigen Erkenntnissen ist die ursprüngliche Zielperson dieser Rezension ganz an den Rand gedrängt worden: Max v. Brandt, der praktisch sein ganzes dienstliches Leben 1859-93 in Ostasien verbrachte und seine Erfahrungen später schriftstellerisch (schon sein Vater war Militärschriftsteller gewesen) verwertete. 1862 wurde er als Konsul in Yoko-hama erster Vertreter Preußens im gerade von den USA „geöffneten“ Japan, dessen politi-sche und staatsrechtliche Modernisierung er bis 1874 dann in Edo/Tokyo für Preußen, den Norddeutschen Bund und schließlich das Deutsche Reich nicht nur beobachtete und kommentierte, sondern auch beratend mitgestaltete – nicht umsonst ist die Meiji-Verfas-sung der preußischen von 1850 nachempfunden. 1875 kam er als Gesandter nach Peking, wo er bis zu seiner Pensionierung 1893 blieb – unterbrochen durch dreimonatige Vertrags-verhandlungen in und mit Korea 1882 über dessen „Öffnung“ gegenüber Deutschland. Aber auch diese Ikone einer sachgerechten und konsistenten deutschen Ostasienpolitik war vor imperialistischen Träumen nicht gefeit: Laut einer 1997 erschienen Monographie verfocht er 1865-67 den Erwerb von Japans nördlicher Hauptinsel Hokkaido als Kolonie! Da ist es fast schade, dass er am tatsächlichen Erwerb des chinesischen Pachtgebiets Kiautschou (Tsingtau/Qingdao) 1898 nicht mehr beteiligt war. Die Suche nach einem ehemaligen Chef blieb allerdings erfolglos: Julius Borgs-Macie-

jewski, bis 1959 Botschafter in Asunción, kommt nicht vor! Sollte er, der sich den „Borgs“ wohl erst während seiner AA-Laufbahn zulegte, um deutscher zu erscheinen, in den Akten noch als „Maciejewski“ erfasst sein? Aufklärung ist zur Zeit nicht möglich, denn „M“ gehört in Band 3, und der ist noch nicht erschienen. Überhaupt hat sich die im Vorwort geäußerte Erwartung des damaligen Staatssekretärs Wolfgang Ischinger, die Folgebände würden im Abstand von jeweils zwei Jahren erschei-nen, nicht erfüllt: Erst 2005 kam Band 2: G – K heraus und ist für 158 Euro im Buchhandel zu haben.


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Angesichts des Preises werden wohl nicht viele Privatpersonen das Werk erwerben. Um so wichtiger ist es, dass es – hoffentlich in absehbarer Zeit vollständig – in Büchereien und anderen Institutionen von Interessenten eingesehen werden kann: Schon ein kurzer Blick vermittelt ein Aha-Erlebnis, und ein längerer gerät leicht zur Nachhilfestunde in neuerer Geschichte. Die aber hat noch niemandem geschadet.

Karl Leuteritz, Königswinter

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BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit der Übersee-Doku-mentation des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg.* The following selected Bibliography has been compiled in cooperation with the Overseas Documentation of the German Overseas Institute, Hamburg.** AFRIKA / AFRICA

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The Authors

Elliesie, Hatem, Research Assistant and Staff Member of the Sudan Peace Project at the

Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law in Heidelberg. E-mail: [email protected]

Martin Kment, Dr.jur., LL.M. (Cantab.) Assistant Manager of the Zentralinstitut für Raum-planung (Institute for Planning Law) at the University of Münster (Westf.). In 2004 Adjunct Research Associate at the University of New South Wales in Sydney, Austra-lia. Currently focussing on International Public Law and Constitutional Law. Other fields of interest are Planning Law and European Law. E-mail: [email protected]

Krämer, Gudrun, Dr. phil., Professor of Islamic Studies at Free University Berlin. She has

been visiting professor or fellow at the Centre d’Études et de Documentation économi-que, juridique et sociale (CEDEJ) in Cairo; the School of Advanced International Studies of John Hopkins University, Bologna Center, Bologna; the Institut d’Études Politiques (Sciences Po) and the École des Hautes Etudes en Sciences Sociales, both in Paris; the Islamic University in Jakarta, Indonesia and (2004/05) the Max Weber Kolleg in Erfurt. Publications extensively on the history of the Islamic world, Islamist movements and Islamic political thought. E-mail: [email protected]

Njoya, Jean, Doctor of Political Science, Professor at the University of Yaoundé II/

Cameroon. Publications on problems of geostrategy and geopolitics in Africa. E-mail: [email protected]

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