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Verwaltungsverfahren
Herzlich Willkommen zum überbetrieblichen Kurs
Verwaltungsverfahren
15. März 2013 Grossratsgebäude Chur Klasse GR 1/11
22. März 2013 ibw Chur Klasse GR 2/11
18. März 2013 ibw Chur Klasse GR 3/11
09
Inhaltsübersicht
1. Einleitung
2. Handlungsformen der Verwaltung
3. Verwaltungsrechtliche Grundsätze
4. Verfügung
5. Verwaltungsverfahren
6. Verfahrensstadien
7. Verfahrensmaximen
8. Verfahrensbeteiligte
9. Verfahrensgarantien
10. Beschwerdeverfahren
11. Besondere Verfahren und Rechtsmittel
Lernziele
• Rechtsgrundlagen
• Verfügungsbegriff
• Elemente und Aufbau einer Verfügung
• Verfahrensstadien
• Verfahrensmaximen und -garantien
• Rechtsmittel und Rechtsweg
• Eintretensvoraussetzungen
Handlungsformen der Verwaltung
Verwaltungshandlung
öffentlich-rechtliche Handlung
Rechtsetzung
Verordnung (generell-abstrakt)
Rechtsanwendung
(individuell-konkret)
privatrechtliche Handlung
privatrechtlicher Vertrag
Bedarfsverwaltung und
Finanzvermögens- verwaltung
Handlungsformen der Verwaltung
Rechtsanwen-dung
Rechtswirkung beabsichtigt
einseitige Anordnung
Verfügung
zweiseitige Vereinbarung
öffentlich-rechtlicher
Vertrag
Sonderformen Plan
Rechtswirkung nicht beabsichtigt
Realakt
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 1:
Im Amtsblatt des Kantons Graubünden findet
sich folgende Anordnung des Stadtrates von
Chur: «Folgende Strassen, Wege, Plätze und
Weiler auf dem Gebiet der Stadt Chur werden
umbenannt:
[…];
Untermüli. Neu: Untermühlenweg
[…];»
Die X. AG, deren Geschäftslokal an der
Untermüli 5 und neu am Untermühlenweg 5
liegt, ist gegen die Namensänderung. Sie hat
erst kürzlich 100 000 Bogen Briefpapier und
eine entsprechende Anzahl von Kuverts
drucken lassen.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 2:
Die vom Erziehungsdepartement des Kantons
Graubünden erlassene allgemeine
Schulordnung für die Kantonsschule kennt
keine Regeln über das Rauchen auf
Schulanlagen. Die Schulleitung der Bündner
Kantonsschule will den Suchtgefahren
entgegenwirken:
Sie erlässt ein für alle Schülerinnen und
Schüler geltendes Rauchverbot auf dem
Schulareal.
Variante: Mit dem Verbot auf dem
Schulgelände wird umso mehr auf dem
Schulweg geraucht. Also beschliesst die
Schulleitung, das Rauchverbot auch auf den
Schulweg auszuweiten.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 3:
Ein Bauer einigt sich mit der zuständigen
Behörde darüber, dass er einen Hektar seines
Kartoffelackers während sechs Jahren brach
liegen lässt. Er erhält dafür eine
Entschädigung.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Sachverhalt 4:
Aufgrund der Revision des eidgenössischen
Vormundschaftsrechts im ZGB wird auf den 1.
Januar 2013 neu eine kantonale Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde als eigene
Dienststelle geschaffen. Der Kanton
Graubünden mietet für die Behörde
Büroräumlichkeiten in der Altstadt von Chur an
und bestellt die Büroeinrichtungen bei der
Meier Büromöbel AG Landquart.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 1:
Es handelt sich um einen Akt der
Rechtsanwendung. Da die handelnde Behörde
nicht die Begründung eines
Rechtsverhältnisses bezweckt sondern einen
Taterfolg anstrebt (Umbenennung einer
Strasse), ist die Handlung nicht auf
Rechtswirkungen gerichtet. Es handelt sich
folglich um einen Realakt und nicht um eine
Verfügung. Allerdings erleidet die X. AG durch
die Namensänderung einen Nachteil und hat
daher ein gewisses Interesse sich gegen die
Namensänderung wehren zu können und/oder
möchte zumindest einen allfälligen Schaden
geltend machen.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 2:
Das Rauchverbot richtet sich an die Schülerschaft. Der
Adressatenkreis ist offen, denn das Rauchverbot soll auf unbestimmte
Zeit fortwirken, womit die Adressaten nicht abschliessend feststehen
(Mutationen in der Schülerschaft). Soweit sich das Rauchverbot auf
das Schulareal bezieht, lässt es sich als Allgemeinverfügung
qualifizieren, denn die Bestimmtheit des Anordnungsobjektes
(Rauchverbot auf dem Schulareal) ist gegeben.
Die Rechtmässigkeit des Rauchverbots auf dem Schulareal kann
bejaht werden: Das Verbot ist mit dem Zweck der Schule
(Bildungsauftrag) und dem Erfordernis der Einhaltung eines
geordneten Schulbetriebes vereinbar und verhältnismässig.
Variante: Das Rauchverbot auf den Schulweg ist als Rechtssatz
anzusehen, da die Schulwege nicht feststehen, sondern individuell
variieren können.
Das Rauchverbot kann mit dem Zweck der Schule nicht begründet
werden: Das Verhalten der Schülerinnen und Schüler hat mir der
Organisation der Schule etc. nichts mehr zu tun, so dass kein
öffentliches Interesse mehr besteht.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 3:
Es handelt sich um einen Akt der
Rechtsanwendung. Der Akt ist auf
Rechtswirkungen gerichtet (Verzicht auf Anbau
gegen Entschädigung), womit es sich um einen
Rechtsakt und nicht um einen Realakt handelt.
Die Handlung ist zweiseitig, womit es sich um
ein vertragliches Verhältnis und nicht um eine
Verfügung handelt. Der Anbauverzicht ist im
öffentlichen Interesse und es ist eine öffentlich-
rechtliche Aufgabe der Behörden für eine
geordnete Fruchtfolge zu sorgen und eine
Übernutzung der Böden zu verhindern,
weshalb es sich um einen öffentlich-rechtlichen
Vertrag handelt.
Handlungsformen der Verwaltung
In welcher Form handelt die Verwaltung?
Lösung 4:
Es handelt sich um einen Akt der
Rechtsanwendung. Die Handlung der Behörde
ist auf Rechtswirkungen gerichtet (Miete und
Kauf). Es handelt sich um ein zweiseitiges
Rechtsgeschäft. Da mit der Miete der
Räumlichkeiten und dem Kauf der
Büroeinrichtung bloss die Grundlagen für die
Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der
Behörde geschaffen werden, handelt es sich
beim Mietvertrag und Kaufvertrag um einen
Teil der sog. Bedarfsverwaltung. Es handelt
sich somit um zwei privatrechtliche Verträge
(beachte allenfalls: Beschaffungsrecht).
Verwaltungsrechtliche Grundsätze
• Rechtsstaatliche Grundsätze / Verfassungsgrundsätze
(Repetition Modul 4)
• Gesetzmässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV):
• Rechtssatzerfordernis
• Normstufe
• Normdichte
• Öffentliches Interesse (Art. 5 Abs. 2 BV)
• Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV):
• Eignung
• Erforderlichkeit
• Zumutbarkeit
• Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV):
• Vertrauensschutz
• Verbot widersprüchlichen Verhaltens
• Rechtsmissbrauchsverbot
• Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV):
Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit
gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich zu behandeln.
• Willkürverbot (Art. 9 BV)
Verfügung
• Schlüsselbegriff im Verwaltungs- und
Verwaltungsverfahrensrecht
• Funktionen:
• Materiell-rechtlich: Eine konkretes
Rechtsverhältnis wird einseitig hoheitlich
gestaltend oder feststellend in verbindlicher
und erzwingbarer Weise geregelt.
• Verfahrensrechtlich: Anknüpfungspunkt für
die Regeln über das Verwaltungsverfahren
und über das Beschwerdeverfahren
• Beginn eines Verwaltungsverfahrens
• Ablauf eines Verwaltungsverfahrens
• Anfechtungs- und Beschwerdeobjekt
• Ausgangspunkt für die Vollstreckung
Verfügung
• Arten von Verfügungen
• Rechtsgestaltende Verfügungen
• Verweigernde Verfügungen
• Feststellende Verfügungen
• Verfügung über einen Realakt
(vgl. Art. 25a VwVG)
• Allgemeinverfügung
• Zwischenverfügung
• Vollstreckungsverfügung
• Nebenbestimmungen
• Befristung
• Bedingungen (suspensiv oder
resolutiv)
• Auflage
Verfügung
Elemente des Verfügungsbegriffs
(vgl. Art. 5 VwVG)
1. Hoheitliche, einseitige Anordnung einer
Behörde
2. Individuell-konkrete Anordnung
3. Anwendung von Verwaltungsrecht
4. Auf Rechtswirkungen gerichtete
Anordnung
5. Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit
Verfügung
Form und Eröffnung der Verfügung
(vgl. Art. 34–38 VwVG; Art. 22, 23 VRG GR)
Form:
• Schriftlichkeit (Unterschrift)
• Bezeichnung als Verfügung
• Begründung
• Dispositiv (Rechtsspruch und Kosten)
• Rechtsmittelbelehrung
Eröffnung:
• individuelle Zustellung
(Empfangsbedürftigkeit; Zustellfiktion)
• Amtliche Publikation
Rechtsfolgen von Form- und
Eröffnungsfehlern
Verfügung
Zusammenfassung Verfügungsbegriff
Die Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen
gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend
oder feststellend in verbindlicher und durchsetzbarer
Weise geregelt wird.
Die Verfügung ist formgebunden und als einseitige
staatliche Willenserklärung empfangsbedürftig. Aus Form-
und Eröffnungsfehler dürfen den Adressaten der
Verfügung keine Nachteile erwachsen. Nur schwer
wiegende Form- und Eröffnungsfehler führen jedoch zur
Nichtigkeit der Verfügung.
Die Verfügung ist Anknüpfungspunkt für die Anwendung
der Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts und für
die Regeln über das Beschwerdeverfahren.
Verwaltungsverfahren
• Definition: Verfahren auf Erlass einer Verfügung
• Arten:
• nichtstreitiges / erstinstanzliches Verwaltungsverfahren
• streitiges Verwaltungsverfahren / Beschwerdeverfahren
• Funktion / Bedeutung:
• Rechtsstaatlicher Vollzug materielles Recht
• Rechtsschutz Privater
• Rechtsgrundlagen:
• Verwaltungsverfahren vor Bundesbehörden: VwVG
• Verwaltungsverfahren vor GR-Behörden: VRG
• Für alle Verfahren massgebend: Verfahrensgarantien der
Bundesverfassung und des Völkerrechts, insbesondere der
EMRK.
Verfahrensstadien
Einleitung
• Art. 7–9 VwVG
• Art. 3–6 VRG
• Zuständigkeit
• verfahrensleitende Anordnungen
• Vereinigung
• Eintretensprüfung
Ermittlung &
Feststellung des Sachverhalts
• Art. 12 ff. VwVG
• Art. 11–14 VRG
• Beweisrecht
• Beweisführungsrecht
• Mitwirkungspflichten
Entscheidung
• Art. 33b–38 VwVG
• Art. 19 ff. VRG
• Sachentscheid (Verfügung / Urteil)
• Vergleich
• Abschreibung
Vollstreckung
• Art. 39–43 VwVG
• Art. 79–81 VRG
• Geldforderungen
• Ersatzvornahme
• unmittelbarer Zwang
Ablauf eines Verwaltungsverfahrens
Verfahrensmaximen
• Begriff und Funktion:
Verfahrensmaximen sind Grundsätze und Leitgedanken,
nach denen sich Verfahren abwickeln (Organisations- und
Gestaltungsprinzipien). Verfahrensmaximen zeigen
grundsätzliche Aspekte des Verfahrens auf. Sie treten oft als
Gegensatzpaare auf.
• Nicht näher behandelte Verfahrensmaximen:
• Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen
• Amtsbetrieb / Parteibetrieb (Prozessleitung)
• Verfahrenssprache
• Eventualmaxime (zeitlicher Aspekt)
• Unmittelbarkeits- und Mittelbarkeitsprinzip
• Grundsatz der Verfahrensöffentlichkeit
• Grundsatz der Mündlichkeit oder Schriftlichkeit
• Grundsatz der Prozessökonomie (vgl. Art. 3 VRG)
Verfahrensmaximen
Dispositions- und Offizialmaxime
• Wer löst ein Verfahren mit welchem
Streitgegenstand aus?
• Dispositionsmaxime: Antrag der Partei
(«Wo kein Kläger da kein Richter»)
• Offizialmaxime: Behörde von Amtes wegen
(ex officio)
• Verwaltungsverfahren:
• Erstinstanzliches Verfahren: i.d.R. Offizialmaxime
• Beschwerdeverfahren: Dispositionsmaxime
Verfahrensmaximen
Untersuchungs- und Verhandlungsmaxime
• Wer trägt die Verantwortung für die Beschaffung der
Urteilsgrundlagen bzw. für die Feststellung des
Sachverhalts?
• Untersuchungsgrundsatz: Behörde
(Prinzip der materiellen Wahrheit)
• Verhandlungsmaxime: Parteien
(Prinzip der formellen Wahrheit)
Verwaltungsverfahren:
• Beweisführungslast liegt bei der Behörde!
(Art. 12 VwVG; Art. 11 Abs. 1 und 3 VRG)
• Einschränkungen:
• Mitwirkungspflichten der Parteien
• Beweislastregel (Art. 8 ZGB)
• Beweiserleichterungen, Beweismasserleichterungen
Verfahrensbeteiligte
Erstinstanzliches Verfahren
• Verfügungsadressaten / Parteien
• verfügende Behörde
• Dritte: Nichtadressaten, die von der Verfügung
selbst unmittelbar betroffen sind
Beschwerdeverfahren
• Beschwerdeführer
• Verwaltung als Beschwerdegegnerin
• Verwaltungsbehörde / Gericht als
Beschwerdeinstanz
Verfahrensbeteiligte
Bedeutung des Parteibegriffs
• Anknüpfungspunkt für Parteirechte
• Anknüpfungspunkt für Rechtsmittelbefugnis
• Anknüpfungspunkt für Mitwirkungspflichten
• Anknüpfungspunkt für Kostentragung
Art. 6 VwVG (Art. 48 VwVG)
Art. 30 VRG
Verfahrensbeteiligte
Grundvoraussetzungen für Parteistellung
• Parteifähigkeit
• Prozessfähigkeit
• Postulationsfähigkeit (vgl. Art. 11a VwVG)
• Rechtsschutzinteresse
Parteivertretung
• gesetzliche Vertretung
• gewillkürte Vertretung
(Art. 11 VwVG; Art. 15 VRG; kein
Anwaltsmonopol)
• private Vertretung
• Amtliche Vertretung
Verfahrensgarantien
• Begriff der Verfahrensgarantien
• Rechtsstaatliche Garantien
• Grundrechtlicher Gehalt
• Minimum an gleiche und gerechte Behandlung im
Verfahren (Mindestansprüche)
• Rechtsgrundlagen
• Bundesverfassung: Art. 29–32 BV
• Völkerrecht: Art. 5 und 6 EMRK, UNO-Pakt II
• Bundesverwaltungsverfahren: Art. 10, 11, 18, 26–33a,
34, 35 VwVG
• Kantonale Verwaltungsverfahren: Art. 15–17, 22, 23
VRG
• Anwendungsbereich
• Persönlich: Parteistellung im Verfahren
• Sachlich: Verfahren der Rechtsanwendung, z.T.
eingeschränkt auf Verfahren vor Gerichtsbehörden oder
auf Strafverfahren
• Zeitlich: Rechtshängigkeit
Verfahrensgarantien
Allgemeine Verfahrensgarantien (Art. 29 Abs. 1 BV)
• Verbot der Rechtsverweigerung
• Verbot der Rechtsverzögerung
(vgl. Art. 3 VRG)
• Verbot des überspitzten Formalismus
• Anspruch auf richtige Zusammensetzung und
Unparteilichkeit der Entscheidbehörde
(vgl. Art. 6a–6c VRG; Art. 10 VwVG)
• Verfahrensfairness (= Auffangtatbestand)
Verfahrensgarantien
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
• Sammelbegriff für persönlichkeitsbezogene
Mitwirkungsrechte der Parteien im Gerichts- oder
Verwaltungsverfahren (mehr als «bloss gehört zu
werden»)
• Funktionen:
• Persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht
• Sachaufklärung
• Präventiver Rechtsschutz
• Kompensation von rechtsstaatlichen Defiziten
• Rechtsnatur:
• Selbstständigkeit
• Formelle Natur
Verfahrensgarantien
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
• Teilgehalte
• Recht auf Orientierung
• Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung
(= rechtliches Gehör i.e.S.)
• Recht auf Mitwirkung an der Beweiserhebung
• Recht auf Akteneinsicht
• Recht auf Vertretung und Verbeiständung
• Recht auf individuelle Eröffnung der Verfügung
• Recht auf Begründung der Verfügung
• Schranken
• Generelle Einschränkungen (sachlich, persönlich,
zeitlich, örtlich; vgl. Art. 30 Abs. 2 VwVG)
• Spezifische Einschränkungen der Teilgehalte
(vgl. Art. 27, 28 VwVG; Art. 17 Abs. 2 und 3 VRG)
• Rechtsfolgen einer Verletzung / Heilung
Verfahrensgarantien
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege
(Art. 29 Abs. 3 BV)
• Ziel / Zweck: Waffengleichheit
• Konkretisierung Rechtsgleichheitsgebot und
soziales Grundrecht (Leistungsanspruch)
• Voraussetzungen (vgl. Art. 65 VwVG; Art. 76 VRG)
• Bedürftigkeit
• Nichtaussichtslosigkeit
• Notwendigkeit
• Inhalt
• Unentgeltliche Prozessführung
• Unentgeltliche Verbeiständung
Verfahrensgarantien
Rechtsschutz-, Rechtsmittel- und Rechtsweggarantie
(Art. 13 EMRK; Art. 29a BV; Art. 6 EMRK)
• Rechtsschutzgarantie: Zur Verfügung stellen von staatlichen Rechtsschutzeinrichtungen
• Rechtsmittelgarantie: Recht auf eine wirksame Beschwerde
• Rechtsweggarantie: Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung
Beschwerdeverfahren
Beschwerde
• Ordentliches, vollkommenes, grundsätzlich
kassatorisches, devolutives Rechtsmittel
• Nachträgliche Gerichtsbarkeit
• Rechtsgrundlagen: Art. 44 ff. VwVG; Art. 28 ff. VRG
• Arten:
• Verwaltungsbeschwerde
• Verwaltungsgerichtsbeschwerde
• Öffentlich-rechtliche Beschwerde ans BGer
• Menschenrechtsbeschwerde an den EGMR
• Suspensiveffekt
• Rechtsmittelweg / Sprungrekurs
Beschwerdeverfahren
Sachurteils- bzw. Eintretensvoraussetzungen
• Beschwerde- bzw. Anfechtungsobjekt
• Vorinstanz
• Streitwert
• Beschwerdeinstanz
• Beschwerdebefugnis
• Beschwerdegründe
• Beschwerdeformalien (Form und Frist)
Rechtsgrundlagen:
• Verwaltungsbeschwerde:
Art. 44–53 VwVG; Art. 28–32 VRG
• Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Art. 49–52 VRG
Besondere Verfahren und Rechtsmittel
Rechtsbehelfe
• Wiedererwägung (Art. 58 VwVG; Art. 24 VRG)
• Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG; Art. 68–71 VRG)
Rechtsmittel
• Erläuterung und Berichtigung (Art. 69 VwVG; Art. 66 VRG)
• Einsprache (Art. 27 VRG)
• Öffentlich-rechtliche Klage (Art. 63–65 VRG)
• Revision (Art. 66–68 VwVG;Art. 67 VRG)
• Normenkontrollverfahren (Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG
«Verfassungsbeschwerde»)
• Stimmrechtsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG
«Verfassungsbeschwerde»)
• Subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. c
VRG)