Prof. Dr. Uwe Wagschal Seminar für Wissenschaftliche Politik

Universität Freiburg

Budgetpolitik in international und national vergleichender Perspektive

Tagung Konsolidierungspolitik im Schatten der Schulden-bremse – Chance für intelligente Budgetpolitik?

22.05.2014 Berlin

Inhalt

I. Wer ist schuld an den Schulden?

II. Verschuldungsregeln: Allheilmittel oder Budgetmimikry?

III. Was sind Konsolidierungen?

IV. Wie raus aus den Schulden?

Konsolidierungsstrategien im Vergleich

V. Fazit: Intelligent konsolidieren – Lehren des Vergleichs

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Verschuldungsperformanz im internationalen Vergleich

3

Die Entwicklung der Verschuldung in Deutschland (1850-2010)

4

Ursachen der Verschuldung: Das Defizit ist höher, je…

• Sozioökonomische Faktoren: Wirtschaftswachstum ,

Arbeitslosenquote , Seniorenquote

• Soziale Umwälzungen / Krisen (Displacement-Effekte) ,

• „Technische“ und ökonomische Faktoren: Zinssatz ,

Aussenhandelsdefizit , Gesamtabgaben , Inflation

• Linksparteien, wegen höherer Abgabenquote (bis Mitte 1990er)

• Institutionen: Verschuldungsregeln Budgetinstitutionen

Vetospieler Politische Stabilität

• Keine Effekte: Umfang der Regierung, Wahlzeitpunkt,

Korporatismus, Stärke der Gewerkschaften, Föderalismus

5

Vier Szenarien zur Entwicklung der Haushaltspolitik (DOMAR-Modell)

6

Begründete Zweifel an der Wirksamkeit von Schuldenbremsen

• Schwache Schulden-Performanz trotz Schuldengrenzen. Nach der Verabschiedung der Maastricht-Regeln stieg die Verschuldung in den Euro-Ländern bis 1999 deutlich schneller als in allen anderen OECD-Staaten

• USA im Sommer 2011 kurz vor der Zahlungsunfähigkeit

• Wiederholte Anhebungen der Schuldengrenzen in den USA

• Wirkungslosigkeit der Verschuldungsgrenzen in Deutschland

• Gemischte Evidenz für die US-Bundesstaaten und die Schweizer Kantone

Budgetmimikry-These:

• Die Regierung täuscht Bürger, Anleger, Gläubiger und

Ratingagenturen mit Fiskalregeln, indem sie den Eindruck einer

gesunden Finanzlage erweckt.

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Die europäischen Verschuldungsgrenzen

• Vertrag von Maastricht (1992)

• gesamtstaatliches Defizit darf nicht 3%/BIP überschreiten (Protokoll 12 AEUV)

• gesamtstaatlicher Schuldenstand darf nicht 60%/BIP überschreiten (Protokoll 12 AUEV)

• übermäßige öffentliche Defizite sind zu vermeiden (Art 126 AUEV): bislang Papiertiger, denn diverse Verstöße gegen sämtliche Kriterien

• 48,7 Prozent aller möglichen Fälle verstoßen gegen Defizitgrenze (bis 2013)

• 54,2 Prozent aller möglichen Fälle verstoßen gegen Schuldenstandgrenze (bis 2013)

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Graphik: Verletzungen der Maastricht-Kriterien (bis 2013)

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Verschuldungsgrenzen in Deutschland

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Anzahl der Jahre, in denen die Nettokreditaufnahme im Haushaltsvollzug größer war als die eigenfinanzierten Investitionsausgaben (1992-2006)

Anmerkung: Datenquelle sind die Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes des Statistischen Bundesamtes (Fachserie 14, Reihe 2), Jahrgänge 1992-2006.

Fiskalregeln und Haushaltsdefizit (2001-2009)

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Schuldenbremsen und Verschuldung auf Länderebene

12

Argumente für Verschuldungsgrenzen

• Kydland und Prescott (1977): Problem des zeitinkonsistenten

Verhaltens von Regierungen

• Konstitutionelle Ökonomik: Einhegung der permanenten

Wachstumstendenz des Staates

• Verschuldungsgrenzen als Signalling: Schuldenregeln senden ein Signal

an den Markt Regelbindung erhöht die Glaubwürdigkeit

• Verschuldung als Allmende-Problem: Problem des Haftungsverbunds

• Schuldenregel im Kontext von Blame Avoidance

• Regelgebundene Politik ist diskretionärer Politik überlegen „Odysseus“ als

Lösung.

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II. Methodische Überlegungen zur relevanten Konsoliderungsvariable

Keine Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung

Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung

Keine Bereinigung um Zinszahlungen

Nettokreditaufnahme (Budgetsaldo)

CAB – zyklisch angepasstes Budgetsaldo

Bereinigung um Zinszahlungen

Primärsaldo CAPB – zyklisch angepasstes Primärsaldo

Schema des Konsolidierungsindikators

1

4 Kriterien:

- Dauer

- Niveaus PSQ,

- Niveau und

Entwicklung SV

Keine

Konsolidierung

(Primärquote im

Durchschnitt

negativ, d.h

kleiner Null)

Teilweise

Konsolidierung

Primärquote im

Durchschnitt

zwischen 0 und 2

(<2.0)

Substanzielle

Konsolidierung

(Primärquote ist

größer/gleich als

2.0) (=> 2.0)

(1 P) Deutliche

Verschlechterung

- PS ( kleiner

Null - SQ steigt

in U-Zeitraum

(2 P)

Verschlechterung

- PS (- kleiner

Null - SQ sinkt

in U-Zeitraum

Schuldenquote SQ

steigt im

Untersuchungs-

zeitraum

Schuldenquote

SQ sinkt im

Untersuchungs-

zeitraum

(3 P) nicht

erfolgreich

(SQ t+3 ist größer

SQ t)

(5 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

Schuldenquote

SQ steigt im

Untersuchungs-

zeitraum

Schuldenquote SQ

sinkt im

Untersuchungs-

zeitraum

(8 P) nicht

erfolgreich

(SQ t+3 ist größer

SQ t)

(10 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

(7 P) nicht

erfolgreich

(SQ t+3 ist größer

SQ t)

(9 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

(4 P) nicht

erfolgreich (SQ

t+3 ist größer SQ

t)

(6) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

Konsolidierung 1980-2013 (3-jährige gleitende Durchschnitte)

Seminar für Wissenschaftliche Politik - Prof. Dr. Uwe Wagschal - VL Methoden, Statistik 16

Rangliste der Konsolidierung (1980-2013)

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Fiskalregeln und Konsolidierungsanstrengungen (2001-2009)

Seminar für Wissenschaftliche Politik - Prof. Dr. Uwe Wagschal 18

Umfrage unter den Abteilungsleitern der Haushaltsaufstellung der Bundesländer

19

Erfolgreiche Konsolidierungsmaßnahmen aus der Sicht der Bürgermeister

20

IV. Wie raus aus den Schulden

• Internationaler Vergleich zeigt: erfolgreiche Konsolidierungen nicht aufgrund der Existenz von Schuldenregeln; Anlass waren vielmehr häufig ein zu hohes Verschuldungsniveau und der Verlust an politischem Handlungsspielraum.

• Alternativen zu den gebräuchlichen Schuldenregeln:

• „Commitment-Ansatz“: glaubhaftes Bekenntnis zum Schuldenabbau

• „Delegation-Ansatz“: Position des Finanzministers stärken;

• Budgetprozess: Top-Down-Verfahren

• Budgetinstitutionen: Doppelhaushalte

• Windfall profits: klare Vorgaben zum Umgang mit unerwarteten Haushaltsüberschüssen

• Ausgabenkürzungen für nachhaltige Konsolidierung zentral

• Steuererhöhungen eher gering wirksam

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Erfolgreiche Konsolidierungsstrategien

1. Ausgabenseitig konsolidieren

2. Zügig nach Machtwechseln/Wahlen mit Konsolidierungen beginnen

3. Windfall Profits nutzen

4. Konsolidierungen erfordern ein politisches Bekenntnis

5. Budgetinstitutionen ändern

6. Vorsichtig budgetieren / Sicherheitsabschläge einführen

7. Nicht nur Regeln, sondern auch Akteure stärken

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(1) Ausgabenseitig konsolidieren

• Internationaler Vergleich: Ausgabenseitige erfolgreicher als

einnahmeseitige Konsolidierungen

• Länder: Sozialausgaben (beachtliche Differenzen bei FKZ 2,

Investitionen, freiwillige Leistungen)

• Einnahmeerhöhungen führen i.d.R. nur zu kurzfristigen

Entspannungen und erhöhen Ansprüche ans Budget

• Im Zuge der politischen Umsetzungsstrategie punktuelle

Einnahmeerhöhungen durchaus sinnvoll

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Entwicklung der Ausgabenquoten der Konsolidierungsfälle

innerhalb der Konsolidierungsperiode

Veränderung der Ausgabenquote der Konsolidierer innerhalb der Konsolidierungsperiode (= Ende-Anfang)

Veränderung der Ausgabenquote aller OECD-Länder innerhalb der gleichen Konsolidierungsperioden (= Ende-Anfang)

Nachhaltige Konsolidierungen (16 Fälle)

-6.4 -2.7

Nicht nachhaltige Konsolidierung (10 Fälle)

-2.6 -2.6

Insgesamt -4.9 -2.7

(2) Das Timing von Konsolidierungen: Erfolgreich nach Machtwechseln (OECD-Ländervergleich)

Zeitpunkt des Beginns

der Konsolidierung nach Machtwechsel

Dauer der Konsolidierung

Fälle

Spätestens 1 Jahr nach Machtwechsel

3,7 22

Zwischen 2 und 4 Jahren 2,7 7

Länger als 5 Jahre nach Machtwechsel

3,0 6

Durchschnitt Insgesamt (ohne Zeile 2)

3,4

(2,8)

35

(13)

(3) Windfall Profits nutzen: Schuldenstand und Zinszahlungen des Bundes

26

Jahr 2000 2013 %-Veränderung

2013 zu 2000

(1) Nominaler

Schuldenstand des

Bundes in Euro

774 Mrd. Euro 1078 Mrd. Euro +39,3%

(2) Zinszahlungen

des Bundes

39,9 Mrd. Euro 31,7 Mrd. Euro -21,4%

Durchschnitts-

verzinsung (= 2 : 1)

5,1 % 2,9%

Im Finanzplan 2009 wurden noch 52 Milliarden Euro Zinsausgaben für 2013 veranschlagt.

(4) Ankündigung von Konsolidierungen in den Regierungserklärungen (Bundesländer)

Punkte Kriterium

1 Die Haushaltssituation des Landes/Verschuldung wird nicht thematisiert.

2 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert (zum Beispiel:

„Nettoneuverschuldung soll zurückgeführt werden“).

3 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert. Es werden

konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

4 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt

angekündigt.

5 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt

angekündigt. Es werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

6 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts.

7 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts. Es

werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

Ankündigungsindex und Konsolidierung

1

(a) Durchschnitt des Ankündigungsindex III 2001-2006

(b) Durchschnitt des Ankündigungsindex III 1991-2006

Veränderung des Schulden-standes der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) für die jeweilige Untersuchungs-periode

-0,617 -0,507

Schuldenstand der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) im Jahr 2006

-0,646 -0,405

Schuldenstand der Länder (pro Kopf, inklusive Gemeinden) im Jahr 2006

-0,690 -0,412

Konsolidierungsindex für die jeweilige Untersuchungs-periode

+0,480 +0,346

Konsolidierungstrend-indikator für die jeweilige Untersuchungsperiode

+0,172 -0,262

(5) Budgetinstitutionen ändern: Einführung von Doppelhaushalten

1

Doppelhaushalte und durchschnittliche Verschuldungs- und Konsolidierungsperformanz nach Bundesländern

1

Veränderung des Schuldenstandes in Euro pro Kopf

(2001-2006)

Durchschnitt der Nettokreditauf nahme in Euro pro Kopf (1992-

2006)

Konsolidierungs indikator

(2001-2006)

Konsolidierungs indikator

(1991-2006)

Keine und nur unterdurchschnittlich Doppelhaushalte (11 Bundeländer)

2199,9 367,5 1,9 2,2

Überwiegend Doppelhaushalte (5 Bundesländer) 1930,2 192,8 2,6 3,4

Insgesamt (16 Bundesländer) 2115,6 312,9 2,1 2,6

Anmerkung: Dargestellt sind die Durchschnitte der jeweiligen Ländergruppen

(mit und ohne Doppelhaushalt) über die jeweils in Klammern angegebenen Jahre.

(6) Vorsichtig budgetieren / Sicherheitsabschläge

• Golden Hampster / Rainy Day Funds

• Sichert „Wind fall profits“

• Wirtschaftswachstumsprognosen SVR (1981-2010): von 30

Prognosen waren lediglich 5 im Bereich von unter 0,5 PP.

• Abweichungen Steuerschätzungen 1990-2008:

t: 2,9 Mrd €, t+1: 8,8 Mrd €, t+2: 14,8 Mrd €, t+3: 19,9 Mrd €

• Manche Bundesländer budgetieren bis zu vier

Sicherheitsabschläge

• Indexierungen in Belgien / Schweden äquivalent

31

Soll-Ist-Vergleich der Nettokreditaufnahme (NKR) in der Mittelfristigen Finanzplanung (BUND)

32

(7) Akteure stärken

• Starker Finanzminister mit Vetorechten

• Zusammenspiel Ministerpräsident / Kanzler und

Finanzminister wichtig

• Äquivalent: Starke Stellung des Bürgermeisters auf

kommunaler Ebene

• Size Fragmentierung und Over-Time Fragmentierung

negativ

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Verschlechterung der ökonomischen Performanz durch Konsolidierung?

25,020,015,010,05,00,0

Misery-Index (Arbeitslosenquote + Inflationsrate - Wirtschaftswachstum im Jahr vor Beginn der Konsolidierung)

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

-2,0

-4,0Ver

ände

rung

des

Mis

ery-

Inde

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vor

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der

Kon

solid

ieru

ng -

letz

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Jahr

der

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solid

ieru

ng)

USA

Schweden 1

Schweden 1

Schweden 1

Neuseeland 1

Neuseeland 1

Norwegen

Niederlande

Japan

Italien

Island 2Island 1

Irland 2

Irland 1

Großbritannien 1

Großbritannien 1

Finnland

Spanien 1

Spanien 1

Dänemark 1Dänemark 1

Kanada 2

Kanada 1

Belgien

Österreich

Australien

Ver

bess

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es M

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y-In

dex)

r = +0,66

Fazit: Intelligent konsolidieren – Lehren des Vergleichs

Schuldenregeln sind weit weniger wirkungsvoll als

weithin angenommen wird

Zentrale Befunde:

• Verschuldungsregeln konnten Finanzkrisen und Höchststände bei der Verschuldung in vielen Ländern nicht verhindern.

• Länder mit strengeren Fiskalregeln verzeichnen einen niedrigeren Verschuldungszuwachs als Länder mit keinen bzw. nur schwachen Fiskalregeln.

• Fiskalregeln haben geringen Einfluss auf die Haushaltskonsolidierung, andere Faktoren sind wichtiger.

→ Die These von Budgetregeln als „Budgetmimikry“ ist mit Einschränkungen zu bejahen.

→ Nur auf Verschuldungsregeln setzen ist nicht alternativlos, sondern kreativlos

→ Konsolidierung lohnt

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