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Prof. Dr. Uwe Wagschal Seminar für Wissenschaftliche Politik

Universität Freiburg

Budgetpolitik in international und national vergleichender Perspektive

Tagung Konsolidierungspolitik im Schatten der Schulden-bremse – Chance für intelligente Budgetpolitik?

22.05.2014 Berlin

Inhalt

I. Wer ist schuld an den Schulden?

II. Verschuldungsregeln: Allheilmittel oder Budgetmimikry?

III. Was sind Konsolidierungen?

IV. Wie raus aus den Schulden?

Konsolidierungsstrategien im Vergleich

V. Fazit: Intelligent konsolidieren – Lehren des Vergleichs

2 Seminar für Wissenschaftliche Politik - Prof. Dr. Uwe Wagschal

Verschuldungsperformanz im internationalen Vergleich

3

Die Entwicklung der Verschuldung in Deutschland (1850-2010)

4

Ursachen der Verschuldung: Das Defizit ist höher, je…

• Sozioökonomische Faktoren: Wirtschaftswachstum ,

Arbeitslosenquote , Seniorenquote

• Soziale Umwälzungen / Krisen (Displacement-Effekte) ,

• „Technische“ und ökonomische Faktoren: Zinssatz ,

Aussenhandelsdefizit , Gesamtabgaben , Inflation

• Linksparteien, wegen höherer Abgabenquote (bis Mitte 1990er)

• Institutionen: Verschuldungsregeln Budgetinstitutionen

Vetospieler Politische Stabilität

• Keine Effekte: Umfang der Regierung, Wahlzeitpunkt,

Korporatismus, Stärke der Gewerkschaften, Föderalismus

5

Vier Szenarien zur Entwicklung der Haushaltspolitik (DOMAR-Modell)

6

Begründete Zweifel an der Wirksamkeit von Schuldenbremsen

• Schwache Schulden-Performanz trotz Schuldengrenzen. Nach der Verabschiedung der Maastricht-Regeln stieg die Verschuldung in den Euro-Ländern bis 1999 deutlich schneller als in allen anderen OECD-Staaten

• USA im Sommer 2011 kurz vor der Zahlungsunfähigkeit

• Wiederholte Anhebungen der Schuldengrenzen in den USA

• Wirkungslosigkeit der Verschuldungsgrenzen in Deutschland

• Gemischte Evidenz für die US-Bundesstaaten und die Schweizer Kantone

Budgetmimikry-These:

• Die Regierung täuscht Bürger, Anleger, Gläubiger und

Ratingagenturen mit Fiskalregeln, indem sie den Eindruck einer

gesunden Finanzlage erweckt.

Seminar für Wissenschaftliche Politik - Prof. Dr. Uwe Wagschal 7

Die europäischen Verschuldungsgrenzen

• Vertrag von Maastricht (1992)

• gesamtstaatliches Defizit darf nicht 3%/BIP überschreiten (Protokoll 12 AEUV)

• gesamtstaatlicher Schuldenstand darf nicht 60%/BIP überschreiten (Protokoll 12 AUEV)

• übermäßige öffentliche Defizite sind zu vermeiden (Art 126 AUEV): bislang Papiertiger, denn diverse Verstöße gegen sämtliche Kriterien

• 48,7 Prozent aller möglichen Fälle verstoßen gegen Defizitgrenze (bis 2013)

• 54,2 Prozent aller möglichen Fälle verstoßen gegen Schuldenstandgrenze (bis 2013)


Graphik: Verletzungen der Maastricht-Kriterien (bis 2013)


Verschuldungsgrenzen in Deutschland


Anzahl der Jahre, in denen die Nettokreditaufnahme im Haushaltsvollzug größer war als die eigenfinanzierten Investitionsausgaben (1992-2006)

Anmerkung: Datenquelle sind die Kassenergebnisse des öffentlichen Gesamthaushaltes des Statistischen Bundesamtes (Fachserie 14, Reihe 2), Jahrgänge 1992-2006.

Fiskalregeln und Haushaltsdefizit (2001-2009)


Schuldenbremsen und Verschuldung auf Länderebene

12

Argumente für Verschuldungsgrenzen

• Kydland und Prescott (1977): Problem des zeitinkonsistenten

Verhaltens von Regierungen

• Konstitutionelle Ökonomik: Einhegung der permanenten

Wachstumstendenz des Staates

• Verschuldungsgrenzen als Signalling: Schuldenregeln senden ein Signal

an den Markt Regelbindung erhöht die Glaubwürdigkeit

• Verschuldung als Allmende-Problem: Problem des Haftungsverbunds

• Schuldenregel im Kontext von Blame Avoidance

• Regelgebundene Politik ist diskretionärer Politik überlegen „Odysseus“ als

Lösung.


II. Methodische Überlegungen zur relevanten Konsoliderungsvariable

Keine Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung

Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung

Keine Bereinigung um Zinszahlungen

Nettokreditaufnahme (Budgetsaldo)

CAB – zyklisch angepasstes Budgetsaldo

Bereinigung um Zinszahlungen

Primärsaldo CAPB – zyklisch angepasstes Primärsaldo

Schema des Konsolidierungsindikators

1

4 Kriterien:

- Dauer

- Niveaus PSQ,

- Niveau und

Entwicklung SV

Keine

Konsolidierung

(Primärquote im

Durchschnitt

negativ, d.h

kleiner Null)

Teilweise

Konsolidierung

Primärquote im

Durchschnitt

zwischen 0 und 2

(<2.0)

Substanzielle

Konsolidierung

(Primärquote ist

größer/gleich als

2.0) (=> 2.0)

(1 P) Deutliche

Verschlechterung

- PS ( kleiner

Null - SQ steigt

in U-Zeitraum

(2 P)

Verschlechterung

- PS (- kleiner

Null - SQ sinkt

in U-Zeitraum

Schuldenquote SQ

steigt im

Untersuchungs-

zeitraum

Schuldenquote

SQ sinkt im

Untersuchungs-

zeitraum

(3 P) nicht

erfolgreich

(SQ t+3 ist größer

SQ t)

(5 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

Schuldenquote

SQ steigt im

Untersuchungs-

zeitraum

Schuldenquote SQ

sinkt im

Untersuchungs-

zeitraum

(8 P) nicht

erfolgreich


SQ t)

(10 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

(7 P) nicht

erfolgreich


SQ t)

(9 P) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

(4 P) nicht

erfolgreich (SQ

t+3 ist größer SQ

t)

(6) erfolgreich

(SQ t+3 ist kleiner

SQ t)

Konsolidierung 1980-2013 (3-jährige gleitende Durchschnitte)

Seminar für Wissenschaftliche Politik - Prof. Dr. Uwe Wagschal - VL Methoden, Statistik 16

Rangliste der Konsolidierung (1980-2013)


Fiskalregeln und Konsolidierungsanstrengungen (2001-2009)


Umfrage unter den Abteilungsleitern der Haushaltsaufstellung der Bundesländer

19

Erfolgreiche Konsolidierungsmaßnahmen aus der Sicht der Bürgermeister

20

IV. Wie raus aus den Schulden

• Internationaler Vergleich zeigt: erfolgreiche Konsolidierungen nicht aufgrund der Existenz von Schuldenregeln; Anlass waren vielmehr häufig ein zu hohes Verschuldungsniveau und der Verlust an politischem Handlungsspielraum.

• Alternativen zu den gebräuchlichen Schuldenregeln:

• „Commitment-Ansatz“: glaubhaftes Bekenntnis zum Schuldenabbau

• „Delegation-Ansatz“: Position des Finanzministers stärken;

• Budgetprozess: Top-Down-Verfahren

• Budgetinstitutionen: Doppelhaushalte

• Windfall profits: klare Vorgaben zum Umgang mit unerwarteten Haushaltsüberschüssen

• Ausgabenkürzungen für nachhaltige Konsolidierung zentral

• Steuererhöhungen eher gering wirksam


Erfolgreiche Konsolidierungsstrategien

1. Ausgabenseitig konsolidieren

2. Zügig nach Machtwechseln/Wahlen mit Konsolidierungen beginnen

3. Windfall Profits nutzen

4. Konsolidierungen erfordern ein politisches Bekenntnis

5. Budgetinstitutionen ändern

6. Vorsichtig budgetieren / Sicherheitsabschläge einführen

7. Nicht nur Regeln, sondern auch Akteure stärken

22

(1) Ausgabenseitig konsolidieren

• Internationaler Vergleich: Ausgabenseitige erfolgreicher als

einnahmeseitige Konsolidierungen

• Länder: Sozialausgaben (beachtliche Differenzen bei FKZ 2,

Investitionen, freiwillige Leistungen)

• Einnahmeerhöhungen führen i.d.R. nur zu kurzfristigen

Entspannungen und erhöhen Ansprüche ans Budget

• Im Zuge der politischen Umsetzungsstrategie punktuelle

Einnahmeerhöhungen durchaus sinnvoll

23

Entwicklung der Ausgabenquoten der Konsolidierungsfälle

innerhalb der Konsolidierungsperiode

Veränderung der Ausgabenquote der Konsolidierer innerhalb der Konsolidierungsperiode (= Ende-Anfang)

Veränderung der Ausgabenquote aller OECD-Länder innerhalb der gleichen Konsolidierungsperioden (= Ende-Anfang)

Nachhaltige Konsolidierungen (16 Fälle)

-6.4 -2.7

Nicht nachhaltige Konsolidierung (10 Fälle)

-2.6 -2.6

Insgesamt -4.9 -2.7

(2) Das Timing von Konsolidierungen: Erfolgreich nach Machtwechseln (OECD-Ländervergleich)

Zeitpunkt des Beginns

der Konsolidierung nach Machtwechsel

Dauer der Konsolidierung

Fälle

Spätestens 1 Jahr nach Machtwechsel

3,7 22

Zwischen 2 und 4 Jahren 2,7 7

Länger als 5 Jahre nach Machtwechsel

3,0 6

Durchschnitt Insgesamt (ohne Zeile 2)

3,4

(2,8)

35

(13)

(3) Windfall Profits nutzen: Schuldenstand und Zinszahlungen des Bundes

26

Jahr 2000 2013 %-Veränderung

2013 zu 2000

(1) Nominaler

Schuldenstand des

Bundes in Euro

774 Mrd. Euro 1078 Mrd. Euro +39,3%

(2) Zinszahlungen

des Bundes

39,9 Mrd. Euro 31,7 Mrd. Euro -21,4%

Durchschnitts-

verzinsung (= 2 : 1)

5,1 % 2,9%

Im Finanzplan 2009 wurden noch 52 Milliarden Euro Zinsausgaben für 2013 veranschlagt.

(4) Ankündigung von Konsolidierungen in den Regierungserklärungen (Bundesländer)

Punkte Kriterium

1 Die Haushaltssituation des Landes/Verschuldung wird nicht thematisiert.

2 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert (zum Beispiel:

„Nettoneuverschuldung soll zurückgeführt werden“).

3 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert. Es werden

konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

4 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt

angekündigt.

5 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt

angekündigt. Es werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

6 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts.

7 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts. Es

werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.

Ankündigungsindex und Konsolidierung

1

(a) Durchschnitt des Ankündigungsindex III 2001-2006

(b) Durchschnitt des Ankündigungsindex III 1991-2006

Veränderung des Schulden-standes der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) für die jeweilige Untersuchungs-periode

-0,617 -0,507

Schuldenstand der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) im Jahr 2006

-0,646 -0,405

Schuldenstand der Länder (pro Kopf, inklusive Gemeinden) im Jahr 2006

-0,690 -0,412

Konsolidierungsindex für die jeweilige Untersuchungs-periode

+0,480 +0,346

Konsolidierungstrend-indikator für die jeweilige Untersuchungsperiode

+0,172 -0,262

(5) Budgetinstitutionen ändern: Einführung von Doppelhaushalten

1

Doppelhaushalte und durchschnittliche Verschuldungs- und Konsolidierungsperformanz nach Bundesländern

1

Veränderung des Schuldenstandes in Euro pro Kopf

(2001-2006)

Durchschnitt der Nettokreditauf nahme in Euro pro Kopf (1992-

2006)

Konsolidierungs indikator

(2001-2006)

Konsolidierungs indikator

(1991-2006)

Keine und nur unterdurchschnittlich Doppelhaushalte (11 Bundeländer)

2199,9 367,5 1,9 2,2

Überwiegend Doppelhaushalte (5 Bundesländer) 1930,2 192,8 2,6 3,4

Insgesamt (16 Bundesländer) 2115,6 312,9 2,1 2,6

Anmerkung: Dargestellt sind die Durchschnitte der jeweiligen Ländergruppen

(mit und ohne Doppelhaushalt) über die jeweils in Klammern angegebenen Jahre.

(6) Vorsichtig budgetieren / Sicherheitsabschläge

• Golden Hampster / Rainy Day Funds

• Sichert „Wind fall profits“

• Wirtschaftswachstumsprognosen SVR (1981-2010): von 30

Prognosen waren lediglich 5 im Bereich von unter 0,5 PP.

• Abweichungen Steuerschätzungen 1990-2008:

t: 2,9 Mrd €, t+1: 8,8 Mrd €, t+2: 14,8 Mrd €, t+3: 19,9 Mrd €

• Manche Bundesländer budgetieren bis zu vier

Sicherheitsabschläge

• Indexierungen in Belgien / Schweden äquivalent

31

Soll-Ist-Vergleich der Nettokreditaufnahme (NKR) in der Mittelfristigen Finanzplanung (BUND)

32

(7) Akteure stärken

• Starker Finanzminister mit Vetorechten

• Zusammenspiel Ministerpräsident / Kanzler und

Finanzminister wichtig

• Äquivalent: Starke Stellung des Bürgermeisters auf

kommunaler Ebene

• Size Fragmentierung und Over-Time Fragmentierung

negativ


Verschlechterung der ökonomischen Performanz durch Konsolidierung?

25,020,015,010,05,00,0

Misery-Index (Arbeitslosenquote + Inflationsrate - Wirtschaftswachstum im Jahr vor Beginn der Konsolidierung)

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

-2,0

-4,0Ver

ände

rung

des

Mis

ery-

Inde

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der

Kon

solid

ieru

ng -

letz

tes

Jahr

der

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solid

ieru

ng)

USA

Schweden 1

Schweden 1

Schweden 1

Neuseeland 1

Neuseeland 1

Norwegen

Niederlande

Japan

Italien

Island 2Island 1

Irland 2

Irland 1

Großbritannien 1

Großbritannien 1

Finnland

Spanien 1

Spanien 1

Dänemark 1Dänemark 1

Kanada 2

Kanada 1

Belgien

Österreich

Australien

Ver

bess

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g de

r Per

form

anz

(pos

itive

Wer

te d

es M

iser

y-In

dex)

r = +0,66

Fazit: Intelligent konsolidieren – Lehren des Vergleichs

Schuldenregeln sind weit weniger wirkungsvoll als

weithin angenommen wird

Zentrale Befunde:

• Verschuldungsregeln konnten Finanzkrisen und Höchststände bei der Verschuldung in vielen Ländern nicht verhindern.

• Länder mit strengeren Fiskalregeln verzeichnen einen niedrigeren Verschuldungszuwachs als Länder mit keinen bzw. nur schwachen Fiskalregeln.

• Fiskalregeln haben geringen Einfluss auf die Haushaltskonsolidierung, andere Faktoren sind wichtiger.

→ Die These von Budgetregeln als „Budgetmimikry“ ist mit Einschränkungen zu bejahen.

→ Nur auf Verschuldungsregeln setzen ist nicht alternativlos, sondern kreativlos

→ Konsolidierung lohnt


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