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BA Friedrichshain-Kreuzberg 25.06.2008Rechtsamt 9298-4142RA 1 – 795/07E20

Dez GesSoz

Verbot der Tabak- und AlkoholwerbungSchreiben des Zentralverbandes der deutschen Werbewirtschaft ZAW e.V. an die Geschäftsstelle des Rats der Bürgermeister vom 17.06.2008

Sehr geehrter Herr Mildner-Spindler,

zum Schreiben des ZAW nehme ich wie folgt Stellung:

1. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nicht – wie es im Schreiben irrtümlich heißt – die BVV, sondern das BA am 22.04.2008 einen Beschluss (Nr. III/55/08) zu einem Werbeverbot für Tabakwaren und Alkohol auf städtischen Werbeflächen gefasst hat. Der Beschluss des BA umfasst mehrere Punkte: Unter anderem wurde beschlossen, dass der Bezirk in Werbeverträgen sowie in Miet- und Pachtverträgen, die er für sein Fach- und Finanzvermögen abschließt, und bei Genehmigungen, die er zur Aufstellung einer Werbeanlage auf Flächen in seinem Fach- und Finanzvermögen erteilt, Tabak- und Alkoholwerbung ausschließt. Ein weiterer Beschlusspunkt, auf den im Schreiben des ZAW Bezug genommen wird, betrifft eine Initiative des Bezirks im RdB, mit der zum einen das Ziel verfolgt wird, das alle Bezirke und auch die Senatsverwaltungen solche Werbung ausschließen und zum anderen auf eine Änderung von Rechtsvorschriften hingewirkt wird, um auch auf öffentlichem Straßenland Werbung für Tabak und Alkohol nicht erlauben zu müssen.

Bei der BVV ist über den BA-Beschluss eine Vorlage zur Kenntnisnahme (DS/0745/III) eingebracht worden, die in der Sitzung am 28.05.2008 in die Ausschüsse verwiesen wurde. Anlass des Schreibens des ZAW an den RdB ist, dass der Bezirk in Umsetzung des BA-Beschlusses dort eine Vorlage (Nr. R-315/2008) eingebracht hat, die in der 20. Sitzung am 19.06.2008 ebenfalls in die Ausschüsse (Bauen, Wohnen und Verkehr sowie Gesundheit, Soziales, Gleichstellung und Migration) verwiesen wurde.

2. Inhaltlich werden vom ZAW zum einen rechtliche Bedenken erhoben, zum anderen wird auf die aus seiner Sicht fehlende Tauglichkeit von Werbeverboten und die bereits bestehenden Selbstbeschränkungsmaßnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen hingewiesen. Vom Rechtsamt kann ausschließlich zu den rechtlichen Aspekten des BA-Beschlusses bzw. der RdB-Vorlage Stellung genommen werden.

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Der ZAW ist der Ansicht, der Beschluss des BA bzw. die Ziele der RdB-Vorlage seien rechtlich undurchführbar, da Gemeinden nicht die Kompetenz hätten, für Werbung engere rechtliche Schranken zu setzen, als sie der Bundesgesetzgeber mit den in §§ 21a und 22 des Vorläufigen Tabakgesetzes getroffenen Regelungen (umfassendes Werbeverbot in den Medien) und die Länder im Jugendmedienschutzstaatsvertrag abschließend gezogen haben und beruft sich dabei auf ein Urteil des VGH Mannheim vom 14.08.1992.

Soweit BA-Beschluss und RdB-Vorlage einen Ausschluss von Tabak- und Alkoholwerbung in Verträgen zum Gegenstand haben, die das eigene Fach- und Finanzvermögen betreffen, ist das vom ZAW angeführte Urteil nicht einschlägig. Es bezieht sich auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, in dem die Gemeinde einem Unternehmen das exklusive Recht zur Anbringung von Werbung im öffentlichen Straßenland, vor allem an Anschlagsäulen und –tafeln sowie an Wartehäuschen, eingeräumt und zugleich die dafür erforderlichen straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse erteilt hat. Das Gericht hat diesen Vertrag als „Sondernutzungsvertrag“ qualifiziert und darauf hingewiesen, dass die Gemeinde deswegen bei der Vertragsgestaltung als Hoheitsträger handelt und damit allen öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegt. Daraus folgert das Gericht zutreffend, dass die Gemeinde auch nur im Rahmen ihrer gemeindlichen Zuständigkeit handeln darf. Einen vergleichbaren öffentlich-rechtlichen Vertrag hat in Berlin etwa die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung in Bezug auf Werbung an BVG-Wartehäuschen abgeschlossen.

Dagegen bezieht sich der Ausschluss von Werbung, wie er vom BA beschlossen und wie er in der RdB-Vorlage auch für andere Bezirke und die Senatsverwaltungen angeregt wurde, ausschließlich auf zivilrechtliche Verträge, bei denen das Land Berlin nicht als Hoheitsträger, sondern rein fiskalisch handelt. Seine Kompetenz zum Abschluss solcher Verträge folgt hier bereits aus seiner Stellung als Eigentümer und nicht aus Normen des öffentlichen Rechts. Es geht allein um solche Verträge, bei denen entweder dem Vertragspartner direkt die Anbringung von Werbung auf Grundstücken bzw. an oder in Gebäuden des Bezirks gestattet wird oder um Miet- und Pachtverträge (etwa über eine Gaststätte in einer öffentlichen Grünfläche), in denen der Mieter oder Pächter der Zustimmung des Bezirks bedarf, um auf den ihm überlassenen Flächen Werbung anbringen zu können. Dem BA-Beschluss lässt sich eindeutig entnehmen, dass mit der dort erwähnten „Genehmigung zur Aufstellung einer Werbeanlage“ nicht eine Baugenehmigung oder Sondernutzungserlaubnis, sondern eine vom Eigentümer zivilrechtlich erteilte Genehmigung der Werbung gemeint ist. Bezüglich solcher zivilrechtlichen Verträge und Genehmigungen kann der erhobene Einwand mangelnder Kompetenz nicht greifen.

In seinem Beschluss hat sich das BA darüber hinaus auf das Ziel verständigt, Werbung für Tabak und Alkohol bei Werbeanlagen im öffentlichen Straßenland ausschließen zu können. Dazu hat es klargestellt, dass es sich gegenüber der dafür zuständigen Senatsverwaltung für eine Änderung von Rechtsvorschriften einsetzt (auch dies ist Gegenstand der RdB-Vorlage), um dafür die rechtlichen Voraussetzungen zu schaffen. Der Zuständigkeitsverteilung im Land Berlin und damit auch den vom VGH Mannheim in seiner Entscheidung hervorgehobenen Prinzipien wird damit ganz ausdrücklich Rechnung getragen.

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Nach § 11 Abs. 2 des Berliner Straßengesetzes soll die Erlaubnis für eine Sondernutzung des öffentlichen Straßenlandes nur dann erteilt werden, wenn dem keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Es wird im Einzelnen noch näher zu prüfen sein, inwieweit der Schutz der Bevölkerung vor einer durch Tabak- und Alkoholwerbung erhöhten gesundheitliche Gefährdung ein auch straßenrechtlich relevantes öffentliches Interesse darstellen kann, um auf dieser Grundlage Sondernutzungserlaubnisse für im öffentlichen Straßenland errichtete Werbeanlagen mit Nebenbestimmungen versehen werden können, die eine solche Werbung ausschließen. Hier wird es unter anderem darauf ankommen, ob die geltenden gesetzlichen Werbeverbote tatsächlich als abschließende Regelung aufzufassen sind. Vom Ergebnis dieser Prüfung hängt es ab, ob zum Erreichen des vom BA angestrebten Ziels eine Änderung der Ausführungsvorschriften zum Straßengesetz ausreicht oder weitergehende gesetzliche Änderungen erforderlich wären.

Für Rückfragen stehe ich jederzeit zur Verfügung.

Mit freundlichen Grüßen

Ebert

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Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin Abt. Gesundheit, Soziales und Beschäftigung April 2008 Bezirksverordnetenversammlung Drucksache Nr. Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin Vorlage - zur Kenntnisnahme – über Werbeverbot für Tabakwaren und Alkohol auf städtischen Werbeflächen Wir bitten, zur Kenntnis zu nehmen: Das Bezirksamt hat in seiner Sitzung vom 22.04.08 beschlossen:

1. Schließt der Bezirk als Eigentümer von Fach- und Finanzvermögen Werbeverträge ab bzw. erteilt er die Genehmigung zur Aufstellung einer Werbeanlage, ist die Möglichkeit der Tabak- und Alkoholwerbung generell auszuschließen. Schließt der Bezirk Miet- oder Pachtverträge über Flächen ab, ist dem Mieter oder Pächter Tabak- und Alkoholwerbung generell zu untersagen. 2. Das Bezirksamt setzt sich gegenüber der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung dafür ein, dass nach Auslaufen bestehender Werbeverträge bei Neuabschluss und bei Abschluss evtl. Miet- oder Pachtverträge über Flächen die Möglichkeit der Tabak- und Alkoholwerbung auf öffentlichem Straßenland und an öffentlichen Toilettenhäuschen generell ausgeschlossen ist. 3. Das Bezirksamt setzt sich gegenüber der Senatsverwaltung für Finanzen dafür ein, dass die Allgemeine Anweisung über Werbung, Handel, Sammlungen und politische Betätigung in und mit Einrichtungen des Landes Berlin (AllA Werbung) im Rahmen der derzeitigen Überarbeitung dahingehend erweitert wird, dass Werbung für Sucht- und Genussmittel (Alkohol, Nikotin u.ä.) nicht nur an Orten, die überwiegend von Kinder und Jugendlichen besucht werden, sondern generell auszuschließen ist. 4. Das Bezirksamt setzt sich aufgrund der gesamtstädtischen Bedeutung dieser Angelegenheit gegenüber dem Rat der Bürgermeister (RdB) dafür ein, dass Tabak- und Alkoholwerbung auf Öffentlichem Straßenland im Land Berlin Ausgeschlossen wird. Danach setzt sich der Bezirk gegenüber dem RdB zum Einen dafür ein, dass alle Berliner Bezirke und auch die Senatsverwaltungen sowohl unmittelbar bei Werbeverträgen als auch mittelbar bei Miet- und Pachtverträgen die Möglichkeit der Tabak- und Alkoholwerbung ausschließen. Zum anderen wirkt der Bezirk darauf hin, dass ein Werbeverbot für Tabak und Alkohol in die neuen Ausführungsvorschriften zu den §§ 10,11,13 und 14 des Berliner Straßengesetzes aufgenommen wird und in der Allgemeinen Anweisung

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über Werbung, Handel, Sammlungen und politische Betätigung (AllA Werbung) jegliche Tabak- und Alkoholwerbung auf sämtlichen Werbeanlagen auf öffentlichem Straßenland generell verboten wird. A). Begründung Am 28.09.07 hat sich eine Bürgerin des Bezirks in einem Schreiben mit dem Anliegen an das Bezirksamt gewandt, dass aus Gründen des Jugendschutzes keine Tabakwerbung auf städtischen Werbeflächen mehr zugelassen werden solle. In ihrer Problemdarstellung führt sie die Risiken des Tabakkonsums und den möglichen Einfluss von entsprechender Werbung auf Kinder und Jugendliche aus. Nach Aussagen der Drogenbeauftragten der Bundesregierung, Sabine Bätzing, sterben in der Bundesrepublik jährlich 140.000 Menschen an den direkten Folgen des Tabakkonsums.1 Frau Bätzing betont, dass der Tabakkonsum das „größte vermeidbare Gesundheitsrisiko“ ist. Zigarettenrauchen ist in den Industrieländern die häufigste und wissenschaftlich am deutlichsten belegte Einzelursache für den Krebstod.“2 Eine der wichtigsten Risikofaktoren des Rauchens ist die Tabakwerbung. Insbesondere werden Jugendliche durch Werbung beeinflusst. Dies wurde in einer umfangreichen Expertise, die von dem Bundesministerium für Gesundheit in Auftrag gegeben wurde, ausführlich beschrieben.3 In einer Studie der Universität von Massachusetts aus dem Jahr 2006 wurde der kausale Zusammenhang zwischen Tabakwerbung und Rauchen nochmals bestätigt.4 Auch die Weltbank kommt zu dem Ergebnis, dass ein umfassendes Werbeverbot zu einer 8-prozentigen Reduzierung des Tabakkonsums führen würde.5 So meint auch der EU-Kommissar Markos Kyprianou, dass das Verbot der Tabakwerbung eines der „wirksamsten Mittel“ ist, das Rauchen zu verringern.6 Der Bundestag hat 2004 das Gesetz zu dem Tabakrahmenübereinkommen beschlossen. Damit hat sich Deutschland verpflichtet, Verbote zur Tabakwerbung einzuführen. Bisher sind diese Maßnahmen jedoch nur auf Medien und Internet beschränkt. Inzwischen hat sich die Bundesdrogenbeauftragte auch für ein Verbot der Plakatwerbung ausgesprochen, da damit insbesondere der Jugendschutz gestärkt werden könnte. In Berlin rauchen nach einer Studie des Robert-Koch-Instituts7 25 Prozent der Jugendlichen im Alter zwischen 11 und 15 Jahren. Die ersten Zigaretten werden im Alter von durchschnittlich 11,6 Jahren geraucht. Nach der Untersuchung „Tabak und Alkohol in Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen“ (TALK) des Bezirksamtes 1 Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung: Drogen- und Suchtbericht 2007 2 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, NJW 1997, Heft 43, Seite 2871-73). 3 Hanewinkel, R, Pohl, J: Werbung und Tabakkonsum. Wirkungsanalyse unter besonderer Berücksichtigung von Kindern und Jugendlichen. Institut für Therapie- und Gesundheitsforschung, Kiel, 1998 4 DiFranza, J. R. et al.: Tobacco Promotion and the Initiation of Tobacco Use: Assessing the Evidence for Causality. Paediatrics, Vol. 117, Nr. 6, June 2006 5 Weltbank: Der Tabakepidemie Einhalt gebieten. Washington D.C., 2003 6 Kyprianou, Markos, EU-Kommissar für Gesundheit: „Das Verbot der Tabakwerbung ist eines der wirksamsten Mittel, um das Rauchen zu verringern.“ 27.05.2005 7 Robert-Koch-Institut: Gesundheitsverhalten von Schülern in Berlin. Ergebnisse der HBSC-Jugendgesundheitsstudie 2002 im Auftrag der WHO. Berlin, 2003

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Friedrichshain-Kreuzberg kennen über 85 Prozent der Jugendlichen im Alter von 13 bis 15 Jahren Tabakwerbung.8 Die Ergebnisse von TALK zeigen, dass Kinder und Jugendliche der Tabakwerbung im extrem hohen Ausmaß ausgesetzt sind, und das, obwohl bekannt ist, dass die Wahrscheinlichkeit, mit dem Rauchen anzufangen, umso größer ist, je stärker Kinder und Jugendliche mit Werbung konfrontiert werden. Das Bezirksamt hat sich darauf verständigt, die Forderung nach einem Tabakwerbeverbot zu erweitern und sich im Hinblick auf Risiken des Alkoholkonsums auch für ein Alkoholwerbeverbot einzusetzen. Mehr als zehn Millionen Menschen in Deutschland konsumieren Alkohol in gesundheitlich riskanter Form und überschreiten regelmäßig die empfohlenen Konsumgrenzen Etwa 1,6 Millionen Menschen gelten als alkoholabhängig. 20% der Menschen im Alter von 12 bis 25 Jahren trinken in Deutschland regelmäßig Alkohol.9 Der Alkoholkonsum von Jugendlichen, der im Jahre 2005, im Vergleich zu 2004, zurückgegangen war, stieg danach wieder an, so dass die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung feststellt, dass der „Anstieg besonders auffällig bei den 16 – bis 17 – jährigen männlichen Jugendlichen ist. Bei den Jungen dieser Altersgruppe lag die durchschnittliche wöchentliche Trinkmenge an reinem Alkohol im Jahre 2004 bei 127 Gramm, sank im Jahr 2005 auf 108 Gramm und lag im Jahr 2007 bei etwa 150 g reinem Alkohol im Wochendurchschnitt. Bei den weiblichen Jugendlichen ist zwischen 2005 und 2007 ein Anstieg in der wöchentlichen Gesamtalkoholmenge von 42 Gramm auf 53 Gramm festzustellen.“10 Damit ist „ der Alkoholkonsum nach dem Tabakrauchen und Bluthochdruck der bedeutendste gesundheitliche Risikofaktor“. 11 Sucht hat massive psychische, soziale und körperliche Auswirkungen. Es sind jedoch nicht nur die suchtkranken Menschen betroffen, sondern auch in massiver Weise ihr Umfeld. Über 1 Mill. Kinder haben einen alkoholkranken Elternteil, und „rund 80 % aller Teenager-Suizidversuche sind durch Alkoholprobleme ihrer Eltern bedingt“. 12 Das Alkoholproblem wird dabei in der Öffentlichkeit eher bagatellisiert und ausgeblendet. Alkohol ist leicht verfügbar, der Konsum gilt häufig als wünschenswert. Während in vielen anderen Ländern der Alkoholkonsum zurückging, verringerte er sich in Deutschland wenig . Die Verminderung des Alkoholkonsums von 1970 bis 2003 betrug in Deutschland 0,5 %, im Vergleich dazu in Frankreich 42,7 %, jährlich sterben ca. 42.000 Personen, „deren Tod direkt oder indirekt in Verbindung mit Alkohol steht“.13 Bereits 1995 wurden von der Weltgesundheitsorganisation grundsätzliche Aussagen zur Alkoholwerbung gemacht. In ihrer Europäischen Charta Alkohol heißt es: „Alle Kinder und Jugendlichen haben das Recht, in einer Umwelt aufzuwachsen, in der sie vor den negativen Folgen des Alkoholkonsums und soweit wie möglich vor Alkoholwerbung geschützt werden." Eine Einschränkung von Alkoholwerbung kann den Alkoholkonsum wirksam bekämpfen. So könnte nach einer US-Studie ein

8 Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin, Hrsg.: Tabak und Alkohol in Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen. Berlin, 2007 9 Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Drogen- und Suchtbereicht 2007 10 Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Pressemitteilung 12.06.2007 11 Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen, Jahrbuch Sucht 07 12 Bert Kellermann in: Hamburger Ärzteblatt, 11/07 13 Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen, Jahrbuch Sucht 07

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Werbeverbot für Alkoholika den Alkoholkonsum bei Jugendlichen um mehr als 16 Prozent minimieren, bei Rauschtrinken sogar um über 40 Prozent.14 Zu ähnlichen Aussagen kommt ein Forschungsbericht des Instituts für Suchtforschung in Zürich. Der Autor des Berichts kommt zu dem Schluss, dass Alkoholwerbung „bei der Rekrutierung neuer Generationen von potentiellen Alkoholkonsumenten“ hilft.15 EU-Kommissar Markos Kyprianou ist der Meinung, je mehr Alkoholwerbung junge Menschen sähen, desto wahrscheinlicher sei der Griff zur Flasche. Der Präsident der Bundesärztekammer, Hoppe, fordert deshalb ein Verbot der Alkoholwerbung. Vor allem Kinder und Jugendlichen vermittle der lockere Umgang damit falsche Vorstellungen. Alkoholwerbung baut ein positives Image auf, das Alkoholkonsum mit sozial angenehmen Verhaltensweisen wie Kameradschaft, sozialer Akzeptanz in der Altersgruppe und Männlichkeit verbindet.16 In einzelnen Bereichen des Bezirksamtes wird bereits im Sinne des Begehrens der Bürgerin verfahren. Um eine konsequente und einheitliche Vorgehensweise gegen Tabakwerbung im Interesse der Kinder und Jugendlichen zu erreichen, wird die Anregung der Bürgerin aufgenommen und in o.g. Weise umgesetzt. B). Rechtsgrundlage: §15 BezVG C). Auswirkungen auf den Haushaltsplan und die Finanzplanung: a) Auswirkungen auf Einnahmen und Ausgaben: nicht vorhersehbar b) Personalwirtschaftliche Ausgaben: keine Berlin, 24.04.2008 Bezirksbürgermeister Bezirksstadtrat

14 Die Studie stammt von der National Academy of Sience. Autoren: Henry Saffer und Dhaval Dave. Bezug: Veröffentlichung des National Bureau of Economic Statistics (USA) vom 5.2.2004 15 Jürgen Rehm: Werbung und Alkoholkonsum – Wissenschaftliche Grundlagen und Konsequenzen für politische Massnahmen. Forschungsbericht aus dem Institut für Suchtforschung 176, 2004 16 Atkin, C., Block, M.: Content and effects of alcohol advertising. Springfield, VA: US National Technical Information Services. 1981

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Drucksachen der Bezirksverordnetenversammlung Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin III. Wahlperiode

Ursprung: Vorlage zur Kenntnisnahme Initiator: Abt. Gesundheit, Soziales und Beschäftigung,

Drs. Nr.: DS/0745/III

Beratungsfolge Gremium Sitzung Erledigungsart 28.05.2008 BVV 039/III-BVV überwiesen 26.06.2008 WiBüDOrd 020/III-WiBüDOrd mit Abschlussbericht zur Kenntnis genommen 03.07.2008 SozGes 021/III-SozGes mit Abschlussbericht zur Kenntnis genommen 16.07.2008 BVV 044/III-BVV ohne Änderungen in der BVV beschlossen (Beratungsfolge beendet)

Beschluss Betr.: Werbeverbot für Tabakwaren und Alkohol auf städtischen Werbeflächen Die Bezirksverordnetenversammlung beschließt: Die Vorlage des Bezirksamtes wird zur Kenntnis genommen. Friedrichshain-Kreuzberg, den 17.07.08 Vorsteherin Frau Burkert-Eulitz, Marianne

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BezirksverordnetenversammlungSteglitz-Zehlendorf von Berlin

Beschluss BNr: 402vom / der aktueller InitiatorPiraten-Fraktion, Piraten-, CDU- und GRÜNE-Fraktion

Drs. Nr:Status:Datum:Verfasser:

0586/IVöffentlich11.06.2013Lüders, BoroviczényHippe, Köhne

Keine Tabakwerbung auf Flächen des Bezirks

Beratungsfolge:Datum Ausschuss Sitzung Erledigungsart

19.06.2013 BVV BVV/019/2013 überwiesen13.08.2013 Stapl Stapl/020/2013 vertagt10.09.2013 Stapl Stapl/021/2013 mit Änderungen im Ausschuss beschlossen18.09.2013 BVV BVV/020/2013 ohne Änderungen in der BVV beschlossen (Beratungsfolge beendet)

Beschluss Nr. 402der 20. Sitzung der Bezirksverordnetenversammlung

vom 18.09.2013

Die BVV hat beschlossen:

Das Bezirksamt wird ersucht, bei der Vergabe von bezirklichen Flächen zu Werbezwecken Tabakwerbung nicht mehr zuzulassen.

Bezirksverordnetenvorsteher

18.09.2013

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