Brief zur Personalratsarbeit

Mitbestimmungsverfahren

Was bedeutet Mitbestimmung?Dienststelle und Personalvertretung sind grundsätzlichgleichberechtigt an der Entscheidung der der Mitbestimmungunterstellten Angelegenheiten beteiligt (z. B. Einstellung,Festlegung von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit,Gestaltung der Arbeitsplätze, Einführung grundlegend neuerArbeitsmethoden). Die Entscheidungsbefugnis des Dienst-stellenleiters ist eingeschränkt, so dass er ohne die (ausdrück-liche oder stillschweigende) Zustimmung der Personalver-tretung keine Maßnahme treffen kann. In Streitfällen ent-scheidet eine Einigungsstelle: entweder verbindlich (qualifi-zierte Mitbestimmung) oder aber – in den Angelegenheiten,in denen dies ausdrücklich festgelegt ist (z. B. Personalange-legenheiten der Beamten) – mit einer an die Dienststellegerichteten Empfehlung (eingeschränkte Mitbestimmung).Grundsätzlich darf kein Partner den andern zwingen, sichseiner rechtlichen oder sachlichen Auffassung im Vorfeld derEntscheidung der Einigungsstelle anzuschließen. Daher istes auch einem Dienststellenleiter verwehrt, ein Mitbestim-mungsverfahren abzubrechen und die Maßnahme gegenden Willen der Personalvertretung durchzuführen (BVerwGv. 12. 3. 1996, BVerwGE 74, 100), es sei denn, dass die vonder Personalvertretung vorgebrachten Gründe zur Verweige-rung der Zustimmung zu der von der Dienststelle beabsich-tigten Maßnahme offensichtlich außerhalb der Mitbestim-mung liegen (BVerwG v. 30. 4. 2001, ZfPR 2001, 182).

Besteht Streit darüber, ob es sich im konkreten Fall über-haupt um eine der Mitbestimmung unterliegende Maß-nahme handelt, dann kann ein Dienststellenleiter seinerÜberzeugung folgen und die Maßnahme als mitbestim-mungsfrei behandeln (VGH Bayern v. 1. 7. 1987, LS PersR1988, 111). Die Personalvertretung ihrerseits kann die stritti-ge Frage im personalvertretungsrechtlichen Beschlussver-fahren klären lassen (BVerwG v. 25. 8. 1986, ZBR 1987, 60).

Wie stellt der Personalrat fest, ob eineMaßnahme mitbestimmungspflichtig ist?Eine Maßnahme unterliegt dann der Mitbestimmung, wenndas Gesetz sie ausdrücklich der Mitbestimmung unterwirft.Die meisten Personalvertretungsgesetze listen abschließenddie mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen in entspre-chenden Katalogen auf. Eine Erweiterung dieser Katalogedurch Tarifvertrag, Dienstvereinbarung etc. ist nicht möglich.

Zu welchem Zeitpunkt ist der Personalratzu beteiligen?Solange ein Dienststellenleiter noch mit Erwägungen darü-ber befasst ist, ob er eine mitbestimmungspflichtige Ange-legenheit veranlassen soll, kann von einer konkret beabsich-tigten Maßnahme noch nicht die Rede sein. Das aber schließtnicht aus, dass die zuständige Personalvertretung bereits inVorüberlegungen einbezogen und gemeinsam mit ihr bera-ten wird. Ein Rechtsanspruch der Personalvertretung aufEinbeziehung in diesem Stadium besteht nicht.

Von einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichenSinne kann erst dann gesprochen werden, wenn die interneWillensbildung abgeschlossen ist und sich die Planung aufSeiten des Dienststellenleiters zu einem Entschluss verdich-tet hat, der die Veränderung eines bestehenden Zustands und

speziell bei personellen Maßnahmen eine unmittelbare Ein-wirkung auf das Dienst- oder Arbeitsverhältnis eines Beschäf-tigten bezweckt (BVerwG v. 16. 11. 1999, ZfPR 2000, 68).Nach Durchführung einer Maßnahme müssen die betreffen-den Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungengeändert worden sein (BVerwG v. 26. 1. 2000, ZfPR 2000, 197).

Bloße Vorbereitungshandlungen, die nicht auf die Verände-rung eines bestehenden Zustands gerichtet sind, sindebenso wenig „Maßnahmen“ (BVerwG v. 14. 10. 2002, ZfPR 2003, 37) wie Hinweise auf rechtliche oder tariflicheRegelungen; Gleiches gilt für Hinweise, die die Erfüllungbestimmter Arbeitspflichten anmahnen.

Auch einen Antrag ablehnende Entscheidungen einesDienststellenleiters, durch die mitbestimmungspflichtigeMaßnahmen gerade unterbleiben sollen, sind keine„Maßnahme“ (BVerwG v. 1. 8. 1983, ZBR 1984, 76).

Wichtig ist: Der Dienststellenleiter, der eine Maßnahme be-absichtigt, muss in eigener Zuständigkeit die betreffendeAngelegenheit regeln wollen. Diese Voraussetzung ist immerdann erfüllt, wenn das Handeln eines Dienststellenleitersvon internen Weisungen einer übergeordneten Dienststelleganz oder teilweise frei ist, d. h. wenn ihm ein eigener Ge-staltungsspielraum hinsichtlich der beabsichtigten Maßnah-me verbleibt (BVerwG v. 10. 3. 1992, ZfPR 1992, 107).

Wie schnell muss der Personalrat reagieren?Wenn ein Antrag auf Zustimmung zu einer mitbestimmungs-pflichtigen Angelegenheit beim Personalratsvorsitzendenoder dessen Stellvertreter eingeht, muss sich die Personal-vertretung innerhalb einer bestimmten Frist (s. das jeweili-ge Personalvertretungsgesetz; z. B. zehn Arbeitstage, § 69Abs. 2 BPersVG) gegenüber dem Dienststellenleiter äußern.Wird die Zustimmung verweigert, so muss auch die Begrün-dung für die Verweigerung innerhalb der jeweiligen Fristmitgeteilt werden. Bei der Berechnung der Frist wird der Tagder Unterrichtung nicht mitgerechnet. Die Erklärungsfristder Stufenvertretungen ist – je nach Gesetzeslage – in derRegel doppelt so lang wie die Erklärungsfrist der örtlichenPersonalvertretung.

Ein Dienststellenleiter kann die Zustimmungsverweige-rungsfrist „in dringenden Fällen“ auf wenige Tage verkür-zen, falls außergewöhnliche Umstände bzw. wichtigeGründe vorliegen, die keinen Aufschub der beabsichtigtenMaßnahme gestatten, weil andernfalls Rechtsverluste beieinem Beschäftigten drohen oder Rechtsnachteile bei derDienststelle eintreten, die gegenüber der Allgemeinheitnicht zu vertreten sind (BVerwG v. 15. 11. 1995, ZfPR 1996,88). Ist eine Personalvertretung der Auffassung, dass dieVoraussetzungen für die Abkürzung der Äußerungsfristnicht gegeben sind, so kann sie hiergegen mit Hilfe einereinstweiligen Verfügung nach vorausgegangenerBeschlussfassung vorgehen. Der Antrag auf Erlass einereinstweiligen Verfügung muss innerhalb der verkürzten Fristgestellt werden (BVerwG v. 15. 11. 1995, a. a. O.).

Der Antrag eines Dienststellenleiters auf Zustimmung zueiner beabsichtigten mitbestimmungspflichtigen Maßnah-me muss diese Maßnahme konkret bezeichnen und bei derzuständigen Personalvertretung gestellt werden. Die Zu-stimmungsverweigerungsfrist wird aber nur dann in Laufgesetzt, wenn der Dienststellenleiter alle für die Meinungs-

und Willensbildung der Personalvertretung erforderlichenInformationen und Unterlagen zur Verfügung stellt (identi-scher Informationsstand; geistige Waffengleichheit). Soferneine Personalvertretung der Auffassung ist, nur unzureichendinformiert zu sein, dann muss sie dies innerhalb der jeweili-gen Frist gegenüber dem Dienststellenleiter erklären unddarlegen, worin das von ihr behauptete Informationsdefizitbesteht (OVG SA v. 4. 8. 1998, ZfPR 2001, 79).

Im Übrigen ist die Zustimmungsverweigerungsfrist eine ge-setzliche Ausschlussfrist, die auch bei einem entsprechen-den Einverständnis des Dienststellenleiters nicht verlängertwerden kann (BVerwG v. 26. 8. 1987, BVerwGE 78, 72), es seidenn, dass eine solche Vereinbarung landesgesetzlich aus-drücklich vorgesehen ist (z. B. § 79 Abs. 2 Satz 4 LPersVG Bln).

Was muss der Personalrat tun, wenn er die Maßnahme ablehnen will?Die Meinungsbildung der Personalvertretung über die bean-tragte Zustimmung bedarf einer förmlichen Beschlussfas-sung (BVerwG v. 19. 7. 1994, ZfPR 1994, 185). Will die Perso-nalvertretung der beabsichtigten Maßnahme widersprechen,so muss sie dies ausdrücklich schriftlich unter Angabe derGründe tun. Der zuständige Dienststellenleiter soll dadurchin die Lage versetzt werden, den Standpunkt der Personal-vertretung zu der beabsichtigten Maßnahme zu erkennenund zu erfahren, auf welche Einwendungen die Ablehnunggestützt wird. Daher ist eine Erklärung ohne Angabe vonGründen unbeachtlich.

Äußert sich die zuständige Personalvertretung nicht inner-halb der gesetzlichen Frist zu dem Zustimmungsantrag derDienststelle, gilt ihr Schweigen als Zustimmung.

Kann der Personalrat eine mitbestimmungs-pflichtige Maßnahme auch selbst auf denWeg bringen?Wird der Dienststellenleiter nicht selbst tätig, ist die Angele-genheit aber regelungsbedürftig, so steht einer Personal-vertretung das Recht zu, eine mitbestimmungspflichtigeMaßnahme beim Dienststellenleiter zu beantragen. Diessetzt einen entsprechenden Beschluss des Plenums voraus.

Die Personalvertretungsgesetze weisen in diesem Fall beiNichteinigung eine Reihe von Maßnahmen zur endgültigenEntscheidung der Einigungsstelle zu; in den übrigen Fällenentscheidet die oberste Dienstbehörde endgültig. Die jewei-lige Abstufung ist in den einzelnen Personalvertretungs-gesetzen unterschiedlich geregelt.

Darf der Dienststellenleiter das Verfahrenabbrechen und die Maßnahme durchführen,wenn er sich nicht mit dem Personalrateinigen kann?Nein, grundsätzlich nicht. Die Personalvertretungsgesetze se-hen ein spezielles Verfahren vor, das von Dienststellenleiterund Personalvertretung einzuhalten ist. Einem Dienststellen-leiter steht deshalb keine „Kompetenz zur Vorabbeurteilung“der von der Personalvertretung erklärten Zustimmungsver-weigerung zu (OVG SA v. 27. 10. 2004, ZfPR online 07/2005,

S. 5). Andernfalls käme es zu einer Entwertung des Mitbe-stimmungsverfahrens. Der Dienststellenleiter darf dieses Verfahren deshalb ausnahmsweise nur dann einseitig ab-brechen, wenn für alle Beteiligten ganz offensichtlich ist,dass die Personalvertretung sich auf den von ihr angegebe-nen Verweigerungsgrund nicht berufen kann oder wenn ihreBegründung offensichtlich unhaltbar, vorgeschoben odergar mutwillig ist (vgl. u. a. BVerwG v. 6. 9. 1995, ZfPR 1996,42). Bricht der Dienststellenleiter einseitig ein bereits einge-leitetes Mitbestimmungsverfahren ab, kann die betroffenePersonalvertretung den Erlass einer einstweiligen Verfügungbeantragen, wenn andernfalls ihre Aufgaben schwerwiegendbeeinträchtigt würden (vgl. u. a. OVG Bremen v. 31. 7. 1991,PersV 1993, 91).

Wie geht es bei Nichteinigung weiter?Dienststellenleiter und Personalvertretung entscheidenjeweils für sich, ob sie auf dem Dienstweg die übergeordne-te Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, anru-fen, damit dort in der Sache eine Einigung erzielt werdenkann. Zuvor aber müssen sie sich selbst ernsthaft um eineEinigung bemüht haben. Die Anrufungsfrist beträgt – vomTag der Feststellung der Nichteinigung an gerechnet – sechsArbeitstage (z. B. § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG). Legt einDienststellenleiter die Angelegenheit der nächsthöherenDienststelle vor, so hat er hierüber die Personalvertretung„unter Angabe der Gründe“ zu unterrichten. Erfolgt dieVorlage an die nächsthöhere Dienststelle nicht fristgerecht,muss die beabsichtigte Maßnahme unterbleiben.

Hält die nächsthöhere Dienststelle die beabsichtigteMaßnahme für sinnvoll und will sie durchsetzen, muss siedie bei ihr bestehende Stufenvertretung (Bezirkspersonal-rat, falls die Angelegenheit ihren Ausgang bei einer derMittelbehörde nachgeordneten Dienststelle genommen hat)beteiligen (Verfahren im Wesentlichen wie oben), es seidenn, sie will die nachgeordnete Dienststelle im Rahmenihrer Fach- und Dienstaufsicht anweisen, von ihrer Absichtzur Durchführung der Maßnahme Abstand zu nehmen.

Kommt es auch auf der Ebene der übergeordneten Dienst-stelle nicht zu einer Einigung, so kann diese ebenso wie diebei ihr bestehende Stufenvertretung dann die nächsthöhereDienststelle (oberste Dienstbehörde) anrufen, wenn dies aufGrund des Behördenaufbaus möglich ist. Wiederum könnensowohl die übergeordnete Dienststelle (Mittelbehörde) alsauch die dort bestehende Stufenvertretung (Bezirksperso-nalrat) das Verfahren weiterbetreiben. Für dieses Verfahrengilt das oben Dargestellte sinngemäß. Im Falle der Nicht-einigung zwischen oberster Dienstbehörde und Hauptperso-nalrat können beide Seiten eine Einigungsstelle zur Streit-schlichtung anrufen.

Der Einigungsstelle steht in den von den jeweiligen Perso-nalvertretungsgesetzen genannten Angelegenheiten entwe-der ein Letztentscheidungsrecht mit Bindungswirkung fürbeide Seiten oder aber nur das Recht zu, eine Empfehlunggegenüber der obersten Dienstbehörde auszusprechen, andie diese nicht gebunden ist. Nach einigen Personalvertre-tungsgesetzen kann die oberste Dienstbehörde einen dieBeteiligten bindenden Beschluss der Einigungsstelle ganzoder teilweise aufheben und abweichend entscheiden.

Bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffent-lichen Rechts ist jedenfalls nach § 69 Abs. 3 Satz 2 BPersVG

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„als oberste Dienstbehörde das in ihrer Verfassung für dieGeschäftsführung vorgesehene oberste Organ“ anzurufen.

Was sind vorläufige Regelungen?Generell muss ein Dienststellenleiter eine von ihm beabsich-tigte mitbestimmungspflichtige Maßnahme im allgemeinenInteresse, aber auch im Interesse der Beschäftigten zügigbehandeln, d.h. das notwendige Mitbestimmungsverfahrenso rechtzeitig durchführen, dass eine vorläufige Maßnahmenicht erforderlich wird (OVG NW v. 27. 10. 1999, PersV 2000,414). Nach allen Personalvertretungsgesetzen kann einDienststellenleiter aber unter engen Voraussetzungen aus-nahmsweise schon vor der Einleitung, aber auch noch wäh-rend eines Mitbestimmungsverfahrens vorläufige Reglun-gen treffen. Dies setzt voraus, dass zum einen selbst beiVerkürzung der Zustimmungsverweigerungsfrist nicht hin-nehmbare Verzögerungen eintreten würden und zum ande-ren die beabsichtigte Maßnahme der Natur der Sache nachunaufschiebbar und ihrerseits einer vorläufigen Regelungzugänglich ist. Nicht entscheidend ist dagegen, ob dieDringlichkeit der Maßnahme durch ein vorausgegangenesVersäumnis des Dienststellenleiters verursacht worden ist(BVerwG v. 16. 12. 1992, ZfPR 1993, 76).

Die vorläufige Regelung muss sachlich und zeitlich auf dasunbedingt notwendige Maß beschränkt sein. Sie darf wederrechtlich noch tatsächlich vollendete Tatsachen schaffenund nicht so weit gehen, dass eine wirkungsvolle Ausübungdes Mitbestimmungsrechts nicht mehr möglich ist. Ausnah-men hiervon, die zu einem faktischen Ausschluss der Mitbe-stimmung führen, sind wiederum nur zulässig, wenn an-sonsten eine Schädigung überragender Gemeinschaftsgü-ter und -interessen eintreten würde (BVerwG v. 22. 8. 1988,ZfPR 1989, 69).

Ist eine Personalvertretung der Auffassung, dass die forma-len Anforderungen an den Erlass einer vorläufigen Regelungnicht oder nicht hinreichend beachtet worden sind, weil esan der erforderlichen Begründung mangelt, also nicht nach-vollziehbar ist, warum z. B. eine Einstellung im Wege einervorläufigen Regelung erfolgen soll, dann kann sie in einempersonalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren hierge-gen vorgehen (OVG SA v. 2. 4. 2004, PersV 2004, 349).

Und wenn der Dienststellenleiter denPersonalrat nicht beteiligt?Eine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme, an derdie zuständige Personalvertretung nicht beteiligt worden ist,

ist nicht wirksam. Der zuständige Dienststellenleiter hatdas Mitbestimmungsverfahren nachzuholen, wenn diebetreffende Maßnahme tatsächlich und rechtlich rücknehm-bar oder abänderbar ist (BVerwG v. 15. 3. 1995, ZfPR 1996, 5).Ist dies nicht möglich, dann kann die Personalvertretunglediglich gerichtlich feststellen lassen, dass eine ordnungs-gemäße Beteiligung nicht erfolgt ist. Die Personalvertretungkann im Übrigen im Falle eines Abbruchs eines Mitbestim-mungsverfahrens durch den Dienststellenleiter eine einst-weilige Verfügung mit dem Ziel erwirken, den Dienststel-lenleiter zu verpflichten, das Beteiligungsverfahren einzulei-ten und/oder ihm einstweilen Fortgang zu geben (BVerwG v.27. 7. 1990, ZfPR 1991, 19; OVG NW v. 17. 2. 2003, PersV2003, 236).

Für den von der Maßnahme betroffenen Beschäftigten gilt:Personelle Maßnahmen sind rechtswidrig, wenn das gesetz-lich vorgeschriebene Mitbestimmungsverfahren nicht ord-nungsgemäß durchgeführt worden ist. Der Betroffene kanndie Maßnahme fristgerecht anfechten (BVerwG v. 12. 3.1987, ZBR 1987, 286). Durch einen von dem betroffenenBeschäftigten eingelegten Widerspruch wird der Vollzug derMaßnahme (z. B. Versetzung, Umsetzung oder Abordnung)zunächst gehindert (§ 80 VwGO).

Was hat die Entscheidung desBundesverfassungsgerichts verändert?Im Laufe der letzten Jahre sind in einigen LPersVG jene Be-stimmungen, die das Mitbestimmungsverfahren betreffen,im Hinblick auf die Entscheidung des BVerfG vom 24. 5. 1995(ZfPR 1995, 185) in der Weise geändert worden, dass der fürdie Streitschlichtung zuständigen Einigungsstelle vor allenDingen in personellen Angelegenheiten der Angestelltenund Arbeiter kein Letztentscheidungsrecht mehr zusteht.In diesen Gesetzen sind überwiegend gleichzeitig aber denPersonalvertretungen mehr Angelegenheiten zurMitbestimmung zugewiesen worden.

Der Bundesgesetzgeber und die Gesetzgeber in den LändernBW, Bay, Bln, Brand, Bre, Hbg, NdS, NW, Saar und SA habendemgegenüber Konsequenzen aus der Entscheidung desBVerfG bisher noch nicht gezogen. In jüngster Zeit hat dasBundesverwaltungsgericht in den LPersVG der Länder Ham-burg und NW insoweit eine planwidrige Lücke erkannt unddas dort im Gesetz – noch – vorgesehene Letztentschei-dungsrecht der Einigungsstelle auf ein Empfehlungsrechtreduziert (z. B. BVerwG v. 24. 4. 2002, ZfPR 2002, 235).