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D. Aktuelle Fragen aus der Prüfungs-und Beratungstätigkeit

Organisationsuntersuchungen bei Gemeinden

Verfasser: Mathias Hiebel, Willi Müller

Inhaltsübersicht Seite

1. Vorbemerkung 23

2. Die Organisationsuntersuchung 23

2.1 Verwaltungsgliederung 23

2.2 Geschäftsverteilung 27

2.3 Interne Arbeitsverteilung 29

2.4 Arbeitsorganisation 38

2.5 Personalbedarf 39

2.6 Stellenbewertung 41

2.7 Stellenplanvorschlag 42

3. Schlußbemerkungen 44

22

1. Vorbemerkung

Der Bayerische Kommunale Prüfungsverband (BKPV) führt seit vielen Jahrenim Rahmen seiner Gutachtertätigkeit auf besonderen Antrag bei seinen Mit-gliedern Organisationsuntersuchungen durch. Diese erstrecken sich auf dieBereiche

- Verwaltungsgliederung,

- Geschäftsverteilung,

- interne Arbeitsverteilung,

- Arbeitsorganisation (Arbeitsabläufe, technische Ausstattung),

- Personalbedarf und

- Stellenbewertung (Soll und ggf. auch Ist).

Dabei bleibt es den Verwaltungen unbenommen, ihre Aufträge auf nur einenoder einige der genannten Bereiche zu beschränken.

Auf Wunsch nehmen wir auch zu Fragen des Raumbedarfs Stellung, was imHinblick auf die Zuwendungen des Freistaates Bayern zu kommunalen Bau-maßnahmen im kommunalen Finanzausgleich (FA-ZR) bei der Ermittlung derzuwendungsfähigen Hauptnutzfläche von Bedeutung ist.

Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die sog. Kern Verwaltungvon Gemeinden (Städten) mit ca. 10.000 Einwohnern; wir stellen dabei

- unsere allgemeinen organisatorischen Überlegungen und

- die erzielten Ergebnisse

dar.

2. Die Organisationsuntersuchung

2.1 Verwaltungsgliederung

2.1.1 Grundsätzliche Hinweise

Voraussetzung für eine gut funktionierende Verwaltung ist eine zweckmäßigeGliederung der Verwaltung in einzelne Organisationseinheiten. Grundlagedieser Gliederung ist die Aufgabengliederung, die lediglich eine Aufzählungaller Verwaltungsaufgaben - unterteilt nach Gesichtspunkten des Sachzusam-menhangs in Aufgabenhauptgruppen, Aufgabengruppen und Einzelaufgaben -darstellt. Bei Gemeinden der genannten Größenordnung ergeben sich erst nach

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Zusammenfassung von einzelnen Aufgabengruppen wirtschaftliche Organisa-tionseinheiten. Diese sollten grundsätzlich so groß angelegt sein, daß

- das richtige Verhältnis zwischen leitenden, sachbearbeitenden und helfen-den Kräften gegeben ist und

- die Vertretung qualitativ angemessen und möglichst innerhalb der jeweiligenEinheiten geregelt werden kann.

Zu kleine Organisationseinheiten (sog. Zwergeinheiten) führen im Regelfall zuhöherem Personalbedarf, weil in ihnen die Möglichkeiten, auftretende Arbeits-spitzen oder Personalausfälle auszugleichen, zu gering sind. Bei entsprechendgroßen Organisationseinheiten treten diese Nachteile nicht oder nicht imgleichen Maße auf. Zudem läßt sich in ihnen eine evtl. notwendige Spezialisie-rung einzelner Dienstkräfte leichter ermöglichen. Die Personalkapazitäten kön-nen so besser genutzt werden; vielfach sind erst in solchen größeren Organisa-tionseinheiten die Fachkräfte des gehobenen Dienstes entsprechend ihrerQualifikation auslastbar. Leitende Dienstkräfte können zudem neben grundsätz-lichen und schwierigen Arbeiten im notwendigen Umfang Koordinierungs- undÜberwachungsaufgaben erfüllen. Nur bei größeren Organisationseinheiten läßtsich eine nach Schwiergkeits- und Verantwortungsgraden abgestufte, wirt-schaftliche Arbeitsverteilung im erforderlichen Umfang verwirklichen und damitauch eine diesen Grundsätzen entsprechende Stellenbewertung im Sinne desBeamtenbesoldungsrechts bzw. des Angestelltentarifrechts erreichen.

Innerhalb einer Organisationseinheit sollte eine weitere Untergliederung innachgeordnete Einheiten nur dann vorgenommen werden, wenn dies nachUmfang und/oder Art der Aufgaben unumgänglich ist, insbesondere wenn derjeweilige Leiter die Aufgaben wegen ihres Umfangs in ihren Einzelheiten nichtmehr genügend überblicken und überwachen kann.

Im allgemeinen sind bei Gemeinden (aber auch bei größeren Städten) bei derVerwaltungsgliederung folgende Gliederungsbezeichnungen üblich, derenVerwendung wir im Interesse einheitlicher und unmißverständlicher Bezeich-nungen stets empfehlen:

Leiter der Verwaltung = Erster Bürgermeister

Referat = Organisationseinheit, der mehrere Ämter unter-stellt sind; dem Referatsleiter (Referenten) sindhauptsächlich Leitungs- und Koordinierungsauf-gaben übertragen

Amt = Tragende Organisationseinheit; bei Verwaltungenin Abteilungen und Sachgebiete, ansonsten nur inSachgebiete oder überhaupt nicht untergliedert

Abteilung = Zusammenfassung mehrerer Sachgebiete

Sachgebiet = Zusammfassung mehrerer Arbeitsplätze (Stellen)

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Den Ämtern oder Sachgebieten können ggf. noch Einrichtungen wie Bücherei,Stadthalle und Bauhof zugeordnet sein.

Die Referatsebene kommt ebenso wie die Bildung von Abteilungen innerhalbder Ämterebene regelmäßig erst in großen Verwaltungen in Betracht.

Wir empfehlen,

- die Ämter mit einstelligen,

- die Sachgebiete mit zweistelligen und

- die Einrichtungen mit dreistelligen

Gliederungsziffern zu bezeichnen, wobei die Gliederungsziffer einer Einrich-tung jeweils das Amt und die nachgeordnete Organisationseinheit (Sachgebiet)erkennen lassen soll.

Beispiel:

Amt 1 = Allgemeine Verwaltung

Sachgebiet 10 = Hauptverwaltung

Einrichtung 100 = Stadtbücherei

2.1.2 Allgemeine Erkenntnisse

Bei unseren Untersuchungen in den letzten Jahren stellten wir sehr häufig fest,daß Verwaltungen zu weit in Ämter und Sachgebiete aufgegliedert waren. Teil-weise waren sogar Einmann-Ämter gebildet worden. Vielfach mußten wir dahereine erhebliche Straffung der Verwaltungsgliederung vorschlagen.

Im allgemeinen ist es zweckmäßig, die Verwaltung einer Gemeinde bzw. Stadt bisetwa um die 10.000 Einwohner in drei Ämter zu gliedern, nämlich in ein

Amt 1 Amt 2 Amt 3(Allgemeine Verwaltung) (Finanzverwaltung) (Bauamt)

Eine Untergliederung dieser Ämter in Sachgebiete kann - je nach Aufgaben-anfall - veranlaßt sein, und zwar beim Amt 1 regelmäßig in die Sachgebiete10 (Hauptverwaltung) und 11 (Ordnungs- und Sozialwesen) und beim Amt 3 indie Sachgebiete 30 (Bauverwaltung) und 31 (Bautechnik). Aufgrund der beson-deren Stellung der Kasse (vgl. Art. 100 GO) ist das Amt 2 regelmäßig in die Sach-gebiete 20 (Kämmerei) und 21 (Kasse) zu gliedern. Die Rechte und Pflichten desKassenverwalters müssen hierbei unangetastet bleiben (vgl. „Die Gemeinde-kasse" Randnummer 136/1977).

Beim Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse kann es begründet sein, vondieser Verwaltungsgliederung abzuweichen. So kann z.B. die Bildung eineseigenen Ordnungsamtes dann gerechtfertigt sein, wenn etwa wegen eines amOrt befindlichen Krankenhauses (im Standesamt) oder wegen sonstiger Beson-derheiten ein überdurchschnittlicher Arbeitsanfall zu verzeichnen ist.

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Im allgemeinen empfiehlt es sich nicht, daß der erste Bürgermeister als Leiter derVerwaltung angesichts des Umfangs der kommunalpolitischen Aufgabenzugleich noch ein Amt mitführt. Es bleibt ihm gleichwohl unbenommen, Auf-gaben im Einzelfall an sich zu ziehen oder sich durch zielorientierte Weisungenin die Aufgabenerledigung einzuschalten.

2.1.3 Ergebnisse in einer Beispielsgemeinde

Im Zeitpunkt unserer Untersuchungen war die Stadt wie folgt gegliedert (ohnedie Stadtwerke, die als weitere Organisationseinheit auf der Ämterebene geführtwerden):

Erster Bürgermeister Leitung der

l l lSGI

Erster Bürger-meister

SGIIAllgemeineVerwaltung

SG IIIFinanz-

verwaltung

SG IVBau-/üegen-schaftsverw.

Ämter-ebene

Die „Sachgebiete" waren in folgende „Referate" untergliedert:

Sachgebiet II - Allgemeine Verwaltung

M/1 Hauptverwaltung

H/2 Allgemeine Verwaltung

H/3 Allgemeine Verwaltung1

H/4 Standesamt

H/5 Einwohnermeldeamt

Sachgebiet IM - Finanzverwaltung

111/1 Kämmerei

Hl/2 Steuern, Abgaben, Löhneund Gehälter

Hl/3 Kasse

Sachgebiet IV - Bau- und Liegenschaftsverwaltung

IV/1 Bauverwaltung

IV/2 Liegenschaftsverwaltung

IV/3 Technische Bauabteilung und Bauhof

Nach den oben dargestellten Grundsätzen bedurfte es bei den Sachgebieten(örtlich als „Referate" bezeichnet) einer Straffung. Die ausgewiesenen elf Sach-gebiete erforderten vielfach nur eine Dienstkraft und waren grundsätzlich alsunwirtschaftliche „Zwergeinheiten" anzusehen.

Aufgaben aus dem Bauwesen

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Wir haben folgende Verwaltungsgliederung mit folgender Terminologie und Numerie-rung vorgeschlagen:

I AllgemeineVerwaltung

10 Hauptver-waltung

I1 Ordnungs-und Sozial-wesen

Erster Bürgermeister

2 Finanz-verwaltung

20 Stadt-kämmerei

21 Stadtkasse

Leitungsebene

3 Stadtbauamt Ämterebene

Sachgebiete

2.2 Geschäftsverteilung


Im Geschäftsverteilungsplan werden die Aufgaben den im Verwaltungsgliede-rungsplan festgelegten Organisationseinheiten zugeteilt. Dabei sollte nachMöglichkeit darauf geachtet werden, daß

- für die gleiche Rechtsmaterie nicht mehrere Organisationseinheiten zu-ständig sind (Grundsatz der ganzheitlichen Aufgabenzuordnung);

- Überschneidungen in der Verteilung der Aufgaben grundsätzlich vermiedenwerden;

- die Zuständigkeiten eindeutig festgelegt und abgegrenzt sind;

- die übertragenen Aufgaben bzw. Aufgabengruppen in einem sachlichenund inneren Zusammenhang zueinander stehen oder gegenseitige Berüh-rungspunkte aufweisen.


Vielfach haben wir festgestellt, daß die Zuständigkeitsbereiche sehr ungleichgewichtet waren (zumeist aus personenbezogenen Gründen). So wurden einerKämmerei neben den „klassischen" Aufgaben in größerem Umfang auch Auf-gaben zugewiesen, die nach dem sachlichen Aufgabeninhalt von anderenOrganisationseinheiten wahrzunehmen wären (z.B. Personalwesen vom Amt 1und Bauleitplanung vom Amt 3).

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Des weiteren ist gelegentlich festzustellen, daß im Rahmen der Geschäftsvertei-lung einzelnen Dienstkräften streng abgegrenzte Aufgabenbereiche übertragensind. Dies kann eine flexible Aufgabenerledigung (etwa bei Arbeitsspitzen oderlängeren Ausfällen) unnötig behindern.

2.2.3 Ergebnisse in der Beispielgemeinde

Unter Berücksichtigung obiger Grundsätze waren folgende Änderungen inder Geschäftsverteilung vorzuschlagen:

Aufgabenbezeichnung bisherzuständig

künftigzuständig

Personalangelegenheiten

- Gehalts- und Lohnabrechnung Kämmerei

- Reise- und Umzugskosten Kämmerei

Vorbereitendes Anordnungswesen Kämmerei

Verwaltungsmäßige Aufgaben Allgemeinedes Bauwesens, insbesondere Verwaltung

Hauptverwaltung

Hauptverwaltung

jeweiliges Fachamt

Stadtbauamt

- Bauleitplanung

- Behandlung der Bauanträge

- Baulandumlegung, Grenzregelung

- Vorkaufsrechte

- Straßenbestandsverzeichnis

- Wasserrecht

Liegenschaftsverwaltung, insbesondere Bauverwaltung Kämmerei

- Grundstücksan- und -verkaufe

- Mieten, Pachten

Kanalbenutzungsgebühren(DV-Abrechnung) Kämmerei Stadtwerke

Monats-XJahresnachweiseder Betriebs- und Reparaturkostenfür Bauhof und Klärwerk Kämmerei Stadtbauamt

Fahrzeugverrechnungssätze Kämmerei Stadtbauamt

Den unserem Gutachten als Anlage beigefügten, ins einzelne gehendenGeschäftsverteilungsplan können wir wegen seines Umfangs im Rahmendieser Abhandlung nicht vorstellen.

28

2.3 Interne Arbeitsverteilung


Die Arbeitsverteilung innerhalb der einzelnen Organisationseinheiten entsprichtorganisatorischen und wirtschaftlichen Erfordernissen, wenn die Zahl derleitenden Dienstkräfte, der Sachbearbeiter, der Zuarbeiter sowie der Schreib-kräfte in einem angemessenen Verhältnis zum qualitativen und quantitativenArbeitsanfall steht. Bei der Arbeitsverteilung sollte vor allem darauf geachtetwerden, daß

- die einzelnen Bediensteten ihrer Dienststellung, ihren Fähigkeiten und demsachlichen Inhalt ihrer Planstelle (Anforderungsprofil) entsprechend einge-setzt werden;

- leitende Dienstkräfte in erster Linie allgemeine und zielorientierte Weisungenerteilen, Informationen geben, schwierige Fälle selbst bearbeiten, die allge-meine und fachliche Aufsicht wahrnehmen und die notwendige Ergebnis-kontrolle durchführen (die sich allerdings weitgehend auf Stichprobenbeschränken sollte);

- Entscheidungs- und Unterschriftsbefugnisse soweit wie möglich nach untendelegiert werden, wobei sich diese Delegation von Aufgaben und Ver-antwortung im Rahmen dessen halten muß, was vom Stellenwert hergefordert werden kann;

- die einer Dienstkraft zuzuweisenden Aufgaben in ihren Anforderungen nichtzu unterschiedlich sind. Sogenannte Mischfunktionen (Wahrnehmung vonteils einfachen, teils schwierigen Aufgaben) können den Arbeitsfluß und einewirtschaftliche Stellenbewertung sehr nachteilig beeinflussen und solltendaher soweit wie möglich vermieden werden;

- im Rahmen einer qualitativ abgestuften Aufgabenverteilung auch für eineetwa notwendige Arbeitsteilung gesorgt wird.

Für eine schriftliche Festlegung der internen Arbeitsverteilung eignet sichbesonders die Stellenbeschreibung. Sie soll die Arbeitsverteilung im Sollzu-stand wiedergeben und hat im wesentlichen folgende Vorteile:

- Die Stellen innerhalb einer Organisationseinheit sind eindeutig gegeneinan-der abgegrenzt, und zwar gegenüber dem unmittelbaren Vorgesetzten,gegenüber Mitarbeitern mit gleichen Aufgaben und gegenüber unterstelltenKräften, womit u.a. eine größere Transparenz erreicht wird.

- Kompetenzstreitigkeiten lassen sich anhand der Stellenbeschreibungweitgehend vermeiden.

- Vorgesetzte, Stelleninhaber und Stellenbewerber sind über die Anforderun-gen des Arbeitsplatzes besser informiert.

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Die Stellenbeschreibung darf allerdings einem flexiblen Personaleinsatz ausbesonderen Anlässen (Arbeitsspitzen bei bestimmten Aufgaben, Sonderauf-gaben, Personalausfälle) nicht entgegenstehen. Vorsorglich wäre deshalb einausdrücklicher Hinweis aufzunehmen, wonach Einzelaufgaben aufgrundbesonderer Weisung zu übernehmen sind.

Es empfiehlt sich nicht, die Arbeitsverteilung innerhalb der einzelnen Organisa-tionseinheiten im Geschäftsverteilungsplan oder einem gesonderten Arbeits-verteilungsplan zu regeln. Die schriftliche Festlegung der Arbeitsverteilung inEinzel-Stellenbeschreibungen (etwa in Karteiform) hat den Vorteil, daß etwa not-wendige Korrekturen nicht jeweils die Änderung eines ganzen Planes zur Folgehaben und somit rationeller durchgeführt werden können.

Eine erhebliche praktische Bedeutung kommt der Soll-Stellenbeschreibungübrigens auch bei der Personalplanung und beim Personaleinsatz zu.

Sofern auf Soll-Stellenbeschreibungen verzichtet wird, sollte die Arbeitsvertei-lung innerhalb einer Organisationseinheit nach Maßgabe der aufgezähltenGrundsätze ausdrücklich zur Aufgabe des Leiters dieser Einheit erklärt werden,weil dieser in erster Linie dafür verantwortlich ist, daß sämtliche Arbeiten ord-nungsgemäß und fristgerecht erledigt werden. Sofern jedoch eine Änderung derArbeitsverteilung mit einer höheren Bewertung der Stelle verbunden ist, mußauch hier stets vorher die Hauptverwaltung eingeschaltet werden.


Wir stellten fest, daß die Arbeitsverteilung auf die vorhandenen Stellen vielfachdie Befähigung der in Frage kommenden Stelleninhaber außer acht läßt. Häufigsind bestimmte Aufgaben/Aufgabengruppen ohne Rücksicht auf die jeweiligenSchwierigkeits- und Verantwortungsgrade zur abschließenden Erledigungzugewiesen, ohne daß die vorhandenen Fachkräfte des gehobenen Bereichs dieanspruchsvollen Fälle an sich ziehen oder sich entsprechend einschalten. Diefachgerechte Erledigung der qualifizierten Aufgaben ist dadurch u.U. erheblichbeeinträchtigt; bei der Bewertung der Stelle treten zudem vermeidbare (zusätz-liche) Schwierigkeiten auf. Zum Teil ist auch festzustellen, daß sich Inhaberhöherbewerteter Stellen nicht im notwendigen Umfang von unterwertigen Tätig-keiten entlasten.

2.3.3 Ergebnisse in der Beispielsgemeinde

Es würde im Rahmen dieser Abhandlung zu weit führen, alle vorgeschlagenenÄnderungen in der Arbeitsverteilung im einzelnen darzustellen. In unserenGutachten stellen wir jedoch zumeist in einer Anlage dar, wie wir uns dieArbeitsverteilung nach Maßgabe des ermittelten Personalbedarfs und oben-genannter Grundsätze vorstellen. Dies führte in der Beispielsgemeinde zufolgender Aufgabenverteilung:

30

Interne Arbeitsverteilung für das Amt 1 (Allgemeine Verwaltung)

A u f g a b e Personal- Zuweisung an Planstelle Nr.bedarf 1 2 3 4 5

a) Sachgebiet 10 (Hauptverwaltung)

Allgemeine Leitungsfunktionen mit teilweiserSachbearbeitung (einschl. Teilnahme an denSitzungen) 20 20

1. Zentrale Aufgaben

1.1 Sitzungsdienst

1.1.1 Vorbereitung (Ladung, Tagesordnung) 4 2 2

1.1.2 Ausfertigen der Niederschriften undBeschlußbuchauszüge 25 8 17

1.1.3 Sonstige Arbeiten 3 3

1 . 2 Organisationsfragen/DV-Grundsatzfragen 1 3 5 8

1.3 Zentrales Beschaffungswesen,Materialverwaltung 11 11

1.4 Sonderaufgaben für ersten Bürgermeister 20 15 5

1.5 Ortsrecht 6 6

1.6 Sonstige Aufgaben (z.B. Bürgerversammlungen,Zusammenarbeit mit überörtlichen Behörden usw.) 4 4

1.7 Pressearbeit, Öffentlichkeitsarbeit, allgemeineRechtsangelegenheiten 8 8

1.8 Posteinlauf 8 8

1.9 Postauslauf 8 8

1.10 Boten-XKassiertätigkeit 39 39

1.11 Vervielfältigungs-, Kopierwesen, Bindearbeiten 40 40

1.12 Ehrungen, Altersjubilare usw. 4 1 3

1.13 Amtsbücherei, Zeitschriftenumlauf 5 5

1.14 Zentralregistratur, Archivwesen 10 10

2. Personalangelegenheiten

2.1 Gehalts- und Lohnabrechnung,Abrechnung Versorgungsbezüge usw. 87 20 67

2.2 Berechnung der Beihilfen 3 3

2.3 Sonstige Aufgaben 8 8

3. Schul-, Kultur- und Sportangelegenheiten

3.1 Allgemeine Schul- und Kulturangelegenheiten 25 5 20

3.2 Städtische Veranstaltungen (Volksfest,Stadtfest, Märkte) 48 5 35 8

3.3 Sonstige Aufgaben 3 3

4. Feuerwehrwesen (umfassend) 8 8

31

A u f g a b e Personal- Zuweisung an Planstelle Nr.bedarf 1 2 3 4 5in % % % % % %

5. Sonstige Aufgaben

5.1 Vorzimmerdienst

5.2 Textverarbeitung (ohne Sitzungsdienst)

a) allgemeiner Schriftverkehr

b) Zuschlag für Feste und Märkte

5.3 Haushaltswesen

5.4 Nicht erfaßte Aufgaben, Rundgang

insgesamt

32

38

5

6

9

32

38

500 100 92 100 108 100

Erläuterung:

1 = Amtsleiter (geschäftsleitender Beamter)2 = Sachbearbeiter Personalwesen3 = Sachbearbeiter (insbesondere Schul-/Kulturangelegenheiten,

eigene Veranstaltungen)4 = Sekretärin für ersten Bürgermeister und Amtsleiter5 = Amts-/Kassenbote

32

A u f g a b e Personal- Zuweisung an Planstelle Nr.bedarf 1 2 3 4 5in % % % % % %

b) Sachgebiet 11 (Ordnungswesen)

Allgemeine Leitungsfunktionen 10 10

Textverarbeitung (für gesamtes Sachgebiet) 6 6

Einzelaufgaben:

1. Verkehrsrechtliche Angelegenheiten 17 14 3

2. Soziale Angelegenheiten

2.1 Sozialversicherung 39 39Zuschlag 6 6

2.2 Sozialwesen, Jugendhilfeangelegenheiten 30 30

3. Gewerbewesen/Ordnungswesen

3.1 Pauschalwert 40 5 18 17

3.2 Landwirtschaftliche Zählungen 12 12

4. Standesamtswesen

4.1 Geburten 24 14 10

4.2 Sterbefälle 19 10 9

4.3 Aufgebote/Eheschließungen 25 17 8

4.4 Familienbücher 10 7 3

4.5 Ehefähigkeitszeugnisse, Vaterschafts-/Mutter-schaftsanerkenntnisse, Legitimationen u.a. 1 1

4.6 Sonstige Beischreibungen und Berichtigungen 3 2 1

4.7 Kirchenaustritte/Religionsänderungen

4.8 Familien-Anlegung 1 1

4.9 Einzelurkunden 15 6 9

4.10 Zuschlag für Nebenarbeiten, Fortbildung u.a. 16 8 8

4.11 Gebührenkasse 6 6

5. Einwohnerwesen

5 .1 An-, Ab-, Um-und Rückmeldungen bearbeiten 17 8 9

5 . 2 Auskünfte a u s Melderegister 1 5 8 7

5.3 Anträge Fahrerlaubnis 3 2 1

5 . 4 Verschiedene Anträge u n d Bescheinigungen 7 4 3

5 . 5 Ausländerangelegenheiten 11 7 4

5.6 Sonstige Aufgaben (gebührenpflichtigeVerwarnungen, Bußgeldbescheide usw.) 5 4 1

33

A u f g a b e Personal- Zuweisung an Planstelle Nr.bedarf 1 2 3 4 5

6.

6.1

6.2

6.3

6.4

Paßwesen

Bundespersonalausweis

Reisepässe

Kinderausweise

Sonstige Aufgaben

27

25

4

4

13

12

2

2

14

13

2

2

7. Lohnsteuerkarten

8. Sonstige Aufgaben

8.1 Wehrerfassung

8.2 Fundwesen

8.3 Wahlen

8.4 Statistiken

8.5 Straßenverzeichnis

8.6 Gebührenregister

8.7 Amtliche Beglaubigungen

8.8 Telefonvermittlung

8.9 Nicht erfaßte Aufgaben, Rundung

Gesamtsumme Ordnungsamt

2

7

15

3

1

10

6

8

2

460

5

3

10

4

1

100 100 100 100 60

Erläuterung:

1 = Sachgebietsleiter2 = Sachbearbeiter für soziale Angelegenheiten3 = Sachbearbeiter Paß-/Meldewesen usw.4 = Sachbearbeiter Paß-/Meldewesen usw.5 = Mitarbeiter für Sachgebietsleiter (tz.-beschäftigt)

34

Interne Arbeitsverteilung für das Amt 2 (Finanzverwaltung)

A u f g a b e

Allgemeine Leitungsfunktionen

1 . Sachgebiet 1 1 (Stadtkämmerei)

1 .1 Aufstellung und Vollzug des Haushalts-planes, Jahresabschlußarbeiten,Zuschußangelegenheiten

1 .2 Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer

1.3 Kostenrechnende Einrichtungen

1.4 örtliches Prüfungswesen

1 .5 Zuschlag für nicht erfaßte Aufgaben

1.6 Textverarbeitung

1.7 Vermögensnachweisung

1.8 Schuldenverwaltung

1.9 Versicherungsangelegenheiten

1.10 Steuerverwaltung

1.10.1 Gewerbesteuer

1.10.2 Grundsteuer

1 .1 0.3 Abfallbeseitigungsgebühren(It. gesonderter Berechnung)

1.10.4 Hundesteuer

1.10.5 Kanaleinleitungsgebühren

1.10.6 Kleineinleiter

Personal-bedarfin%

20

70

2

4

5

8

25

10

4

5

16

28

14

5

9

4

1.10.7 Mitwirkung bei Stundungen, Erlässen usw. 2

1 .1 0.8 Sonstige Aufgaben

1 .1 1 Liegenschaftsverwaltung

1.11.1 Mieten

1.11.2 Pachten

1 .1 1 .3 Verwaltung der öffentlichen Gebäude(einschl. Sportanlagen)

1.11.4 Erbbaurechte

1.11.5 Grunderwerb

1 .1 1 .6 Zuschlag für allgemeine Aufgaben(Mitwirkung bei Umlegungen, Grund-stückskartei, Fluratlas, Flurnummern-verzeichnis)

1.11.7 Grunddienstbarkeiten

1 .1 1 .8 Schul- und Sportangelegenheiten

5

12

2

12

0

25

10

3

10

Zuweisung an Planstelle Nr.1 2 3 4 5 6

% % % % % %

20

48 22

2

4

5

2 6

25

10

2 2

5

16

25 3

14

5

9

4

2

5

12

2

12

15 10

5 5

3

10

Sachgebiet Stadtkämmerei insgesamt 310 100 60 100 50

35

A u f g a b e Personal- Zuweisung an Planstelle Nr.bedarf 1 2 3 4 5in% % % % % %

2.

2.1

2.2

2.3

2.3.1

2.3.2

2.3.3

2.4

2.5

2.6

2.7

2.8

2.9

2.10

2.11

2.12

2.13

2.14

2.15

Sachgebiet 21 (Stadtkasse)

Leitungsfunktionen (einschl. grundsätz-liche Fragen der Arbeitsorganisation,Vollstreckungsangelegenheiten, Mitwir-kung Jahresabschluß)

Barer Zahlungsverkehr

Buchhaltung

Personenkonten

Ausgabenbuchhaltung

Einnahmebuchhaltung

Scheckeinlieferungen

Wertezeitbuchführung

Unbarer Zahlungsverkehr

Mahn- und Vollstreckungswesen

Tagesabschluß

Jahresabschlußarbeiten

Registraturarbeiten

Amtshilfen

Spendenbescheinigungen

Operatortätigkeit

Mitwirkung bei Betriebskosten-abrechnungen

Sonstige Aufgaben

15

7

19

41

8

2

1

18

7

16

15

9

2

8

8

5

8

15

7

2

18

7

8

15

2

8

5

4

6%

19

41

8

1

8

9

8

4

Summe Stadtkasse 189 91 98

Erläuterung:

1 = Amtsleiter (Stadtkämmerer)2 = Sachbearbeiter für Realsteuern (tz.-beschäftigt)3 = Sachbearbeiter für Liegenschaften und gemeindliche Einrichtungen4 = Hilfs- und Schreibkraft (tz.-beschäftigt)5 = Kassenverwalter6 = Buchhalterin

36

Interne Arbeitsverteilung für das Amt 3 (Stadtbauamt)

A u f g a b e Personal-bedarfin°/o

Leitungs- und AufsichtsfunktionenAufgabenbereich Bautechnik1. Mitwirkung bei Regionalplanung, Flächen-

nutzungsplan, Bebauungspläne2. Mitwirkung bei der Denkmalspflege3. Behandlung von Bauanträgen4. Mitwirkung bei den Beitragsabrechnungen5. Durchführung von Baumaßnahmen5.1 Wahrnehmung von Bauherrnaufgaben5.2 Interne ArchitekterWIngenieurleistungen

a) Planungb) Baudurchführung

6. Bauunterhalt7. Leitung Bauhof8. Vermessungen, Mitwirkung Grunderwerb9. Stadtentwässerung, Wasserbau10. VerschiedenesAufgabenbereich Bauverwaltung1 . Mitwirkung bei Abwicklung von Baumaßnahmen2. Haushalts- und Rechnungswesen3. Verwaltungsverfahren (Flächennutzungsplan,

Bebauungspläne)4. Bodenverkehr5. Vorkaufsrechte6. Erschließungs- und Ausbaubeiträge, Kosten-

umlegung öffentliche Feld- und Waldwege7. Kanalherstellungsbeiträge8. Straßenbestandsverzeichnis9. Sondernutzungen10. Bauanträge bearbeiten1 1 . Natur- und Umweltschutz, Wasserrecht12. Postein- und -auslauf13. Registratur (insb. Bau- und Hausaktenführung)14. Vorzimmeraufgaben Amtsleiter, Hilfstätig keiten

für technische Dienstkräfte15. Sonstige Aufgaben (Hausnumerierungen,

Statistiken, Vermessungs- und Katasterwesenusw.)

1 6. Textverarbeitung (für gesamtes Amt)1 7. Sitzungsdienst - derzeit bei Sachgebiet 10

20

102

11

5

26

143178751067

28

1523

10732

24

13

3

10

24

4

37

0

Zuweisung an Planstelle Nr.1 2 3 4 5

% % % % %

20

1022 95

16 10

1416 15

53 2575

5 564 3

5 514 14

1523

10732

18 613

310

24

437

Summe Stadtbauamt 485 100 95 100 96 94

Erläuterung:1 = Amtsleiter2 = Bautechniker3 = Bauhofleiter4 = Sachbearbeiter Bauverwaltung5 = Schreib- und Hilfskraft

37

2.4 Arbeitsorganisation

2.4.1 Grundsätzliche Überlegungen

Die Ablauforganisation hat sich vor allem zu befassen mit

- den allgemeinen und speziellen Regelungen für den Dienstbetrieb (Dienst-ordnung, Dienstanweisungen),

- der Verbesserung oder Umstellung von Verfahrensabläufen,

- der Organisation der zentralen Dienste (Registraturwesen usw.),

- dem Einsatz von technischen und organisatorischen Hilfsmitteln (insbeson-dere automatisierte Datenverarbeitung bzw. Technikunterstützte Informa-tionsverarbeitung - Tul -, Schreib- und Rechenmaschinen, Diktiergeräte,Frankiermaschinen, Aktenbehälter usw.),

- der Ausnutzung arbeitssparender Möglichkeiten (z.B. Verwendung von Vor-drucken, Sammelbuchungen),

- der Vermeidung überflüssiger Arbeiten (z.B. doppelte Listen-oder Karteifüh-rung).


Auf Fragen des Arbeitsablaufes gehen wir bei unseren Untersuchungen schrift-lich regelmäßig nur insoweit ein, als durch unzweckmäßige Verfahren Auswir-kungen auf den Personalbedarf zu erkennen sind. Wegen der Vielzahl solcherVorschläge können wir hierauf im einzelnen nicht eingehen. Wir beschränkenuns daher auf einige wenige Beispiele:

Häufig stellen wir fest, daß der Sitzungsdienst sehr aufwendig geführt wird. Hierist oft ein großes Rationalisierungspotential vorhanden. Hierzu verweisen wir aufdie Ausführungen in unserem Geschäftsbericht für das Jahr 1986 auf S. 48 ff.

In vielen Verwaltungen ist die Schriftguterstellung nicht optimal gelöst. Sowerden Schreiben noch nach handschriftlichen Entwürfen oder Stenogramm-aufnahmen gefertigt. Rationeller ist der Einsatz von Diktiergeräten sowie vonTextverarbeitungssystemen. Ideal wäre die Erstellung des kleinen Schriftver-kehrs unmittelbar durch die Sachbearbeiter, wenn diese mit PC und entspre-chender Software und Druckern ausgestattet sind.

Die Fortführung gelegentlich noch anzutreffender Postauslaufbücher, in diealle ausgehenden Postsendungen eingetragen werden, wird von uns nichtempfohlen.

Oft sind noch zentrale Anordnungsstellen innerhalb der Kämmerei eingerichtet.Dort werden die Zahlungsanweisungen erstellt oder vorbereitet. Dieses Verfah-ren sollte nicht beibehalten werden. Nach unseren Erfahrungen führt dies in der

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gegebenen Größenklasse zu einem Arbeitsmehraufwand (Rückfrage bei denSachbearbeitern, dreifache Wegezeiten usw.). Die mit den Vorgängen im einzel-nen vertrauten Ämter sollten künftig das vorbereitende Anordnungswesen, alsodie Ausfertigung der Zahlungsanordnungen bis zur Unterschriftsreife, selbstwahrnehmen.

Anzutreffen ist auch noch die Praxis, daß nur der erste Bürgermeister bzw. seinVertreter anordnungsberechtigt sind. Zur Verwaltungsvereinfachung empfeh-len wir, dem Kämmerer bis zu einem bestimmten Betrag, dessen Höhe örtlich zubestimmen ist, die Anordnungsbefugnis zu übertragen.

2.5 Personalbedarf


Bei der Beurteilung des Personalbedarfs ist auf eine zweckmäßige Organisationabzustellen. Die hauptsächlichen Faktoren der Personalbemessung sind

- die Arbeitsmenge und

- die Bearbeitungszeit.

Strukturelle Besonderheiten hinsichtlich des Aufgabenanfalls - etwa aufgrundvon besonderen Einrichtungen - wirken sich auf die Arbeitsmenge aus undwerden somit entsprechend berücksichtigt.

Weitgehend ist die Arbeitsmenge in Fall- und Bestandszahlen zu erfassen. Zudiesem Zweck bitten wir die Verwaltungen rechtzeitig vor Beginn der Arbeiten anOrt und Stelle, einen von uns entwickelten Formblattsatz „Fallzahlensammlung"auszufüllen und darüber hinaus zur Verfügung stehendes Zahlenmaterialbereitzuhalten. Teilweise muß die Arbeitsmenge jedoch auch geschätzt werden,weil bestimmte Arbeiten bzw. Funktionen über Fallzahlen u.dgl. nicht erfaßbarsind oder weil innerhalb der bei unseren Untersuchungen zur Verfügungstehenden Zeit nicht jeweils alle Details erhoben werden können. Bei der Schät-zung stützen wir uns auf unsere überörtlichen Erfahrungen und Vergleiche.

Die notwendige Bearbeitungszeit errechnen wir anhand von in der Praxis ermit-telten und erprobten Anhaltswerten (mittlere Bearbeitungszeiten, Richtzahlen,Erfahrungswerte).

Unsere Personalbedarfsermittlung stellt auf eine durchschnittliche fachlicheund gesundheitliche Belastbarkeit der Dienstkräfte ab. Wenn insoweit örtlichbesondere Verhältnisse vorliegen, kann für eine bestimmte Zeit eine von unse-ren Berechnungen abweichende Stellenzahl gerechtfertigt sein. In einem sol-chen Fall hat die für die Personalwirtschaft zuständige Stelle die Leistungs-fähigkeit der Dienstkräfte zu beobachten und bei einer Änderung rechtzeitig dienotwendigen Konsequenzen zu ziehen. Auch einmalige Sonderaufgaben,Arbeitsrückstände oder eine außergewöhnliche Personalfluktuation könnenörtlich zu einer vorübergehenden Personalverstärkung führen.

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Die von uns verwendeten Anhaltswerte stellen im übrigen auf eine durchschnitt-liche Qualität der Aufgabenerledigung, also auf einen normalen Bearbeitungs-standard, ab.

Unseren Personalbedarfsermittlungen liegt die Jahresarbeitszeit einer sog.Normalarbeitskraft (NK) zugrunde, die wir für Beamte und Angestellte bei einerwöchentlichen Arbeitszeit von 38,5 Stunden wie folgt ansetzen:

Zahl der Tage eines Jahres 365abzüglich

Samstage und Sonntage 104Feiertage 13Krankheitstage, Heilkuren 11Urlaub, Dienstbefreiungen 33 161

verbleiben mögliche Arbeitstage 204oder Jahresarbeitsstunden 1.571oder Jahresarbeitsminuten 94.260


Anhand unserer Personalbedarfsermittlungen werden einerseits noch freieKapazitäten erkannt, andererseits aber vielfach notwendig werdende Personal-verstärkungen begründet. Unsere Personalbedarfsberechnungen geben wir inder Regel dem jeweiligen Gutachten als Anlage bei.


Für die zu untersuchenden Organisationseinheiten haben wir folgendepersonelle Ausstattung ermittelt:

Organisationseinheit NK

- Allgemeine VerwaltungHauptverwaltung 5,00Ordnungswesen 4,60

- FinanzverwaltungStadtkämmerei 3,10Stadtkasse 1,89

- StadtbauamtBautechnik 2,95Bauverwaltung 1,90

zusammen 19,44

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Gegenüber der tatsächlichen Besetzung bedeutete unser Ergebnis

a) im Verwaltungsbereich eine Verringerung des Personalbedarfs um rd. eineDienstkraft. Ursächlich waren hierfür arbeitsaufwendige Verfahren (zentralesAnordnungswesen, Realsteuerveranlagung, Soll-Stellung im DV-Verfahren)und ungünstige Organisationsformen (Einmann-Sachgebiete, Vorzimmer-Kanzlei);

b) im technischen Bereich eine Verstärkung um rd. eine halbe Dienstkraft.

2.6 Stellenbewertung


Bei der Stellenbewertung unterscheiden wir - je nach Auftrag - zwischen einerIst-Bewertung (Bewertung nach den vorgefundenen Verhältnissen) und einerSoll-Bewertung (Bewertung der Stellen auf der Grundlage unserer Vorschlägezur Verwaltungsgliederung, Geschäftsverteilung und internen Arbeitsvertei-lung). Die Bewertung der Beamtendienstposten richtet sich dabei nach §§ 18und 25 BBesG. Für die Eingruppierung der Angestellten sind die Tätigkeitsmerk-male der Vergütungsordnung (Anlagen 1 a und 1 b zum BAT) maßgebend.

Für eine Stellenbewertung ist es erforderlich, daß für alle in Frage kommendenBediensteten (Ist-)Stellenbeschreibungen (hierfür haben wir ein eigenesMuster) vorliegen. Bei der Erstellung dieser Stellenbeschreibungen muß denArbeitsvorgängen (siehe Protokollerklärung Nr. 1 zu § 22 Abs. 2 BAT) und ihremjeweiligen zeitlichen Maß besonderes Augenmerk gewidmet werden. NähereAusführungen hierzu können der Randnummer 138/1980 der „Fundstelle" undunserem Geschäftsbericht für das Jahr 1981 (S. 69 ff.) entnommen werden.


In den Ist-Stellenbeschreibungen sind die einzelnen Tätigkeiten häufig nicht inder für die Bewertung erforderlichen Differenzierung aufgezeichnet. An der beiAngestellten unverzichtbaren Aufgliederung in „Arbeitsvorgänge", und zwarnach Anforderungsgraden sortiert und mit (plausiblen) Zeitanteilen versehen,mangelt es vielfach.

Unzutreffende Dienstpostenbewertungen bei Beamten und nicht den tariflichenRegelungen entsprechende Stellenbewertungen bei Angestellten und Arbeitern- nach oben wie nach unten - sind immer wieder anzutreffen, oft in erheblicherZahl.

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Von den fünf untersuchten Beamtenplanstellen waren zwei Stellen zutreffend,zwei zu hoch und eine zu niedrig bewertet.

Von den siebzehn Angestellten waren neun zutreffend und sieben zu hochbewertet. In einem Fall wurde ein Anspruch auf Höhergruppierung festgestellt.

2.7 Stellenplanvorschlag


Zu unterscheiden ist zwischen einem haushaltsrechtlichen und einem per-sonalwirtschaftlichen Stellenplan. Der - rechtlich an sich nicht vorgeschrie-bene - personalwirtschaftliche Stellenplan ist organisatorische Grundlage fürEntscheidungen über Beförderungen und Höhergruppierungen und wertvolleRichtlinie für eine vorausschauende Personalplanung. Er weist die notwendigenPlanstellen für Beamte mit der Höchstbewertung und für Angestellte mit dertariflich zutreffenden Vergütungsgruppe aus. Der auf einen längeren Zeitraumausgerichtete personalwirtschaftliche Stellenplan muß ebenso wie die Organi-sationspläne laufend den Änderungen der Verwaltungsverhältnisse und dergesetzlichen und tarifrechtlichen Vorschriften angepaßt werden.


Im Rahmen unserer Gutachten unterbreiten wir im Anschluß an unsere Empfeh-lungen zur Organisation und zum Personalbedarf für jedes Amt bzw. Sachgebieteinen Vorschlag für den personalwirtschaftlichen Stellenplan. Maßgebend istdabei die jeweilige örtliche Aufgabenzuweisung. Für die Beispielsgemeindestellte sich nach den dort vorgeschlagenen organisatorischen Änderungen derStellenplan wie folgt dar:

Plan-stelleNr.

Zahl Bezeichnung Bewertung derPlanstellenBesGr./VergGr.

Amt 1 - Allgemeine Verwaltung -

Sachgebiet 10 (Hauptverwaltung)

1.1 1 Amtsleiter (geschäftsleitender Beamter) zugleichLeiter des Sachgebiets 10; grundsätzliche Perso-nalangelegenheiten; persönlicher Mitarbeiter desersten Bürgermeisters; Bearbeitung der grundsätz-lichen und schwierigen Aufgaben des gesamtenAmtsbereichs A 13 (g.D.)

10.1 1 Mitarbeiter für die Gehalts- und Lohnabrechnung(im DV-Verfahren); DV-Angelegenheiten A 8

10.2 1 Sachbearbeiter Schul-und Kulturangelegenheiten,eigene Veranstaltungen (Volksfest, Märkte), Mit-arbeit im Aufgabenbereich des Amtsleiters VI b (1 a)

10.3 1 Vorzimmerkraft für den ersten Bürgermeister und VII (1 b)/den Amtsleiter, Posteinlauf VI b (1 b)

10.4 1 Amts-/Kassenbote, Postauslauf, Mithilfe zentraleDienste X(1)/IX(2)

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Plan-stelleNr.

Zahl Bezeichnung Bewertung derPlanstellenBesGr./VergGr.

Sachgebiet 11 (Ordnungs- und Sozialwesen)

11.1

11.2

11.3

1

0,6

11.4 und11.5 2

Sachgebietsleiter (Leiter des Standesamts;grundsätzliche und schwierige Angelegenheitendes gesamten Sachgebiets) A 10/IV b (1 a)

Mitarbeiter (insbesondere Aufgaben des Per-sonenstandswesens) VII (1 a)

Sachbearbeiter für Sozialversicherungsange-legenheiten, Sozialwesen V c (1 a)

Sachbearbeiter Melde-XPaßwesen VII (1 a)

Amt 2 - Finanzverwaltung -

Sachgebiet 20 (Stadtkämmerei)

2.1 1 Amtsleiter (Stadtkämmerer), zugleich Leiter desSachgebiets 20; grundsätzliche Haushalts- undZuschußangelegenheiten; schwierige Aufgabenaus den übrigen Bereichen

20.1 0,6 Sachbearbeiter für Realsteuern (teilzeitbeschäftigt)

20.2 1 Sachbearbeiter für Liegenschaften und gemeindlicheEinrichtungen

20.3 0,5 Hilfs- und Schreibkraft (teilzeitbeschäftigt)

A12

VI b (1 a)

V c (1 a)

VIII (1 b)/VII (1 c)

Sachgebiet 21 (Stadtkasse)

21.1 1 Kassenverwalter, Beitreibungswesen, Erstellung

21.2 1

der kassenmäßigen Abschlüsse

Buchhalterin

A 8

VII

Amt 3 - Stadtbauamt -

3.1 1 Amtsleiter (Stadtbaumeister, Dipl.-lng. - FH -),Wahrnehmung der grundsätzlichen und schwierigenAufgaben

3.2 1 Bautechniker (Baudurchführung, Bauunterhalt)

3.3 1 Bauhofleiter

3.4 1 Sachbearbeiter (Bauleitplanverfahren, grundsätz-liche und schwierige Aufgaben des gesamten Bereichs„Bauverwaltung")

3.5 1 Schreib- und Hilfskraft (auch für „Bautechnik")

III

Vc(17)/Vb(16)

Vlb(1)/Vc(8)

A10

VIII/VII- je nach Leistung

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3. Schlußbemerkungen

Es ist aus personellen oder räumlichen Gründen nicht immer möglich, unsereVorschläge zur Organisation und Personalausstattung sofort zu vollziehen. Siesind dann als Zielvorstellung Zug um Zug zu verwirklichen.

In den letzten Jahren ist seitens der Kommunen ein stark zunehmendes Inter-esse an Organisationsuntersuchungen festzustellen. Es entstehen dadurch beiuns teilweise beträchtliche Wartezeiten. Aus diesem Grunde werden wir - dort,wo es möglich ist - künftig sogenannte Kurzberatungen anbieten. Hierbei han-delt es sich nicht um eine bis ins Detail gehende und in jedem Fall nachvollzieh-bare Untersuchung. Ohne Erstellung eines Gutachtens unterbreiten wir, vonunseren überörtlichen Erfahrungen und allgemeinen Anhaltswerten ausge-hend, im Rahmen einer Vormerkung Verbesserungsvorschläge zur Verwal-tungsgliederung, Geschäftsverteilung und Arbeitsverteilung. Ferner nehmen wirStellung zu Auffälligkeiten bei der Stellenbewertung und ermitteln überschlägigden erforderlichen Personalbedarf. Der Zeitaufwand für eine solche Kurzbe-ratung ist erheblich kürzer. Werden im Rahmen dieser Kurzberatung in einzelnenOrganisationseinheiten gravierende Mängel oder erhebliche Über- bzw. Unter-besetzungen erkannt, können ggf. nach einem entsprechenden Auftrag zueinem späteren Zeitpunkt insoweit ausführliche Untersuchungen vorgenom-men werden.

Die Kosten für eine Organisationsuntersuchung richten sind nach der zeitlichenInanspruchnahme unserer Gutachter und insoweit in der Hauptsache danach,welche der unter Ziffer 1 beschriebenen Bereiche Eingang in das Gutachtenfinden sollen. Unsere aktuellen Gebührensätze können unserer jeweiligenHaushaltssatzung entnommen werden, die im Staatsanzeiger veröffentlicht ist(zuletzt StAnz Nr. 49/1990).

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