1 Heinz-Jrgen Dahme Norbert Wohlfahrt Soziale Gerechtigkeit im aktivierenden Sozialstaat. Zur Entwicklung einer dezentralisierten und sozialraumorientierten Sozialpolitik

1. Einleitung: Das goldene Zeitalter des Wohlfahrtsstaats ist zu Ende

Der Wohlfahrtsstaat europischer Prgung zeichnet sich dadurch aus, dass er seinen Brgern im Laufe seiner Entwicklung soziale Staatbrgerrechte eingerumt hat, die sie im Fall von Arbeitslosigkeit, Krankheit und Behinderung materiell absichern sollen. Gewhnlich sind elementaren Sicherungsrechte nicht an erworbene Ansprche oder irgendwelche zu leistenden Gegenleistungen gekoppelt. In der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung hat man diese Eigenschaft des Wohlfahrtsstaates als Dekommodifizierung bezeichnet. Der Sachverhalt der Dekommodifizierung beschreibt die Mglichkeit, (nach Bedarfsprfung) sich den Marktkrften entziehen und auch ohne Erwerbsarbeit sein Auskommen haben zu knnen. In der Wissenschaft wird dieser Regulierungstypus auch als Keynesianischen Wohlfahrtsstaat bezeichnet, weil der (National-)Staat das Nachfrageverhalten der wirtschaftlich nicht aktiven Brger strkt und dadurch eine konomische Steuerungsfunktion wahrnimmt, die der Markt verloren hat (Marktversagen). Der Keynesianische Wohlfahrtsstaat, ist schon seit einiger Zeit, sowohl wissenschaftlich wie sozialpolitisch, beerdigt worden und zwar insbesondere mit folgenden Argumenten (es handelt sich weder um eine umfassende noch um eine logische Stringenz beanspruchende Aufzhlung): wohlfahrtsstaatliche Leistungen seien ein negativer Arbeitsanreiz; Leistungsumfang und Leistungstiefe des Wohlfahrtsstaates seien zu gro und langfristig angesichts des demographischen Wandels unfinanzierbar; dekommodifizierte Leistungen wrden dem Brger soziale Rechte einrumen, ohne ihm gleichzeitig Pflichten aufzuerlegen, was zur Passivisierung der Brger beitrage (Mead); welfare without work (Esping-Andersen) sei auf Dauer nicht finanzierbar, insbesondere in einem konservativen Wohlfahrtsregime (wie z.B. dem der Bundesrepublik), in dem der berwiegende Teil der Leistungen (Sozialversicherungssysteme) ausschlielich ber Erwerbsarbeit finanziert wrde; Wohlfahrtsstaaten alter Prgung befnden sich nicht nur in einer Finanzierungskrise, sondern vor allem auch in einer selbst verursachten Gerechtigkeitskrise (Kersting), weil ihnen die Tendenz zum kumulativen Gerechtigkeitsausgleich (Priddat) inhrent

2 wre; d.h. aufgrund von Problemen der Markt- und Wettbewerbsgesellschaft entstnden soziale Bedrftigkeiten, die politisch legitimiert und zu einer Anspruchsberechtigung fhrten; dadurch entstnde systemimmanent eine Gerechtigkeitslcke zwischen Anspruchsberechtigten und Nicht-Anspruchsberechtigten, die nun wiederum ihrerseits (angesichts des egalitren Gerechtigkeitsanspruchs des Wohlfahrtsstaates) einem Ausgleich der entstandenen Bedrftigkeitsdifferenz nach sich ziehen wrde, um keine Gruppe zu benachteiligen.

Weltweit lsst sich beobachten, wie der Wohlfahrtsstaat alter Prgung, der dekommodifizierte Typus, verndert und umgebaut wird und immer hufiger arbeitsmarkt- wie wirtschaftspolitische Zielsetzungen die Sozialpolitik leiten. Die unbedingte Verpflichtung zur Arbeit beim Bezug von Lohnersatzleistungen, der Auf- und Ausbau eines Niedriglohnsektors, berlegungen zur Ausdehnung des sozialen Dienstleistungssektors auf finanziell niedrigem Niveau sowie die Indienstnahme der Sozialen Arbeit zur Wiederherstellung der Beschftigungsfhigkeit bestimmen die Sozialpolitik in allen europischen fortgeschrittenen Wohlfahrtsstaaten. Das goldene Zeitalter des (Keynesianischen) Wohlfahrtsstaates sei zu Ende, lautet die einhellige wissenschaftliche Diagnose. Der Wohlfahrtsstaat msse umgebaut werden und anderen Funktionsprinzipien als bislang gehorchen.

Fasst man die Entwicklungen in den europischen Wohlfahrtsstaaten ins Auge, dann lassen sich seit einigen Jahren Konturen eines neuen Leitbilds fr die Modernisierung des alten Wohlfahrtsstaates erkennen. In Europa hat sich unter sozialdemokratischer Federfhrung eine Politik des Dritten Weges (Giddens) zur Reform des Wohlfahrtsstaates entwickelt. Staat und Gesellschaft sollen auf den verschiedensten Ebenen Markt- und Wettbewerbselemente eingebaut werden, um deren Effizienz angesichts der Globalisierung zu steigern; der Um- und Rckbau des Sozialstaats findet dabei unter der Losung statt, dass in Zeiten der Globalisierung bzw. Europisierung der Sozialstaat auch weiterhin zur Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts gebraucht wird; aus Wettbewerbsgrnden mit anderen Wirtschaftsstandorten dieser Welt mssten aber Leistungstiefe und Finanzierung neu organisiert werden. Durch angebotsorientierte Politik soll die Wirtschaft fr den globalisierten Wettbewerb gestrkt werden; durch prventive wie durch kompensatorische Sozial-, Familien- wie Bildungspolitik soll auf der anderen Seite der Brger dazu befhigt werden, (wieder) aktiv am Marktgeschehen teilzunehmen. Der Staat investiert so sein heutiges Selbstbild - in die employabilty (Beschftigungsfhigkeit) seiner Brger und Sozialtransfers mssten zu Sozialinvestitionen wer-

3 den, die den re-entry in den Arbeitsmarkt frdern, statt den Konsum (vgl. Priddat 2000, 2003, Streeck 1998). Andererseits will der neue Sozialstaat auch diejenigen aktivieren, die nicht (mehr) am Wirtschaftsleben teilnehmen und sie wieder dem Arbeitsmarkt zufhren; Zielgruppen der neuen Aktivierungspolitik sind vor allem Arbeitslose und Sozialhilfebezieher (vgl. Ldemel/Trickey 2001, Hilkert/Leisering 2001). Dieser neue Typus von Sozialpolitik hat sich mittlerweile in Europa parteibergreifend durchgesetzt, nicht zuletzt, weil die EU im Zuge Europischen Beschftigungsstrategie Aktivierung und Sozialinvestition zu den zentralen handlungsleitendenden Prinzipien sozialstaatlichen Handelns erhoben und in verschiedenen Programmen festgeschrieben hat.

2. Das sozialpolitische Aktivierungsparadigma

Die rot-grne Bundesregierung hatte gleich nach ihrer ersten Wahl den Aktivierenden Staat zum neuen politischen Leitbild erklrt. Das 1999 verffentlichte Leitbild Moderner Staat Moderne Verwaltung formulierte Ziele wie: die Selbstregulierungskrfte der Gesellschaft strken; Ehrenamt, Brgerengagement und Gemeinwohlorientierung frdern; die Eigenverantwortung des Einzelnen aktivieren und strken, um ihn so an seine Pflichten zu erinnern; Brgerbeteiligungsrechte an politischen und administrativen Entscheidungen weiterentwickeln; effizientes Verwaltungshandeln und Verwaltungsorganisation durch Wettbewerb und Leistungsvergleiche befrdern; ein neues Prinzip der Verantwortungsteilung etablieren, das den Staat zum Moderator und Impulsgeber der gesellschaftlichen Entwicklung macht, der mit staatlichen, halbstaatlichen und privaten Akteuren kooperiert, um gemeinsame Ziele zu erreichen.

Ein aktivierender Staat soll nur noch Kernaufgaben erledigen und andere, bislang als ffentlich angesehene Aufgaben, durch Dritte erledigen lassen. Abbau der Leistungstiefe steht auf dem Programm, wie der Umbau des Leistungsstaats zum Gewhrleistungsstaat; d.h. der Staat will zuknftig sicherstellen, dass wichtige Aufgaben zwar wahrgenommen werden, nur nicht von ihm selbst (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2002, 2003)..

4 Nachdem es lange Zeit so aussah, als wrde der Aktivierende Staat blo Rhetorik bleiben (z.B. das Blair-Schrder-Papier wie die Forderungen der Enqute-Kommission Brgerschaftliches Engagement), haben sich seit der zweiten Legislaturperiode durch die HartzGesetzgebung (Reform der Arbeitsverwaltung, Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe, Reform der Sozialhilfe) allmhlich Konturen der neuen Sozialstaatlichkeit herausgebildet. Die neue Sozialpolitik des Fordern und Frdern hat ein Gesicht bekommen; die neue Architektur des Wohlfahrtsstaats (Esping-Andersen 2004, S. 193) lsst sich nun auch empirisch mit Entwicklungen in den anderen europischen Lndern vergleichen. Das neue sozialstaatliche Aktivierungsparadigma der Bundesregierung folgt wie berall vor allem zwei Regulierungslogiken: Selbststeuerung und Sozialinvestition (Lessenich 2004), die allerdings wie europische Vergleichsstudien zeigen - ganz unterschiedlich gewichtet und ausgeprgt sein knnen (vgl. Walther 2003).

2.1 Erziehung zur Selbststeuerung durch Exklusionsandrohung

Die von konservativer Seite entwickelte Kritik am sog. genersen Wohlfahrtsstaat (Mead) hat sich durchgesetzt: der generse Wohlfahrtsstaat, der Leistungen ohne Gegenleistungen vergibt, untergrbt das Fundament der Zivilgesellschaft, die Eigenverantwortung und das brgerschaftliche Engagement, so der Mainstream des sozialpolitischen Diskurses heute. Die mangelnde Beschftigungsfhigkeit bestimmter Gruppen wird deshalb auch vorrangig als durch den Wohlfahrtsstaat und seine Institutionen selbst verursacht oder als eigenes Versagen betrachtet und weniger als Folge des strukturellen Wandels der Wirtschaft in den letzten Jahrzehnten. Fehlende Arbeitspltze fr gering Qualifizierte sollen durch den Ausbau des Niedriglohnsektors entstehen. Der Ausbau des bei uns unterentwickelten sozialen Dienstleistungssektors (insbesondere der Gesundheitswirtschaft) gilt als weitere hoffnungsvolle Strategie. Kernstck der aktuellen Sozialpolitik ist der Umbau der sozialstaatlichen Institutionen und der Umbau der dekommodifizierten Leistungssysteme, die wie an der Bundesagentur fr Arbeit und Hartz IV beobachtbar - durch die Aktivierung der Leistungsempfnger mittels Anreize und Sanktionen das Arbeitslosenproblem lsen sollen.

Die wichtigste Baustelle des Sozialstaates ist deshalb gegenwrtig der Umbau des Sozialtransfersystems (SGB II, III und XII) zu einem neuen System komplexer sozialer Dienstleitungen (so die Sprache des Sozialgesetzgebers). Auf dieser Baustelle will man die zwei bisher getrennt operierenden sozialstaatlichen Sulen strker verzahnen, nmlich das System der

5 finanziellen Transferleistungen und das zumeist auf kommunaler Ebene angesiedelte System sozialer Dienstleistungen. Beide Hilfesysteme sollen knftig strker koordiniert werden und ineinander greifen. Aus sozialpdagogischer Sicht sind diese Entwicklungen von grter Bedeutung, da sie unmittelbar Auswirkungen auf Inhalte wie Organisation der Sozialen Arbeit haben. Die bislang bewhrten Instrumente der Beratung, Betreuung, Untersttzung und Hilfeplanung werden schrittweise durch Instrumente wie Assessment (im Sozialamt), Profiling (im Job Center), Hilfevereinbarungen und Fallmanagement ersetzt oder ergnzt. Die neue soziale Dienstleistungsstrategie entwickelt sich zu einem Case- bzw. Care-Management, mit vielen eingebauten Controllingmechanismen. Der Handlungsgrundsatz vom Frdern und Fordern, das Markenzeichen der Aktivierungspolitik, soll sicherstellen, dass das Schnittstellenmanagement zwischen Sozialstaat und Sozialfall funktioniert; es soll fr diejenigen ungemtlich werden das ist Aufgabe des Fallmanagers - , die es sich in den solidarisch finanzierten Ruhezonen bequem gemacht haben (Streeck 1998).

Wer arbeiten kann, aber nicht will, der kann nicht mit Solidaritt rechnen. Es gibt kein Recht auf Faulheit in unserer Gesellschaft! Das bedeutet konkret: Wer arbeitsfhig ist, aber einen zumutbaren Job ablehnt, dem kann die Untersttzung gekrzt werden. Das ist richtig so. - In einem Interview mit der Bild-Zeitung vom 6.4.2001 verdeutlichte Bundeskanzler Schrder erstmals ffentlichkeitswirksam, in welche Richtung der sozialpolitische Paradigmenwechsel jenseits der Rhetorik von der Eigenverantwortung und der Wichtigkeit der Brgergesellschaft gehen soll. Diese Richtung war der Fachffentlichkeit schon seit dem Blair-Schrder-Papier von 1999 bekannt. Das sozialpolitische Aktivierungsparadigma geht davon aus (ob nun in den markigen Worten des Bundeskanzlers oder in der wohlgesetzten Form des Positionspapiers von Schrder und Blair formuliert), dass der Staat (ber das geltende Subsidiarittsprinzip hinaus) die Brger als nicht nur mit Rechten, sondern auch mit Pflichten ausgestattet betrachte, was zu einer Neubestimmung des Verhltnisses von Staat, Gesellschaft und Brgern fhrt. Der aktivierende Staat will der Wahrnehmung von Eigenverantwortung mehr Raum verschaffen, wie auch Raum fr brgerschaftliches Engagement schaffen, durch Rckzug des Staates aus der sozialen Frsorge. Zu den elementaren Brgerpflichten gehrt vor allem die Pflicht zur Arbeit; wer diese Pflicht gegenber der Gesellschaft und ihrem Wohlfahrtsstaat nicht nachkommt, hat mit Sanktionen zu rechnen, bis hin zur Streichung aller Lohnersatzleistungen. Adressat des neuen Pflichtendiskurses sind zum einen die Normalbrger, die neue Mitte, die an die Notwendigkeit zum Engagement ermahnt werden, zum anderen aber vor allem die sog. neuen Unterschichten (Nolte 2004), die man mittlerweile meint auch in der Bundesre-

6 publik finden zu knnen. Ziel ist es, allen Brgern zu verdeutlichen, dass sie im neuen, nur noch Gewhrleistungsfunktion ausbenden Wohlfahrtsstaat, der zur Wohlfahrtsgesellschaft umgebaut werden soll, mehr Eigenverantwortung fr sich und Engagement fr sozial Benachteiligte entwickeln mssen, d.h. mehr Selbstinitiative wie aber auch mehr Selbststeuerung und Selbstdisziplinierung ben mssen (vgl. Kessl 2001, Kessl/Otto 2003). Die Brgergesellschaft kmmert sich um Benachteiligte und Bedrftige, was bislang vor allem der Wohlfahrtsstaat organisiert und erledigt hat. Staat und Gesellschaft zusammen bemhen sich gemeinsam um Inklusion durch Arbeit fr marginalisierte Gruppen. Aktivierungspolitik gegenber sozial Benachteiligten und Bedrftigen bedeutet aber auch, dass der Staat ihnen gegenber, bei Pflichtverletzung, einen Erziehungsanspruch geltend macht, sich als people changer positioniert (vgl. Otto/Ziegler 2004, S. 121), und mit Exklusion droht, wenn sie die neue Arbeitsethik nicht internalisieren und nicht zur Selbstdressur (Strasser 2000) bereit und fhig sind. Exklusion kann funktional sein und somit auch der Integration (der brigen Gesellschaft) dienen. Die fordernde Sozialpolitik bernimmt mit Hilfe des Instrumentes der sozialen Exklusion eine Erziehungsfunktion und sucht gerade dadurch die Reproduktion gemeinschaftlicher Wertevorstellungen zu erreichen; nicht zuletzt soll die soziale Exklusion bei jenen eine verstrkte Wertbindung erzeugen, die bereit sind, ihren Pflichten` gerecht zu werden, und die ihrerseits diese Pflichterfllung auch von allen Inkludierten erwarten (Lahusen/Stark 2003, S. 370).

2.2. Wettbewerbsfrdernde Sozialinvestitionen

Aktivierungspolitik setzt an, wenn Leistungsansprche geltend gemacht werden, also sozialpolitisch oder sozialarbeiterisch der Brger zum Fall wird. Aktivierungspolitik begann als Workfare-Politik, die vom Leistungsempfnger verlangte, die empfangene Leistung abzuarbeiten. Diese konservative Zielsetzung ist allmhlich um fort- und weiterbildenden Elemente erweitert worden und der Fall zur Weiterbildung verpflichtet; von der Nach- bzw. Frsorge sollte eine prventive Wirkung ausgehen, die dem erneut zum Fallwerden vorbeugen sollte. Aus old-style-workfare hat sich allmhlich ein new-style-workfare entwickelt (Wilson 1987); durch diesen Formwandel sind Workfare-Manahmen auch fr sozialdemokratische Kreise akzeptabel geworden und entstanden ist allmhlich die Idee von der Frsorge bzw. dem Sozialtransfer als Investition. - Sozialpolitik als Investition zu sehen, hat sich allmhlich generalisiert.

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Seit der Lissabon Erklrung der EU vom Mrz 2000 hat der Europische Rat diese Art von Modernisierung der Sozialsysteme in den Mitgliedsstaaten zum europischen Projekt erklrt und die Weiterentwicklung zum aktiven und dynamischen Wohlfahrtsstaat gefordert. Der Umbau der Sozialsysteme soll dem Ziel dienen das Heraufziehen der Wissensgesellschaft zu befrdern und die Wettbewerbsfhigkeit Europas zu strken. In den sich daran anschlieenden wissenschaftlichen Diskursen wurde vielfach auf das skandinavische aktivierende Wohlfahrtsstaatsmodell verwiesen, das sich genau durch diese prventive und sozialinvestive Komponente kennzeichnen soll (Esping-Andersen 2002). Aktivierungspolitik diene der Vermeidung von Exklusion und sei die bessere Alternative zu der bislang dominierenden passiven Einkommenspolitik, die stark exkludierende Wirkung htte; da Aktivierungspolitik wegen ihres komplexen Dienstleistungscharakters aber auch kostspielig sei, sei sie nur die zweitbeste Lsung im Vergleich zur Prvention. Sozialpolitik msse - so die Forderung strker als Investitionspolitik betrieben werden. Der statuskonservierende Sozialstaat msse durch den sozialinvestiven Sozialstaat abgelst werden (Heinze 2003). Investiert werden soll vor allem in Erziehung, Bildung und die Familie, in alles, was die individuelle Beschftigungsfhigkeit frdert oder eine Untersttzungsmanahme zur Aufnahme von Erwerbsarbeit betrachtet werden kann.

Adressaten der exklusionsandrohenden Aktivierungspolitik sind primr Sozialtransferempfnger. Adressaten der investiven Sozialpolitik sind dagegen Normalbrger und Durchschnittsfamilien, deren Qualifikationsniveau verbessert und deren Erziehungsarbeit untersttzt werden sollen. Investive Sozialpolitik will neben dem Qualifikationsniveau vor allem die sozialen und kommunikativen Kompetenzen und die Mobilitts- und Arbeitsmarktchance frdern und sich prventiv um Gruppen kmmern, die zu Sozialleistungsempfngern werden knnten. Aktivierungspolitik und investive Sozialpolitik sind Strategien zur Herstellung bzw. Wiederherstellung individueller Wettbewerbsfhigkeit. Diese Neujustierung des Wohlfahrtsstaates ist mit verschiedenen Namen belegt worden: die einen sprechen vom Schumpeterschen Workfare-Staat (Jessop), andere vom produktivistischen Umbau des Sozialstaates (Nullmeier), einer Sozialpolitik fr den Markt (Homann/Pries 1996) oder vom angebotsorientierten Sozialstaat (Dahme/Wohlfahrt 2003). Klar ist, die Sozialpolitik soll strker an die Wirtschaftspolitik heranrcken, um Weltmarkttauglichkeit, den globalen Standortwettbewerb zu frdern und soll so umgebaut werden, dass die sozialstaatlichen Sicherungssysteme ... nicht die wirtschaftliche Innovation und Prosperitt hemmen (Merkel 2003). Beide

8 Strategien sind demnach darauf ausgerichtet, die Erwerbsfhigkeit des Brgers sowie dessen Produktivitt zu erhhen. Hinter dem offiziell kommunizierten Ziel der Zukunftsfhigkeit des Sozialstaates steht demnach die Sicherung und Steigerung der kollektiven wie der individuellen Wettbewerbsfhigkeit durch die Indienstnahme und Neujustierung der Sozialpolitik, eine Prozess, der damit einhergeht, dass der Staat sich selbst auch als Wettbewerbsstaat begreift. Sozialinvestitionen sind die zweite Regulierungslogik im Aktivierungsparadigma zur Neujustierung des Wohlfahrtsstaates; investive Politik kann auch nur aktivierend betrieben werden, hier allerdings vor allem zur Aktivierung individueller oder kollektiver Innovations- und Beschftigungspotentiale.

3. Das Aktivierungsparadigma und die neuen Gerechtigkeitskonzepte

Umverteilungspolitik spielt auch im Aktivierungsparadigma eine nicht unerhebliche Rolle, ist nur nicht mehr voraussetzungslos (dekommodifiziert) und folgelos (Exklusionsdohung), vor allem ist Verteilungsgerechtigkeit nicht mehr hchster Wert, sondern ein nachgeordneter Wert in der Wertehierarchie (W. Merkel). Aktivierungspolitik als exklusionsandrohende Erziehung Bedrftiger ist angesichts des geltenden Sozialrechts und des Sozialstaatskompromisses nicht unproblematisch, da das Aktivierungsparadigma soziale Grundrechte kontingentiert, abschafft oder neu definiert; auch die Strategie der Sozialinvestition ist rechtsfolgeschwer, da Investitionen immer auch Entscheidungen ber Nicht-Frderung, Nicht-Untersttzung bzw. Ausschluss und Auerkraftsetzen des Umverteilungsmechanismus zur Folge haben. Sozialinvestitionen sind (wie alle Investitionen) hochgradig selektiv. Der Investor hat als Manager die Befugnis, Entscheidungen zwischen verschiedenen wohlfahrtsfrdernden Alternativen zu treffen. Deshalb verwundert es nicht, dass Aktivierungspolitik von Anfang an (also seit den ersten Workfare-Programmen) auch immer durch ethische Grundsatzfragen begleitet wird (vgl. Mead 1986). Wohlfahrtsstaatskritik war immer auch ein Diskurs ber Werte, Menschenbild, letztendlich die Ausgestaltung sozialer Gerechtigkeit.

Der sozialpolitische Gerechtigkeitsdiskurs hat auch in der Bundesrepublik an Fahrt gewonnen, seitdem das Aktivierungsparadigma aus dem Stadium der Rhetorik in das Stadium des konkreten Um- und Abbaus des Wohlfahrtsstaats eingetreten ist. Besonders heikle wird die Situation und Diskussion dadurch, dass die Partei der sozialen Gerechtigkeit (also die SPD) das Aktivierungsparadigma mit aller Macht forciert und sich dadurch von den eigenen, lange

9 vertretenen sozialen Gerechtigkeitsprinzipien entfernt und sich gezwungen sieht, fr die eigene Politik eine neuen Hintergrundtheorie von Gerechtigkeit zu entwickeln, was nicht schwer fllt, da der Theoriefundus voll ist. Schwerer fllt es dagegen, den Mitgliedern und Whlern diese neue Hintergrundstheorie zu vermitteln, ohne dass der Paradigmenwechsel zu offensichtlich wird.

Gerechtigkeit drfe man angesichts der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandlungsprozesse nicht nur als Verteilungsgerechtigkeit im Rahmen eines egalitren Gerechtigkeitsverstndnisses sehen, heit es neuerdings; Gerechtigkeit darf nicht nur der Gleichheit (Verteilungsgerechtigkeit), sondern muss auch der Freiheit des einzelnen dienen; sozialpolitisch gewendet bedeutet das: Gerechtigkeit muss auch der Freiheit der Wirtschaft und des Unternehmertums dienen (vgl. Mahnkopf 2000). Fr diesen Perspektivenwechsel kann man auf eine Vielzahl von Arbeiten aus der praktischen Philosophie wie aus der Wohlfahrtskonomie zurckgreifen.

Das egalitre Gerechtigkeitsmodell lsst sich auf einen langen, gut ausgearbeiteten bis in die christliche Tradition zurckreichenden Begrndungsstrang zurckfhren. Gleichheit bildet auch den Kern der europischen Aufklrungsmoral, was dazu gefhrt hat, dass Teilung und ungleiche Verteilung in der auf die Aufklrung aufbauende Moderne hchst begrndungsbedrftig geworden sind. Der amerikanische Philosoph John Rawls hat noch in den 1970er Jahren eine umfassende und differenzierte Begrndung fr eine egalitre Gerechtigkeitstheorie entwickelt und sich dabei vor allem von der moralischen Gleichheit ausgehend, gefordert, dass sich diese in allen gesellschaftlichen Verteilungsdimensionen widerspiegeln msse. Chancengleichheit zu garantieren, wrde nicht gengen, vielmehr msse der Staat sich der Herstellung mglichst weitgehender materieller Gleichheit verschreiben (Kersting 2003, S. 117).

Chancengleichheit soll nach dem Aktivierungsparadigma der wichtigste Sttzpfeiler des neuen sozialen Gerechtigkeitsmodells sein; damit gert die egalitre, verteilungszentrierten Gerechtigkeitstheorie des Keynesianischen Wohlfahrtsstaats sozialpolitisch ins Kreuzfeuer. Als Hintergrundstheorien fr den Schwenk in der sozialpolitischen Gerechtigkeitsvorstellung werden vor allem liberale Gerechtigkeitstheorien bemht, denen es darum geht, eine freiheitsbegrndende und freiheitsfrdernde Gerechtigkeit zu propagieren. Der freiheitsrechtliche Sozialstaat ist um die Ermglichung der Wahrnehmung des Freiheitsrechts, ist um

10 die Ermglichung selbstbestimmter Lebensfhrung bemht. Sein Hauptziel ist die Minimierung von Autonomierisiken, nicht die Ertrglichmachung der Folgen manifesten Autonomieverlustes. Daher ist der freiheitsrechtliche Sozialstaat nicht auf das Versicherungsprinzip zu reduzieren ... Daher zeigt sich seine Leistungsstrke auch nicht an dem Niveau der Versorgung ... Aus freiheitsrechtlicher Perspektive ist der Sozialstaat vordringlich ein Ermglicher, der Vorsorge fr die Freiheit trifft, kein Reparaturunternehmen, das Benachteilungsschden beseitigt (Kersting 2003, S. 128). Als weiterer Bausteine fr die aktivierungspolitische Gerechtigkeitstheorie werden konomische Argumente bemht: der Sozialstaat drfe sich weder ethisch noch konomisch von der Markt- und Wettbewerbsgesellschaft abkoppeln, denn marktunabhngige Versorgungssysteme gbe es nicht. Deshalb gipfelt die neue Gerechtigkeitstheorie, sobald sie sich auf sozialpolitischem Terrain bewegt, in der These, der Sozialstaat sei zur Sicherung der Marktmglichkeit der Brger da (S. 134), was auch die Schaffung unternehmensfreundlicher Rahmenbedingungen beinhaltet. Sozialtransfers werden zu Investitionen, wenn sie nicht aufgrund von Rechten, sondern fr Aktivitten ausgezahlt werden (Priddat 2003, S. 384). In dieser Gerechtigkeitsvorstellung muss der Brger nicht einfach nur kooperieren, sondern viel weitergehender auch zur Ko-Investition bereit sein (S. 390).

Die Logik des Aktivierungsparadigmas zwingt dazu, das fr Wohlfahrtsstaaten zentrale Gerechtigkeitsproblem zu lsen. Neben Philosophen und Wirtschaftswissenschaftlern beteiligen sich auch Sozialwissenschaftler an diese Debatte. Sozialwissenschaftler neigen dazu, die Gerechtigkeitsfrage im Rahmen kommunitaristischer Denkmodelle zu thematisieren. Kommunitaristisches Denken geht aus von einer Tugendphilosophie und prferiert wie die oben dargestellten Positionen - ebenfalls gesellschaftlich orientiere Lsungen der Gerechtigkeitsfrage und lehnt staatlich organisierte Umverteilung eher ab; besser msste man sagen: sie prferieren gemeinschaftsorientierte Lsungen, da der Kommunitarismus das Gemeinwohl ber das individuelle Wohlergehen stellt. Die Prferenz der Gesellschaft stellt so etwas wie einen kleinsten gemeinsamen Nenner bzw. eine lockere Verklammerung aller anti-egalitren, antistaatsorientierten Gerechtigkeitsanstze dar (Maaser 2003, S. 29). Da Kommunitaristen (wie z.B. Etzioni) soziale Problemlagen in wesentlichen Teilen als selbst- bzw. mitverschuldet ansehen, ist im Gegenzug ein repressives, bestenfalls patriarchal-soziales Fordern erlaubt, angemessen und gerechtfertigt (S. 30). Hier trifft sich der Kommunitarismus mit dem aktivierenden, fordernden Sozialstaat, die beide sowohl Tugenden (Pflichten) wie gemeinschaftszentrierte Selbsthilfe loben.

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Kommunitaristisch inspiriert ist ein Denken, das den Wettbewerbsstaat auch als Produktionsgemeinschaft im globalen Wettbewerb verstehen will. In einem solchen Denkmodell liegt es nahe, den Status der Brger (citizenship) vor allem ber deren Vollmitgliedschaft in vom Markt disziplinierten ... Produktionsgemeinschaften (Streeck 1998, S. 46) zu definieren und Sozialtransfers als gemeinwohlschdigend, als wettbewerbsschdliche Kostenbelastung (S. 41). In kommunitaristisch inspirierten Sozialstaatsmodellen wird soziale Gerechtigkeit konsequenterweise mit Gemeinwohlinteressen verkoppelt, wobei wirtschaftliches Handeln zum hchsten Gut der zur Gemeinschaft mutierten Gesellschaft wird, denn ohne Wirtschaft sei die Gesellschaft nichts. Auf diesem Wege wird dann Produktionsgerechtigkeit zur hchsten Prioritt erhoben. Umverteilung sei nicht gerecht, wenn sie zu Lasten des gesellschaftlichen Wohlstands ging (Heinze 2002, 2003). Umverteilung knne nur funktionieren, wenn dadurch das Gemeinwohl nicht gefhrdet wrde. Andere Gerechtigkeitswerte mssten demnach zurckstehen, wenn sie zu Lasten der Produktionsgerechtigkeit gehen. Soziale Gerechtigkeit sei zwar nicht mit Innovation und Effizienz gleichzusetzen, wohl aber eng damit verknpft ... Innovations- und Modernisierungsprozesse insbesondere konomischer Art sichern soziale Gerechtigkeit, indem sie den Kuchen optimieren, der verteilt werden kann (Heinze 2003).

Aktivierungspolitisch gewendete Gerechtigkeitstheorien (vgl. Maaser 2003) geht es vor allem darum, Wettbewerbsfhigkeit, Produktivitt und Effizienz zuerst zu freiheitsfrdernden und dann zu wohlfahrtssteigernden Grundwerten zu adeln wie der Durchsetzung der konomischen Logik (Merkel 2003) auch ber die Marktwirtschaft hinaus - zu dienen. Umverteilungspolitische Zielsetzungen werden nicht negiert oder wegdeduziert, aber doch als nachgeordnete Zielstellung betrachtet, als Ziel, das in der Wertehierarchie weiter hin anstehen muss. Verwunderlich ist an dieser Gerechtigkeitsdebatte, dass besonders viele Soziologen in vorderster Front mitdenken, und sich dabei die konomische Lehrformel zu eigen machen, dass Wohlstand, wenn er denn wieder in ausreichendem Mae produziert wrde, von allein wie von unsichtbarer Hand - bis nach unten, also zu den unteren Schichten, durchsickern wrde, dass der Kuchen dann auch wieder verteilt wrde. Dass die Verteilung von Wohlstand von den gesellschaftlichen Machtverhltnissen abhngig ist, wird gegenwrtig weder politisch noch im Mainstream des sozialpolitischen Diskurses verhandelt.

12 Die Regulierungslogik Sozialinvestition fhrt zu weiteren gerechtigkeitstheoretischen Folge- und Fernwirkung, da eine investive Sozialpolitik im Interesse des Wirtschaftsstandortes und der Arbeitsmarktpolitik auch neue Spannungs- und Konfliktlinien (Nullmeier 2003) mit sich bringt. Vor allem wird durch die Regulierungslogik Sozialinvestition sichtbar, dass der integrativ-egalitre Anspruch des alten Sozialstaates aufgegeben wird. Da Investitionen zielfhrend sein mssen, muss sozialpolitisch entscheidbar gemacht werden, in welche gesellschaftlichen Gruppen investiert wird; die Einteilung der Gesellschaft in produktive und unproduktive Gruppen bietet dazu Entscheidungshilfen; gefrdert bzw. investiert wird vorrangig in produktive und potentiell (zuknftig) produktive Gruppen. Fr gesellschaftlich ntzliche Gruppen (vgl. Mahnkopf 2000, S. 510) werden Investitionen gettigt, whrend fr aus dem Wirtschaftsleben Ausscheidende nur die Existenzsicherung oder Grundversorgung bleibt, was Inklusion sichergestellt. Inklusion bedeutet aber nicht notwendigerweise Gleichbehandlung; Ungleichheit darf es im aktivierenden Saat durchaus geben. Die Sozialpolitik schafft so die Situation, ber berechtigte und unberechtigte Bedarfe urteilen zu mssen, was der aus der amerikanischen Sozialpolitik herstammenden Denkfigur vom wrdigen und unwrdigen Armen sehr nahe kommt. Verlierer der investiven Sozialpolitik wren zuknftig wohl vor allem Alte und Rentner. Eine andere Spannungs- und Konfliktlinie der investiven Sozialpolitik zeichnet sich in der Familienpolitik ab. Dort werden Kinderlose und Familien schon seit einiger Zeit gegeneinander ausgespielt und steuerliche Vergnstigungen der einen Gruppe zu Lasten der anderen gefordert und vorbereitet. Der immer schon dominante Familialismus (Lessenich 2003, S. 158) der deutschen Sozialpolitik wird durch die investive Sozialpolitik gefrdert und noch verstrkt.

Sozialinvestitionen liegen in der Logik der seit lngerem dominierenden konomischen Angebotspolitik, denn es handelt sich dabei auch um wirtschaftsfrdernde Manahmen. Sozialinvestitionen sind in jeder Hinsicht angebotspolitisch korrekt, denn sie sollen weder durch Belastungen der Wirtschaft noch durch Steuererhhung finanziert werden, sondern durch Umverteilung zwischen den gesellschaftlichen Gruppen (z.B. zwischen Kinderlosen oder Alten und den gesellschaftlichen Hoffnungstrgern, den Familien), was wiederum die Gerechtigkeitsfragen generiert. Die Finanzierung neuer sozialpolitischer Bedarfe erfolgt nicht lnger durch Umverteilung zwischen Arbeit und Kapital, sondern durch Umverteilung zwischen gesellschaftlichen Gruppen auf der Grundlage von vorher festgestellten Gerechtigkeitsdefiziten. Die neue Umverteilungspolitik ist jedoch voraussetzungsvoller als die bislang praktizierte und vor allem konflikttrchtiger. Bislang funktionierte Umverteilung so, dass Steuern

13 erhht oder Sozialleistungen gekrzt wurden (das passiert auch weiterhin). Um die geplanten und notwendigen Umverteilungen (wenn man angebotspolitisch denkt) mglichst reibungslos zu organisieren, bedarf es allgemein anerkannter und geteilter Kriterien, nach denen entschieden werden kann, wer im gesellschaftlichen Umverteilungsprozess Geber und wer Nehmer werden soll. Die Umverteilung zu Lasten der Sozialleistungsempfnger bedurfte keiner hochtrabenden und grundstzlichen Begrndungen; Umverteilungen zu Lasten von Sozialleistungsempfngern war fr das Alltagsbewusstsein selbstevident und lie sich im Zweifelsfall auch noch mit einfachen ordnungspolitischen oder konomischen Begrndungsmustern legitimierten (z.B.: Faulheit drfe sich nicht lohnen; Sozialtransfers seien zu hoch und schfen keinen Anreiz zur Arbeitsaufnahme u..).

Das Aktivierungsparadigma ob nun als Folge der Regulationslogik Selbststeuerung oder Sozialinvestition generiert eine Reihe von Gerechtigkeitsfragen, vor allem dann, wenn egalitre Gerechtigkeit berhaupt keine Rolle oder nur eine nachgelagerte Rolle spielen soll. Auch wenn im philosophischen wie im sozialpolitischen Diskurs immer wieder versucht wird die Verteilungsgerechtigkeit als notwendige, wenn auch nicht alleinige Gerechtigkeitsdimension hoch zu halten und zu verteidigen, so heit das nicht, dass diese Botschaft auch die Politik erreicht. Der gegenwrtige sozialpolitische Gerechtigkeitsdiskurs scheint eher der Ansicht zu zuneigen, dass Diversitt akzeptabel und gerechtigkeitstheoretisch sogar legitimierbar sei, wenn nur alle beim Start die gleichen Chancen haben (Priddat 2000). Dass dabei nicht Rawlsschen Gedanken gefolgt wird, der Ungleichheit fr vorbergehend akzeptabel ansieht, wenn dies langfristig wieder zur egalitren Verteilung von wirtschaftlichen und sonstigen Gtern fhrt, wird mit Blick auf die gegenwrtig gefhrt Gerechtigkeitsdebatte klar: die deutsche Variante des Gerechtigkeitsdiskurses ist wenig differenziert, dafr aber polarisierend; auch neigt sie dazu, Fragen des Kostenmanagements in den Mittelpunkt zu rcken, wahrscheinlich um die steuerzahlenden Whlerschichten zu hofieren (Walther 2003, S. 299). Das fhrt dann dazu, dass das Gerechtigkeitsproblem politisch verkrzt und populistisch gelst wird, so z.B. durch den Ministerprsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Peer Steinbrck: Soziale Gerechtigkeit muss knftig heien, eine Politik fr diejenigen zu machen, die etwas fr die Zukunft unseres Landes tun: die lernen und sich qualifizieren, die arbeiten, die Kinder bekommen und erziehen, die etwas unternehmen und Arbeitspltze schaffen, kurzum, die Leistung fr sich und unsere Gesellschaft erbringen. Um die und nur um sie muss sich Politik kmmern (Die Zeit, Nr. 47, 2003, S. 18). - Was geschieht jedoch mit den anderen? Kmmern sich um die dann weder die Bundes- noch die Landespolitik, sondern

14 im Sinne des bundesrepublikanischen Fderalismus allein die kommunalen Gebietskrperschaften oder gar die neu erweckte Mildttigkeit der Brgergesellschaft? Die mittlerweile auch im konservativen Lager vertretene Formel: Care statt Cash (Dettling) bekme auf einmal ein vllig neu sozialpolitische Wendung, wenn der zum Gewhrleistungsstaat gewandelte Wohlfahrtsstaat den Anspruch auf staatliche Hilfe der Brgergesellschaft bertrgt, und damit der Kommune als wesentlichen Teil von ihr.

4. Dezentralisierte Sozialpolitik und sozialrumliche Intervention Sozialraumorientierung und Sozialraumbudgets als Bestandteil des Aktivierungsparadigmas

Zum Schluss muss noch einer aktuellen sozialpolitischen Frage nachgegangen werden, deren Zusammenhang mit dem Aktivierungsparadigma nicht oder nur unzureichend gesehen wird: die z.Z. verstrkt beobachtbare Tendenz zur Kommunalisierung sozialer Aufgaben und die damit im Zusammenhang zu sehende Sozialraumorientierung in der Sozialen Arbeit, beide Entwicklungen, die gewhnlich eher als Bestandteil der Verwaltungsmodernisierung als sozialapolitische Strategien betrachtet werden (vgl. Manderscheid 2004). Kommunalisierung sozialer Aufgaben meint die Verantwortungsverlagerung (Dezentralisierung) fr die inhaltliche Ausgestaltung staatlich finanzierte Projekte und Einrichtungen auf die kommunale Ebene, die fortan die Verwendung der als Sozialbudgets vom Land zugewiesen Mittel in ihrem Zustndigkeitsbereich eigenverantwortlich planen, organisieren und betreiben soll, um Hilfen effektiver (Wirkungsorientierung) und effizienter (Kosten/Leistungsverhltnis) zu gestalten; weitere Ziele der Kommunalisierung sind, den Einsatz der Frdermittel in die Verantwortung der Kommune zu bertragen, die Spezialisierung und Versulung der sozialen Hilfen aufzubrechen und die Bewilligung von Hilfe flexibler vor Ort zu organisieren, um sich vernderten Bedarfslagen schneller anpassen zu knnen (vgl. Grunow/Khling 2003). Soziale Arbeit soll durch Sozialraumorientierung, die durch das neue Finanzierungsinstrument des Sozialraumbudgets finanziert wird, ebenfalls flexibler werden und verfolgt hnliche Zielsetzungen wie das Kommunalisierungsprogramm; Hilfen sollen bei Bedarf aus fallspezifischen, fallbergreifenden und fallunspezifischen Leistungen bestehen, die alle aus einem Sozialraumbudget finanziert werden; sozialraumorientiertes Arbeiten soll ebenfalls dazu beitragen, Spezialisierung und Versulung von sozialen Hilfen aufzubrechen und sowohl unter Wirkungs- wie unter Kostengesichtspunkten sozialrumlich neu zu organisieren (vgl. KGSt 1998). Kommunalisierung und Sozialraumorientierung sind die zwei Seiten derselben Medaille. Nur, in wel-

15 chem Zusammenhang stehen diese vor allem die Soziale Arbeit betreffenden Entwicklungen mit dem Aktivierungsparadigma und der Gerechtigkeitsdebatte?

Der aktivierende Staat will bekanntlich nicht lnger Leistungsstaat, sondern nur noch Gewhrleistungsstaat sein; dadurch werden Eigenverantwortung und brgerschaftliches Engagement wichtig, denn die Lcke, die der Staat durch seine Rckzug aus der Leistungsgewhrung und -erstellung hinterlsst, muss geschlossen werden, soll die soziale Ordnung nicht zusammenbrechen. Der Wandel zum Gewhrleistungsstaat im Rahmen des Aktivierungsparadigmas fhrt zur Ausdifferenzierung einer dritten Regulierungslogik neben Selbststeuerung und Sozialinvestition, nmlich Dezentralitt. Der leistungserbringende Wohlfahrtsstaat war vor allem Nationalstaat, der dem Prinzip normativer Ubiquitt folgte, d.h. als oberste Handlungsmaxime Gleichbehandlung und die Durchsetzung einheitlicher nationaler Versorgungsstandards zum Ziel hatte (Priddat 2003, S. 377). Die im Grundgesetz wie im Raumordnungsrecht verankerte Maxime der Gleichwertigkeit der Lebensverhltnisse sorgte in der Bundesrepublik dafr, dass Disparitten und Ungleichheiten in weiten Lebensbereichen politisch auszugleichen waren. Der aktivierende Staat funktioniert anders. Da er anstrebt Teile des Risikoausgleichs wieder in die Hand der Gesellschaft zurckzulegen (Priddat 2003, 377), wird das Staatsziel der Einheitlichkeit der Lebensverhltnisse aufgegeben und soziale Diversitt als Folge nicht nur akzeptiert, sondern aktiv herbeigefhrt. Wenn nach dem Aktivierungsparadigma die Bgerkommune und die aktive Brgergesellschaft der Ort sind, wo wieder ber Umfang sowie Art und Weise sozialer Hilfen entschieden wird, dann wird dadurch die zentralstaatlich organisierte Umverteilung zugunsten lokaler, situationsangepasster Lsungen entlastet; der zentrale Gewhrleistungsstaat wchst so in die Rolle des sozialpolitischen Moderators hinein, der lediglich im Rahmen eines Strategischen Managements Rahmenbedingungen fr das lokale Handeln setzt und somit Kontextsteuerung betreibt.

Eine solche durch die Instrumente Kommunalisierung und Sozialraumorientierung ausgelste dezentralisierte Sozialpolitik hat auch gerechtigkeitspolitische Folgen: fr Gerechtigkeit ist vorrangig die Gesellschaft zustndig, die rumlich in kommunalen Strukturen organisiert ist und dort interagiert; als Folge davon entwickeln sich vielfltigste Sozialpolitiken, die in Form von betrieblichen Sozialpolitiken bis hin zu diversen kommunalen Sozialpolitiken Risikoausgleich und soziale Hilfen organisieren, dadurch aber auch eine Vielzahl diversifizierter Gerechtigkeitslsungen schaffen. Soziale Gerechtigkeit ist ... kein Rechtstitel, sondern wird zum politischen Gut, das jederzeit anders definiert werden kann (Priddat 2003, 379).

16 Dadurch wird der Staat nicht nur gerechtigkeitsentlastet, sondern auch erwartungsentlastet. Es gibt dann auch keine paternalistische Rettung` durch hhere Instanzen; wenn die kleinen Lser versagt haben, erfahren sie nicht mehr die Gnade der groen Lser wie im Subsidiarittsmodell (Priddat 2003, S. 392).

Die dritte Regulierungslogik des Aktivierungsparadigmas, die Dezentralitt sozialpolitischen Entscheidens und Handelns, wrde bei voller Entfaltung - die jetzige Rechtsordnung des Sozialstaates vllig auf den Kopf stellen. Soziale Gerechtigkeit, die das Aktivierungsparadigma ent-egalisiert, wrde weiter bis zur Unkenntlichkeit transformiert. Wenn sie nur noch als politisches Gut verstanden wird und nur noch situationsabhngig durch die Gemeinschaft definiert werden soll, dann wird soziale Gerechtigkeit nicht nur abhngig von wechselnden politischen Mehrheiten, sondern auch von der Haushaltslage der ffentlichen Hand einerseits wie von der Spendenbereitschaft (Mildttigkeit) der Brger andererseits. Die Protagonisten dieser Gerechtigkeitskonzeption sehen die Probleme und schlagen vor, Fairness statt Gerechtigkeit zum regulativen Prinzip des Risikoausgleichs in der Markt- und Wettbewerbsgesellschaft zu erheben, weil das einerseits ehrlicher sei und dadurch andererseits die im Gerechtigkeitsbegriff immer noch mitschwingende Staatskonnotation eliminiert wrde. Die Strkung der Zivilgesellschaft und die Umstellung auf situative Fairness ist jedoch nicht unproblematisch, das rumen die reflektierten Vertreter des Aktivierungsparadigmas durchaus ein, denn ob Fairness wirkungsorientiert betrachtet - bessere Ergebnis zeitigt als Gerechtigkeit, ist nicht ausgemacht. Es wird einen Staat geben mssen, der fair zu denen ist, zu denen die Brger nicht fair sind, heit es. Allerdings bleibt die Hoffnung bei den Vertretern des Aktivierungsparadigmas, dass durch ein konsequent verwirklichtes Aktivierungsparadigma die Gruppe der Bedrftigen kleiner wird als bisher und die Budgets weniger belastet (Priddat 2003, S. 394). Die Frage stellt sich, wo der Gewinn von Fairness gegenber Gerechtigkeit liegen soll, wenn der Staat wie eingerumt wird - letztlich doch noch gebraucht wird, nachdem man versucht hat, ihn mit viel Anstrengung klein zu reden oder weg zu deduzieren. Die Gewinn der Umbau- und Abbauarbeiten am Wohlfahrtsstaat kommt letztlich trotz zivilgesellschaftlich-emanzipatorischer Semantik - nur aus Effizienzhoffnung des aktivierenden Staates, der sich dadurch als das erweist, was man schon immer vermutete hat, als ein primr auf Kostenmanagement fokussierter Staat, der um Hoffnung auf ein wenig Ersparnis bereit ist, viele grundlegende konfliktlsende und konsensfrdernde Werte auf dem Altar der Effizienz zu opfern.

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