Das sozialrechtliche Verwaltungsverfahren - Soldan.de · 2017. 1. 26. · Die Grundlagen enthält...
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Schnellübersicht
Vorwort 11
Verwaltungsverfahren 13
Verwaltungsakt 129
Aufhebung von Verwaltungsakten durch 175den Sozialversicherungsträger
Widerspruchsverfahren der Sozialversicherungsträger 211
Stichwortverzeichnis 248
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Inhalt
1 Vorwort .......................................................................... 11
2 Verwaltungsverfahren .................................................. 13
2.1 Allgemeines .................................................................... 14
2.2 Geltungsbereich ............................................................. 15
2.3 Verfahrensbegriff ........................................................... 16
2.4 Kosten ............................................................................. 17
2.5 Behörde .......................................................................... 17
2.6 Beginn des Verfahrens ................................................... 20
2.6.1 Ermessensentscheidung ................................................. 21
2.6.2 Einleitung von Amts wegen .......................................... 23
2.6.3 Einleitung aufgrund eines Antrags ............................... 24
2.7 Beteiligte des Verfahrens .............................................. 45
2.7.1 Beteiligte ........................................................................ 46
2.7.2 Beteiligungsfähigkeit .................................................... 50
2.7.3 Handlungsfähigkeit ....................................................... 52
2.8 Durchführung des Verfahrens ....................................... 59
2.8.1 Verfahrensgrundsätze ................................................... 59
2.8.2 Verfahrensrechte der Beteiligten .................................. 81
2.9 Ausgeschlossene Personen ............................................ 93
2.9.1 Ausschluss kraft Gesetzes .............................................. 93
2.9.2 Ausschluss kraft behördlicher Anordnung ................... 102
2.10 Abschluss des Verfahrens ............................................... 107
2.10.1 Form und Inhalt des Verwaltungsakts .......................... 107
2.10.2 Grundmuster eines Bescheides ...................................... 115
2.10.3 Bekanntgabe des Verwaltungsakts ............................... 117
2.10.4 Verfahrens- und Formfehler .......................................... 120
2.10.5 Umdeutung des Verwaltungsakts ................................. 124
2.10.6 Berichtigung von Unrichtigkeiten ................................ 127
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Inhalt
3 Verwaltungsakt .............................................................. 129
3.1 Begriff des Verwaltungsakts ......................................... 130
3.1.1 Funktion ......................................................................... 131
3.1.2 Arten ............................................................................... 132
3.1.3 Merkmale ....................................................................... 146
3.2 Wirksamkeit ................................................................... 154
3.2.1 Begriff ............................................................................. 154
3.2.2 Beginn ............................................................................. 155
3.2.3 Dauer .............................................................................. 156
3.2.4 Unwirksamkeit ............................................................... 159
3.2.5 Erstattung zu Unrecht erbrachter Leistungen ............. 159
3.2.6 Rückgabe von Urkunden und Sachen ........................... 160
3.3 Nichtigkeit ...................................................................... 161
3.4 Bindungswirkung ........................................................... 162
3.4.1 Allgemeines .................................................................... 162
3.4.2 Drittwirkung, Tatbestandswirkung ............................... 163
3.5 Bestandskraft ................................................................. 164
3.6 Nebenbestimmungen .................................................... 165
3.7 Rechtmäßige und rechtswidrige Verwaltungsakte ...... 170
3.8 Verjährungsrechtliche Wirkung des Verwaltungsakts ...................................................... 173
3.9 Zusicherung, Vorbescheid oder Teilbescheid ............... 174
4 Aufhebung von Verwaltungsakten durch den Sozialversicherungsträger .......................... 175
4.1 Allgemeines .................................................................... 176
4.2 Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte .............. 177
4.2.1 Rechtswidrige nicht begünstigende Verwaltungsakte ............................................................ 177
4.2.2 Rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte ......... 184
4.3 Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte .................... 196
4.3.1 Rechtmäßige nicht begünstigende Verwaltungsakte ... 196
4.3.2 Rechtmäßige begünstigende Verwaltungsakte ........... 196
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Inhalt
4.4 Aufhebung von Verwaltungsakten mit Dauerwirkung .......................................................... 198
4.4.1 Sachlicher Geltungsbereich ........................................... 198
4.4.2 Voraussetzungen für die Aufhebung ........................... 200
4.4.3 Zeitliche Befristung der Aufhebbarkeit ........................ 201
4.4.4 Zeitpunkt der Aufhebung ............................................. 202
4.4.5 Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung .... 205
4.4.6 Abschmelzen von Leistungen ........................................ 205
4.5 Rücknahme und Widerruf im Vorverfahren ................. 208
5 Widerspruchsverfahren der Sozialversicherungsträger ...................................... 211
5.1 Allgemeines .................................................................... 212
5.2 Vorverfahren als Klagevoraussetzung .......................... 213
5.2.1 Vorverfahrenszwang ...................................................... 213
5.2.2 Ausnahmen vom Vorverfahrenszwang ........................ 214
5.3 Widerspruch ................................................................... 217
5.3.1 Erhebung des Widerspruchs .......................................... 217
5.3.2 Form des Widerspruchs .................................................. 217
5.3.3 Frist des Widerspruchs ................................................... 218
5.3.4 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ...................... 219
5.3.5 Adressat des Widerspruchs ............................................ 221
5.3.6 Zulässigkeit des Widerspruchs ....................................... 222
5.3.7 Begründetheit des Widerspruchs .................................. 225
5.4 Wirkung des Widerspruchs ............................................ 226
5.4.1 Verfahrensrechtliche Wirkung ...................................... 226
5.4.2 Aufschiebende Wirkung ................................................ 226
5.5 Vorläufiger Rechtsschutz ............................................... 230
5.6 Ablauf des Vorverfahrens .............................................. 232
5.6.1 Abhilfeverfahren ............................................................ 232
5.6.2 Widerspruchsverfahren ................................................. 233
5.7 Beendigung des Vorverfahrens ..................................... 234
5.8 Widerspruchsbescheid ................................................... 234
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Inhalt
5.9 Erstattung von Kosten im Vorverfahren ....................... 236
5.9.1 Voraussetzungen der Kostenerstattung ....................... 237
5.9.2 Umfang der Kostenerstattung ...................................... 239
5.9.3 Kosten für die Beauftragung eines Rechtsanwalts ...... 243
5.9.4 Kostenentscheidung ...................................................... 244
5.9.5 Kostenfestsetzung ......................................................... 245
5.9.6 Aufbau eines Bescheides ............................................... 246
Literaturverzeichnis ..................................................................... 247
Stichwortverzeichnis ................................................................... 248
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1VorwortDie Träger der Sozialversicherung entscheiden gegenüber Versicher-ten, Arbeitgebern und Vertragspartnern in einem rechtsstaatlich ausgerichteten Verwaltungsverfahren. Es ist möglichst einfach, zweck-mäßig und zügig durchzuführen und dabei – von Ausnahmen abge-sehen – an keine bestimmte Form gebunden. Die Versicherungsträger bedienen sich einer Handlungsform, die schnelle, verwaltungsökono-mische und gerichtsfeste Entscheidungen ermöglicht.
Die Grundlagen enthält das SGB X (Kapitel 1). Das Verfahrensrecht des Sozialgesetzbuches gilt einheitlich für alle Zweige der Sozialver-sicherung. Es wird von spezialgesetzlichen Regelungen in den be-sonderen Teilen des Sozialgesetzbuches ergänzt. Beteiligte werden frühzeitig in das Verfahren einbezogen, können ihre Auffassung zu beabsichtigten Entscheidungen äußern und gegebenenfalls Rechts-schutz in Anspruch nehmen. Im Verwaltungsverfahren werden die Interessen der Verwaltungsträger ebenso berücksichtigt wie die der Versicherten, Arbeitgeber und Vertragspartner.
Das Handbuch folgt dieser Struktur und behandelt das Verwaltungs-verfahren der Sozialversicherungsträger, den Erlass sowie die Kor-rektur von Verwaltungsakten und das Widerspruchsverfahren. Im Vordergrund steht eine praxisorientierte Darstellung des Verfah-rensrechts. Die einschlägige Rechtsprechung wurde berücksichtigt. Ein Literatur- sowie ein Stichwortverzeichnis ermöglichen weiterge-hende und gezielte Recherchen.
Das Handbuch ist sachlogisch gegliedert. Zahlreiche Grafiken, Bei-spiele und Übersichten strukturieren den Text und sorgen so für eine bessere Verständlichkeit. Das Handbuch ist sowohl in der Praxis der Sozialversicherungsträger und ihrer Widerspruchsstellen als auch in der Aus-, Fort- oder Weiterbildung einsetzbar.
Norbert Finkenbusch
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Verwaltungsverfahren
2.1 Allgemeines .......................................................................... 14
2.2 Geltungsbereich ................................................................... 15
2.3 Verfahrensbegriff ................................................................. 16
2.4 Kosten ................................................................................... 17
2.5 Behörde ................................................................................. 17
2.6 Beginn des Verfahrens ......................................................... 20
2.7 Beteiligte des Verfahrens ..................................................... 45
2.8 Durchführung des Verfahrens ............................................. 59
2.9 Ausgeschlossene Personen ................................................... 93
2.10 Abschluss des Verfahrens ..................................................... 107
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Die Entwicklung des Verwaltungsrechts folgte der Leitidee, das Han-deln der Exekutive am Prinzip des Rechtsstaates zu orientieren. Sie beruht auf der „ Gesetzmäßigkeit der Verwaltung“1 und der „ Justiz-förmigkeit der Verwaltung“, was sich besonders in den Regeln über den Verwaltungsakt ausdrückt. Entsprechend ist das Verwaltungs-verfahren zu verstehen, das dem Erlass eines Verwaltungsakts voran-zugehen hat.
2.1 Allgemeines
Das Verwaltungsverfahren nach dem Sozialgesetzbuch gewährleis-tet ein rechtsstaatliches Verfahren, in dem die Rechte und Pflichten der Bürger verwirklicht werden. Damit ist das Verfahrensrecht als formelles Recht untrennbar mit dem materiellen Sozialrecht verbun-den. Das Verwaltungsverfahren
� ist auf die Gestaltung oder Feststellung von Rechten, Pflichten oder Rechtslagen durch eine mehr oder weniger förmliche Ent-scheidung gerichtet,
� hat ein durch Gesetz bestimmtes Verfahrensziel,
� ist kraft einer zugewiesenen Zuständigkeit von einem Organ des Staates oder einer rechtsfähigen Verwaltungseinheit durchzu-führen und
� weist einen oder mehrere Beteiligte mit rechtlich begründeten Handlungsmöglichkeiten auf.
Die entsprechenden Regelungen finden sich in §§ 1 bis 66 SGB X und sind zum 01.01.1981 in Kraft getreten. Sie fassen das bis dahin in etwa 25 Gesetzen mit mehr als 200 Paragrafen verstreute Verfah-rensrecht für das Sozialgesetzbuch mit dem Ziel zusammen, das Ver-fahrensrecht der Sozialverwaltung zu vereinheitlichen und nach rechtsstaatlichen Gesichtspunkten einfach, effektiv und für den Bür-ger überschaubar zu gestalten.
1 Art. 20 Abs. 3 GG
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Geltungsbereich
2.2 GeltungsbereichDie Vorschriften der §§ 1 bis 66 SGB X gelten für die öffentlich-recht-liche Verwaltungstätigkeit nach dem Sozialgesetzbuch (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 SGB X).2 Das Verwaltungsverfahren des Sozialgesetzbuches tritt damit als „dritte Säule“ des Verwaltungsverfahrensrechts neben das für die innere Verwaltung maßgebende Verwaltungsverfahrens-gesetz (Bund) und die für die Finanzverwaltung maßgebende Ab-gabenordnung.
Die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit erfasst das Verwal-tungshandeln einer Behörde, das sich aus einem Rechtssatz des öf-fentlichen Rechts herleitet. Verwaltungshandeln auf privatrecht-licher oder fiskalischer Grundlage oder Recht setzende Tätigkeiten wie der Erlass einer Satzung oder sonstigen autonomen Rechts sind somit ausgegrenzt. Es ist nicht zu differenzieren zwischen dem Verwaltungshandeln in einem Über- oder Unterordnungsverhältnis ( subordinationsrechtliches Verwaltungshandeln) und demjenigen in einem Gleichordnungsverhältnis ( koordinationsrechtliches Verwal-tungshandeln).
Zum öffentlich-rechtlichen Handeln gehört auch das sogenannte schlichte Verwaltungshandeln einer Behörde (z. B. Erteilen von Aus-kunft oder Beratung3 oder Ausführen von Sozialleistungen4). Da die-ses aber nicht auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet ist, sind die entsprechenden Vorschriften (vgl. §§ 8 ff. SGB X) auf das schlichte Verwaltungshandeln nicht anwendbar.
Das Verwaltungsverfahren nach dem Sozialgesetzbuch ist anzuwen-den auf die in den §§ 18 bis 29 SGB I genannten Sozialleistungen und die dazu gehörenden öffentlich-rechtlichen Aufgaben sowie die zu-
2 Einen Anwendungsvorbehalt enthält § 37 SGB I, falls sich aus den besonderen Teilen des Sozialgesetzbuchs etwas Abweichendes zu den Vorschriften des SGB X ergibt. Die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren sind außerdem nicht anwendbar auf die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 SGB X).
3 vgl. §§ 14, 15 SGB I4 Die regelmäßige Überweisung einer laufenden Geldleistung auf das Konto eines Sozi-
alleistungsberechtigten ist dem schlichten Verwaltungshandeln zuzuordnen. Wenn ein Sozialleistungsträger jedoch aufgrund eines Leistungsantrags erstmalig die bean-tragte Sozialleistung erbringt, indem der entsprechende Betrag auf das Konto des So-zialleistungsberechtigten überwiesen wird, kann es sich um einen Verwaltungsakt handeln, der durch konkludentes Handeln erlassen wurde. Ein Bezieher von Kranken-geld kann dann z. B. davon ausgehen, dass ein Anspruch dem Grunde nach in bestimm-ter Höhe für die Dauer der vom Arzt bescheinigten Arbeitsunfähigkeit zugebilligt wurde.
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Verwaltungsverfahren
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ständigen Leistungsträger,5 öffentlich-rechtlichen Verbände,6 Arbeits-gemeinschaften,7 Vereinigungen8 und Aufsichtsbehörden.9 Dazu ge-hören auch Gesetze, die noch nicht in das Sozialgesetzbuch einge-ordnet sind und bis dahin als dessen besondere Teile gelten (vgl. § 68 SGB I).
2.3 VerfahrensbegriffDas Verwaltungsverfahren im Sinne des Sozialgesetzbuchs ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf
� die Prüfung der Voraussetzungen,
� die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsakts oder
� auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerich-tet ist.
Es schließt den Erlass des Verwaltungsakts oder den Abschluss des öf-fentlich-rechtlichen Vertrages ein (vgl. § 8 SGB X).
Das Verwaltungsverfahren setzt voraus, dass der Sozialversiche-rungsträger im Außenverhältnis (z. B. gegenüber Versicherten oder Arbeitgebern) tätig wird ( externes Verwaltungsverfahren). Maßnah-men im Innenverhältnis (z. B. Erlass von Dienstanweisungen, Richt-linien des Vorstands) gehören nicht zum Verwaltungsverfahren. Das gilt ebenfalls für verwaltungsinterne Handlungen, selbst wenn sie mittelbar der Vorbereitung eines Verwaltungsakts oder eines öffent-lich-rechtlichen Vertrags dienen.
Nur im Ausnahmefall wird auch im Innenverhältnis der Sozialver-sicherungsträger ein Verwaltungsverfahren durchgeführt (z. B. bei der Amtsentbindung oder Amtsenthebung eines Mitglieds des hauptamtlichen Vorstands einer Krankenkasse durch den Verwal-tungsrat; vgl. § 35a Abs. 7 SGB IV).
Für das Verwaltungsverfahren ist außerdem kennzeichnend, dass es zielgerichtet durchgeführt wird.10 Es ist darauf gerichtet, der Be-
5 z. B. Deutsche Rentenversicherung Bund oder Deutsche Rentenversicherung Knapp-schaft-Bahn-See.
6 z. B. Spitzenverband Bund der Krankenkassen (GKV-Spitzenverband) 7 z. B. Arbeitsgemeinschaft für Krebsbekämpfung der Träger der gesetzlichen Kranken-
und Rentenversicherung im Lande Nordrhein-Westfalen 8 z. B. Kassenärztliche Bundesvereinigung 9 z. B. Bundesversicherungsamt10 Finale Ausrichtung des Verwaltungsverfahrens
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Behörde
hörde den Erlass eines Verwaltungsakts oder den Abschluss eines öf-fentlich-rechtlichen Vertrags zu ermöglichen und wird gleichzeitig mittels dieser Maßnahmen abgeschlossen.
Der typische Ablauf eines Verwaltungsverfahrens lässt sich in drei Abschnitte gliedern:
� Einleitung des Verfahrens
� Verfahren vor der Entscheidung
� Entscheidung
2.4 KostenDas Verwaltungsverfahren nach dem Sozialgesetzbuch wird von den Sozialversicherungsträgern für die Beteiligten kostenfrei durchge-führt. Es besteht allerdings auch kein Anspruch auf die Erstattung der Kosten, die dem Beteiligten entstanden sind (z. B. Gebühren ei-nes bevollmächtigten Rechtsanwalts). Das gilt auch in den Fällen, in denen der Antrag auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts (vgl. §§ 44, 46, 48 SGB X) erfolgreich war, ohne dass ein Widerspruchsver-fahren durchgeführt wurde.
Wenn ein (isoliertes) Vorverfahren durchgeführt wurde (vgl. Kapitel 5), dann sind ggf. auch die Kosten einer zweckentsprechenden Rechts-verfolgung zu erstatten (vgl. Kapitel 5.9).
2.5 BehördeDas Verfahren ist von der zuständigen Behörde durchzuführen. Be-hörde in diesem Sinne ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (vgl. § 1 Abs. 2 SGB X).11
Der funktionelle Behördenbegriff des § 1 Abs. 2 SGB X umfasst alle Bundes-, Landes- oder Kommunalbehörden, Organe der Körper-schaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts. Na-türliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts gel-ten als Behörden, soweit ihnen durch oder aufgrund eines Geset-
11 Die Legaldefinition entspricht dem „funktionellen“ Behördenbegriff und geht damit über den „organisationsrechtlichen“ Behördenbegriff (vgl. z. B. § 31 Abs. 3 Satz 1 SGB IV) hinaus.
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Verwaltungsverfahren
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zes hoheitliche Kompetenzen verliehen worden sind (sogenannte „Beliehene“).12
Die Behördeneigenschaft setzt voraus, dass die „Stelle“ Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach dem Sozialgesetzbuch wahrnimmt (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 SGB X; vgl. Übersicht 1). Die Kompetenzen der Behörde (z. B. Vorstand einer Krankenkasse) bewegen sich dabei im Rahmen der Zuständigkeit des sie tragenden Verwaltungsträgers (z. B. Krankenkasse). Die Vorschrift meint die öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne; dabei handelt es sich um die staatliche Tätig-keit, die nicht Gesetzgebung, Regierung oder Rechtsprechung ist.
Übersicht 1: Öffentliche Verwaltung
Öffentliche Ver-waltung im ma-teriellen Sinne
Öffentliche Ver-waltung im orga-nisatorischen Sinne
Öffentliche Ver-waltung im for-mellen (funktio-nalen) Sinne
Merkmal staatliche Verwal-tungstätigkeit
staatliche Einrich-tungen
staatliche Tätig-keiten
Beispiele Feststellen von Versicherungs-pflicht eines mit-arbeitenden GmbH-Gesell-schafters; Begrün-dung eines An-spruchs auf medi-zinische Rehabili-tationsmaßnah-men
Vertreterver-sammlung; Ver-waltungsrat; Vor-stand; Wider-spruchsstelle
Widerspruchs-stelle erlässt ei-nen Wider-spruchsbescheid; Sozialversiche-rungsträger be-schafft Büroma-terial
Die verfahrensführende Behörde muss sachlich, instanziell und örtlich zuständig sein. Die sachliche Zuständigkeit eines Sozialversicherungs-trägers ergibt sich aufgrund der Vorschriften des Sozialgesetzbuches (vgl. Übersicht 2). Die instanzielle Zuständigkeit ist zu prüfen, wenn innerhalb eines Behördenzweigs eine hierarchische Gliederung vor-handen ist. Das ist bei den Sozialversicherungsträgern nicht der Fall,
12 Nach herrschender Rechtsauffassung sind „Beliehene“ allerdings nur dann berechtigt, Verwaltungsakte zu erlassen, wenn sie dazu durch ein Gesetz ermächtigt sind. Belie-hene in diesem Sinne sind z. B. Arbeitsgemeinschaften mit einer zivilrechtlichen Orga-nisationsform (vgl. § 94 Abs. 1 SGB X).
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Behörde
da die Organe der Sozialversicherungsträger nicht in einem Über- bzw. Unterordnungsverhältnis stehen, sondern selbstständig und frei von Weisungen ihren Aufgabenbereich verwalten und den Versicherungs-träger vertreten.13 Die örtliche Zuständigkeit eines Sozialversiche-rungsträgers ergibt sich aus dessen Satzung und erstreckt sich u. U. auf den dort genannten Bezirk des Sozialversicherungsträgers (vgl. z. B. § 194 Abs. 1 Nr. 2 SGB V für den Bereich der Krankenversicherung).
Übersicht 2: Sachliche Zuständigkeit von Sozialversicherungs-trägern
Tatbestand Rechtsgrundlage
Zuständigkeit für die Leistungen der ge-setzlichen Krankenversicherung sowie der sozialen Pflegeversicherung
§§ 21, 21a SGB I
Entscheiden über Versicherungspflicht und Beitragshöhe in der Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung sowie nach dem Recht der Arbeitsförderung
§ 28h Abs. 2 Satz 1 SGB IV
Durchführung der Mitgliedschaft Versiche-rungspflichtiger und Versicherungsberech-tigter
§§ 186 ff. SGB V
Erbringung von Leistungen der Heil- und Krankenbehandlung für die Versorgungs-verwaltung
§ 18c Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 BVG
Wahrnehmung von Aufgaben für einen anderen Leistungsträger (Auftrag)
§ 88 Abs. 1 Satz 1 SGB X
Erlass von Widerspruchsbescheiden § 85 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 SGG
Bei einem möglichen Kompetenzkonflikt zwischen verschiedenen Sozialversicherungsträgern ist diejenige Behörde entscheidungs-kompetent, die zuerst mit der Sache befasst worden ist (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 SGB X).14 Im Zweifel entscheidet die Aufsichtsbehörde. Zuerst mit der Sache befasst ist die Behörde, bei der zuerst das Ver-waltungsverfahren mithilfe eines Antrags von Amts wegen oder
13 Eine instanzielle Gliederung in diesem Sinne lässt sich bei der Bundesagentur für Ar-beit feststellen, die in die Zentrale in Nürnberg, zehn Regionaldirektionen, 178 Agen-turen für Arbeit und rund 660 Geschäftsstellen untergliedert ist. Im weiteren Sinne gilt die BA als Sozialversicherungsträger (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 3 SGB IV).
14 Vergleichbare Vorschriften zur Regelung von Kompetenzkonflikten finden sich in § 43 SGB I (vorläufige Leistungen) und § 14 SGB IX (Zuständigkeitsklärung).
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Verwaltungsverfahren
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aufgrund einer Ermessensentscheidung eingeleitet worden ist. Das Verwaltungsverfahren wird nicht eingeleitet, wenn lediglich eine Auskunft oder eine Beratung erteilt wird (vgl. §§ 14, 15 SGB I).
2.6 Beginn des VerfahrensDas Verwaltungsverfahren wird
� aufgrund einer Ermessensentscheidung,
� von Amts wegen oder
� aufgrund eines Antrags
durchgeführt. Dabei ist die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens aufgrund einer Ermessensentscheidung für die Sozialversicherungs-träger von untergeordneter Bedeutung. Diese werden überwiegend aufgrund eines Antrags im Leistungsrecht15 oder in anderen öffent-lich-rechtlichen Aufgabenbereichen16 oder von Amts wegen (im Ver-sicherungs- und Beitragsrecht) tätig.
Das Verwaltungsverfahren beginnt, wenn die Behörde
� sich zur Einleitung entschließt und mit einer Verfahrenshandlung oder einer entsprechenden Mitteilung an den oder die Beteiligten herantritt (Einleitung aufgrund einer Ermessensentscheidung),
� von einem Tatbestand Kenntnis erlangt, der sie zur Einleitung des Verwaltungsverfahrens von Amts wegen zwingt, oder
� Adressat eines Antrags wird.17
Mit dem Beginn des Verfahrens entsteht zwischen der Behörde und dem Beteiligten ein Verfahrensrechtsverhältnis, auf das die §§ 9 ff. SGB X anzuwenden sind. Es entstehen die entsprechenden Rechte und Pflichten für die Behörde und den Beteiligten (z. B. Anhörung, Akteneinsicht; vgl. §§ 24, 25 SGB X). Es ergeben sich ebenfalls mate-riell-rechtliche Folgen aus der Einleitung eines Verwaltungsverfah-rens (z. B. Ansprüche auf Vorschüsse, vorläufige Leistungen, Verzin-sung oder Sonderrechtsnachfolge; vgl. §§ 42 ff. SGB I).
15 vgl. § 323 Abs. 1 Satz 1 SGB III, § 19 Satz 1 SGB IV16 z. B. Versicherungspflichtverhältnis auf Antrag; vgl. § 28a SGB III17 Ein Antrag darf nicht zurückgewiesen werden, weil die Behörde ihn für unzulässig
oder unbegründet hält (vgl. § 20 Abs. 3 SGB X).
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Beginn des Verfahrens
2.6.1 Ermessensentscheidung
Der Sozialversicherungsträger entscheidet nach pflichtgemäßem Er-messen, ob und wann er ein Verwaltungsverfahren durchführt (vgl. § 18 Satz 1 SGB X). Das Ermessen ist jedoch ausgeschlossen, wenn der Sozialversicherungsträger
� von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muss oder
� nur auf Antrag tätig werden darf und ein Antrag nicht vorliegt
(vgl. § 18 Satz 2 SGB X). Die Regelung verbindet die Offizialmaxime mit dem Opportunitätsprinzip. Nach der Offizialmaxime liegt die Ini-tiative bzw. die Zuständigkeit für die Einleitung des Verwaltungs-verfahrens beim Sozialversicherungsträger; er entscheidet aufgrund des Opportunitätsprinzips im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens über die Eröffnung des Verfahrens und seine Durchführung.
Die Einleitung des Verwaltungsverfahrens aufgrund einer Ermes-sensentscheidung ist möglich, wenn das Tätigwerden des Sozialver-sicherungsträgers nicht von einem Antrag abhängig ist und das ma-terielle Recht auf der Rechtsfolgenseite Ermessen einräumt (und da-mit die Sachentscheidung in das Ermessen der Sozialversicherungs-träger stellt; vgl. Übersicht 3).
Übersicht 3: Einleitung eines Verwaltungsverfahrens aufgrund einer Ermessensentscheidung
Tatbestand Rechtsgrundlage
Auszahlung von Sozialleistungen bei Verletzung der Unterhaltspflicht
§ 48 SGB I
Aufrechnung gegen Sozialleistungen § 51 SGB I
Versagen oder Entziehen von Sozialleistungen we-gen fehlender Mitwirkung
§ 66 SGB I
Erbringung von ergänzenden Leistungen zur medi-zinischen Rehabilitation
§ 43 SGB V
Aufforderung zum Antrag auf Leistungen zur Teil-habe
§ 51 SGB V
Aufhebung von Verwaltungsakten (mit Ausnahmen) §§ 44–48 SGB X
Eine Besonderheit gilt für die Leistungen der Sozialversicherungsträ-ger. Die Leistungen in der gesetzlichen Kranken- und Rentenver-sicherung, nach dem Recht der Arbeitsförderung sowie in der sozia-
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Verwaltungsverfahren
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len Pflegeversicherung werden überwiegend auf Antrag erbracht (vgl. § 19 Satz 1 SGB IV).18 Dieser Antrag ist keine materiell-rechtliche Voraussetzung für den Leistungsanspruch, sondern hat lediglich eine verfahrenseinleitende Funktion.19 Der Sozialversicherungsträ-ger ist allerdings nicht gehindert, das Verwaltungsverfahren auch ohne einen Leistungsantrag einzuleiten. Wenn der Sozialversiche-rungsträger einen Leistungsanspruch im Rahmen eingeräumten Er-messens feststellt, ohne dass ein Antrag im Sinne von § 19 Satz 1 SGB IV vorliegt, hat er zulässigerweise das Verwaltungsverfahren aufgrund einer Ermessensentscheidung eingeleitet.20 Er wird stets dann ein entsprechendes Verwaltungsverfahren einleiten, wenn hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Verwaltungsakts erfüllt sind (vgl. Beispiel 1).
Beispiel 1: Einleitung des Verwaltungsverfahrens aufgrundeiner Ermessensentscheidung
Eine Krankenkasse erhält ärztliche Bescheinigungen über die länger dauernde Arbeitsunfähigkeit eines versicherungspflich-tig beschäftigten Mitglieds. Den Unterlagen ist zu entnehmen, dass die Arbeitsunfähigkeit am 15. März 2012 beginnt und über das Ende des Anspruchs auf Entgeltfortzahlung am 25. April 2012 hinaus andauert. Ein Leistungsantrag auf Krankengeld wird nicht gestellt. Die Krankenkasse leitet ein Verwaltungsver-fahren aufgrund einer Ermessensentscheidung ein, um den An-spruch auf Krankengeld vom 26. April 2012 an dem Grunde und der Höhe nach festzustellen.
18 Die Leistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung werden überwiegend von Amts wegen erbracht (vgl. § 19 Satz 2 SGB IV).
19 Eine Ausnahme findet sich z. B. in § 37 Abs. 1 Satz 1 SGB XI. Die Vorschrift macht den Anspruch auf Pflegegeld anstelle der häuslichen Pflegehilfe von einem Antrag abhän-gig. Dieser Antrag ist eine materiell-rechtliche Voraussetzung für den Leistungsan-spruch. Ohne diesen Antrag darf der Sozialversicherungsträger das Verwaltungsver-fahren nicht einleiten. Die Einleitung aufgrund einer Ermessensentscheidung ist aus-geschlossen. Der Rentenantrag in der Rentenversicherung ist ebenfalls eine materiell-rechtliche Voraussetzung für den Leistungsanspruch, da von der Antragstellung der Rentenbeginn abhängig ist (vgl. § 99 SGB VI).
20 Der entsprechende Verwaltungsakt ist formaljuristisch rechtswidrig, da er ohne den nach § 19 Satz 1 SGB IV erforderlichen Antrag erlassen wurde. Der Verfahrensfehler ist allerdings zeitlich unbefristet heilbar (vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 2 SGB X), bzw. er ist unbeachtlich (vgl. § 42 SGB X).
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Beginn des Verfahrens
2.6.2 Einleitung von Amts wegen
Ein Sozialversicherungsträger hat kein Ermessen hinsichtlich der Ein-leitung eines Verwaltungsverfahrens, wenn er aufgrund von Rechts-vorschriften von Amts wegen tätig werden muss (vgl. § 18 Satz 2 Nr. 1 SGB X; Offizialmaxime).21 Das Verwaltungsverfahren beginnt, wenn der Sozialversicherungsträger von entsprechenden Tatbestän-den erfährt. Ob er von Amts wegen tätig werden muss, ist der für die Sachentscheidung maßgeblichen Rechtsnorm zu entnehmen (vgl. Übersicht 4).
Übersicht 4: Einleitung von Amts wegen
Tatbestand Rechtsgrundlage
Einzug und Geltendmachung des Gesamtsozial-versicherungsbeitrags
§ 28h Abs. 1 SGB IV
Erhebung von Beiträgen § 76 Abs. 1 SGB IV
Entscheidung über die Versicherungspflicht, Bei-tragspflicht und Beitragshöhe in der Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung sowie nach dem Recht der Arbeitsförderung
§ 28h Abs. 2 SGB IV
Aufhebung von Verwaltungsakten, wenn Ermes-sen nicht eingeräumt ist
§§ 44, 48 SGB X
Leistungen in der gesetzlichen Unfallversicherung § 19 Satz 2 SGB IV
Sozialhilfe § 18 Abs. 1 SGB XII
Erstattung zu Unrecht entrichteter Beiträge § 26 Abs. 2 SGB IV
21 Weitere wichtige Regelungen, welche die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens von Amts wegen nach der Offizialmaxime erfordern, finden sich in § 19 Satz 2 SGB IV so-wie in § 18 Abs. 1 SGB XII. In der gesetzlichen Unfallversicherung werden Leistungen von Amts wegen erbracht, soweit sich aus den Vorschriften für die gesetzliche Unfall-versicherung nichts Abweichendes ergibt. Damit ist der Unfallversicherungsträger ver-pflichtet, tätig zu werden und schließlich zu entscheiden, sobald er von einem Arbeits-unfall oder einer Berufskrankheit Kenntnis erlangt. Die Sozialhilfe setzt ein, sobald dem Sozialhilfeträger bekannt wird, dass die entsprechenden Voraussetzungen vorlie-gen. Damit ergibt sich hinsichtlich der Einleitung eines Verwaltungsverfahrens durch den Träger der Sozialhilfe eine ähnliche Situation wie in der Unfallversicherung.
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Verwaltungsverfahren
2
2.6.3 Einleitung aufgrund eines Antrags
Ein Sozialversicherungsträger hat kein Ermessen hinsichtlich der Ein-leitung eines Verwaltungsverfahrens, wenn er aufgrund von Rechts-vorschriften
� auf Antrag tätig werden muss oder
� nur auf Antrag tätig werden darf und ein Antrag nicht vorliegt
(vgl. § 18 Satz 2 Nr. 1 und 2 SGB X). Der Antrag in diesem Sinne ver-anlasst zum einen den Sozialversicherungsträger, ein Verwaltungs-verfahren einzuleiten. Zum anderen ist der Antrag die materiell-rechtliche Voraussetzung für den Erlass des Verwaltungsakts. Wird eine Entscheidung getroffen, ohne dass der erforderliche Antrag ge-stellt wurde, ist der Verwaltungsakt rechtswidrig.22
Der Antrag ist eine Willenserklärung des öffentlichen Rechts. Da es an besonderen Rechtsvorschriften zur Regelung dieser Willenserklä-rungen mangelt, ist auf die allgemeinen Grundsätze des bürgerli-chen Rechts über Willenserklärungen zurückzugreifen.23 Anträge sind nach dem wirklichen Willen des Antragstellers auszulegen (vgl. § 133 BGB), der Antrag kann bis zum Wirksamwerden des Verwal-tungsakts zurückgenommen (vgl. §§ 130 ff., §§ 182 ff. BGB) oder da-nach angefochten (vgl. §§ 119 ff. BGB) werden. Das öffentliche Recht enthält darüber hinaus Vorschriften, die den Antrag ggf. an eine be-stimmte Form oder Frist binden.24 Verstöße gegen entsprechende Regelungen können Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts zur Folge haben oder den Untergang des beantragten Rechts oder der wahr-genommenen Berechtigung bewirken.
2.6.3.1 Rechtsgrundlagen
Es gibt innerhalb des Sozialgesetzbuches und seiner besonderen Teile zahlreiche Vorschriften, die Regelungen zum sozialrechtlichen Antrag enthalten. Dabei kann nicht immer eindeutig zwischen einer materiell-rechtlichen oder formell-rechtlichen Regelung unterschie-den werden.
22 zur Heilung vgl. Kapitel 2.10.423 BSG, Urteil vom 28.10.2009, B 14 AS 56/08 R24 Der Beitritt zur freiwilligen Versicherung ist einer Krankenkasse innerhalb von drei
Monaten anzuzeigen (vgl. § 9 Abs. 2 SGB V). Der Beitritt ist schriftlich zu erklären (vgl. § 188 Abs. 3 SGB V).
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Beginn des Verfahrens
Ein Sozialversicherungsträger muss aufgrund eines Antrags tätig wer-den, wenn der Antrag verfahrensrechtliche Voraussetzung für das Tä-tigwerden ist. Eine entsprechende Regelung enthält § 19 Satz 1 SGB IV, der für die Leistungen aus der gesetzlichen Kranken- und Rentenver-sicherung, nach dem Recht der Arbeitsförderung sowie in der sozialen Pflegeversicherung bestimmt, dass Leistungen auf Antrag zu erbrin-gen sind. § 19 Satz 1 SGB IV ist formell-rechtlicher Natur und schließt nicht aus, dass der Sozialversicherungsträger auch ohne einen Antrag tätig wird. Der materiell-rechtliche Leistungsanspruch entsteht unab-hängig von diesem Antrag, wenn die in den entsprechenden Normen enthaltenen Voraussetzungen erfüllt sind.
Davon zu unterscheiden sind die Fälle, in denen ein Sozialversiche-rungsträger nur aufgrund eines Antrags tätig werden darf. Das ist immer dann der Fall, wenn der Antrag neben seiner verfahrens-rechtlichen Funktion auch materiell-rechtliche Voraussetzung für die Anwendung einer Rechtsnorm ist. Nach herrschender Rechtsauffas-sung ist ein Antrag dann eine materiell-rechtliche Voraussetzung für die Anwendung einer Rechtsnorm, wenn die einschlägige Rechts-norm eine entsprechende Regelung enthält25 oder der Antrag für den Beginn der Leistung maßgebend ist.26
2.6.3.2 Funktionen des Antrags
Anträge sind auf unterschiedliche Ziele gerichtet, entsprechend der jeweils gegebenen Interessenlage. Einem Sozialversicherungs-träger stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage nach den Kon-sequenzen.
In aller Regel wird ein Antrag zur Einleitung eines Verwaltungsver-fahrens führen. Die Einleitung liegt allerdings im Ermessen des Sozi-alversicherungsträgers, wenn es für den Antrag bzw. seine Behand-lung keine gesetzliche Grundlage gibt (vgl. § 18 Satz 1 SGB X). Die Ermessenskompetenz betrifft in diesen Fällen nur die Einleitung des Verwaltungsverfahrens. Die Entgegennahme des Antrags kann der Sozialversicherungsträger nicht verweigern (vgl. § 20 Abs. 3 SGB X). Das gilt selbst dann, wenn sich der Sozialversicherungsträger für
25 § 9 Abs. 2 SGB V z. B. macht die freiwillige Versicherung bei einer Krankenkasse von einer „Anzeige“ abhängig. § 1 Abs. 1 BVG macht den Anspruch auf Versorgung von einem Antrag abhängig.
26 Um einen Antrag in diesem Sinne handelt es sich z. B. beim Antrag auf Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung (vgl. § 99 SGB VI).
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Verwaltungsverfahren
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unzuständig hält.27 Im Übrigen ist die Entscheidung über die Einlei-tung des Verwaltungsverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.28
2.6.3.3 Rechtsschutz
Wird der Sozialversicherungsträger aufgrund eines Antrags nicht oder nicht rechtzeitig tätig, kann der Antragsteller Rechtsschutz in Form einer Untätigkeitsklage in Anspruch nehmen.29 Die Untätig-keitsklage ist eine Form der Verpflichtungsklage und frühestens sechs Monate nach dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts zulässig, wenn der Sozialversicherungsträger ohne zureichenden Grund eine Sachentscheidung nicht getroffen hat.30 Wird die Klage vor Ablauf der Frist erhoben, ist sie unzulässig und somit zurückzu-weisen. Die Klage hat sich auf die Verurteilung zum Erlass eines be-stimmten Verwaltungsakts zu beziehen.
27 § 16 Abs. 1 Satz 2 SGB I sieht vor, dass Anträge auf Sozialleistungen (vgl. § 11 Satz 1 SGB I) nicht nur vom zuständigen Leistungsträger (vgl. § 12 Satz 1 SGB I), sondern auch von allen anderen Leistungsträgern ... entgegengenommen werden, die den Antrag unverzüglich an den zuständigen Leistungsträger weiterzuleiten haben (vgl. § 16 Abs. 2 Satz 1 SGB I). Aufgrund der Schutzfunktion dieser Vorschrift gelten diese Aus-führungen auch für Anträge, bei denen es sich nicht um Leistungsanträge handelt.
28 Das durch § 18 Satz 1 SGB X eingeräumte Ermessen ist auf der Rechtsfolgenseite des Rechtssatzes angesiedelt und beschränkt sich auf die Entschließung des Sozialversiche-rungsträgers über die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens. Das Sozialgesetzbuch enthält nur in § 39 Abs. 1 SGB I eine auf Ermessensleistungen beschränkte Aussage, wo-nach Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben ist und die ge-setzlichen Schranken des Ermessens einzuhalten sind (ebenso § 40 VwVfG). Diese Re-gelung entspricht aber der in der Literatur vertretenen Auffassung zur Ermessensaus-übung und kann in diesem Zusammenhang als Generalklausel angesehen wer den. Das bedeutet für die Einleitung des Verwaltungsverfahrens, dass es weder zu Ermessens-missbrauch oder Ermessensfehlgebrauch noch zu Ermessensüberschreitung kommen darf. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang der Gleichheitssatz aus Art. 3 GG, der zu einer Bindung des Sozialversicherungsträgers an die bisherige Praxis führt und ihn verpflichtet, nicht ohne zureichenden sachlichen Grund davon abzuwei-chen. Ob also die Einleitung eines Verwal tungsverfahrens geboten ist, wird sich an der bisher geübten Verwaltungspraxis orientieren müssen. Diese Selbstbindung der Ver-waltung setzt allerdings die Rechtmäßigkeit der bisherigen Verwaltungspraxis voraus.
29 Nach § 54 Abs. 1 Satz 1 SGG kann durch eine Klage u. a. die Verurteilung zum Erlass ei-nes unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Voraussetzung ist, dass der Klä-ger durch die Unterlassung des Verwaltungsakts beschwert ist (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 2 SGG).
30 vgl. § 88 Abs. 1 Satz 1 SGG
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Beginn des Verfahrens
2.6.3.4 Voraussetzungen des rechtmäßigen Antrags
Wirksame Anträge setzen Beteiligungsfähigkeit am Verwaltungs-rechtsverhältnis und sozialrechtliche Handlungsfähigkeit voraus (vgl. Kapitel 2.7.2, 2.7.3). Entsprechende Regelungen enthalten die §§ 10, 11 SGB X, die an die zivilrechtlichen Begriffe der Rechts- bzw. Geschäftsfähigkeit anknüpfen. Die Beteiligungsfähigkeit normiert die Fähigkeit, Zuordnungssubjekt verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten zu sein. Die Handlungsfähigkeit setzt den Antragstel-ler dagegen in die Lage, seine Rechte selbstverantwortlich inner-halb des zustehenden Handlungsspielraums wahrnehmen zu kön-nen. Dabei lässt insbesondere § 11 SGB X Fragen nach der Hand-lungsfähigkeit beschränkt Geschäftsfähiger oder Geschäftsunfähi-ger aufkommen.31
Die genannten Vorschriften sind den §§ 70, 71 SGG nachgebildet, weisen jedoch dem Verwaltungsverfahren entsprechende Besonder-heiten auf.
2.6.3.5 Formerfordernisse
Anträge sind im Recht der Sozialversicherung grundsätzlich nicht an eine bestimmte Form gebunden.32 Sie können deshalb mündlich, schriftlich oder mithilfe eines konkludenten (schlüssigen) Verhal-tens33 gestellt werden. Das gilt auch dann, wenn die Versicherungs-träger für den Verfahrensablauf Formulare entwickelt haben.
31 In der Literatur wird übereinstimmend die Auffassung vertreten, dass die bürgerlich-rechtlichen Vorschriften über die Geschäftsfähigkeit zur Bestimmung der sozialrechtli-chen Handlungsfähigkeit ergänzend heranzuziehen sind. Das war insbesondere vor In-krafttreten des Sozialgesetzbuches erforderlich, weil es bis dahin an § 36 SGB I, § 11 SGB X vergleichbaren Vorschriften fehlte. Dabei ist der Auffassung zu folgen, dass es sich bei §§ 104 ff. BGB um allgemeine Rechtsgrundsätze handelt, die immer dann im Wege der Lückenfüllung anzuwenden sind, wenn sie über den begrenzten Anwen-dungsbereich der Vorschriften des Sozialgesetzbuches hinausgehen.
32 Die Formfreiheit gilt als Grundsatz im Verwaltungsverfahren und findet ihren Aus-druck in § 9 SGB X. Eine Ausnahme gilt nur aufgrund besonderer Rechtsvorschriften.
33 Personen, die in der Krankenversicherung mit ihrem regelmäßigen Jahresarbeitsent-gelt die Jahresarbeitsentgeltgrenze überschreiten, scheiden aus der Versicherungs-pflicht aus (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m Abs. 4 SGB V). Die Krankenkasse hat auf diesen Tatbestand hinzuweisen (vgl. § 190 Abs. 3 Satz 1 SGB V). Schweigt das Mitglied dazu (und erklärt damit seinen Austritt nicht), setzt sich die Mitgliedschaft als freiwillige Mitgliedschaft fort (vgl. § 190 Abs. 3 Satz 2 SGB V). Das Mitglied gibt dann durch kon-kludentes Verhalten zu erkennen, dass die Mitgliedschaft fortgeführt werden soll.
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Verwaltungsverfahren
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Ausnahmen vom Grundsatz der Formfreiheit sind gesetzlich gere-gelt.34 Dabei wird überwiegend die Schriftform angeordnet. Doku-mente können auch elektronisch übermittelt werden, wenn der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet (§ 36a SGB I). Anträge, die nicht der gesetzlichen Form entsprechen, sind unwirksam. Der Sozi-alversicherungsträger ist verpflichtet, unverzüglich auf einen wirksa-men Antrag hinzuwirken (§ 16 Abs. 3 SGB I).
Wird aufgrund eines unwirksamen Antrags entschieden, ist der Ver-waltungsakt rechtswidrig. Allerdings kann der Formmangel des An-trags jederzeit geheilt werden.35 Ein nicht geheilter Formmangel des Antrags führt nicht zur Aufhebbarkeit des Verwaltungsakts, wenn in der Sache richtig entschieden wurde.36
2.6.3.6 Frist des Antrags
Oftmals erzielt der Antrag nur dann den gewünschten Rechtserfolg, wenn er innerhalb einer bestimmten Frist gestellt wird. Diese Fristen sind nach gesetzlichen sowie von einem Sozialversicherungsträger gesetzten Fristen zu unterscheiden. Gesetzliche Fristen ergeben sich aus den oder im Zusammenhang mit den maßgeblichen Vorschrif-ten, auf deren Anwendung der Antrag abzielt. Sie können sowohl materiell-rechtlicher als auch verfahrensrechtlicher Natur sein.37 Fris-ten, die von einem Sozialversicherungsträger gesetzt werden, erge-ben sich dagegen nicht aus dem Gesetz, sondern dienen der Verwal-tungsökonomie. Trotzdem können Konsequenzen mit dem Ablauf dieser Fristen verbunden sein.38
34 Der Beitritt Versicherungsberechtigter ist der Krankenkasse schriftlich zu erklären (vgl. § 188 Abs. 3 SGB V). Die Handlungsfähigkeit nach § 36 SGB I kann vom gesetzlichen Vertreter durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Leistungsträger eingeschränkt werden (vgl. § 36 Abs. 2 Satz 1 SGB I). Die Verjährung von Sozialleistungen wird auch durch einen schriftlichen Antrag auf die Sozialleistung oder durch Erhebung eines Wi-derspruchs gehemmt (vgl. § 45 Abs. 3 Satz 1 SGB I).
35 vgl. § 41 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 2 SGB X36 vgl. § 42 SGB X37 Die gesetzlichen Fristen im Recht der Sozialversicherung sind überwiegend materiell-
rechtliche Fristen. Gesetzliche Fristen verfahrensrechtlicher Art finden sich z. B. in der Verordnung über die Erfassung und Übermittlung von Daten für die Träger der Sozial-versicherung (Datenerfassungs- und -übermittlungsverordnung - DEÜV) vom 23.01.2006 (BGBl. I S. 152), die Fristen für die Meldungen bestimmter Tatbestände im Zusammen-hang mit einer Beschäftigung setzt.
38 Mitwirkungspflichten (vgl. §§ 60 ff. SGB I) können von einem Sozialversicherungsträger innerhalb einer von der Behörde gesetzten Frist eingefordert werden. Kommt der Sozi-alleistungsberechtigte seinen Mitwirkungspflichten nicht fristgerecht nach, kann die Leistung ganz oder teilweise versagt oder entzogen werden (vgl. § 66 Abs. 3 SGB I).
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Beginn des Verfahrens
Um Beginn und Ende von Fristen zu bestimmen, ist § 26 Abs. 1 SGB X heranzuziehen. Danach gelten die §§ 187 bis 193 BGB39 für die Be-rechnung der Fristen im Sozialrecht entsprechend, soweit im Sozial-gesetzbuch nichts Abweichendes bestimmt ist.40
Das Ende einer Frist fällt nach dem Wortlaut des Gesetzes auf den Ablauf des letzten Tages der Frist. Eine am Wortlaut orientierte Aus-legung entsprechender Vorschriften führt zu dem Ergebnis, dass un-abhängig von der Dienstzeit der Sozialversicherungsträger Fristen stets um 24.00 Uhr des letzten Tages der Frist enden. Das Bundesver-fassungsgericht41 hält diese vom Wortlaut her naheliegende Ausle-gung des einfachen Rechts im Hinblick auf die Rechtsschutzgaran-tien der Art. 19 Abs. 4, 103 Abs. 1 GG auch verfassungsrechtlich für geboten. Die Beschränkung einer Frist auf das Dienstende eines So-
39 Ist für den Anfang einer Frist ein Ereignis oder ein in den Lauf eines Tages fallender Zeitpunkt maßgebend, so wird bei der Berechnung der Frist der Tag nicht mitgerech-net, in welchen das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt (vgl. § 187 Abs. 1 BGB). Ist der Be-ginn des Tages der für den Anfang einer Frist maßgebende Zeitpunkt, wird dieser Tag bei der Berechnung der Frist mitgerechnet (vgl. § 187 Abs. 2 Satz 1 BGB). Das Gleiche gilt von dem Tage der Geburt bei der Berechnung des Lebensalters (vgl. § 187 Abs. 2 Satz 2 BGB). Eine nach Tagen bestimmte Frist endigt mit dem Ablaufe des letzten Ta-ges der Frist (vgl. § 188 Abs. 1 BGB). Eine Frist, die nach Wochen, nach Monaten oder nach einem mehrere Monate umfassenden Zeitraume - Jahr, halbes Jahr, Vierteljahr - bestimmt ist, endigt im Falle des § 187 Abs. 1 mit dem Ablaufe desjenigen Tages der letzten Woche oder des letzten Monats, welcher durch seine Benennung oder seine Zahl dem Tage entspricht, in den das Ereignis oder der Zeitpunkt fällt, im Falle des § 187 Abs. 2 mit dem Ablaufe desjenigen Tages der letzten Woche oder des letzten Mo-nats, welcher dem Tage vorhergeht, der durch seine Benennung oder seine Zahl dem Anfangstage der Frist entspricht (vgl. § 188 Abs. 2 BGB). Fehlt bei einer nach Monaten bestimmten Frist in dem letzten Monate der für ihren Ablauf maßgebende Tag, so en-digt die Frist mit dem Ablaufe des letzten Tages dieses Monats (vgl. § 188 Abs. 3 BGB).
40 Zur Anwendung der §§ 187 bis 193 BGB auf sozialrechtliche Fristen existieren unter-schiedliche Rechtsauffassungen sowie Verfahrensweisen in der Praxis. Die Ursache da-für liegt in der nicht immer einheitlichen Formulierung des Gesetzes, das den Lauf ei-ner Frist von unterschiedlichen Tatbeständen abhängig macht. Dabei kann es sich z. B. um Fristen nach Beendigung der Mitgliedschaft (vgl. § 9 Abs. 2 Nr. 1 SGB V), nach Be-endigung der (Familien-) Versicherung oder nach der Geburt eines Kindes (vgl. § 9 Abs. 2 Nr. 2 SGB V), nach Fortbestand des Beschäftigungsverhältnisses ohne Entgeltzah-lung (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 SGB IV), nach Ablauf des letzten Tages eines Leistungszeit-raums (vgl. § 111 Satz 1 SGB X) oder nach Kenntnis einer Entscheidung über die Leis-tungspflicht (vgl. § 111 Satz 2 SGB X) handeln. Eine überzeugende Systematisierung der unterschiedlichen Fristen und ihrer Berechnung ist bisher nicht gelungen (vgl. u. a. Volbers, Fristen, Termine und Zustellungen, Asgard-Verlag, Sankt Augustin) und muss vielleicht auch an der nicht einheitlichen Darstellung im Gesetz scheitern, die selbst in-nerhalb einzelner Rechtsnormen anzutreffen ist.
41 BVerfG, Beschluss vom 11.02.1976, 2 BvR 652/75
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Verwaltungsverfahren
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zialversicherungsträgers stellt danach eine verfassungswidrige Er-schwerung des Zugangs zum Gericht dar.42
Abweichungen ergeben sich u. a. aus § 26 Abs. 3, 4 SGB X. § 26 Abs. 3 SGB X enthält eine Verlängerung der Frist auf den Ablauf des nächstfolgenden Werktags, wenn das Ende der Frist auf einen Sonn-tag, einen gesetzlichen Feiertag oder einen Sonnabend fällt. Gesetz-licher Feiertag in diesem Sinne ist ein Feiertag nach Bundes- oder Landesrecht, das an dem Ort gilt, an dem der Antrag zu stellen ist. § 26 Abs. 4 SGB X nimmt von dieser Regelung die Fristen aus, die durch Gesetz für den Anspruch auf eine Leistung bestimmt sind.
Hat ein Sozialversicherungsträger eine Frist gesetzt, ohne dass die Dauer gesetzlich festgelegt ist,43 endet die Frist ohne Fristverlänge-rung kraft Gesetzes, wenn der Sozialversicherungsträger einen be-stimmten Termin genannt hat (vgl. § 26 Abs. 5 SGB X). Andere Behör-denfristen können (ggf. auch rückwirkend) verlängert werden (vgl. § 26 Abs. 7 SGB X). Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist bei versäumten Behördenfristen nicht möglich und auch nicht nötig, da es sich nicht um gesetzliche Fristen handelt. Allerdings hat der So-zialversicherungsträger den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, wenn er bei abgelaufenen Behördenfristen prüft, ob die angekündigten Konsequenzen zu ziehen sind. Dem trägt § 26 Abs. 7 Satz 2 SGB X Rechnung, der insbesondere bei Unbilligkeit des Ein-tritts der mit dem Fristablauf verbundenen Rechtsfolgen eine rück-wirkende Verlängerung vorsieht.
Die Wirkung von Fristversäumnissen ist unterschiedlich. Sie reicht von der rückwirkenden Verlängerung einer Frist bis zum Verlust des mit der Frist verbundenen Rechts.
Unproblematisch sind die von einem Sozialversicherungsträger ge-setzten Fristen, die (ggf. rückwirkend) verlängert werden können. Die entsprechende Entscheidung ist vom Sozialversicherungsträger nach
42 Die geregelten Dienst- und Öffnungszeiten der Behörden und Gerichte dürfen nicht zulasten des Bürgers gehen. Dieser hat das Recht, gesetzliche Rechtsmittelfristen voll auszuschöpfen (BVerfG, Beschluss vom 03.06.1975, 2 BvR 99/74). Es ist daher sachgerecht, dem Bürger auch noch in den Abendstunden die Abgabe seiner schriftlichen Erklärun-gen zu ermöglichen. Den Behörden und Gerichten erwachsen daraus keine unzumut-baren Schwierigkeiten. Die Rechtzeitigkeit des Eingangs vor 24 Uhr lässt sich mit rela-tiv einfachen Mitteln (z. B. Nachtbriefkasten) kontrollieren (BVerfG, Beschluss vom 11.02.1976, 2 BvR 652/75).
43 Vgl. z. B. § 51 Abs. 1 Satz 1 SGB V als Beispiel für eine Frist, deren Dauer durch Gesetz festgelegt ist.
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Beginn des Verfahrens
pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.44 Das Ermessen wird sich aller-dings auf null reduzieren, wenn Gründe für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vorliegen. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist nach dem Wortlaut des § 27 SGB X zwar nur für gesetzliche Fristen vorgesehen. Jedoch kann eine versäumte Behördenfrist nicht abwei-chend behandelt werden, wenn den Antragsteller kein Verschulden am Fristversäumnis trifft.45 Ist die vom Sozialversicherungsträger ge-setzte Frist abgelaufen, ohne dass die Frist verlängert wurde, können die mit der Frist verbundenen Konsequenzen eintreten.46
Gesetzliche Fristen können vom Sozialversicherungsträger nicht ver-längert werden. Verbindet materielles Recht eine Berechtigung mit einem fristgebundenen Antrag, wird es sich in aller Regel um eine Ausschlussfrist handeln. Die Wirkung der Ausschlussfrist besteht da-rin, dass das mit der Frist verbundene Recht untergeht, wenn die Frist nicht gewahrt wird. Damit ist das entsprechende Recht unwiderruflich verloren.47 Die Regelung gewährleistet, dass ein Sozialversicherungs-träger nur innerhalb einer angemessenen Zeit nach Eintritt einer Be-rechtigung mit entsprechenden Anträgen konfrontiert werden kann und die materiell-rechtlichen Voraussetzungen noch prüfbar sind.
Andere Fristregelungen enthalten ein Leistungsverweigerungsrecht. Das ist insbesondere im Zusammenhang mit Leistungsansprüchen der Fall.48
44 Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens sind einzuhalten. Dieser in § 39 Abs. 1 Satz 1 SGB I enthaltene Grundsatz ist als Generalklausel über den nach dem Wortlaut auf das Ermessen bei Ent-scheidungen über Sozialleistungen begrenzten Geltungsbereich von Bedeutung. Da-bei ist auf die aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Selbstbindung der Verwaltung zu verweisen, die die Behörden zu einer gleichmäßigen Ermessensaus-übung zwingt.
45 BSG, Urteil vom 16.10.1986, 12 RK 30/8646 Hat die Behörde einen Verwaltungsakt erlassen und die Frist als Nebenbestimmung
(u. U. als aufschiebende Bedingung) i. S. d. § 32 SGB X beigefügt, kann der Verwal-tungsakt wirksam und ggf. vollstreckt werden. Hat die Behörde dagegen die Frist im Rahmen schlichten Verwaltungshandelns gesetzt, müssen die gesetzlichen Konsequen-zen durch einen Verwaltungsakt gezogen werden.
47 vgl. §§ 8 Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 2 SGB V48 Der Anspruch auf Krankengeld ruht, wenn die Arbeitsunfähigkeit der Krankenkasse
nicht innerhalb einer Woche nach dem Beginn der Arbeitsunfähigkeit gemeldet wird (vgl. § 49 Abs. 1 Nr. 5 SGB V). Die Ruhensfunktion erlischt mit der Meldung. Schließlich unterliegen Leistungsansprüche der Verjährung, die vier Jahre nach Ablauf des Kalen-derjahres eintritt, in dem die Ansprüche entstanden sind (vgl. § 45 Abs. 1 SGB I). Die Verjährung wird u. a. durch einen schriftlichen Leistungsantrag gehemmt (vgl. § 45 Abs. 3 Satz 1 SGB I).
