Deutschlands Afghanistanpolitik von 2001 -2014 und danach · on Afghanistan Effort, 2001- 2011 0%...

02.05.2015 #1

Prof. Dr. Sebastian Harnisch Institute of Political Science Heidelberg University

Deutschlands Afghanistanpolitik von 2001-2014 und danach

Öffentlicher Vortrag an der Beijing Foreign Studies University

02.05.2015 #2


Das analytische Narrativ

1. Situation: Deutschland, die NATO und die internationale Staatengemeinschaft stehen vor einem klassischen Staatsaufbau-Dilemma: Wenn die Interventionskoalition einen Großteil ihrer Truppen abzieht, droht ein (großer) Teil der Errungenschaften der letzten 10 Jahre verloren zu gehen. Wenn nicht, wird die notwendige Unterstützung in den Heimatbevölkerungen wegbrechen.

2. Staats-Aufbau-Dilemma: demokratische Interventionsstaaten wollen so schnell wie möglich lokale Selbstbestimmung erzielen; die erreichen sie regelmäßig nur scheinbar durch die Involvierung bestehender lokaler/nationaler Eliten, die ihre eigene Herrschaft durch die Mittlerposition zwischen Interventionskoalition und lokaler bevölkerung ausbauen.

3. Prognose: Deutschland, die NATO und alle EU Mitgliedsstaaten werden darauf drängen, akzeptable Stabilität und Regierungsführung in Afghanistan aufrechtzuerhalten (Good-Enough-Ansatz). Das Engagement wird auf den Norden konzentriert sein, die Druchsetzung einiger Good-Governance-Normen fordern (Menschenrechte, freie +faire Wahlen, Anti-Korruptionsmaßn.) und durch die EU wirken.

02.05.2015 #3


Gliederung

1. Einleitung

2. Das analytische Narrativ

3. Drei Phasen deutscher Afghanistanpolitik 1. Der „leichte Fußabdruck-Ansatz“ (2001-2004)

2. Der tiefere, „militärische Fußabdruck-Ansatz“ (2005-2011)

3. Die Rückzugs-Phase (2012-2014)

4. Deutschlands Post-2014 Afghanistanpolitik: einige begründete Vermutungen

02.05.2015 #4


Der „leichte Fußabdruck-Ansatz“ (2001-2004)

• Nach dem Sieg über die Taleban wurde ein „großes Befriedungspotential angenommen – eine sehr leichte internationale Truppenpräsenz war die Folge.

• Deutsche Entscheidungsträger wussten zu diesem Zeitpunkt, dass diese Präsenz zu leicht sein könnte. Europa war aber vor dem Hintergrund der Irakauseinandersetzung nicht bereit und in der Lage, mehr Truppen zu entsenden.

• Um die sehr umstrittene Truppenentsendung (OEF) innenpolitisch zu decken, entwarf die Rot-grüne Bundesregierung eine „Diplomatie-Initiative“, die u.a. die „Petersberg-Konferenz umfasste.

02.05.2015 #5


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

Total 404.64 1300.49 1590.7 2303.1 2817.9 2955.8 3964.6 4865.1 6070 26272.3

USA 7.7 (1.9%)

367.61 (28.27%)

485.79 (30.53%)

778.29 (33.8%)

1318.3 (46.8%)

1403.7 (47.5%)

1514.3 (38.2%)

2111.6 (43.4%)

2549 (42%)

10536.3 (40.1%)

Germany 44.14 (10.9%)

92.57 (7.11%)

82.1 (5.1%)

75.13 (3.3%)

99.23 (3.5%)

117.99 (3.9%)

217.15 (5.4%)

294.02 (6.0%)

316 (5.2%)

1338.33 (5.1%)

EU DAC Members

246.39 (60.9%)

461.83 (35.51%)

412.8 (25.9%)

576.37 (25.0%)

584.95 (20.8%)

641.44 (21.7%)

863.95 (21.8%)

1132.2 (23.3%)

1279.8 (21.1%)

6199.77 (23.6%)

Official Development Assistance in Afghanistan 2001–2009 in Millionen US$

02.05.2015 #6


Deutsche Zivilen vs. Militärische Ausgaben für Afghanistan 2002-2010

Deutsche Ausgaben in Afghanistan in Mrd. €

Militär Zivil Anteil

2002–2007 1.9 0.55 78:22

2002–2010* 4.0 1.1 78:22

2002–2010

inklusive der Zahlungen

durch

EU/NATO*

4.4 1.4 76:24

2010 1.0 0.43 70:30

02.05.2015 #7


Der tiefere „militärische Fußabdruck-Ansatz (2005-2011)

• Wachsende Spannungen in der NATO und dt. Innenpolitik über Differenzierung zwischen ISAF und OEF-Mission in Afghanistan.

• Die wachsende Anzahl sog. „kollateraler Opfer“, die Berichte über galoppierende Korruption sowie die Augenzeugen-Literatur von dt. Soldaten und NGO-Mitarbeiter bewirken eine wachsende Kluft zwischen öffentlicher Skepsis und parlamentarischer Zustimmung zum Afghanistaneinsatz.

• Die deutsche Afghanistanpolitik ist weiterhin durch eine Gefolgschaftspolitik ggü. der USA geprägt. Sie folgt daher der „Aufwuchs-“ und Rückzugs-Bewegung der US-Politik.

02.05.2015 #8


Das deutsche militärische Engagement in Afghanistan, 2001-2010

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Die Rückzugs-Phase (2012-2014)

• Es gibt weiterhin einen substantiellen politischen und gesellschaftlichen Zuspruch für eine Stabilisierung und ggfs. moderate Verbesserung der Situation in Afghanistan auch nach 2014.

• Derzeitiger Fokus ist die Durchführung des Rückwuchses: 6,000 Container und etwa 1,700 Fahrzeuge müssen nach D verbracht werden. – Die Bundeswehr plant das Northern Distribution Network,

beginnend in Mazar-i-Sharif, über Usbekistan, Kasachstan und Russland über die Ostsee für nicht-militärische Güter zu nutzen.

– Sämtliche Militärgerätschaft, insbesondere Waffen und M-Fahrzeuge sollen per Luft über Mazar-I-Sharif und/oder Termez in Uzbekistan verbracht werden.

02.05.2015 #10


Changing Arguments in German Parliamentary Debates on Afghanistan Effort, 2001-2011

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Solidarity Gratitude

Democratic Values German Interest

Special Friendship International Law

Lessons of History Responsibility to Afghan Populace

Lack of Alternatives

Frequency given as percentage of total number of arguments identified in each of the 18 Bundestag debates analyzed

02.05.2015 #11


Deutschlands Post-2014 Afghanistanpolitik:

einige begründete Vermutungen

02.05.2015 #12


Übergreifende Vorüberlegungen

1. Deutschlands und Europas Einfluss sollte nicht überschätzt werden: regionale Mächte (VR China, Indien, Zentralasiat. Staaten, Pakistan), die USA und vor allem die afghanische Gesellschaft selbst bestimmen unmittelbar den Ausgang der Transition.

2. Ein fragiles Gleichgewicht, in dem regionale Machtzentren und eine moderat regierungsfähige Zentralregierung koexistieren, ist das wahrscheinlichste Szenario, zur Zeit.

3. Die Präsidentschaftswahlen im Frühjahr 2014 werden Aufschluß über die Repositionierung in drei Equilibria geben: 1. Inner-Pashtunisches Equilibrium

2. Pashtun-Tajik-Hazara

3. Nordl. Regionalmächte - Zentrum

02.05.2015 #13


Deutschlands Sicherheitsdispositiv in Afghanistan nach 2014: einige begründete Vermutungen

• Ein Einsatzkontingent von 1.500-2000 Soldaten ist möglich bei einer verbleibenden Gesamttruppenstärke von 15-20.000 Mann.

• Das Mandat wird keine aktiven Kampfhandlungen oder Terrorismusbekämpfung beinhalten.

• Das dt. Kontingent wird im Norden u.a. zum Schutz dt. Entwicklungshilfeprojekte eingesetzt werden.

• Eine wichtige Detailfrage für die Mandatierung ist die medizinische Versorgungs-/Verlegefähigkeit im Notfall, die bislang ungelöst ist.

• Es ist wahrscheinlich, dass das dt. Kontingent multinational eingebunden wird, um es innenpolitisch gegen Abzugsforderungen abzusichern.

02.05.2015 #14


Deutschlands Politik in der Eurokrise: Teil II

Vortrag an der Beijing Foreign Studies University

02.05.2015 #15


Das Argument 1. Deutschlands Haltung ist getrieben von innerstaatlichen

Interessen und der Furcht gefährlicher Versicherungszusagen gegenüber (unverantwortlichen) Schuldnerregierungen.

2. Im Laufe der (multilateralen) Hilfsmaßnahmen für Griechenland sowie der Etablierung des EFSF, des ESM und der Stärkung des SWP hat sich die Bereitschaft der Bundesrepublik zur Solidarität mit den Krisenländern deutlich verändert.

3. Das intergovernmentale Krisenmanagement der Regierung Merkel war nur vorübergehend erfolgreich: es bedürfte einer massiven EZB-Zusage sowie weiterer Supranationalisierungs-schritte (Debatte über Bank- und Fiskalunion) um die Märkte zu beruhigen und Zahlungsfähigkeit anderer wichtiger Euro-Länder zu erhalten.

02.05.2015 #16


Moral Hazard-Problem (Versicherungseffekte)

Moral hazard refers to the tendency for insurance against loss to reduce incentives to prevent or minimize the cost of loss (Baker 1996: 239).

CDU FDP

Gesellschaftl. Dissens

Griech. Reg.

Griech. Bevölkerung

Dt. Banken

Griech Banken

02.05.2015 #17


Deutsche Reaktion Phase 1 (Mai 2010)

1. Die Regierung Merkel signalisiert Unterstützung, aber hält rechtl. Verbindliche Zusagen zurück, um a) vertrauenswürdige griechische Zusagen zu erhalten und b) das „ultima ratio“-Argument ggü. dem BVerfG zu stärken.

2. Die Regierung Merkel insistiert auf freiwillige bilaterale Maßnahmen und eine IMF-Einbindung, um den intergouvernmentalen und freiwilligen Charakter der Hilfe deutlich zu machen (cf. FCC Maastricht ruling, para. 146-148.)

3. Die Regierung Merkel ist sich einer substantiellen innenpolitischen Opposition bewusst:

1. Die Klage einer Gruppe von Professoren beim BVerfG liegt vor.

2. Es gibt eine wachsende Zahl von „Dissidenten“ in den eigenen Fraktionen.

3. Deutschlands größtes Boulevardblatt „Bild“ und konservative Tageszeitung „FAZ“ sind sich in skeptischer bis offen ablehnender Haltung einig.

4. Fazit: Regierung Merkel akzeptiert einen breiten intergovernmentalen Rettungsmechanismus (European Financial Stability Facility (EFSF) mit substantieller deutscher Beteiligung (150 Bil. €), aber versichert sich gegen involuntary nach innen (BVerfG) und voluntary defection (Griechenland) nach außen ab.

02.05.2015 #18


Wie solidarisch waren die Deutschen in der Eurokrise?

02.05.2015 #19


Solidaritätsbegriff und Operationalisierung

Definition: „Solidarität“ kann grundsätzlich als eine reziproke Erfüllung von Handlungsrechten und –pflichten verstanden, die auf einem Gemeinschaftsgefühl beruht.

02.05.2015 #20


Textbeispiel: Bedürftigkeitsprinzip und Solidarität

„Machen Sie es endlich: Helfen Sie in dieser Krise ganz anders! Denken Sie an die Bekämpfung von Armut! Denken Sie endlich einmal an die Chancengleichheit im Bildungsbereich! Schaffen Sie mehr Beschäftigung! Organisieren Sie nicht die Wiederholung der Krise!“ Gysi BT-StenBer. 17/34, S. 3104

02.05.2015 #21


Textbeispiel: Bindungsprinzip und Solidarität

„Deutschland lebt in der Europäischen Union in einer Schicksalsgemeinschaft. Ihr verdanken wir Jahrzehnte des Friedens, des Wohlstands und des Einvernehmens mit unseren Nachbarn. Der Krieg, der – nicht zuletzt durch deutsche Schuld – immer wieder Europa verwüstet hat, verschont unseren Kontinent inzwischen so lange wie nie zuvor in der jüngeren Geschichte. Wir Bürgerinnen und Bürger Europas sind zu unserem Glück vereint. Für diese Überzeugung hat noch jede deutsche Bundesregierung – von Konrad Adenauer bis heute – gearbeitet. Wir arbeiten für ein starkes Europa, das seine Rolle in der Welt geeint und entschieden wahrnimmt, das seine Werte und Interessen selbstbewusst verteidigt. Das war, ist und bleibt Deutschlands und Europas Zukunft.“ Merkel BT-StenBer. 17/39, S. 3727

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Phase 1: Sept. 2009-Juni 2010: Verteilung der Solidaritätselemente*

* gezählt in drei entscheidenden BT-Debatten zur 34., 39. und 41. Sitzung

02.05.2015 #23


Phase 2: Juni 2011-Sept. 2011: Verteilung der Solidaritätselemente*

* gezählt in der 115. , 124. und 130. Sitzung im Sommer 2011

02.05.2015 #24


Phase 3: Februar 2012: Verteilung der Solidaritätselemente*

* gezählt in der 115. , 124. und 130. Sitzung im Sommer 2011

02.05.2015 #25


Solidaritätselementverteilung über alle drei Phasen und Referenzgruppen

02.05.2015 #26


Die Grenzen des deutsch-französischen Intergovernmentalismus als Instrument der

Krisenbekämpfung

02.05.2015 #27


Frankreichs Staatspräsident Nicolas Sarkozy, Ansprache in Toulon 2. Dezember 2011

• “the reform of Europe is not a march towards supra-nationality.(…) The crisis has pushed the heads of state and government to assume greater responsibility because ultimately they have the democratic legitimacy to take decisions. (…) The integration of Europe will go the intergovernmental way because Europe needs to make strategic political choices”.

02.05.2015 #28


Bundeskanzlerin Angela Merkel, Eröffnungsansprache des College Europe in Bruges, 2 November 2010

• The Lisbon Treaty has placed the institutional structure on a new foundation. The Treaty of Lisbon lays down that the member states are the guardians of the treaties. This means it is the member states which decide that the Union has competence for some thing, if they believe the problem can be better dealt with at European level. Consequently, the community method does not serve to transfer competences to European level, it is rather a method of ensuring that competences which have been transferred are exercised well, properly and efficiently. Where there is no community competence, the community method can clearly not be applied.

02.05.2015 #29


Neue EU- und Eurozonen-Maßnahmen zur Bekämpfung der Eurokrise

• 2010: European Semester

• 2011: Six Packs

• 2012: Two Packs within the institutional frame of the Lisbon Treaty

• the 2010 European Financial Stability Facility (EFSF)

• the European Financial Stability Mechanism (EFSM)

• the 2011 Treaty on European Stability Mechanism (ESM)

• 2012 Treaty on the Fiscal Compact (outside of the Lisbon Treaty).

02.05.2015 #30


Indikatoren der intergovernmentalen Krisenreaktion

Lisbon Treaty (TUE, Art. 15.3): “the European Council shall meet twice every six months”. • 2010: 6 times, 8 times if one considers two meeting of the Euro-area member

states’ heads of government,

• 2011: 7 times, 9 times if one considers also the meetings of the Euro-area member states’ heads of government

• 2012 it met six times, any time followed by a meeting of the euro-area member states’ heads of state and government.

The EFSF consisted of an executive agreement (not a new formal treaty), in the form of a private company established under Luxembourg law, thus authorized to negotiate with its 17 shareholders.

the Euro Plus Pact, consisting of a political commitment (a sort if intergovernmental agreement) between the euro area member states, but also open to non-euro area ones (Denmark, Poland, Latvia, Lithuania, Bulgaria and Romania) aimed to foster stronger economic policy coordination.

The ESM was thus established as a new treaty among the euro-area member states, endowed of its own institutions, “as an intergovernmental organisation under public international law”, to enter into force by January 2013.

02.05.2015 #31


Probleme der intergovernmentalen Krisenbewältigung in der Eurokrise und ihre Lösung

1. Veto dilemma: how to neutralize oppositions in a decision-making process requiring unanimous consent?

– bi-lateral leadership of Germany and France, in the period 2009-2011, was transformed into a compelling directoire of the EU financial policy.

2. Enforcement dilemma: how to guarantee the application of a decision taken on a voluntary bases?

– Fiscal Compact Treaty (Title VI, Art. 14.2) foresees that it “shall enter to force on 1 January 2013, provided that twelve Contracting Parties whose currency is the euro have deposited their instrument of ratification”.

3. Compliance dilemma: how to guarantee the respect of its rules even when they no longer fit the interest of one or the other of the voluntary contracting parties?

– Fiscal Compact Treaty foresees that “where a Contracting Party considers, independently of the Commission’s report, that another Contracting Party has failed to comply with Article 3(2), it may also bring the matter before the Court of Justice. (…) the judgment of the Court of Justice shall be binding on the parties in the procedure”.

4. Legitimacy dilemma: how to guarantee legitimacy to decisions reached by national executives in the European Council/ECOFIN Council that were never discussed or approved, by the institution representing European citizens (EP)?

02.05.2015 #32


Scenario 1: Muddle Through

1. Eurozone and EU is stuck in the ongoing crisis.

2. Most Southern European countries still need rescue packages. ECB keeps on buying their public bonds.

3. Resources of the ESM are still inadequate; there is always the possibility of sovereign default.

4. Europe remains a weak global player, United States and other big powers, such as China, have managed to overcome the crisis.

5. EU’s dependence on financial support from external partners increases.

The EMU House without a roof

02.05.2015 #33


Scenario 2: Break-up

1. EMU is split up into different blocs; some countries have reintroduced their former currencies.

2. EU still exists as a loose alliance: free trade is seriously hampered by protectionist measures in many MS.

3. In some MS, anti-European and nationalist-populist movements have come to power, pursuing a beggarthy-neighbour policy.

4. In the weakened economies, strategic assets are bought up by non-EU countries, reducing EU’s control over its own production chains

The EMU House falling apart

02.05.2015 #34


Scenario 3: Core Europe

1. EMU is completed by a smaller core group of Member States within the framework of a new full-fledged Treaty outside the EU treaties.

2. It excludes the non-Eurozone Members and some Eurozone Members (a “two-level Europe“).

3. EU exists as a huge free-trade zone which can accept new members hostile to closer political integration (i.e. Turkey).

4. Core group has implemented fiscal union, moving towards a real political union; some EU members on the periphery fall far behind.

The EMU Core + EU construction site

02.05.2015 #35


Scenario 4: EMU completed

• Fiscal Union is completed in the EMU with saving clauses for MS particularly hit by the crisis.

• Eurozone, building on consistent EMU, is coordinating its external position. There is a single Eurozone representation in IFI.

• Euro has become a reference currency, attracting financial resources from all over the world.

• On the way to political union, a “two-speed Europe” emerged, in which the Eurozone as a vanguard of states explores closer integration.

• Non-members of Eurozone are encouraged/assisted to meet the preconditions for integration.

A stable EMU House

02.05.2015 #36


Ergebnisse und Ausblick

02.05.2015 #37


Fazit und Ausblick

1. Ein liberale Interpretation bietet die plausibelste Erklärung der Krisenreaktion der Regierung Merkel.

2. Die starken domestizierenden Institutionen Bundestag und Bundesverfassungsgericht beschränken den Autonomiedrang der Exekutive unter den Bedingungen der Globalisierung.

3. Das Problem der „voluntary oder unvoluntary defection“ ist in der bisherigen politikwissenschaftlichen Forschung über die Eurokrise noch nicht hinreichend ernstgenommen worden.

4. Ohne den Euro hätte die Finanz- und Wirtschaftskrise deutlich negativere Folgen für die Bundesrepublik gehabt.

5. Die deutsche öffentliche Debatte ist in Teilen von einer atemberaubenden Unkenntnis geprägt, insbesondere wenn es um die Mitverantwortung deutscher Banken an der Überschuldung der PIIGS-Staaten geht.

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02.05.2015 #39


Intergovernmentale Entscheidungsstruktur im Zuge der Eurokrise

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