Die Kontingentierung des Flächenverbrauchs – Flächensparen als Aufgabe der Raumordnung...

Die Kontingentierung des Flächenverbrauchs – Flächensparen als Aufgabe der Raumordnung

Fachgespräch am 04.02.2011 in Düsseldorf04.02.2011 11 von 33 von 33

Quantitative Ziele der Außenentwicklung – Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit und

zu anderen Zielvorgaben der Raumordnung

Selbst wenn durch bindende Planungsvorgaben die Außenentwicklung eingeschränkt würde, bliebe den Kommunen zusätzlich immer noch– das große Potenzial der Innenentwicklung,– die Entscheidungsfreiheit, an welchem Ort sie das zulässige

Maß an Außenentwicklung betreiben, allerdings vorbehaltlich• der Restriktionen aus Fachplanungen, z.B. Naturschutz,

Gewässerschutz , Hochwasservorsorge

• der Restriktionen aus der Landes- und Regionalplanung (z.B. Freihaltung von Trassen für Landesstraßen, Leitungen, Grünzüge),

die kommunale Planungshoheit bleibt im Kern gewahrt

die übrigen Ziele der Raumordnung werden durch Mengenziele nicht außer Kraft gesetzt.



Was wären die Vorteile eines flexiblen Umgangs mit Flächenkontingenten (z.B. durch Handel oder geldwerte

Ausgleichsmechanismen zwischen Kommunen / Regionen)?• Festgesetzte Mengenziele werden in der Summe sicher erreicht (Cap).

• Leichtere Anpassung im Vergleich zu starren Planvorgaben, vor allem bei unvorhergesehenen Entwicklungen oder neuen planerischen Aufgaben.

• Fairer Interessenausgleich auf regionaler oder überregionaler Ebene: – Kommunen, die eine verstärkte Außenentwicklung für erforderlich und geboten

halten, können zusätzliche Kontingente erwerben und ihre Planungen umsetzen.– Kommunen die auf Außenentwicklung teilweise verzichten wollen, erhalten Geld

(z.B. für die Innenentwicklung) oder andere geldwerte Vorteile.

• Mehr Rationalität bei der Außenentwicklung, d.h. sorgfältigere Prüfung, ob durch Flächenverbrauch tatsächlich ein Nutzen für die Kommune entsteht.

• Volkswirtschaftliche Effizienz bei der Außenentwicklung: – Die Fläche wird da in Anspruch genommen, wo sie den größten Nutzen stiftet

– das Geld fließt dorthin, wo es am besten eingesetzt werden kann, z.B. für Innenentwicklung, soziale Belange oder Investitionen in Bildung.



Fragen bei der Zuteilung von Kontingenten(mit und ohne Handel / Austausch)

Denkbar: Statt „Bedarfsdeckung“ für absehbare Entwicklung, verstärkt Zuweisung nach verteilungspolitischen Aspekten (“Gerechtigkeit“ oder “Strukturförderung“) oder als Belohnung für „Wohlverhalten“, z.B. für Naturschutzschutzgebiete

Verteilungspolitische Frage: Sollen die Kontingente von vornherein bevorzugt • in die Wachstumsregionen gehen, um dort den Aufschwung zu

stabilisieren und zu fördern (=>“Bedarfsdeckung“), • möglichst „gleichmäßig“ an alle verteilt werden (=>“Gerechtigkeit“),

• verstärkt an Schrumpfungsregionen verteilt werden

(=>“Strukturförderung“), um dort

– Standortvorteile (billigeres Bauland) für Betriebsansiedlungen zu schaffen ? (Frage: Kann billiges Bauland dort tatsächlich die Attraktivität erhöhen ?)

– ggf. (falls Kontingente gehandelt /getauscht werden dürfen) Geld in die Regionen zu bringen ?



Mögliche Mindestanforderungen an die Zuteilung von Kontingenten

• Wahrung der wirtschaftlichen und sozialen Belange der Region oder des Bundeslandes

– Der Ausbau von überregionaler oder bundesweiter Infrastruktur sollte nicht zulasten der regionalen Entwicklungsspielräume gehen (=>Sonderkontingente für bundesweite oder überregionale Infrastruktur)

– Auch Schrumpfungsregionen sollte ein Minimum an Außenentwicklung zugestanden werden (=>die Hoffnung stirbt zuletzt)

– Betriebsansiedlungen in stagnierenden Regionen sollten nicht unnötig behindert werden, dabei sollten vorrangig Brachflächen recycelt werden (Problem: Viele Kontingente =>Bodenpreise zu niedrig für Flächenrecycling)

– Der zunehmende Wohnraumbedarf in Wachstumsregionen sollte gedeckt werden können (=>dazu genügt flächensparender Geschoßwohnungsbau)

– Wie viel Fläche braucht eine wachsende Wirtschaft in Wachstumsregionen ?(=>attraktive Standorte wachsen trotz knapper Flächen und hoher Preise)


Siedlungs- und Verkehrsfläche pro Kopf der Bevölkerung – Bundesländer mit dynamischem Wirtschaftswachstum




Schlussfolgerungen im Hinblick auf die Zuteilung von Kontingenten

• Regionales Wirtschaftswachstum braucht relativ wenig Fläche

– Es ist ein Irrtum zu glauben, dass die Ausweisung von Gewerbegebieten das regionale Wirtschaftswachstum nachhaltig stärkt

– Entscheidend für Wirtschaftswachstum sind technisches Knowhow, Innovationskraft, fähige und fleißige Menschen

– Hinzu können weiche Standortfaktoren kommen (Kultur, Freizeitwert) oder gute internationale Anbindungen, sie sind aber weder notwendig noch hinreichend für regionale Erfolge

• Auf regionales Wirtschaftswachstum folgt Zuwanderung

– Dies kann Flächenverbrauch auslösen, aber die Flächenbelegung pro Kopf der Bevölkerung ist deutlich geringer als in Schrumpfungsregionen (Geschosswohnungen werden akzeptiert)

• Wirtschaftliche und soziale Anforderungen sollten auch nicht überbewertet werden



Denkbare Maßstäbe für die Aufteilung des 30-Hektar-Ziels

• Örtliche oder regionale Besonderheiten

– Regionale Wirtschaftskraft (BIP)

– Regionales Wirtschaftswachstum (BIP)

– Regionale Gewinne oder Verluste an Bevölkerung z.B. bis 2020

– Bevölkerung 2007 (spiegelt Wirtschaftskraft der Vergangenheit bis heute)

– Voraussichtliche Bevölkerung 2020 (entwickelt sich nach Maßgabe der gestrigen, heutigen und künftigen Wirtschaftskraft)

– Insgesamt vorhandene Katasterfläche

– Verfügbare Fläche im Außenbereich ohne planerische Restriktionen (z.B. Naturschutz): Positive oder negative Gewichtung von Schutzgebieten???

– Insgesamt vorhandene Siedlungs- und Verkehrsfläche

– Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche in einem Referenzzeitraum


Ergebnis der Aufteilung nach Bevölkerung (= Wirtschaftliche Entwicklung): Bestand, Gewinn, Verlust




Maßstäbe für die Aufteilung des 30-Hektar-ZielsBewertung der Zuteilungs-Ergebnisse

• Örtliche oder regionale Besonderheiten– Regionale Wirtschaftskraft (BIP), Regionales Wirtschaftswachstum (BIP):

• liefert tendenziell ähnliche Informationen wie Bevölkerungsdaten, • ist aber größeren kurzfristigen Schwankungen unterworfen• Ist schwerer zu prognostizieren, insbesondere kleinräumig

– Regionale Gewinne oder Verluste an Bevölkerung z.B. bis 2020:• Verschärft erheblich die Konflikte zwischen Wachstums-, Stagnations- und

Schrumpfungsregionen• Ist schwer zu begründen und praktisch zu handhaben, wenn immer mehr

Regionen schrumpfen und immer weniger Regionen wachsen • Kann wie ein Länderfinanzausgleich oder regionaler gestaltet werden

– Bevölkerung 2007 (spiegelt auch Wirtschaftskraft der Vergangenheit)• Sollte mit ihren Fähigkeiten und Bedürfnissen im Mittelpunkt stehen• Verteilung nach Bevölkerungsstärke (Kopfzahl) wird von den meisten Bürgern

und Fachleuten als gerecht empfunden (s. REFINA)

– Voraussichtliche Bevölkerung 2020 (entwickelt sich nach Maßgabe der heutigen und künftigen Wirtschaftskraft, der Familienpolitik etc.)

• Wachstums- und Schrumpfungsregionen werden nahezu gleichgewichtig bedacht, allerdings erhalten Wachstumsregionen ein kleines bisschen mehr

• Verteilung nach Bevölkerungsstärke (Kopfzahl) wird als gerecht empfunden


Ergebnis der Aufteilung nach Landesfläche, SV-Fläche, Flächenverbrauch, Bevölkerung (Stand) und Mischkriterien





• Örtliche oder regionale Besonderheiten– Insgesamt vorhandene Katasterfläche

• Ermöglicht Flächeninanspruchnahme da, wo viel Fläche vorhanden ist , aber eher wenig Bedarf;

• Begünstigt dünn besiedelte Flächenländer / Regionen / Kommunen mit eher geringer Wirtschaftskraft ; Wirkt tendenziell ähnlich wie Finanzausgleich

– Verfügbare Fläche im Außenbereich ohne planerische Restriktionen (z.B. Naturschutz): =>negative Auswirkung von Schutzgebieten

• Schwierig zu ermitteln und zu handhaben auf Bundes- oder Landesebene

• Auf regionaler / lokaler Ebene eher möglich; wirkt wie eine klassische Bauland-Potenzial-Analyse;

• Wenig sinnvoll in Schrumpfungsregionen, es sei denn Kontingente dürfen gehandelt werden; wirkt dann wie überregionaler Finanzausgleich

• Eher sinnvoll in Wachstumsregionen, damit Wachstum gleichmäßig auf den verfügbaren Flächen stattfindet; Kommunen mit Schutzgebieten werden u.U. „bestraft“

• Variante: „Belohnung“ für Naturschutzflächen; macht allerdings nur dann Sinn, wenn Kontingente gehandelt werden dürfen




• Örtliche oder regionale Besonderheiten– Insgesamt vorhandene Siedlungs- und Verkehrsfläche

• Umfasst auch leer gefallene Wohn- und Industrie-Flächen• Begünstigt Westdeutschland gegenüber Ostdeutschland (Zersiedelung seit dem

2. Weltkrieg)• Begünstigt tendenziell besonders dicht besiedelte, altindustrialisierte Regionen

mit vielen Industrie-/Gewerbebrachen sowie Stadtstaaten • Bildet keine aktuellen Bedarfe / Potenziale ab, weil die Relation zu heutiger

Bevölkerung / Wirtschaftskraft fehlt

– Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche in einem Referenzzeitraum• „Großvaterprinzip“: Trends und Kräfteverhältnisse einer bestimmten Periode

der Vergangenheit werden in die Zukunft fortgeschrieben• Wer im richtigen Zeitraum viel Fläche verbraucht hat, wird belohnt • Eignet sich allenfalls für die Landes- oder Regional-Ebene;

von der Anwendung auf kommunaler Ebene wird abgeraten

– Mittelwerte, Mischindikatoren:• Mildern extreme Ergebnisse ab, bieten Chancen für Kompromisse

• Besonders empfehlenswert: Bevölkerungsstärke (heute / künftig) mit hohem Gewicht (50 – 75 %) einfließen lassen



Das 30-Hektar-Ziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie –

Beispiel für Aufteilung auf die Bundesländer

NRW

NRW

Kriterien:

*Bevölkerung 2007 (33 %)

*Bevölkerung 2020 (33 %)

*und Flächen-Verbrauch 2001 - 2004

32.000 Hektar bis 2020 (Pfad*)

* Berechnung nach „Dreisatz“ aus 30-Hektar-Ziel: 38.000 Hektar


• Die Raumordnung kann auch heute schon quantitative Flächenziele festsetzen – und tut es auch bisweilen

• Es gibt derzeit noch keine bundesweite Konvention– Wie viel Flächenverbrauch bis 2020 aus dem 30-Hektar-Ziel

folgt (ca. 200.000 Hektar ???) – Nach welchem Maßstab dies auf Länder, Kommunen, Regionen

aufgeteilt werden soll

• Das gibt der Raumordnung und Landesplanung Spielraum, um eigene Ziele und Maßstäbe zu entwickeln

Schlussfolgerungen



• Bei der Aufteilung eines Länderziels auf Regionen, sind nolens volens immer verteilungspolitische Aspekte im Spiel

• Deshalb kann auch nur die demokratisch legitimierte politische Ebene die damit verbundenen Wertungen und Ziele „absegnen“

• Eine Aufteilung von Kontingenten, die sich auch nach der Bevölkerungsstärke richtet, hat – soweit wir heute wissen – eine größere Akzeptanz als andere Maßstäbe

Schlussfolgerungen



• Es ist sinnvoll, Regionen (d.h. Städte und ihr Umland oder

städtische Agglomerationen) als Einheit zu betrachten und ihnen gemeinsame Kontingente zuzuweisen

• Konflikte innerhalb von Regionen könnten gemildert werden, wenn die Kommunen sich als Wirtschaftsraum begreifen, d.h. einvernehmlich Standorte regional optimieren und auch fiskalisch kooperieren

• Die Praktikabilität und Akzeptanz von Kontingenten könnte weiter wachsen, wenn nach der Erstverteilung flexible Tauschprozesse zugelassen werden.Umverteilungswirkung ??? => Politikentscheidung

Schlussfolgerungen




Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit !

Gertrude Penn-Bressel

[email protected]

www.umweltbundesamt.de/rup



Warum wollen wir Zersiedelung begrenzen?

Negative Umweltfolgen:

• Verlust von Freiräumen, Landschaftszerschneidung (Biodiversität, Erholung des Menschen).

• Verkehrserzeugung (Lärm- und Schadstoffemissionen).

• Beeinträchtigung der Wohnumfeldqualität in Ortskernen.

• Bodenverdichtung, Versiegelung, Schadstoffeinträge.

• Beeinträchtigung von Mesoklima, Grundwasserhaushalt, Hochwasserrückhaltung.

• Verlust von Landwirtschaftsflächen, auch als Ressource (z.B. für den Anbau nachwachsender Rohstoffe).

• Förderung von Lebensstilen und Produktionsweisen mit hohem Ressourcen- und Energieaufwand und Umweltbelastungen.



Warum wollen wir Zersiedelung begrenzen?

Negative ökonomische, städtebauliche und soziale Folgen:

• Hohe Fixkosten für Betrieb und Instandhaltung von Gebäuden oder Infrastruktur, unausgelastete Infrastrukturen (z.B. Leitungsnetze).

• Unrentable Investitionen und ineffiziente Subventionen der öffentlichen Hand.

• Leerstände, Brachflächen nicht nur in Schrumpfungsregionen.

• Wertverluste von privaten Immobilien und öffentlichen Liegenschaften, Gefährdung von Betriebsvermögen.

• Risiken des Wohneigentums bei Arbeitslosigkeit und im Alter.

• Soziale Entmischung von Quartieren, Schwächung der Kernstädte.

• Erschwerte Vereinbarkeit von Familie und Beruf durch weite Wege.

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