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FriedensmediationSpannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik

Anne Holper | Lars Kirchhoff [Hrsg.]

Interdisziplinäre Studien zu Mediation und Konfliktmanagement

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Die Reihe Interdisziplinäre Studien zu Mediation und Konfliktmanagement wird herausgegeben von

Prof. Dr. Ulla Gläßer, BerlinProf. Dr. Lars Kirchhoff, BerlinKirsten Schroeter, Hamburg

Band 5

BUT_Holper_5405-2.indd 2BUT_Holper_5405-2.indd 2 10.06.20 13:0010.06.20 13:00

https://www.nomos-shop.de/isbn/978-3-8487-5405-2

Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik

Friedensmediation

Nomos

Anne Holper | Lars Kirchhoff [Hrsg.]



Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8487-5405-2 (Print)ISBN 978-3-8452-9574-9 (ePDF)

1. Auflage 2020© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

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Vorwort und Einführendes zur Friedensmediation

Das Feld der Friedensmediation hat praktisch wie wissenschaftlich in denletzten zehn Jahren weltweit und in Deutschland eine rasante Entwicklungdurchschritten. Die Ergebnisse dieses Prozesses reichen von neu geschaffe-nen Strukturen im Auswärtigen Amt (AA), bei den Vereinten Nationen(UN), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa(OSZE), der Europäischen Union (EU), der Afrikanischen Union (AU) so-wie Nichtregierungsorganisationen (NGOs) über die Konsolidierung derVermittlungsmethodik bis zum professionellen Design von Friedenspro-zessen.

Begleitend ist ein pointierter, durchaus kontroverser und dadurch imbesten Sinne „echter“ Diskurs über die mit dem Feld verknüpften Heraus-forderungen, Dilemmata und Potenziale entstanden. Natürlich haben die-se Aspekte immer schon maßgeblich mitbestimmt, was während Prozessender Friedensvermittlung geschah und was an deren Ende stand. Aber inden Jahren des schnellen und pragmatischen Wachstums konnten diffe-renziertere konzeptionelle, methodische und strategische Fragen zunächstnur wenig Aufmerksamkeit binden. Jetzt werden die Antworten in genera-lisierbare Erfahrungswerte und praktische Handlungen übersetzt, die an-schließend wiederum der kritischen Analyse standhalten müssen. Die Ma-terie Friedensmediation befindet sich mithin in einem dynamischen, zykli-schen Lernprozess, zu dem dieser Band einen Beitrag leisten soll.

Die seit jeher die Menschen befassenden Themen Konflikt, Krieg undFrieden sind zweifellos von hoher Komplexität – analytisch und praktischsowie politisch und rechtlich-ethisch. In der Kernfrage, aus der die Frie-densmediation entstanden ist („Wie kann die Herstellung von Frieden oh-ne Einsatz von Gewalt gelingen?“), bündelt sich diese Komplexität. Daherüberrascht es nicht, dass die (Neu-)Durchdringung dieser Frage nicht nurim Verbund von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren, sondernauch durch ein enges Zusammenspiel von Praxis und Wissenschaft vollzo-gen wurde und wird: Zu viele Akteure, Perspektiven und Disziplinen er-weisen sich als relevant, als dass eine silohafte Befassung mit dem ThemaFriedensmediation sinnvoll wäre.

Exakt diese Motive – der echte Diskurs, das zyklische Lernen und dasZusammenwirken genuin unterschiedlicher Akteure und ihrer Perspekti-ven auf politisches Handeln – zeichnen sich in der Komposition des vorlie-genden Bandes Friedensmediation ab: Neben aktuellen Beiträgen von Wis-

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senschaftler*innen1 und Praktiker*innen bildet eine Auswahl der zentralen„Fact Sheets Friedensmediation“ das Herzkapitel der Publikation. DieseFact Sheets wurden im Zusammenspiel zwischen dem Auswärtigen Amtund der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) über mehrereJahre hinweg erarbeitet und bereiten den aktuellen Status quo zum ThemaFriedensmediation aus deutscher Sicht differenziert auf. WeichenstellendeFragen werden ebenso benannt wie Zielkonflikte und Kompromisse sicht-bar gemacht. Das entstehende Bild ist eine Momentaufnahme, die nebenvielen Errungenschaften und Potenzialen bewusst auch Ambivalenzen undLücken aufzeigt.

Hervorheben möchten wir zwei gelungene Kooperationsachsen, diesich in diesem Band spiegeln und die mit dem Erstarken des Feldes Frie-densmediation eng verknüpft sind: zum einen das enge Kooperationsnetz-werk innerhalb der deutschen Zivilgesellschaft, die sich mit dem ThemaFriedensmediation befasst. Ein besonders sichtbarer Ausdruck davon istdie IMSD, die im Band an verschiedenen Stellen beschrieben ist und ohnederen Kooperativität und Produktivität die hier vorgestellten Ergebnissenicht vorlägen. Zum anderen ist die Kooperationsachse zwischen demAuswärtigen Amt, der IMSD und der Wissenschaft zu erwähnen, in dersich ein respektvoller Austausch auf Augenhöhe etabliert hat und Instru-mente und Ansätze geschärft und vernetzt wurden. Auch davon wird indieser Publikation die Rede sein. Weil die Neuetablierung eines so ambi-tionierten Instruments wie internationaler Mediation nicht zuletzt auchvom Einsatz konkreter Personen abhängt, seien an dieser Stelle ausdrück-lich Ina Lepel, Rüdiger König, Thomas Zahneisen, Gregor Schotten, Cle-mens Hach und Jens Urban sowie Björn Gehrmann genannt, die in denjeweiligen Funktionen und Phasen wesentlich zur Initiierung, Schärfungund Etablierung des Themas Friedensmediation im Auswärtigen Amt bei-getragen haben.

Der Untertitel dieses Bandes steht für eine explizite Anerkennung derunterschiedlichen und bisweilen gegenläufigen Realitäten, in denen sichVermittlungsprozesse behaupten müssen: Friedensmediation operiert im-mer im Spannungsfeld von Methodik, Macht und Politik und ist dadurchunvermeidlich durch Zielkonflikte und Kompromisse geprägt. Erkenntman diesen scheinbar dilemmatischen Grundzustand in einem ersten

1 Im Folgenden werden bei natürlichen Personen das Stern-Symbol * oder ge-schlechtsneutrale Begriffe zur Berücksichtigung aller Geschlechter genutzt. Beifeststehenden (Fach-)Begriffen und Redewendungen sowie Referenzen zu staatli-chen Akteuren wird die männliche Variante benutzt. Es können damit aber so-wohl die weibliche als auch die männliche Form gemeint sein.


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Schritt als ein Vorhandensein heterogener Stärken in Methodik, Machtund Politik an, ergeben sich in einem zweiten Schritt neuartige Profilie-rungspotenziale. Wenn Deutschlands Vermittlerrolle dieses vorhandenePotenzial realisieren soll, gilt es gemeinsam auszutarieren, ob, wo und wiedeutsche Politik und deutsche Mediationsmethodik in einem integriertenVermittlungsansatz lohnend zusammenwirken oder besser unabhängigvoneinander agieren.

Macht – verstanden als veränderliches Stärkeverhältnis innerhalb einesBeziehungsgeflechts, das Interaktionsdynamiken und -prozesse lenkt2 – istdabei das volatile Kapital, mit dem Politik und Methodik in sehr unter-schiedlicher Weise arbeiten. Die Sphäre des Politischen umfasst seit jehersämtliche Dynamiken und Maßnahmen der Interessensaushandlung und-durchsetzung bis hin zur echten Machtpolitik (die dann natürlich keineFriedensmediation sein kann). Doch auch mediative Methodik – also diekonzeptionelle und technische Grundlage für systematisches, auf ein be-stimmtes Ziel gerichtetes Vorgehen etwa im Prozessdesign und in derÜbernahme von Verfahrensherrschaft – ist keineswegs die Verweigerungvon Macht. Mediative Methodik ist lediglich ein anderer Ansatz, Macht zugenerieren und zu nutzen. Im Faktor Macht entsteht damit ein überra-schendes Scharnier für gelingende Komplementarität.

Wir danken Marike Blunck, Tanja Rollett, Anna Dick und Hui Zhangfür ihren Einsatz und ihre Sorgfalt, die wesentlich zum Entstehungspro-zess dieses Bandes beigetragen haben.

Widmen möchten wir diese Publikation Gesine Schwan, der ehemali-gen Präsidentin der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder): für ihrgelebtes Bekenntnis, dass sich die oft mühevolle Arbeit am Konsens imKonflikt – im Kleinen und im Großen – politisch, inhaltlich und mensch-lich lohnt.

Berlin, im Mai 2020Anne Holper und Lars Kirchhoff

2 Peter Imbusch, „Machtfigurationen und Herrschaftsprozesse bei Norbert Elias“, inMacht und Herrschaft: Sozialwissenschaftliche Theorien und Konzeptionen, hg. von Pe-ter Imbusch (Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, 2013), 169–93.


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Vorwort des Auswärtigen Amts

Für die Sondierung der Frage, was Friedensmediation für die deutsche Au-ßenpolitik bedeutet – und welche Rolle Deutschland in diesem Bereichspielen kann, darf und soll – haben wir uns bewusst Zeit genommen. Undwir sind viele Schritte auf dem Weg zu Antworten gemeinsam mit unserenPartnern gegangen: mit befreundeten, auf dem Feld der Vermittlung akti-ven Staaten wie der Schweiz, Norwegen und Finnland, mit Akteuren wieden UN, der OSZE und der EU sowie mit der Zivilgesellschaft, insbeson-dere der Initiative Mediation Support Deutschland.

Während die Veröffentlichung des deutschen Mediationskonzeptes imJahr 2019 ein weithin sichtbarer konzeptioneller Meilenstein war, ist es diegelebte Praxis deutscher Vermittlung, die über die Relevanz des Themasentscheidet. Zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Zeilen ist Deutschlandin verschiedenen Rollen in mehr als 30 Mediations- und Dialogprozessenaktiv: gemeinsam mit lokalen, nationalen oder internationalen Nichtregie-rungsorganisationen, über die UN oder die gezielte Förderung von Forma-ten und Aktivitäten; teils sichtbar und in vorderer (wenngleich nicht vor-derster) Reihe, teils bewusst zurückgenommen im Hintergrund. Wir sindalso angekommen in der Phase der Umsetzung und Operationalisierung.

Deutschland bringt in die Rolle als Friedensvermittler drei Kernstärkenein: das politische Gewicht einer Mittelmacht mit zentraler Stellung inner-halb der EU, eine nicht zuletzt aus der Bewältigung der eigenen Geschich-te stammende Glaubwürdigkeit und die Möglichkeit, ein breites Spektruman Stabilisierungsinstrumenten vernetzt und langfristig zu nutzen. Das istviel.

Neben offenkundigen Chancen zieht dieses individuelle Profil Deutsch-lands auch viele Fragen nach sich, auf die zeitgemäße, differenzierte Ant-worten gefunden werden müssen. Diese ergeben sich nicht zuletzt aus densignifikanten Verschiebungen im multilateralen Ordnungssystem der Ge-genwart: Wo liegen zeitgemäße und zur internationalen Rolle passendeHandlungsfelder für deutsches Engagement? Wie lässt sich unser Profil indas konkrete Design von Prozessen der Friedensmediation übersetzen?Welche Besonderheiten gilt es zu beachten, wenn eine Mittelmacht mitklar definierten Interessen und Werten als Vermittler aktiv wird? Wo lie-gen die Stellschrauben für eine bessere Vernetzung der relevanten Instru-mente und Akteure?

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Viele dieser Fragen kann ein Akteur wie das Auswärtige Amt mit haus-eigenen Kapazitäten bestens allein abdecken. An anderen Stellen hat sichin den vergangenen Jahren eine besondere Kooperationsform als Mehr-wert erwiesen: der aktive Wissensaustausch mit Universitäten. Dieser warvon Anfang an integraler Bestandteil der Arbeit meiner Abteilung. Wissen-schaftlerinnen und Wissenschaftler bringen gesicherte Erkenntnisse praxis-naher Forschung in unser Regierungshandeln ein und spiegeln den For-schungsbedarf aus unserer Praxis zurück in die Wissenschaft.

Die im Auswärtigen Amt so entstandenen Strukturen sind ein geglück-ter Anfang und ein Band wie der vorliegende ist Ausdruck der Produktivi-tät dieses Zusammenwirkens.

Berlin, im Mai 2020Rüdiger KönigLeiter der Abteilung S (Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsor-ge und Humanitäre Hilfe) im Auswärtigen Amt (2015-2020)

Vorwort des Auswärtigen Amts

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Vorwort der Initiative Mediation Support Deutschland(IMSD)

Noch vor gut zehn Jahren tauchte der Begriff Friedensmediation in derdeutschsprachigen Fachdiskussion kaum auf. Zu unterschiedlich und zuwenig von fachlichen Grundsätzen geleitet waren die Mediationsaktivitä-ten, die im Kontext von Friedensprozessen stattfanden, als diesen ein ei-genständiges Fachgebiet der Mediation zu konstatieren. Heute ist der Be-griff Friedensmediation etabliert und mit diesem Sammelband erscheintnun das erste umfassende deutschsprachige Handbuch, das dieses Fachge-biet als solches darstellt.

Was ist inzwischen passiert?Die zunehmende Professionalisierung von nichtstaatlichen und staatli-

chen Akteuren sowie internationalen Organisationen hat in den letztenzehn Jahren zu einer Spezialisierung, zu einer großen Lernentwicklungund somit zur Entstehung eines Fachgebiets Friedensmediation geführt.Im Zuge dieser Entwicklung wurden allgemeine fachliche Grundsätze undPrinzipen der Mediation zunehmend auch für Mediationsprozesse imKontext der Friedensförderung anerkannt – einem Bereich, der in beson-derem Maße machtpolitischen Faktoren und realpolitischen Zwängen aus-gesetzt ist.

Die Professionalisierung wurde durch einzelne internationale Akteure,die Grundsätze definierten und Strukturen aufbauten, angestoßen. Dazugehörten insbesondere die UN, die seit 2006 eine Mediation Support Unit,später auch ein Standby-Team und die Group of Friends of Mediation (einNetzwerk von Staaten, die dem Thema zugewandt sind) etabliert sowieeine Vielzahl an Publikationen in dem Bereich hervorgebracht haben. Alszentrales Dokument wird hierbei die UN Guidance for Effective Mediation(2012) gesehen, auf die auch das deutsche Konzept Friedensmediation (2019)zurückgreift. Im Weiteren verfügen die OSZE und die EU seit vielen Jah-ren über Einheiten und Konzepte, in denen das Thema Friedensmediationfest verankert ist.

In Deutschland entwickelte sich Friedensmediation seit 2013 von einemNischenbereich nichtstaatlicher Akteure zu einem Gegenstand politischerDebatten bis hin zu einer 2015 beginnenden Institutionalisierung im Aus-wärtigen Amt. Als 2013 einige EU-Länder die Idee der Gründung einesEuropäischen Friedensinstituts (heute European Institute of Peace – EIP)

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vorantrieben und der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung eineHaltung dazu entwickeln mussten, nahm eine Gruppe von nichtstaatli-chen Mediationsakteuren dies zum Anlass, gemeinsam für eine Institutio-nalisierung und Professionalisierung in Deutschland einzutreten. Fünfdeutsche Organisationen, die sich primär oder neben anderen Zielen derFriedensmediation widmen, schlossen sich zur Initiative Mediation Sup-port Deutschland (IMSD) zusammen, um ihre Expertise einzubringen unddie Entwicklung von Friedensmediation auch bei staatlichen Akteurenvoranzutreiben. Dies waren die Berghof Foundation, das Center for PeaceMediation (CPM) der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), CSSP– Berlin Center for Integrative Mediation, inmedio – institut für mediati-on. beratung. entwicklung in Berlin sowie das Zentrum für InternationaleFriedenseinsätze (ZIF). In Kooperation mit dem Unterausschuss Zivile Kri-senprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln wurde dasThema auf die politische Tagesordnung gesetzt und fortan im DeutschenBundestag begleitet. Aus ersten Arbeitstreffen mit dem Auswärtigen AmtAnfang 2014 entwickelte sich eine fruchtbare und vertrauensvolle Zusam-menarbeit, die als gelungenes Beispiel zivilgesellschaftlich-staatlichen Zu-sammenspiels bezeichnet werden kann.

Ergebnis dieser Zusammenarbeit waren mehrere Konferenzen (2014:Deutschland als Vermittler; 2015: Fachtagung zu Konfliktanalyse und Me-diation Entry Points; 2016: Die OSZE als Mediatorin) und die gemeinsamvon der IMSD und dem Auswärtigen Amt zunächst als interne Papiere ver-fassten Fact Sheets zu verschiedenen Aspekten der Friedensmediation, diedie Grundlage für einige Beiträge in diesem Band darstellen. Friedensme-diation wird dabei als Oberbegriff für verschiedene mediative Interventio-nen, u. a. auch nationale Dialoge, auf verschiedenen gesellschaftlichenEbenen verstanden. Ein solches Verständnis, das sich auch in diesem Sam-melband widerspiegelt, beschränkt Friedensmediation nicht nur auf offizi-elle Friedens- oder Waffenstillstandsverhandlungen, sondern fußt auf demsogenannten Mehrebenen-Diplomatie-Ansatz („Multi-Track Diplomacy“).

Mit der Veröffentlichung der Leitlinien im Jahr 2017 und des KonzeptsFriedensmediation des Auswärtigen Amts im Jahr 2019 hat die deutsche Au-ßenpolitik eine systematische Verankerung von Friedensmediation er-reicht. Die Jahre 2014 bis 2019 könnten aus der Außensicht der IMSD so-mit retrospektiv als Aufbau- oder Start-up-Phase der Friedensmediation imAuswärtigen Amt gesehen werden. Der Fokus wendet sich nun hin zu vie-len einzelnen Prozessen und Engagements – durch das Auswärtige Amtselbst durchgeführt oder finanziell unterstützt – bis hin zu einer zuneh-menden internen Institutionalisierung im Auswärtigen Amt. Auch in die-

Vorwort der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD)

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ser neuen Phase wird die IMSD den Kapazitätenaufbau als Expert*innen-netzwerk weiter begleiten.

Dieser Band kommt damit genau zur richtigen Zeit. Nun geht esdarum, das Fachgebiet weiter zu schärfen und die Umsetzung in der Poli-tik zu begleiten, denn klar ist, dass die praktische Übersetzung des Kon-zepts Friedensmediation realpolitischen Zwängen und komplexen Kontext-faktoren ausgesetzt ist. Umso wichtiger ist es, sich der fachlichen Grund-sätze und Prinzipien klar zu sein, um sie im Rahmen des Möglichen ein-fordern zu können. Zu dieser Klarheit und Schärfung des Begriffs wirddiese Publikation beitragen.

Berlin, im Mai 2020Christoph Lüttmann und Dirk Splinter(stellvertretend für die rund 20 Personen, die die IMSD seit Gründung mitLeben und Inhalt gefüllt haben)

Vorwort der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD)

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Abkürzungsverzeichnis

AA Auswärtiges AmtANC African National CongressAU Afrikanische UnionBAKS Bundesakademie für SicherheitspolitikBMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und EntwicklungCPM Center for Peace Mediation, Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)CSS Center for Security Studies, ETH ZürichCSSP Berlin Center for Integrative MediationDSF Deutsche Stiftung FriedensforschungEAD Europäischer Auswärtiger DienstEDA Eidgenössisches Departement für auswärtige AngelegenheitenEIP European Institute of PeaceEU Europäische UnionFES Friedrich-Ebert-StiftungFriEnt Arbeitsgemeinschaft Frieden und EntwicklungGCSP Genfer Zentrum für SicherheitspolitikGIZ Deutsche Gesellschaft für internationale ZusammenarbeitGMF German Marshall Fund of the United StatesHD Centre for Humanitarian DialogueICRC International Committee of the Red Crossifa Institut für AuslandsbeziehungenIGAD Intergovernmental Authority on DevelopmentIKRK Internationales Komitee des Roten KreuzesIMSD Initiative Mediation Support DeutschlandISSG International Syria Support GroupMSP Mediation Support ProjectMSU Mediation Support UnitNGO(s) Nichtregierungsorganisation(en)OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in EuropaSADC Southern African Development CommunitySMM Special Monitoring MissionSWP Stiftung Wissenschaft und PolitikUCDP Uppsala Conflict Data ProgramUN United Nations/Vereinte NationenUNHCR United Nations High Commissioner for RefugeesUNITAR United Nations Institute for Training and Research

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UNSMIS UN Supervision Mission in SyriaVN Vereinte Nationen/United NationsZFD Ziviler FriedensdienstZIF Zentrum für Internationale Friedenseinsätze

Abkürzungsverzeichnis

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Inhalt

Aufbau und Gedankenabfolge des Bandes 19Anne Holper & Lars Kirchhoff

Die Herausbildung eines deutschen Mediationsprofils –Leitlinien, Prozesse, Netzwerke

Teil I:21

Überblick Teil I 23Anne Holper & Lars Kirchhoff

Entwicklung staatlicher Mediationsprofile: Kerndimensionen undLeitfragen 25Simon J. A. Mason

Friedensmediation im internationalen politischen Umfeld:Herausforderungen und Nischen für Deutschland 35David Lanz

Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelleGrundlagen 45Julia von Dobeneck

Potenziale ausschöpfen: Friedensmediation in der deutschenAußenpolitik 69Almut Wieland-Karimi

Komplexität und Asymmetrie: Herausforderungen derUN-Mediation in Syrien und die Rolle Deutschlands 81Marike Blunck & Carsten Wieland

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Die Fact Sheet-Serie „Friedensmediation“ des AuswärtigenAmts und der Initiative Mediation Support Deutschland(IMSD) – methodische Professionalisierung

Teil II:

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Überblick Teil II 93Anne Holper & Lars Kirchhoff

Grundlagen der Mediation: Konzepte und Definitionen 97

Die Rollen und Beiträge von multilateralen und nichtstaatlichenAkteuren im Bereich Friedensmediation 111

Konfliktanalyse und Mediation Entry Points 121

Normativer Bezugsrahmen und völkerrechtliche Grundlagen derFriedensmediation 139

Methodik und Gestaltung des Kommunikationsprozesses in derFriedensmediation 169

Friedensmediation im Spannungsfeld aus Methodik, Machtund Politik

Teil III:195

Anne Holper & Lars Kirchhoff

Einordnungen und Erklärungsansätze1. 199Mögliche Entwicklungsachsen der Friedensmediation2. 205Kernfragen zur Rollenausdifferenzierung Deutschlands3. 213Laborsituation für eine Mittelmacht mit multilateralerVerantwortung

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Annex: Konzept Friedensmediation des Auswärtigen Amts 227

Kurzprofile der Autorinnen und Autoren 239Kurzprofil der Herausgeberin und des Herausgebers 245

Inhalt

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