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MMag. Andreas Mayrbäurl

Der Familienlastenausgleichsfonds (FLAF)Entwicklung und Optionen

Working Paper 5/2010

Inhalt

Inhalt

1. EINLEITUNG 52. ZIELSETZUNGEN IN DER FAMILIENPOLITIK, 6 2.1. AllgemeineundökonomischeMotive 6 2.2. RechtlicheunddemographischeArgumente 6 2.3. Umverteilungsziele 6 2.4. ZielsetzungenausbenachbartenPolitikfeldern 73. RECHTLICHE RAHMENBEDINGUNGEN 8 3.1. GesetzlicheVerortung 8 3.2. HaushaltsrechtlicheAspekte 8 3.2.1. Zweckbindung 8 3.2.2. DerReservefonds 8 3.3. DerFLAFimneuenHaushaltsrecht 9 3.3.1. Änderungender1.Etappe 9 3.3.2. Änderungender2.Etappe 104. LEISTUNGEN UND EINNAHMEN DES FAMILIENLASTENAUSGLEICHSFONDS 12 4.1. AusgabendesFLAF 12 4.2. EinnahmendesFLAF 135. ENTWICKLUNGDESRESERVEFONDSUNDDESFLAF 15 5.1. EntwicklungdesReservefonds 15 5.2. EntwicklungderFLAFAusgaben 16 5.2.1. EntwicklungdesFLAF–Abganges 18 5.2.2. ZahlungenandieSozialversicherungsträger 19 5.2.3. EntwicklungderFamilienbeihilfesätze 20 5.2.4. EntwicklungderAusgabeninrelativenBezügen 21 5.3. ErklärungsansätzefürdieEntwicklungFLAF 22 5.4. EntwicklungderEinnahmen 236. REFORMOPTIONEN 25 6.1. ForderungenandenFLAF 25 6.2. ErhöhungendesDG-Beitragesvon4,5% 25 6.2.1. DieWertschöpfungsabgabealsalternativeFinanzierungsform 26 6.3. StärkereEinbindungandererFinanzierungsquellen 27 6.4. ReformoptionenaufderAusgabenseite 27 6.4.1. KürzungeninderFamilienbeihilfe 27 6.4.2. KürzungenbeidenTransfersanSozialversicherungsträger 28 6.4.3. KürzungenbeianderenAusgabenpositionen 29 6.5. ÜberleitungdesFondsindasallgemeineBudget 29 6.5.1. AnforderungenfüreineumfassendeReform 29 6.5.2. ElementeeinerAuflösungderFondstrukturund ÜberführungindenallgemeinenBundeshaushalt 297. SCHLUSSFOLGERUNGEN 328. QUELLENVERZEICHNIS 339. ABBILDUNGSVERZEICHNIS 3510. ANHÄNGE 36DERAUTOR 40

Informationen

Die Working Papers werden von Mitarbeiter/innen des Bundesministeriums für Finanzen oder von Experten/innen,diemit ihnenkooperieren,verfasst.Ziel istes,Erkenntnisseausder laufendenArbeitdesFinanzministeriumseiner informiertenÖffentlichkeitvorzustellen,umdiewirtschaftspolitischeDiskussionanzu-regenunddieweitereArbeit zubereichern.Die Inhalte stellennichtnotwendigerweisedieoffizielleMeinungdesBundesministeriumsfürFinanzendar,sondernfallenindieVerantwortungderjeweiligenAu-torinnenundAutoren.

IhreKommentareundAnfragenrichtenSiebittean:Dr.AlfredKatterl,AbteilungIII/1AllgemeineWirtschaftspolitik,Tel.:+43/1/51433-0e-mail:[email protected]

KostenloseBestellungderPublikation:BundesministeriumfürFinanzen,AbteilungV/7ÖffentlichkeitsarbeitundKommunikationHintereZollamtsstraße2b,[email protected]

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1. Einleitung

Der Familienlastenausgleichsfonds ist seit 1967 dasbedeutendste familienpolitische Förderinstrument in Österreich.IndenletztenJahrenstanderabervorallemaufgrundseinerdefizitärenGebarungundstarkenVer-schuldung imZentrumderDiskussion.DieseArbeitsolldenErklärungsfaktoren fürdieseEntwicklungennachgehen. Zum einen sollen die kostentreibendenVariablen auf derAusgabenseite untersuchtwerden.Besonders wird der These nachgegangen, inwiefernZahlungenandieSozialversicherungsträgerSchuldandernegativenfinanziellenEntwicklungtragen. Der seit 2002 stetig ansteigende SchuldenstandscheinthinsichtlichRückführung irreversibelzusein.Dies auchdeshalbweil die Phase derHochkonjunk-tur in den Jahren 2007 bis 2008 nicht für eine Schul-denreduktion genutzt wurden. Inwiefern der FLAFals „Budgetpuffer“ für Abgänge und verwandte Leistungsbereiche des Bundeshaushalts herhaltenmusste, wird ebenfalls Teil der vorliegenden Arbeitsein. DiesesPapergehtaberauchderFragenach,obdieStrukturundVerortungdesFLAFsimösterreichischen

1. Einleitung

Bundeshaushaltnochzeitgemäßbzw.obmitdenbe-stehenden Instrumenten undHandlungsspielräumeneine nachhaltige Sanierung des Fonds realistisch ist.Gerade die Kernelemente derHaushaltsrechtsreformzeigen,dassneuehaushaltsrechtlicheWegeeffizienterund effektiver sein können, als eine seit JahrzehntenbestehendezweckgebundeneGebarung. In Kapitel 5 sollen Reformoptionen auf der Ein-nahmen- und Ausgabenseite aufgezeigt werden, welche die Transparenz heben und die immanenteAusgabendynamik des FLAF begrenzen sollen. AlseineRadikalvariantewirddiskutiertwerden,obeineÜberführung in das allgemeine Budget zielführendseinkönnte. EswirdaufdieFeststellungWertgelegt,dassdieim Dokument getroffenen Aussagen die Meinungdes Autors widerspiegeln und nicht der offiziellen Meinung des Bundesministeriums für Finanzen ent-sprechenmuss.

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DieZielsetzungeninderFamilienpolitiksindvielfältigund ideologisch stark umkämpft.Dieses Kapitel solleinen kurzenÜberblick über diewichtigsten Beweg-gründe für die Gewährung von Familienleistungengeben.

2.1. Allgemeine und ökonomische MotiveInderLiteratur1lassensichprimärzweiökonomischeRechtfertigungen finden, die entweder den AspektderGerechtigkeit oderdenderEffizienzansprechen.Im ersteren werden Kinder als Benachteiligung inwirtschaftlicherHinsichtgesehen.UmdieserBarriereentgegenzuwirken,solltendemnachfinanzielleMittelalsAusgleicheingesetztwerden.Eshandeltsichbeim distributiven Argument um Gerechtigkeitsvor- stellungen in der Verteilung von Produktionsergeb-nissen. Diese Begründung ist mit dem allgemeinenZielderSozialpolitikArmutzubekämpfenzwarnichtidentisch aber doch sehr nahe, indem familiär indu-zierteArmutbekämpftwerdensoll. DerAspektderEffizienzversuchtdaswirtschaft-lichePotentialeinerFamilieauszuschöpfen;hierdientdie Familie in ihrer ökonomischenFunktionderLei-stungsentfaltung.AusgangspunktistdieWohlfahrtsö-konomieunddasPostulat,dassKindereinenpositivenexternenNutzenbringen.StrengökonomischkanneinKindauchals„Investition“gesehenwerden,dasnichtnur den Eltern sondern auch der Gesellschaft einenNutzenbringt.UmeingesellschaftlichesOptimumderKinderzahl zu schaffen, ist eine staatlicheSubventio-nierungsinnvoll2.

2.2. Rechtliche und demographische ArgumenteRechtstheoretischwirddieFamiliealsexplizites,beson-ders schutzbedürftiges Subjekt behandelt. Das RechtaufFamiliengründungistauchinderallgemeinenEr-klärungderMenschenrechteenthalten:„Heiratsfähige

MännerundFrauenhaben(...)dasRechteineEhezuschließenundeineFamiliezugründen.DieFamilieistdie natürliche und grundlegende Einheit der Gesell-schaftundhatAnspruchaufSchutzdurchGesellschaftundStaat.3“ Die Argumentation aus demographischer SichtunddieSorgeumdieFertilitätsindhistorischgewach-sen.DieBevölkerungspolitiketabliertesichschonweitfrüher als die Familienpolitik und auchheute ist dieBesorgnisübereinezugeringeAnzahlanNachkom-men ein Thema, wobei zumindest im europäischenRaumdieHöhe derGeburtenrate undderGrad derBesorgnisinteressanterweisenichtmiteinanderkorre-lieren4.

2.3. Umverteilungsziele

Im Prinzip besteht in Österreich Grundkonsens zurFamilienförderung.AllerelevantenParteien,VerbändeundInteressensvertretungenbekennensichzurquan-titativ-monetärenFamilienpolitikundsinddarineinig,dass die entstehenden Belastungen zwischen kinder-betreuenden Eltern und kinderlosen Einkommens- beziehern geteilt werden sollen5. Dem OrganisatorderUmverteilung,deröffentlichenHand,stehenabermehrereUmverteilungskonzeptezurVerfügung. Die horizontale Umverteilung zeichnet sich durchhorizontaleVerteilungsgerechtigkeitaus,eswirdvonkinderlosen zu kinderreichen Einkommensgruppenumverteilt. Eine Umschichtung der Mitteln von ein-kommensstarken zu einkommensschwachen Fami-lien ist dabei aber nicht vorgesehen: „Wegen der inhöheren Einkommensschichten anfallenden höheren(schichtspezifischen) Kinderkosten soll die Familien-förderungfürdieseGruppegrößerals fürniedrigereEinkommen sein, was auch aus der Unterhaltsver-pflichtungderElterngegenüber ihrenKindernabge-leitetwird,da sichdiese imbürgerlichenRechtnachdemsozialenStatusderElternrichtet“6 DievertikaleUmverteilung folgtder IdeevonanMindestbedürfnissen ausgerichteter Verteilungsge-rechtigkeit7.AlsMotiv kann die Beseitigung von fa-milienspezifischerArmutgenanntwerden.DieseZiel-

2. Zielsetzungen in der Familienpolitik

1 Vgl.dazuzBBADELT1994S.6f,BADELT1994(b)S.180,(auchBADELT1998(a)undBADELT1998(b),SMUTNY1999S.13f,WINGEN19972 vgl.BADELT1998(a),S.1383 AllgemeineErklärungderMenschenrechte,Res.DerGVderVN217Art.12(Freiheitssphäredeseinzelnen)4 vgl.DIENEL2002S.25undS.2555 vgl.MÜNZ1984,S.2096 MÖRTH2001,S.257vgl.SCHULTHEIS1999,S.57


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setzungwurdevorallemindenNachkriegsjahrenzurExistenzsicherung von einkommensschwachen Fami-lienverfolgt8. DieUmverteilungimLebenszyklusberücksichtigtdenUmstand,dassdieZeitderFamiliengründungalsbesonderskostenintensivbezeichnetwerdenkann.Le-bensphasenbezogeneTransferskönnenauchalsKom-pensationfüreinenimperfektenKapitalmarktgesehenwerden.FürjungeHaushalteistesdemnachbesondersschwierig,KrediteaufeininZukunftzuerwartendeshöheresEinkommenzubekommen9.

2.4. Zielsetzungen aus benach- barten PolitikfeldernFamilienpolitik und damit auch die Familien-leistungenübeneineQuerschnittsfunktionaus.Damitwerden auchZielsetzungen in anderen –meist sozi-alen Fragen behandelnden – Politikfeldern berührt.Dassz.B.FamilienpolitikundArbeitsmarktpolitik ineinem engen Zusammenhang stehen liegt vor allemdarinbegründet,dassfamilienpolitischeMaßnahmen

AnreizefürFrauenbildenkönnen,entwederzuHausezubleibenoderamArbeitsmarktzupartizipieren.DasgesellschaftlicheInteresseanFamilienleistungenspie-gelt sichaber auch inderZielsetzungwider,dass inZukunftgenügendArbeitskräftezuVerfügungstehensollen. Die Abgrenzung zu sozialpolitischen Zielen istbesonders schwierig, da die Familienpolitik auch alsTeilderSozialpolitikverstandenwerdenkann.ImUn-terschiedzurSozialpolitikistderAusgangspunktderFamilienpolitikaberkein„Risiko“ imengerenSinn10. EinbesonderesSpannungsfeld istauchzwischenderFamilienpolitik und der Frauenpolitik zu erkennen,wobeiesgesellschaftspolitischverfehltwäre,daseinegegendasandereauszuspielen.„FamilienpolitikdarfsichnichtinFrauenpolitikoderPolitikfürKinderver-flüchtigen“, hieltWINGEN im Jahr 1997 fest11.AuchdieGesundheitspolitik,dieebenfallsderallgemeinenSozialpolitikzugerechnetwerdenkann,wirdstarkvonderFamilienpolitikbeeinflusst.GeradeimFLAFsindviele gesundheitspolitischmotivierte Leistungen ent-halten (wiez.B.derMutter-KindPass,dieFamilien-hospizkarenzoderdieSchülerunfallversicherung).

8 vgl.WAGNER1993,S.649vgl.KOTHMAYR/ROSNER2000,S.10210vgl.LÜSCHER1988,S.2911 WINGEN1997,S23

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3. Rechtliche Rahmenbedingungen

3.1. Gesetzliche Verortung DiegrundsätzlichenStrukturendesFamilienlastenaus-gleichsgesetzes (FLAG)wurden bereits im Jahr 1967festgelegt. Zuletzt12 wurde das FLAG am 13.01.2010im Rahmen der Neuordnung der Zuständigkeitsre-gelungen in Abgabensachen geändert13. InsgesamtwurdenseitBestehendesGesetzes86Novellierungendurchgeführt, neben verfassungs- bzw. verwaltungs-rechtlichen Entscheidungen und Umsetzungen ausdemdominantenEU-RechtwarendiemeistenÄnde-rungeninnenpolitischmotiviert.ZumFamilienlasten-ausgleichsgesetzgibteseineReiheanVerordnungen,DurchführungsrichtlinienundErlässen14.

3.2. Haushaltsrechtliche Aspekte

3.2.1. Zweckbindung

DerFLAFwarvonBeginnanalseigenerVerwaltungs-fonds mit zweckgebundener Gebarung im Bundes-haushalt konzipiert. Befürworter einer Zweckbin-dungsindvorallembeidenInteressensvertreternder Familienpolitik bzw. bei den Familienpolitikern zufinden. Durch die Zweckbindung wird der Hand-lungsspielraum in der Budgetpolitik eingeschränkt,der Finanzminister verfügt bei einem positiven Ver-mögendes Fonds nicht über dieKompetenz die freiwerdenden Mitteln zur Abdeckung anderer Ausga-benbereicheimBudgetzuverwenden.DerGesamtbe-deckungsgrundsatznach§38(1)BHG, wonachalleEinnahmendesBundesderBedeckungseinesgesam-tenAusgabenbedarfszudienenhaben,wirddurchdieAusnahmebestimmung gemäß § 38 (2) BHG,welcheauchdenFLAFumfasst,relativiert. Die Zweckbindung führt zu einem Interessens-konfliktzwischenBudget-undFamilienpolitik,dasiedem finanzwissenschaftlichen Grundsatz der Non-Affektation widerspricht. Dieser besteht darin, dass

die Verwendung von zukünftigen Einnahmen nichtimVorausfestgelegtwerdensollteumeinemöglichstflexible Budgetpolitik gewährleisten zu können,wel-chezeitgerechtPolitikfelderprioritärberücksichtigtenkann. Zweckbindungen implizieren eine gesetzlichfestgelegte Bevorzugung und Sonderstellung be-stimmterAufgabenbereiche.NachteilisteineTendenzzurAusweitungderStaatsquoteundeineNeigungzueinemständigenAusbauanLeistungsverbesserungenbzw.Ausweitungen. DurchdiezweckgebundeneGebarungdürfendieEinnahmendes FLAF ausschließlich für dessenAus-gabenverwendetwerden.UmeineLeistungausdemFamilienlastenausgleichzufinanzieren,musseineent-sprechendeBestimmungimFamilienlastenausgleichs-gesetzenthaltensein.OhnegesetzlicheGrundlageimFLAG und gleichzeitiger Berücksichtigung im Bun-desfinanzgesetzkannkeineAusgabegeleistetwerden,dies gebietetdie sogenanntedoppelt-gesetzlicheBe-dingtheit15.Diesbedeutetabernicht,dassdasBundes-finanzgesetz zum Beispiel eine AuszahlungsgrenzefürdenAufwandanFamilienbeihilfenfestlegenkann.DurchdiemateriellrechtlicheVerankerung im FLAGentstehtfürdenBundnachderzeitigerRechtslageeinegesetzliche Verpflichtung16. Die Staatsbürgerin bzw.derStaatsbürgerhat somit einenRechtsanspruchaufdiegesetzlichfestgehalteneLeistungFamilienbeihilfe,dasBFGergänztdiemateriellrechtlicheRegelung imHinblick auf eine auch im Innenverhältnis korrekteVorgangsweise17.

3.2.2. Der Reservefonds

Der Familienlastenausgleichsfonds ist durch seineZweckgebundenheit vom allgemeinen Bundeshaus-haltentkoppeltundeingeschlossenerFinanzierungs-kreislauf.Diesbedeutetauch,dassÜberschüssenichtzurAbdeckungeinesallfälligenDefizitsdesGesamt-haushaltes verwendet werden dürfen. Nach § 40FLAG18sindÜberschüsseausderGebarungdesFLAFdemReservefonds für Familienbeihilfen zuzuführen.


12Stand14.10.200913BGBl.INr.9/201014siehedazuu.a.www.bmf.gv.at15Doppelt-gesetzlicheBedingtheit:DasBundesfinanzgesetzhatlediglicheineverwaltungsinterneWirkung,esregeltalsodieinnerenVerhältnissederStaats-organe.GemäßdemLegalitätsprinzipbedürfenauchdieRechtsakteimAußenverhältniseinergesetzlichenFundierung.DasLegalitätsprinzipistjedochnichtallumfassend,sosindetwaAktederPrivatwirtschaftsverwaltungauchohneeinfachgesetzlichemateriellrechtlicheFundierungzulässig(z.B.Förderungsver-trägeoderKaufverträgezwischenBundundUnternehmen)–vgl.dazuLÖDL/PICHLER2008,S.20.16Nach§20(7)BHGsindgesetzlicheVerpflichtungendemGrundundderHöhenachineinemBundesgesetzsoeindeutigfestgelegt,dasssieindieserHinsichtwederbeiderErstellungdesBundesfinanzgesetzesnochbeiderVollziehungdesbetreffendenBundesgesetzesbeeinflussbarsind.AlleübrigenAusgabensindalsErmessensausgabenzuveranschlagen.17Vgl.LÖDL/PICHLER2008,S.2018wennnichtandersangegebenFassungvom14.10.2009

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Der Reservefonds ist ein Fonds mit eigener Rechts-persönlichkeit19, er wird vom zuständigen Bundes-ministeriumfürWirtschaft,FamilieundJugendnachaußen vertreten, sein (allfälliges)Vermögenwird beider PSK gehalten. Die Mittel des Reservefonds sindzurDeckungallfälligerAbgängebestimmtundsollteneinDritteldesgesamtenAufwandesvomletztenJahrentsprechen. ImGegensatzzumReservefonds istderFamilienlastenausgleichsfonds ein Verwaltungsfonds,deraberwiederReservefondsimBundesministeriumfürWirtschaft, Familie und JugendvonderdortigenSektionII„FamilieundJugend“geführtwird. Das Reservehaltungsprinzip20 geht auf das Jahr1960zurück,imBundesgesetzblatt239/1960(§31)wirdfestgehalten,dassÜberschüsseausderGebarungdesFamilienlastenausgleichsfondszweckgebundenfürbe-stimmteMaßnahmenverwendetwerdenmüssen.All-fälligeAbgängewarenschondamalsinletzterKonse-quenzausdenallgemeinenBudgetmittelndesBundeszu bedecken. Ende 1966 betrugen dieMittel des bisdahin bestandenenAusgleichsfonds für Familienbei-hilfenrund117,8Mio.Euro(1,6Mrd.Schilling).Laut §40FLAGwarendieseMitteldemneuenFLAFgemäßFLAG1967zuzuführen.DieseÜberschüssehatteder„neue“ReservefondsalsForderunggegendenBundinseinVermögenaufzunehmen,umAbgängederFolge-jahrezukompensieren21. ErgibtsichauseinemlaufendenJahreinAbgang,übersteigen also die Ausgaben die Einnahmen, sohatnachgeltendemRechtderReservefondsdenAb-gang auszugleichen bzw. bei fehlendem VermögenderBundinVorlagezutreten.DaderFLAFmitweni-genAusnahmengesetzlicheVerpflichtungenbedient,werden die Leistungen auch dann ausbezahlt, wennderFLAF sichnichtüberdie laufendeneigenenEin-nahmenfinanzierenkann.DieMitteldesReservefondssindgleichzeitigdasVermögendesFLAF.SobalddieMitteldesReservefondserschöpftsind,hatderBunddieAbgängeausderGebarungdesFLAF inAnrech-nungaufseineVerbindlichkeitzutragen.Dasbedeu-tet, dass sichder FLAFüber denReservefonds beimBundverschuldetunddieseVerbindlichkeitbeieinemÜberschussbegleichenmuss.DerReservefondsselbstscheint nicht imBudget, also imBundesfinanzgesetzauf. Lediglich die Mittelbewegungen von und zum Reservefonds sind dargestellt. Die Bilanz sowie die Gewinn- und Verlustrechnung werden im Bundes-rechnungsabschlussveröffentlicht.

3.3. Der FLAF im neuen Haushaltsrecht

Durch die Haushaltsrechtsreform22 ändern sich dierechtlichen Rahmenbedingungen in mehreren Be-reichen. Die Haushaltsrechtsreform hat eine Ver- fassungskomponente als auch einfachgesetzlicheAuswirkungen (Bundeshaushaltsgesetz). Die Reform wurde vom Nationalrat am 06. Dezember 2007 ein-stimmigbeschlossenundtrittinzweiEtappeninKraft.

3.3.1. Änderungen der 1. Etappe

Die erste Etappe der Haushaltsrechtsreform ist mit1.1.2009 inKraftgetreten.Bis 1. Jänner 2009warderFLAF im Budget unter Kapitel 19 eingegliedert, seitdem 1.1.2009 wird er in Untergliederung (UG) 25 „Familieund Jugend“verrechnet23,wobeidieUG25aufderAusgabenseitezu99,8%24ausFLAF-Leistungenbesteht. Lediglich12Mio.Eurowurden 2008 für an-derefamilien-bzw.jugendrelevanteMaßnahmenauf-gewendet25.HaushaltsrechtlichwerdendieAusgabendesFLAFunterdemVoranschlagansatz1/253XXXunddieEinnahmenunter2/25XXXverrechnet.DiezweiteStelle(„2“)stehtfürdieRubrik„Arbeit,Soziales,Ge-sundheit und Familie“ welcher die Untergliederung(„5“)zugeordnetwird26. In der ersten Etappe erhöht sich die Flexibilität dadurch,dassgrundsätzlichnichtausgeschöpfteAus-gaben einer Rücklage auf Untergliederungsebene zugeführt werden und die Zweckbestimmung dergesparten Mittel entfällt. Allfällige Überschüsse desFLAFwerdenabergemäß§40FLAGauchweiterhinkeinerRücklagesonderndemReservefondszugeführt. Der neu eingeführte vierjährige FinanzrahmendientderPlanungdesRessourcenverbrauchsdesBud-gets27. Die Gliederung erfolgt auf hochaggregierterEbene,dieObergrenzenfürdieAusgabenwerdenaufUG-Ebene festgelegt. Für konjunkturreagibleAusga-ben werden variable Obergrenzen angewendet, wel-chesichnachjeweiligenKennzahlenrichten.FürdenFamilienbereichundsomitauchfürdenFLAFwurdeeinefixeAusgabenobergrenzeeingezogen. EinweitererSchrittistdieVermeidungvonBudget- verlängerungen. Dies betrifft auch die VerrechnungdesAbgangsbzw.desÜberschusses inderzweckge-bundenen Gebarung des FLAF. Bisher wurde durch

19§40(1)FLAG196720vgl.BADELT1994,S.6221siehedazuErläuterungenzumFLAGJänner1981(HerausgegebenvonBUR-KERT/HACKL/WOHLMANN/REINOLD),Eigenverlag,Wien1977.22weiterführendeLiteraturzuHaushaltsrechtsreform:siehezBSTEGER/PICHLER2008;MESZARITS/SEIWALD200823vormalsKapitel19„FamilieundJugend“24vorläufigerErfolg2008,DatenBMF25LeistungenaußerhalbdesFLAFinderUG25:FamilienpolitischeAktivitäten,AußerschulischeJugenderziehung26nähereEinzelheitenkönnendervomBMFerstellten„LesehilfezumBudget“entnommenwerden,siehedazuwww.bmf.gv.at27dierechtlicheGrundlagefürdenFinanzrahmenliefertdasBundesfinanzrahmengesetz

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dieBruttodarstellung einAbgangdes FLAF auch imallgemeinenBudgetdargestellt.

Exkurs zur Darstellung der Fondsgebarung nach alten und neuen Haushaltsrecht im Bundesbudget

Überschuss des FLAF alte Rechtslage (bis 1.1.2009)DemReservefondswurdendieüberschüssigenMittel alsAusgabenansatz innerhalb des FLAF (1/19397-7330)überwiesen.

Abgang des FLAF alte Rechtslage Der negative Saldo wird durch einen Ersatz vom Reservefondsausgeglichen,welcheralseineEinnah-medesFLAF(2/19390)verrechnetwird.VerfügtderReservefondsüberkeinVermögen,sohatderBundinVorlagezutreten,indemerübereinenAusgaben-ansatzaußerhalbdesFLAF(1/19137)demReserve-fondsdiefehlendenMittelzurVerfügungstellt.Istder Reservefonds gegenüber dem Bund verschul-det,somusserdieSchuldenbeipositiverGebarungzurückzahlen. Dieser Zahlungsvorgang wurde imBudgetalsEinnahmeübereinenEinnahmenansatz außerhalbdesFLAF(2/19134)dargestellt.

Überschuss des FLAF neue RechtslageKeine Änderung gegenüber der alten Rechtslage,Überschüsse werden über 1/25397 dem Reserve-fondsüberwiesen.EineDarstellungdes Saldos im

Kinderbetreuungsgeld-Ansatz ist in diesem Fallhinfällig.

Abgang des FLAF neue RechtslageDurchdieEinführungderNettodarstellungentfälltdiezusätzlicheAusgabenschleifeüberdenfrüherenAnsatz 1/19137-7330 „VorauszahlungdesBundes“.DieVorauszahlung des Bundeswird implizit dar-gestellt, indem die tatsächlich höheren Ausgabenden Einnahmen im Teilheft gegenüberstehen. DieDifferenzzwischendenEinnahmenundAusgabenergibt den Abgang. Die Verrechnung erfolgt ausTransparenzgründen im Ansatz 1/25317 „Kinder-betreuungsgeld (KBG)-Aufwendungen“, welcheraufgrunddesGesamtvolumenseineAbbildungdesAbgangsalseigenenBudgetpostenermöglicht.DieDarstellungerfolgtdurcheineUntergliederungderVerrechnungspost 7614, konkret „7614-001 KBGVorlagepflicht des Bundes“28. Somit befinden sichimPosten7614zweiUntergliederungen,welcheinSummedieLeistungKBG(samtZuschussbzw.ab2010BeihilfezumKBG)ergeben.DieFinanzposition7614-900„ÜberweisungandieNÖGKKfürKBG“wirftdieRestgrößeaufdieGesamtkostendesKBGaus.

28DieLeistungssummemusshöheralsderAbgangsein,würdederAbgangdieLeistungssummeüberschreiten,wärederAusgabenansatzüberdentatsäch-lichenMittelbedarfdotiert,washaushaltsrechtlichnichtmöglichist29Artikel51Abs.8BVGidFab201330derBegriff„doppisch“isteinKunstwort,dieAbkürzungstehtfürdiedoppelteBuchführunginKonten31mitAusnahmederNettodarstellung,siehedazuKapitel2.3.132vgl.dazu§§17,23,24,41,68BHG

3.3.2. Änderungen der 2. Etappe

Die zweite Etappe der Haushaltsrechtsreform wirdmit1.1.2013inKrafttreten.DieneuenGrundsätzederHaushaltsführung29 umfassen die Wirkungsorientie-rung insbesondere unter Berücksichtigung des ZielsdertatsächlichenGleichstellungvonFrauenundMän-nern,dieTransparenz,EffizienzundmöglichstgetreueDarstellungderfinanziellenLagedesBundes.Gleich-zeitig wird das Veranschlagungs- und Rechnungs- systemderdoppischenBuchhaltung30angenähert. DieseNeuerungenverlangenunteranderemeineneue Budgetstruktur. Eine Untergliederung wirdab 2013 inGlobalbudgets unterteilt sein,welche sichwiederumaufDetailbudgetsder1.EbeneundjenachBestimmungdesHaushaltsleitendenOrgansauchauf

Detailbudgetsder2.Ebeneaufteilt.FürdenFamilien-lastenausgleichfondswirdeseinGlobalbudgetgeben,welchesthematischinverschiedeneDetailbudgetsun-tergliedertwird.EineAufgliederungaufDetailbudgetszweiter Ebene ist nicht erforderlich.Das neueHaus-haltsrechthatjedochkeinedirektenAuswirkungenaufdie Fondsstruktur und auf das Finanzierungssystemdes FLAFs31. EineneueDynamikwirddurchdieWirkungsori-entierung eingebracht32. Alle Organe der Haushalts-führung haben sich ab dem Jahr 2013 im gesamtenKreislauf derHaushaltsführung anden angestrebtenWirkungenzuorientieren.KernderWirkungsorientie-rungistdasSetzenvonZielen,dieDefinitionvonIndi-katorenunddasMessendertatsächlichenWirkungen.


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BeispielFür den FLAF könnte beispielhaft folgendesWir-kungszielformuliertwerden33:Wirtschaftliche Besserstellung von Familien mit Kindern im Rahmen der vorhandenen Mittel des FLAF

Warum dieses Ziel: Gemessen an der gesellschaft-lichenBedeutung,dieFamilienhaben,sinddieseu.a.durchhoheAusgaben fürKinderoftwirtschaft-lichbenachteiligt.

Wie wird dieses Wirkungsziel verfolgt:SekundäreUm-verteilung durch finanzielle Transfers (horizontaleUmverteilung),FörderungvonspezifischenKosten,diefürKinderanfallen.

Wie sieht Erfolg aus:Armutsgefährdung und Fami-lienarmut, insbesondere von Alleinerzieherinnenbzw. Alleinerziehern und Mehrkindfamilien sinktum xx% bis 2015 gegenüber 2012. Kinderbetreu-ungsplätzedeckeninjedemBundeslanddenBedarf;der Familienlastenausgleichsfonds bilanziert imJahrxxxxpositiv.

Maßnahmenz.B.ZielgerechteAusgestaltungderFamilienbeihil-feundKindbetreuungsgeldbzw.sonstigeTransfer-leistungen(ErfolgderMaßnahmewirdamErreich-tengemessenz.B.Gesetzesentwurf)

33DieVorschlägebasierenaufeineunverbindlicheundnichtakkordierteBeispielsammlungdesBMF,welchelediglichdasSystemderWirkungsorientierungveranschaulichensollundkeinPräjudizdarstellt.


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DieAusgabendesFLAFbetrugenimJahr200934rund6.151,7Mio.Euro.InRelationzumgesamtenallgemei-nen Bundeshaushalt, dessenAusgaben im Jahr 2009rund69,456Mrd.€ausmachten,sinddies8,9%35. Die Rubrik 2 „Arbeit, Soziales,Gesundheit und Familie“hateinenAnteilvon31,462Mrd.Euro,derFLAFhie-von19,5%36.DasnominelleBIPbetrug im Jahr 2009vergleichsweiserund277Mrd.Euro37. EinGesamtüberblicküberalleösterreichischenFa-milienleistungen38ausdemJahre2002zeigt,dassderBundfürrund2/3derFamilienleistungenaufkommt,die Sozialversicherungsträger rund 25 % finanzierenundfürdenRestdieLänderMittelbereitstellen.DiesesVerhältnisfolgteinerengenDefinitionderFamilienlei-stungen. Die gesamten Familienleistungen würdendemnachrund11%desBundeshaushaltesausmachen.IneinerweitenDefinition,inwelchervorallemdiebei-tragsfreieMitversicherungundbildungsrelevantenFa-milienleistungenhinzugefügtwerden, ergibt sich einWertvonrund15%desBundeshaushaltes39. Die monetären Familienleistungen in ÖsterreichsindiminternationalenVergleichüberdurchschnittlichgroßzügig. Bei denAusgaben für Familienleistungenim EU 15-Vergleich liegt Österreich bei Betrachtungder Pro-Kopf-Leistungen in Kaufkraftstandards hin-terLuxemburgundDänemarkandritterStelle40.AuchbeidenSozialschutzausgabenproKopfliegtÖsterrei-chmitdem4.PlatzimSpitzenfeldimEU-Raum.DerAnteilderFamilienleistungenandengesamtenSozi-alleistungenistmit10,4%relativhoch,dieseTatsacheweistaufeinehoheBedeutungderfamilienrelevantenFörderungenimsozialenSystemhin41.

4.1. Ausgaben des FLAF

DiefinanzstärkstenLeistungendesFLAFsinddieFa-milienbeihilfemitrund3.444Mio.EurounddasKin-derbetreuungsgeld mit 1.156 Mio. Euro42. Folgende Grafik gibt einenÜberblick über die Leistungen desFLAFundihrVerhältnis.

Ausgaben des Familienlastenausgleichsfonds

Quelle:BMF,Erfolg2009

WiedieGrafikdeutlichzeigt,machtdieFamilienbei-hilfebereitsmehralsdieHälftedesGesamtvolumensdesFLAFaus.DiebildungsrelevantenAusgabenstel-lenrund9%derGesamtausgabendar. In den vergangenen Jahrzehnten durchlief derFLAFverschiedenePhasen, inwelchemerVermögenaufbauenkonnte43.NichtzuletztaufgrunddieserTat-sachewurdederFLAFauchzurFinanzierungvonFa-milienleistungenimweiterenSinnherangezogen.Fol-gendeTabellegibteinenÜberblickbzw.denVersucheinerAbgrenzung hinsichtlich der Familiennähe desLeistungsspektrums:

4. Leistungen und Einnahmen des Familienlasten- ausgleichsfonds

34VorläufigerErfolg200935https://www.bmf.gv.at/budget/akthh/2009/200912kapitelausgabe.htm,abgerufenam10.02.201036AlleZahlenBMFErfolg200937WKÖPrognosehttp://www.wko.at/statistik/prognose/bip.pdf,abgerufenam10.02.201038vgl.MAYRBÄURL2004,S.9939ebd.S.10040vgl.FELDERER2005,S.2941vgl.ebd.S.2942vorläufigerErfolg200943siehedazuKapitel4

4. Leistungen und Einnahmen

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Wie dieAufstellung zeigt sind lediglich fünf von 20Leistungsbereichender„klassischen“Familienpolitikzuordenbar.UmzueinemaussagekräftigerenWertzugelangen,wirdinderfolgendenGrafikdasVerhältnisderLeistungsvoluminadargestellt.Hier istzuerken-nen,dassdie„familienfremden“Leistungen¼derGe-samtausgabenbetragen.

4.2. Einnahmen des FLAFDermit rund84%größteAnteilderEinnahmenbe-stehtseitderSchaffungdesFLAFimJahr1967ausdenDienstgeberbeiträgen.DerDienstgeberbeitrag errech-netsichaus4,5%derBeitragsgrundlage(Bruttolohn-bzw.Gehaltssumme)undistvonderZahlderunselb-ständig Erwerbstätigen und der Lohnentwicklungabhängig.BeidewerdenvonderKonjunktursituationbeeinflusst.AlsweitererEinnahmenpostenistdieAb-geltungvonAnsätzenausderEinkommenssteuermit690,4Mio.Eurofixiert44,siewirdzu25%zuLastenderveranlagtenEinkommenssteuerundzu75%zuLastendesAufkommensanLohnsteuerfinanziertundbeträgtrund12%desGesamtaufkommens.Dernamensver-wandteEinnahmenposten„AnteilEinkommens-undKörperschaftssteuer“ ist hingegen konjunkturabhän-gigundistalsProzentsatzimFinanzausgleichsgesetzgeregelt45. DieBeitragsleistungenderSelbständigenundBau-ern sind für das Gesamtaufkommen vergleichsweiseunbedeutend.EinstrittigerPunktist,obdieDG-Beiträ-ge als Lohnbestandteil den Dienstnehmerinnen bzw.Dienstnehmern oder den Dienstgebern zuzurechnenist.WieMAZALbereits2000ausführtebestehtjedochEinigkeit darüber, „(…)dassdieBeiträge zumFLAFzwischen den einzelnen Beitragszahlern einer Adju-

FamilienleistungimengerenSinn FamilienleistungimweiterenSinn VerwandtesPolitikfeldFamilienbeihilfe Schul-undLehrlingsfahrtbeihilfen Bildungbzw.VerkehrKinderbetreuungsgeld Schülerfreifahrten Bildungbzw.VerkehrFamilienhärteausgleich Lehrlingsfreifahrten Bildungbzw.VerkehrFamilienberatungsstellen Schulbücher BildungFörderungenfamilienpolitischerMaßnahmen Unterhaltsvorschüsse Justiz MutterKindPass Gesundheit VerwaltungsaufwandBMF Verwaltung SchülerUnfallversicherung Gesundheit PensionsbeitragaufgrundWahloder Pflegekind Soziales Wochengeld Gesundheit TeilersatzBetriebshilfe Soziales Pensionsbeiträgeaufgrund Kindererziehungszeiten Soziales PensionsbeiträgefürPflegepersonen Soziales FamilienundBerufGesmbH Arbeit BeitragInVitroFertilisation GesundheiteigeneAufstellung

Abgrenzung der Familienleistungen


44vgl.zudengesetzlicheBestimmungenAbschnittIIIFLAG1967§39,§43fürDG-Beitrag45§9(2)1Finanzausgleichsgesetz

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stierungbedürfen.“46Zuüberprüfenwärehier insbe-sonders dieAngemessenheit derAnteile an der Ein-kommens-undKörperschaftssteuersowiedieBeiträgederland-undforstwirtschaftlichenBetriebe.

Einnahmen des FLAF


46MAZAL2000,S.56


15

5.1. Entwicklung des ReservefondsDer Reservefonds erlebt seit seinem Bestehen in fi-nanziellerHinsichtHöhenundTiefen.SeinengrößtenZugang konnte er im Jahr 1999mit 453,7Mio. Euroverzeichnen,dengrößtenAbgangverzeichnete er imJahr 2005mit 673,6Mio. Euro. SeineVermögenssitu-ationbewegtesichineinernochgrößerenBandbreite.Im Jahr 1977 konnte der Reservefonds den höchstenVermögensstand von rund 1.014,4 Mio. Euro errei-chen.DerTiefststandistseit2005derjeweilsaktuellsteStand, da die Finanzierungslücke kontinuierlich an-wächst.Mit Stand 31.12.2009markiert der Schulden-standeinenvorläufigenHöhepunkt.DieSchuldenlastbetrugmitdiesemTag3.005,8Mio.Euro.

Quelle:BMF,eigeneBerechnungen

Wie die Grafik zeigt, folgte der Fonds im Zeitraum1967-2003 dem Prinzip einer langfristigen ausgegli-chenen Gebarung47. Bis zum Jahr 2002 konnte derFLAFeinenÜberschuss,zuletztinderHöhevonrund39 Mio. Euro, verzeichnen. Durch die EinführungdesKinderbetreuungsgeldes 2002undZahlungen andie Pensionsversicherungsträger spreizte sich die Fi-nanzierungslücke seit dem Jahr 2003 stetig in einemrasanten Tempo. Besonders die Pensionsbeiträge fürKindererziehungszeiten belasten die AusgabenseitedesFLAFschwer.FürdieJahreab2013sindnachder-zeitiger Prognose wieder Überschüsse des Fonds zu

erwarten.DieAuswirkungen auf den SchuldenstandbleibenjedochzumindestindenerstenJahrengering. Interessante Erkenntnisse findetman,wennmandieEntwicklungdesReservefondsdemSaldoderge-samten öffentlichen Gebarung gegenüberstellt. DazuwurdendieabsolutenWerte inRelationzumBIPge-setztund inweiterer Folge indexiert, indemderAn-fangswert der Zahlenreihe im Jahr 1976 (131,1 Mio.EuroZugangReservefondsbei 55,6Mrd.EuroBIP48)auf100gesetztwurde.Indenletzten30Jahrenüber-stiegderÜberschussdesReservefondsnureinmaldenÜberschussdergesamtstaatlichenGebarung. Im Jahr1998und1999konnteaufgrundderSparpakete1996und 1997derÜberschussdesReservefonds auf über400Mio. Euro gesteigertwerden.Hierzu ist aber zu

bemerken, dass der Schuldenstand1996aufeinenbisdahinnochniedagewesenen Höchststand (645 Mio.Euro) angestiegen war. Allgemeinlässt sich daher festhalten, dassdie Performance des Reservefondsweit schlechteralsdiedesGesamt-staates war und ist. Dies liegt vorallemdarin, dass auch in konjunk-turellgutenZeitenderFLAFkeinestarken Überschüsse liefern konn-te. Besondersdeutlichwirddies inder Hochkonjunktur 1992-1995, inwelchem der Reservefonds Schul-denvorallemwegenAusweitungenin der Familienbeihilfe anhäufte.Diese Schlussfolgerung ist umso

beachtlicher,alsdassderFLAFzufast90%auskon-junkturabhängigenAbgabengespeistwird,welchedieEinnahmen des Fonds bei konjunkturunabhängigenAusgaben stark erhöhen.Das sichergebendeMusterist,dassinZeitenderHochkonjunkturdiePolitikdieLeistungendesFLAFstärkererhöhthat,alsesdieEin-nahmensteigerungen zugelassen hätten. Dies bedeu-tetabernicht,dassdieZeitenderpositivenGebarungdes Reservefonds systemimmanent waren. HierzubedurfteesstarkerEinschnitte,welchedieLeistungs-ausweitungenteilweisewiederrückgängigmachten49. DieTatsache,dassdiemeistenLeistungssätzewiez.B.dieFamilienbeihilfealsFixsatzgeregeltwaren,reichtenicht für eine „automatische“ Konsolidierung aus.

5. Entwicklung des Reservefonds und des FLAF

47Manbeachteaber,dassderZugangundAbgangdesReservefondsnichtderÜberschussoderAbgangderFLAFGebarungseinmuss:Zugang=ÜberschussFLAFplusZinsenausVermögenoderZinsenausVermögenminusAbgangFLAFAbgang=AbgangFLAFminusZinsenausVermögenbzw.nurAbgangFLAFodersonst.TransferandenBund(1992fürADV-Aufwand100Mio.ATS)48DasJahr1976wurdedeshalbgewählt,daesrepräsentativfürdieFLAFAbgängeder70erJahrewar.Esistfestzuhalten,dassdurchdieWahldesBasisjahresEinflussaufdieSkalierungderbeidenZahlenreihenausgeübtunddasVerhältniszwischendenKurvenverändertwird.SchlussfolgerungenausdemVergleichkönnendahernursehrallgemeingehaltenwerden.49Vgl.MAYRBÄURL2004,S.82f

5. Entwicklung des Reservefonds

16

Dazu wurden die Leistungssätze zu oft erhöht undsomit der aus budgetärer Sicht inflatorische Vorteil egalisiert50.

Entwicklung des Reservefonds und des öffentlichen Defizits

5.2. Entwicklung der FLAF Aus- gaben

Im Ausgabenvolumina derFamilienbeihilfeistvomJahr2007 auf das Jahr 2008 einedeutlicher Sprung zu sehen(+rund411Mio.Euro).DiesezusätzlichenKostenresultie-ren aus der Einführung der„13. Familienbeihilfe“51. Da-mitwirddieFamilienbeihil-fefürdenMonatSeptemberdoppelt ausbezahlt. Schonmit Beginn des Jahres 2008wurdedieGeschwisterstaffe-lung in der Familienbeihilfeerhöht.AuchderWegfallderSelbstträgerregelung brachtezusätzliche Ausgaben (undEinnahmen)fürdenFLAF.

Entwicklung der FLAF Ausgaben

50siehedazuKapitel4.2.3.51Bgbl.131/2008ausgegebenam20.Oktober2008

QuelleBMF,EigeneBerechnungen(StandderPrognose23.02.2010)

Quelle:BMF,StatistikAustria(ÖffentlichesDefizit,DatengemäßESVG95)


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DiePrognosebis2015wurdeunterderAnnahmeer-stellt, dass die derzeitige Gesetzeslage beibehalten

Verhandlungen zum BFRG 2011-2014

MitdenVerhandlungenvom5.März2010zumBun-desfinanzrahmengesetzfürdenZeitraum2011-2014wurde auchderKonsolidierungsbeitragderUnter-gliederung 25 festgelegt. Aufgrund des Volumenswerden Ausgabenkürzungen vor allem im FLAFvorgenommen werden müssen. Dieser beträgt imJahr2011 234,9Mio.Euro2012 376,1Mio.Euro2013 436,9Mio.Euro2014 484,5Mio.Euro52.

Da frühestens im Herbst 2010 entschieden wird,welche Maßnahmen zur Konsolidierung im Detailgesetztwerden53,kannzuderenWirkungkeinenä-hereAussagegetroffenwerden.IndenaggregiertenDaten(VermögenslageReservefonds,FLAFAbgang)sinddiezusätzlichenavisiertenEinsparungenjedochberücksichtigt.

Exkurs Abschaffung der Selbstträgerregelung

ImRahmendesFamilienlastenausgleichsgesetzwargeregelt54, dass Bund, Länder und Gemeindenmitüber2000EinwohnersowiegemeinnützigeKranken-anstalten keinen Dienstgeber-Beitrag an den FLAFzahlenmüssen. ImGegenzugwarderAufwandanFamilienbeihilfeundMehrkindzuschlagfürdieKin-derderBedienstetenauseigenenMittelnzutragen. MitdenFinanzausgleichsverhandlungenfürdieJahre2008bis2013wurdedieSelbstträgerregelungaus Gründen der Verwaltungsvereinfachung abge-schafft.MitWirkungJuni2008habensomitauchehe-maligenSelbstträger für ihreMitarbeiter/innendenDG-BeitragzumFLAFzuleisten. InsgesamtwurdedieAbschaffungderSelbstträ-gerschaftbudgetneutralgestaltet.DadieAusgabenfür die DG-Beiträge höher sind, als die ursprüng-lichenAuszahlungenfürdieFamilienbeihilfe,wur-denAusgleichszahlungenandiealsSelbstträgerde-finiertegemeinnützigeKrankenanstaltenvereinbart.DieseZahlungenwurdenankeinemIndexgeknüpftundbleibensomitkonstant.GleichzeitigwurdenaufderEinnahmenseitedesFLAFdieSteueranteileent-sprechendgekürzt,wovonLänderundGemeindenprofitieren55. UrsprünglichwardieSelbstträgerregelungnichtals finanziellerVorteil für die Selbstträger gedacht.Die Ausgleichszahlungen sind daher als finanzi-elles Entgegenkommen des Bundes zu sehen, umeineVerwaltungsmaßnahmedurchzusetzen,welchenachhaltig Verwaltungskosten einspart. Die Ab-schaffung der Selbstträgerregelung ist somit trotzNichtvalorisierung der Ausgleichszahlungen nichtzumfinanziellenVorteil für den Bund sondern alsVerwaltungsreformmaßnahmeüberalleGebietskör-perschaftenhinwegeinzustufen.

wird, also keine Leistungsausweitungen bzw. –ver-besserungenvorgenommenwerden.

52Quelle:BMF53Annahme:DieEinsparungsmaßnahmenerfolgeninnerhalbdesFLAF54§42und§46,ÄnderungdesFLAGmitderNovellevomBGBl.103/200755siehedazuVerordnungüberdieAuswirkungenderSelbstträgerschaft–vorläufigeWerteBGBl.IINr.237/2009


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5.2.1. Entwicklung des FLAF – Abganges

DerFLAFverzeichnetseitdemJahr2003Defizite. Folgende erste Grafik zeigt dieEntwicklungdesDefizitsvon2003bis2009wobei die Ausgabenwerte deflationiertwurden56. Durch diese um die Preisstei-gung bereinigte Darstellung ist deutlichzu erkennen, dass die NeuverschuldungdesFLAFnieunter300Mio.Eurolag.ImJahr 2005 wurde ein vorläufiger Höhe-punkterreicht,seit2007isteindeutlicherAnstieg zu verzeichnen. Bemerkenswertist,dasstrotzHochkonjunkturindenJah-ren 2007und2008dieNeuverschuldungnur bedingt gesenktwerdenkonnte.DiezweiteuntenstehendeGrafikzeigtdenno-minellenFLAFAbgangimVerhältniszumBruttoinlandsprodukt. ObwohlimJahr2007und2008einepositiveallge-meine Wirtschaftsentwicklung zu verzeichnen war57 konntedieNeuverschuldungnichtnachhaltigzurück-gefahrenwerden.GrunddafürsindeinigeLeistungs-verbesserungen imJahr2008,darunterdiebereitser-wähntenVerbesserungen inderFamilienbeihilfeundVerbesserungenbeimKinderbetreuungsgelddurchdieEinführung zwei neuer Varianten ab dem 1.1.200858. Die Phase derHochkonjunkturwurde nicht für eineKonsolidierung des Defizits genutzt. Es wurden imGegensatz dazu sogar Leistungsverbesserungen be-schlossen.

Quelle:BMF,WIFO

Vergleich Bruttoinlandsprodukt mit dem Abgang des FLAF

Quelle:BMF,StatistikAustria

DieEinführungdieserneuenLeistungen führt zuei-nerExplosionderNeuverschuldungimJahr2010,wel-chevoraussichtlichüber900Mio.Euro liegenwird59. GründedafürsindaberauchaufderEinnahmenseitezufinden(sieheKapitel4.3).DieinderGrafiksugge-rierteEntwicklungab2011istmitVorsichtzubetrach-ten.EinederartigeAbnahmederNeuverschuldungistnur unter derAnnahme gültig, dass es in den näch-stenJahrenzukeinenLeistungsverbesserungenmehrkommtundeineErholungderWirtschaftstattfindet60. Der FLAF wird demnach ab dem Jahr 2013 positivbilanzieren können, der Schuldenstand des Reserve-

fondswirdimJahr2012mit4,7Mrd.EuroseinenHöchststanderreichen,dersichbiszumJahr2015aufrund4Mrd.Euroreduzierenwird.

56AlsDeflatorwurdederWIFODeflator„Konsumausgabeninsgesamt“vonderWIFOOnlineDatenbankverwendet57WirtschaftswachstumzulaufendenPreisen2006:5,2%und2007:5,7%(QuelleStatistikAustriahttp://www.statistik.at/web_de/statistiken/volkswirtschaft-liche_gesamtrechnungen/bruttoinlandsprodukt_und_hauptaggregate/jahresdaten/index.html);abgerufenam11.03.201058ErhöhunginderFamilienbeihilfefürjedes3.Kindvon25,5auf35€undjedes4.undweitereKindvon25,5auf50€.DieEinkommensgrenzefürdenMehr-kindzuschlagwurdevon45.000auf55.000Euroangehoben.BeimKinderbetreuungsgeldwurdenzweineueVarianten(18bzw.24Monatemonatlich800Eurobzw.624Euro)eingeführt.GleichzeitigwurdedieZuverdienstgrenzevon14.600Euroauf16.200Euroerhöht.FürSeptember2008wurdedieFamilienbeihilfefüralleKinderverdoppelt(Mehrkostenvon250Mio.Euro);sieheBGBl.INr.102/2007,103/2007und131/200859BMFSchätzungvom22.01.2010:913Mio.Euro60SchätzunglautWIFOPrognosevomJuli2010


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Defizit des FLAF/Abgangsdeckung durch Bund

Quelle:BMF

5.2.2. Zahlungen an die Sozialversicherungsträger

In den Jahren 1999 und 2000wurden durch eine FLAG-Novelle61 Mittel aus dem Re-servefonds bzw. zu Lasten derGebarung des FLAF von ins-gesamt umgerechnet 596 Mio.EurodembeimHauptverbandeingerichteten Ausgleichsfondsder Träger der Pensionsversi-cherungzugeführt.Dieswurdeals Beitrag zur Finanzierungder Ersatzzeiten der Kinderer-ziehungverrechnetundinwei-terer Folge aber als Abschöp-fungdesFLAFzumAbbaudesBudgetdefizits kritisiert62. Miteiner weiteren Novelle63 wur-denfür2001und2002neuerlichZuführungengesetz-lichverankert,wobei2001umgerechnet465Mio.Euroüberwiesen wurden. Im Jahr 2002 wurde ein Betragvon33,43Mio.EuroausdemFLAFandiePensions-versicherungsträger überwiesen (§ 40b FLAG).DieseZahlungenwurdennicht leistungsbezogenerrechnet,sondernsindzusätzlichzudenPensionsbeiträgenausdemFLAFgeleistetworden.DiePensionsbeiträgesindimASVG normiert64 und basieren grundsätzlich aufder 22,8 %ige Beitragsquote (BemessungsgrundlageKarenz-bzw.späterKinderbetreuungsgeld).

Entwicklung der Zahlungen an die Sozialver- sicherungsträger

Quelle:BMF,eigeneBerechnungen

AusdemFLAFwerdenbeträchtlicheTransfersandieSozialversicherungsträgergetätigt,welchesichindenletzten zwölf Jahrenversechsfachthaben65.Die blaueobereLiniederGrafikzeigtdieEntwicklungderver-schiedenenZahlungenandieSozialversicherungsträ-ger inSumme.Gründe fürdieseSteigerungsindvorallemdiepensionsbegründendenZahlungen abdemJahr 2005. Seit dem 01.01.2005 zahlt der FLAF Bei-träge imAusmaßvon 50%66, abdem Jahr 2010 stei-gert sichdieserBeitrag auf 75%undwirddaher imJahr2010voraussichtlich888Mio.Euroausmachen67. Damit erreicht dieser Finanzierungsbeitrag, der die

61SieheBGBl.INr.26Artikel22(2009:249,6Mio.Euround2010:316,3Mio.Euro)62vgl.MAZAL2000,S.5363SieheBGBl.INr.142Artikel2064siehezBBGBl.103/2001ArtikelIII/19mitwelchem§447gAbs.3Z1lit.Bnovelliertwurde65vonrund206Mio.Euro1998aufveranschlagte1.271Mio.€201066Ausgaben2005:492Mio.Euro67Bis2005warendiePensionsbeiträgepensionserhöhend,seitInkrafttretendesPensionsanpassungsgesetzessinddieBeiträgenunauchpensionsbegründendunderwirkendamitunabhängigvonderErwerbstätigkeiteinenPensionsanspruch.


20

Pensionsversicherungentlastet,inetwadieGrößenord-nungdeszuerwartendenFLAFAbgangesvon201068. DerRückgangimJahr2006gegenüber2005beruhtaufgeringeren Zahlungen bei den Pensionsbeiträgen fürKindererziehungszeiten.EshandeltsichhierbeijedochnichtumeinentastsächlichniederenAufwandimJahr2006sondernumeineGutschriftausdemJahr2005,inwelchemumrund60Mio.Eurozuvielakontiert (vo-rausbezahlt)wurden. Berücksichtigtman zusätzlichdieZahlungen ausdem FLAF im Rahmen des Wochengeldes69, welchefür2010rund295Mio.Eurobetragenwerden,könntederFLAFohnedieseQuerfinanzierungenandieSozi-alversicherungsträgerdeutlichpositivbilanzieren.Be-sonders dieseZahlungen haben kostentreibendeEle-mente,dasienichtwiez.B.dasKinderbetreuungsgeldundFamilienbeihilfeFixbeträgesind,sondernsichandennominellenLohn-undGehaltsentwicklungenori-entieren.SosteigertensichdieZahlungenimRahmendesWochengeldesvon 261,6Mio.Euro im Jahr 2007auf rund295Mio.Euro im Jahr2010,diesentsprichteinerSteigerungvon12,7%indreiJahren.InderGe-samtdarstellungderAusgabensinddieWertedesWo-chengeldesunddiePensionsbeiträgeunter „SonstigefamilienpolitischeMaßnahmen“enthalten.

5.2.3. Entwicklung der Familienbeihilfesätze

DiefolgendeTabellezeigt,dassdieSätzederFamilien-beihilfeseitdemJahr1968grundsätzlichkontinuierlichgestiegen sind. Lediglich die Sparpakete 1995/96 lie-ßendieFamilienbeihilfenichtverschont.NebenKür-zungen bei Karenzgeld und Schüler- und Lehrlings-freifahrten70wurdeauchdieFamilienbeihilfeumrund7,2Euro(100Schilling)monatlichgekürzt.Fürauslän-discheKinder entfieldie Familienbeihilfe infolgederKündigungen von Sozialabkommen. Weiters wurdedieAltersgrenzebeiGewährungderFamilienbeihilfeherabgesetzt.BisaufdieseAusnahmegabeslediglichVerbesserungendurchdieEinführungvonZuschlägenbzw. durch Leistungsausweitungen. Festzuhalten ist,dassdieFamilienbeihilfe auchkaufkraftbereinigt seitihrerEinführungmassivangehobenwurde.WäredieGrundleistung der Familienbeihilfe lediglich inflati-onsbedingtangepasstworden,würdesie2009beirund60,5€anStelledermindestens114,2€liegen71.

68DieserwirdnachBMFBerechnungenvoraussichtlich913Mio.Eurobetragen69hierwerden70%ausdemFLAFfinanziertunddamitdieKrankenversicherungsträgerentlastet70füreinedetaillierteBeschreibungderKürzungensieheMAYRBÄURL2004,S.82f71aufBasisVPIderStatistikAustriahttp://www.statistik.at/web_de/statistiken/preise/verbraucherpreisindex_vpi_hvpi/zeitreihen_und_verkettungen/index.htmlabgerufenam18.03.2010.Die114,2€errechnensichaus105,4€+aliquoterAnteilder13.Familienbeihilfe


21

5.2.4. Entwicklung der Ausgaben in relativen Bezügen

Umdie relativeAusgabensteigerung vonLeistungenzu messen, werden diese in Relation zum Bruttoin-landsproduktgestellt.FolgendeGrafikgibteineÜber-sicht der FLAF Ausgaben in Prozent der gesamtenwirtschaftlichenWertschöpfung. Die gesamten FLAFAusgabenbewegtensichdabeifastimmerzwischen2und3%desBIP.Endeder70erJahrewarderFLAFAn-teilamhöchsten,dieseZeitfälltindieAlleinregierungder SPÖ (1970-1983).Anfang der 70er Jahre wurdendiverseSachleistungenimBereichdesSchul-undUni-versitätswesenmit demMotiv eines höherenMaßesanChancengleichheiteingeführt.Darunterfielenz.B.

dieGratisschulbücherabdemJahr1971/1972,Schüler-freifahrtenab1972undSchul-undHeimbeihilfenmitUnterbrechungenseit1971.AuchdiezusätzlicheFami-lienbeihilfefürbehinderteKinderwurdeerstmals1972gewährt,dieGrundleistunginden70erJahrenmehr-fach erhöht72. Der Sprung von 1977 auf 1978 erklärtsichdurcheinemassiveAnhebungderFamilienbeihil-fensätze,aberauchdurchAusweitungenvonanderenLeistungenwieinderSchülerförderung.

Familienbeihilfe Behinderungs- Familien- Geschwisterstaffelungpauschal Rechtsgrund- nachAlter(inJahren) zuschlag zuschlag lage jeKind BGBl.Datum(gültigab) bis3(3)bis1010bis19ab19 2 3 4 jedes Kinder Kinder Kinder weitere

01.01.1968 14,5 33,4 62,1 83,2 23,3 376/1967

01.01.1971 16,0 36,3 66,5 88,3 24,7 415/1970

01.07.1971 17,4 39,2 70,9 94,8 26,2 229/1971

01.01.1973 18,9 18,9 42,2 75,2 100,7 27,6 23/1973

01.07.1973 19,6 19,6 43,6 77,4 103,6 28,3 23/1973

01.07.1974 21,1 21,1 46,5 81,8 109,4 29,8 418/1974

01.01.1975 24,7 24,7 53,8 92,7 123,9 33,4 418/1974

01.07.1976 30,5 61,1 64,0 104,7 139,5 37,1 290/1976

01.01.1977 32,7 65,4 68,3 111,2 148,3 39,2 711/1976

01.01.1978 64,0 76,3 130,8 206,4 274,7 71,2 646/1977

01.01.1979 66,1 79,9 135,2 212,9 276,2 73,4 573/1978

01.01.1981 72,7 76,3 79,9 GeschwisterstaffelungZuschlag 269/1980

01.01.1982 72,7 87,2 87,2 2.Kind 3.Kind 4.Kind weitere 296/1981

01.01.1985 79,9 94,5 94,5 553/1984

01.01.1986 79,9 98,1 98,1 479/1985

01.01.1987 87,2 105,4 105,4 556/1986

01.01.1990 94,5 112,6 112,6 652/1989

01.01.1992 101,7 119,9 119,9 696/1991

01.09.1992 101,7 119,9 141,7 119,9 311/1992

01.05.1995 94,5 112,6 134,4 119,9 297/1995

01.01.1999 103,6 121,7 143,5 129,0 14,5 79/1998

01.01.2000 105,4 123,5 145,4 130,8 29,1 12,7 25,4 25,4 25,4 30/2001

01.01.2002 105,4 123,6 145,4 131,0 36,4 12,8 25,5 25,5 25,5 103/2001

01.01.2003 105,4 112,7 130,9 152,7 138,3 36,4 12,8 25,5 25,5 25,5 20/2002TeilI

01.01.2008 105,4 112,7 130,9 152,7 138,3 36,4 12,8 35 50 50 102/2007

20.08.2008 DerGesamtbetraganFamilienbeihilfefürdasMonatSeptemberwirdverdoppelt. 131/2008I Quelle:biseinschl.2000:Familienbericht1999,danachBMF,bis2000BeträgeinSchilling,wurdenhierumgerechnet;Familienzuschlagabdem3.Kind einkommensabhängig

72vgl.MAYRBÄURL2004,S.73f


22


Folgende Grafik ist das Ergebnis einer Berechnungwelche die FLAF Ausgaben im Verhältnis zum BIPals auch die Geburten indexiert. Der Index wurdedabei 1976 mit 100 festgelegt. Die FLAF Ausgaben erreichtendemnachimJahr1982ihrenHöchstwertmit 142,8PunktenundihrenTiefststandimJahr1999mit91,1Punkten.Seit1999lässtsichwiedereinedeutlicheSteigerungerkennen.

FLAF Ausgaben und Geburten


DieGeburtenstatistik verzeichnet einen signifikantenRückgangum12,4PunkteimZeitraum1976bis2009.Von1990bis 1999gab es einenRückgangum10.865Lebendgeburten.SeitdemverhaltensichdieGeburtenstabil bzw. leicht steigend, fürdas Jahr 2009wurden76.581Geburtenerfasst.DerMaximalwertimJahr1991mit 94.629 Geburten und der Minimalwert im Jahr2001mit75.458markierendieExtremwerte.Einenein-deutigenEinflussderFLAF-AusgabenaufdieGebur-tenentwicklunglässtsichnichtableiten,auchwenninden90erJahrenbeideWertestarkfielen.ObdieStabi-lisierungderGeburtenratenabdemJahr2002aufdasKinderbetreuungsgeldzurückzuführenist,bedarfwei-terführender Untersuchungen73. Interessant ist, dass

derIndexderFLAFLeistungenimJahr2009 lediglich 6,9 Punkte über dem Wert 1976liegt. Der relative Zuwachs an Familien-leistungenistsomitnichtsodeutlich,wieesdieabsolutenZahlensuggerieren. DiePrognosederGeburtenzeigtvon2010bis2025eineansteigendeTendenz.Diegängige Meinung, dass die Familienaus-gaben automatisch aufgrund weniger Ge-

burtensinkenwerden,lässtsichdamitwiderlegen.BiszumJahr2025werdendurchdiedemographischeEnt-wicklungeherkontinuierlichzusätzlicheBelastungenaufdemFamilienlastenausgleichsfondszukommen.

5.3. Erklärungsansätze für die Entwicklung FLAFZwei der bekanntesten Erklärungsansätze für stei-gende Staatsausgaben sind das Wagner’sche Gesetz

und die Baumol’sche Kostenkrankheit. DieWagner’scheKostenkrankheitpostulierteineökonomische „Gesetzmäßigkeit“, wonachdas Wachstum der Staatsausgaben nichtbloßproportional,sondernüberproportionalzumWachstumdesSozialprodukteserfolgt.AlsBestimmungsfaktorenwerdenz.B.stei-gendeLebenserwartung,Verstädterungaberauch die höher werdende Stellung öffent-licherLeistungeninderBedürfnishierarchieder privaten Nachfrage angeführt74. DieserErklärungsansatzistauchfürdenFLAFvonRelevanz.DurchdieVerstädterungwerdenzB mehr Kinderbetreuungsplätze notwen-

dig,dainländlichenStrukturenKinderbetreuungnochverstärkt innerfamiliär organisiert wird. Aber auchder höhere Anspruch an staatliche DienstleistungenschlägtsichinzusätzlichenLeistungendesFLAFnie-der.Hier sind vor allem gesundheits- und bildungs-relevanteLeistungenanzuführen.AlsKonsequenzei-nerqualitativbesserenAusbildungverursachenz.B.längereAusbildungsdauernzusätzlicheAusgabenbeidenFamilienbeihilfen. Die Baumol’sche Kostenkrankheit besagt, dassdie Produktivitätssteigerungen im öffentlichen Sek-torgeringeralsinderPrivatwirtschaftausfallen,weildieöffentlichenDienstleistungen(z.B.BildungdurchLehrer/innen,SicherheitdurchPolizistinnenundPoli-zisten)nichtimgleichenAusmaßvomTechnologiefort-schrittprofitierenkönnenundsomitdieStaatsausga-

73EineSeminararbeit(MAYRBÄURL2005)regressiertdieFertilitätsrateaufverschiedenerVariablenwiediverseFLAFLeistungenaberauchBIP,Lebenser-wartung,Scheidungen…AlsErgebniskonntefestgehaltenwerden,dassausdenvorhandenenVariablenkeinerwähnenswerterEinflussaufdieFertilitätsratebewiesenwerdenkann.WederdiemonetärenFamilienleistungennochKinderbetreuungsplätzesinddieentscheidendenFaktorenfürodergegeneinKind.74Vgl.NOVOTNY/ZAGLER2009,S.48


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ben weniger Potential für Produktivitätsfortschrittehaben75.DieseTheorie ist für den Familienlastenaus-gleichsfondsnurbedingtanwendbar.SosinddieFLAFAusgaben vorwiegend Transferleistungen und nichtanGehälternorientiertwieesz.B.dieBildungsausga-benandenLehrer/innengehältersind.DieLeistungendesFLAFwerdensomitwedervomTechnologiefort-schrittnochvonArbeitskostenalsProduktionskostendeterminiert.DennochisteinEinflussdesLohn-undGehaltsniveauaufderNachfrageseitederLeistungenvorhanden.DadieTransferleistungen(z.B.Familien-beihilfe)monetäreDirektleistungensind,werdenAn-passungenandasPreisniveauständiggefordert.Umdie Leistungen real wertbeständig zu halten, erfolgtdaher in unregelmäßigen Zeitabständen eineAnpas-sungderLeistungen.DadurcherhöhensichdieAus-gaben. EinenbesserenErklärungsansatzstelltdiePolitik-Erb-Theoriedar76.SieerklärtpolitischeEntscheidungendurch frühereEntscheidungen,welcheden aktuellenHandlungsspielraum stark eingrenzen. Diese treffevor allem auf dieHaushaltspolitik zu: „Regierungensind,wenn sie neu andieMacht gelangt sind, über-wiegendanAusgabenverpflichtungenvonVorgänger-regierungengebunden“77.AuchempirischließensichbeiderAusgabenanalyseTrägheitseffektenachweisen.„SoistdiemitAbstandtreffsichersteVorhersagefüreinAusgabenniveauzueinemZeitpunktmeistaufGrund-lagedesAusgabenstandesderVorperiodemöglich“78. DiesesPhänomenistfürdenFLAFvollzutreffend.Eszeigte sich, dass sich Leistungsverbesserungen bzw.-ausweitungennuruntererheblicherpolitischerMüherückführen ließen. Einmal gewährte Leistungenwer-denalsBesitzstandwahrgenommenunddeterminie-ren somit den künftigen Handlungsspielraum stark.LediglichdieEntwertungdurchdieInflationsorgtda-für,dassaustheoretischerSicht79derHandlungsspiel-raumderPolitikimFLAFnichtgänzlichverschwindet. Ein weiterer interessanter Erklärungsansatz istderinstitutionalistischeAnsatznachSIEGEL,welcherformellen und informellen Regelungen eine zentraleRolle zuweist.Wirtschaftliche, politische und sozialeInstitutionen sind wesentlich für die Gestaltung po-litischer Prozesse und das Profil von Politikinhaltenverantwortlich80.FürdieFamilienpolitikistdieserEr-klärungsansatznurbedingtgeeignet.DerVerfassungs-

gerichtshofhatmitseinenErkenntnissenindenJahren1991und1997zwarpolitischesHandelnerzwungen81, wasletztendlichzuMehrausgabenundunteranderemzu denmassivenAbgängen im FLAF in den frühen90erJahrengeführthat.DiePolitikhätteaberauchan-dereverfassungskonformeLösungenwählenkönnen,undnichteinederartbudgetbelastendeVariantewäh-lenmüssen.

5.4. Entwicklung der Einnahmen

Die Diskussionen auf der Einnahmenseite des FLAFerreichten nie die Intensität derAusgabenseite. DiesliegtvorallemanderDominanzderDienstgeberbei-träge, welche das Einnahmenbild seit Bestehen desFLAF dominieren. Trotz der konstanten Ausgaben-steigerungen wurde der DG- Beitragssatz zweimalgesenkt.Zuerst imJahr1977von6%auf5%undineinemzweitenSchrittimJahr1981umweitere0,5Pro-zentpunkte auf 4,5 % der Beitragsgrundlage82. Diese zweiSchrittebliebenauchfürdenReservefondsnichtohneAuswirkung.ImZeitraum1978-1979verzeichne-te er leichte, imZeitraum 1981-1983 sogar deutliche,Abgänge.DasVermögenerreichteimJahr1983einentemporärenTiefstandvon115Mio.Euro.DieVerschul-dungerfolgtedennocherstimJahr1993,trotzderRe-duktionen derDG-Beiträge konnte derReservefondsbisdahineinenpositivenFinanzstandbewahren. Um auch Selbständige in die Finanzierung ein-zubindenwurden als eineweiterewichtige Einkom-mensquelle die Anteile an Einkommensteuer undKörperschaftssteuer eingeführt. Sie sind die zweitekonjunkturabhängigeEinnahmedesFLAFzeigenabereinegeringereSteigerungalsdieDG-Beiträge.Diefixgeregelte Abgeltung der Einkommensteuer wurde1978 geschaffen. Damals wurde der Kinderabsetzbe-tragabgeschafftund in eine erhöhteFamilienbeihilfeumgewandelt.UmderstärkerenBelastungdesFLAFentgegenzuwirken,wurdeeinAusgleichsbetragzuge-sprochen. Dieser wurde anfangs mit rund 7,3 Mrd.Schilling festgesetzt, 1984 auf 10,5Mrd. Schilling er-höhtundabdemJahr1987mitdemheutigengültigenSatzvon690,392Mio.€(9,5Mrd.Schilling)fixiert83. Hinsichtlich der weiteren Einnahmenquellen ist

75vgl.MUELLER2003,S.51076vgl.SIEGEL2002,S.81ff77ebd.,S.8478ebd.,S.8479derFLAFsollteeineausgeglicheneGebarungvorweisen80vgl.SIEGEL2002,S.67ff81ElternsindgegenüberihrenKindernsolangeunterhaltspflichtig,bisdieseselbsterhaltungsfähigsind.DahernachderJudikaturdesVfGHistderGesetzgeberverpflichtet,zumindestdieHälftedergesetzlichgeschuldetenUnterhaltsleistungenanKindersteuerlichzuberücksichtigen.EsliegtaberimErmessendesGesetzgebersdurchwelcheMaßnahmendasverfassungsrechtlichgeboteneErgebniserzieltwird,d.h.eskannz.B.auchdurchdirektemonetäreLeistungengeschehen.Bzgl.UrteilsieheVfGH188,189/91–15vom12.Dezember1995).82BGBl.563/198183vgl.BADELT1994,S.57bzw.respektivedieBGBl.646/1977;588/1983und132/1987)


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festzuhalten, dass der Länderbeitrag und der Mehr-kindzuschlagmit 1. Juni 2008 imZuge derAbschaf-fung der Selbstträgerregelung ebenfalls abgeschafftwurden. Hervorzuheben ist, dass der Beitrag derland-undforstwirtschaftlichenBetriebeäußerstgeringist. Durch das historisch gewachsene Finanzierungs-system hat die Einnahmenseite des FLAF eine hoheKomplexitäterreicht.Es istkaumauszumachen,wel-che gesellschaftlichen Gruppen in welchemAusmaßzumFLAFbeitragen.Esgiltjedochalsgesichert,dassdieSelbständigenundBauernmehrausderFamilien-förderungerhalten,alsbeitragen84.


EineAnalysederEinnahmenentwicklungimRelationzumBruttoinlandsproduktzeigt,dassdieDG-Beiträgebis auf die erwähnten Reduktionen imWesentlichenstagnieren, was nicht weiters überrascht, da grund-sätzlich eine enge Korrelation zwischen Lohn- undGehaltssummenaufder einenSeiteunddergesamt-en Wertschöpfung vorhanden ist. Da die Abgeltungder Einkommenssteuer mit einem Pauschalbetrag fixiertist,zeigtsiebisaufdieerwähntenErhöhungeneine kontinuierliche relative Abwärtsbewegung. Derkonjunkturabhängige Anteil der EinkommenssteuerundKörperschaftssteuerverhältsichwiederumerwar-tungsgemäßwiedasBIP.


VergleichtmandieFLAFEinnahmenmitdengesam-ten Bundeseinnahmen (Steuern und öffentliche Ab-gaben,brutto), soergibt sichbisMitteder90er Jahreeine beinahe identische Entwicklung. Die Zeitreihenwurdendazuindexiert(1968=100).AusreißersinddieJahre1978mitderEinführungderAbgeltungEinkom-menssteuer,1984mitderErhöhungderselbenunddasJahr1991inwelchemdieSteueranteileausgesetztwur-den, um einen Beitrag zur Budgetkonsolidierung zuleisten85.DerFLAFerhieltdaherimJahr1991umrund28Mio. Euroweniger86.Abdem Jahr 1996 verfolgendiegesamtenBundeseinnahmeneinenweitstärkeren

Aufwärtstrend, im Jahr 2002 lagen die beidenWertebereitsüber277Indexpunkteauseinander.DerFLAFzeigtimletztenJahrderStatistikeinenIndexwertvon1.134dieBundeseinnahmeneinenWert von 1.411. Der Indexwert zeigt, dass z. B.dieFLAFEinnahmenimJahr2008rundelfmalsohochwarenalsimJahr1968,wobeidieInflationhiernichtberücksichtigtwurde.

Quelle:BMF

84vgl.dazuUmverteilungsstudienvonGUGER/MUM1999;GUGER199885vgl.dazuBGBl.69/1991vom14.Februar1991;Artikel1,2.a)woderAbzugfürdenFLAFfehlt86vgl.dazudenBerichtdesFinanzausschusseszuAntrag62/A–54derBeilagenzudenStenographischenProtokollendesNationalratesXVIII.GP


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6. Reformoptionen

6.1. Forderungen an den FLAF

ForderungenandenFLAFwerdenvonverschiedenenSeitenandieVerwaltungbzw.politischeEbeneheran-getragen.Zumeinen istvorallemdieAusgabenseitedesFLAFoftGegenstandvonparlamentarischenEnt-schließungen,aberauch„einfache“Staatsbürger/innenwendensichgernmitKritikbzw.Änderungsvorschlä-gen an die Entscheidungsträger/innen. Die Einnah-menseitewirddabeikaumthematisiert.

Valorisierung von Familienleistungen87 DieamhäufigstenvorgebrachteForderungistdieVa-lorisierungderFamilienbeihilfebzw.auchdesKinder-betreuungsgeldes.ImGesetzistwiebeiallenanderenSozialleistungen keine automatische Valorisierungvorgesehen.DieSätzederFamilienbeihilfesindim§8FLAGgeregelt.EshandeltsichdabeiumFixsätze,wel-chenachAnzahlundAlterderKindergestaffeltsind.EineValorisierungderFamilienbeihilfeunddesKin-derbetreuungsgeldes für das Jahr 2008 hätte z. B. ei-genenBerechnungenzufolgezusätzlicheBelastungenvonrund147Mio.€imBudgetjahr2009ausgelöst.DurchZinseffektewürdedieseBelastungimJahr2011bereitsrund228Mio.€ausmachen88. EinerValorisierungwirdauchdeshalbnegativge-sehen,weildadurchdiePlanbarkeitdesBundesbud-gets eingeschränktwerdenwürde und exponentielleAusgabensteigerungenindenFolgejahrenunvermeid-lichwären.

Monatlicher Auszahlungsrhythmus der Familien-beihilfe89 Da die Familienbeihilfe nach derzeitiger Rechtslageentwederam5.oder13.einesMonatsfürdasjeweiligeMonatunddasFolgemonat imVorausbezahltwird,würdedurcheinemonatlicheÜberweisungeinnega-tiverEffektfürdieFamilienentstehen.Esistzwareinmögliches Szenario, dass Familien schlecht mit demHaushaltsgeld wirtschaften und die Familienbeihilfefür zweiMonate sofort nachErhalt im erstenMonatausgeben.EinemonatlicheAuszahlungwürdeindie-sen Fällenwahrscheinlich einen geringfügigenErzie-hungseffektbewirken.Demgegenüberwürde jedoch

derZinsverlustdurchdieAbschaffungdervorzeitigenAuszahlunggegenüberstehen.

Exkurs: Zinsverlust für Familien bzw. Zins- gewinn für den BundEineUmstellungaufeinemonatlicheAuszahlungwürdeimVollausbaueineZinsersparnisbewirken.DerBundwürdebeiderUmstellungden jeweilszweitenMonatFamilienbeihilfe erst einenMonatspäterauszahlenmüssen,d.h. ermussdasGelddamitauchersteinMonatspäteramKreditmarktaufnehmen.Dafürmusser im jeweiligenzweitenMonatindervorgeschlagenenVarianteauchKapi-talaufnehmen,fürdasauchZinsenzuzahlensind.SaldiertmannundieZinseinsparungunddieZins-belastungergibtsichfürdenBundeineZinserspar-nisvonrund6,5Mio.€(AnnahmeZinssatz4,5%).

AusreinbudgetärenÜberlegungenwäreeineUmstel-lungvertretbar, esmussaberaufmöglicheProblemein derAdministration hingewiesenwerden. Es ist z.B. davon auszugehen, dass eine doppelteAnzahl anÜberweisungenzusätzlicheKostenundVerwaltungs-aufwandimplizierenwürde.

Weitere Forderungen sind z. B.:-ErhöhungderFamilienbeihilfehinsichtlichGeschwi-sterstaffelungoderBehinderung90

-Leistungsverbesserungen in der Schul- und Lehr-lingsfahrtbeihilfe91

-Verstärkte Finanzierung von Kinderbetreuungsein-richtungen92

-EinführungeinereigenenVäterkarenzleistung93

6.2. Erhöhungen des DG-Beitrages von 4,5% DasFLAFDefiziterreichtemit2009seinenHöhepunktund wird sich auch ohne Leistungsverbesserungenbzw.-ausweitungenzumindestnichtbis2013zueinerpositiven Gebarung hinentwickeln. Da ÄnderungenbeidenSteueranteilendieHaushaltederLänderundGemeindenberührenwürde,istdieseOptionalskom-pliziertundmitlangwierigenpolitischenDiskussionen

87siehezBResolutionderAKKärntenvom14.11.2008:http://kaernten.arbeiterkammer.at/online/resolution-44245.html?REFP=5001(abgerufenam11.08.2010)88aufBasisWIFOPrognoseOktober200989siehedazuzBEntschließungsantrag459/A(E)derXXOOO-GP.-Nr.90siehezB474/AXXIII.GP.-NRoderzB484/AXXIII.GP.-NR91siehePetitionNr.29März2008desAusschussesfürPetitionenundBürgerinitiativen(Nr.29/PETXXIII.GP.-NR)oder3301/JXXIII.GP.-NR92siehezBNr.83KVV11der12.FPderArbeiterkammerSalzburgvom13.05.200893siehezB357/AXXIII-GP.-NR

6. Reformoptionen

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6. Reformoptionen

verbunden. Die einfachste einnahmenseitigeLösungzurKonsolidierung istdieAnhebungderDienstgeberbeiträge,wobei imFolgendendieSzenarienmitBeitragssätzenvon5bzw.6%anstellederderzeitaktuellen4,5%vorgestelltwerden. Dem Modell liegen die Annahmenzugrunde,dassdieErsatzzahlungenaufgrundder Abschaffung der Selbstträgerschaftsrege-lungunberührt bleiben,derKonsolidierungs-beitragwievereinbarterbrachtwirdundkeineVeränderungandenLeistungenbzw.übrigenEinnahmen vorgenommen werden. WeiterswerdenauchkeinevolkswirtschaftlichenRück-koppelungenangenommen. Eine Erhöhung um 0,5 % von 4,5 % auf 5 % würde im Jahr 2011 zusätzlich rund 472 Mio. Euro bringen. Der FLAF Abgangwürde sich im Jahr 2012 in einenÜberschussverkehren.DerSchuldenstandwürdeerhaltenbleiben, auch wenn er sich im Jahr 2015 auf 1,5Mrd.Euroreduziert. Um den FLAF nachhaltig und in mitt- lererFristzusanieren,müsstederDG-Beitragzumindest für die nächsten fünf Jahre auf 6 % angehoben werden. Dies würde bedeu-ten, dass im Jahr 2012 bereits einÜberschussinderGrößenordnungvon1.232Mio.EuroentstehenwürdeundinweitererFolgeimJahr2015einVermö-genvonrund1.868Mio.Eurozuverbuchenwäre.DasProblem bei dieser Vorgehensweise ist jedoch, dasseseinerAnhebungum1,5%bedarfundsichimJahr2015 bereits ein übermäßig hoher Überschuss erge-ben würde. Dies bedeutet, dass in den Folgejahrenein massives Vermögen angehäuft werden würde,waszweifelsohnewiederumForderungenhinsichtlich Leistungsverbesserungenweckenkönnte.AndererseitskannderFLAFohnemassiveEingriffeindennächstenfünfJahrennichtentschuldetwerden,einetemporäreAnhebungdesDG-BeitrageswäredahereineOption. Auchwenn durch dieAnhebung der DG-Beiträ-ge die Finanzierung auf lange Frist gesichert wäreund auchdurch einenGesetzesbeschluss leicht rück- gängigzumachenwäre,würdeeine1,5%ErhöhungeinemassiveBelastung fürdenFaktorArbeitbedeu-ten.ZusätzlichwürdeeineSanierungüberdieDG-Bei-trägeeineverstärkteUmverteilungzwischenUnselb- ständigen und Selbständigen bzw. Bauern bedeu-ten,dadiezuletztgenannteGruppenichtvondieser Erhöhung betroffen wäre. Angesichts der Tatsache,dass Unselbständige schon vom derzeitigen Systembenachteiligtsind,istdieseinstarkesArgumentgegeneine – selbstwenn auchnur geringe - ErhöhungderDG-Beiträge.

Quellen:beideBMF

6.2.1. Die Wertschöpfungsabgabe als alternative Finanzierungsform

Inden90erJahrenwurdezudemdieEinführungeinerWertschöpfungsabgabe untersucht. Eine Studie desWirtschaftsforschungsinstitutes untersuchte die Ef-fekte,wenneineWertschöpfungsabgabealsAlternati-vezulohnbezogenenDienstgeberbeiträgenverwendetwerdenwürde94.DerVorteileinerderartigenAbgabeist, dass sie sich nach der betrieblichen Leistungsfä-higkeit richtet und nicht bloß nachder Lohnsumme.DurchdieUmstellungderBemessungsgrundlageaufalleWertschöpfungskomponentenwürdenimGegen-satzzurjetzigenRegelunglohnintensiveBetriebeent-lastetundkapital-undgewinnintensiveBetriebebela-stetwerden.DeröffentlicheDienstwürdeimVergleichzurPrivatwirtschaftbeträchtlichprofitieren,daimöf-fentlichenDienstderPersonalaufwandmitderWert-schöpfungfastidentischist.ImGegenzugdazuwürdederderzeitgeringeBeitragderSelbständigenandenFLAFnachobenkorrigiertwerden95. Der gravierendsteNachteil wäre, dass durch dieErhöhungderKapitalkostender technologischeFort-schritt langfristig gebremst werden würde und sichsomit auch die Standortbedingungen Österreichs

Entwi�lung der FLAF Abgänge bei vers�iedenen DG-Beitragssätzen

-1.500

-1.000

-500

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

2010 2011 2012 2013 2014 2015

in Mio. Euro

FLAF Abgang 4,5% FLAF Abgang 5% ab 2011FLAF Abgang 6% ab 2011

94BREUSS,SCHEBECK,WALTERSKIRCHEN:199795ebd.S.58

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6. Reformoptionen

verschlechternwürden.Fraglich ist auch,ob sichderhoheadministrativeAufwandfürdieUmstellungdesDG-Beitrageslohnenwürde.DaeineWertschöpfungs-abgabe stärker den konjunkturellen Schwankungenausgesetztwäre,würdederFLAFzwarwenigervonder Lohnquote abhängen, aber die Einnahmen nochstärker schwanken. Weiters müsste die KonformitätmitdemEU-Rechtgeprüftwerden.ImAllgemeinenisteineWertschöpfungsabgabefürdenFLAFkeineöko-nomisch sinnvolleOption, dadasAufkommensvolu-menfürdenAufwandzugeringistundeinederartigeAbgabewohl nur Teil einer grundsätzlichen ReformdesstaatlichenAbgabewesensseinkann.

6.3. Stärkere Einbindung anderer FinanzierungsquellenVieleExpertinnenundExperten empfehlen,dassdieRelationenderBeiträgezumFLAFzwischendenein-zelnenBeitragszahlerneinerAdjustierungbedürfen96. EinVorschlagist,denAnteilanderEinkommens-undKörperschaftssteueranalogderBeitragsgrundlagederDG-Beiträge zu gestalten und auf 4,5 % anzuheben.DerderzeitigeSatzbeträgt1,75%97.DieseMaßnahmewürde vor allem die Selbständigen und frei Berufetreffen. EineAnhebung um 2,75 % würde daher imJahr 2010 zusätzlicheMittelvon rund272 Mio. Euro jährlich bringen98.AngesichtsderDefizitewürdeeinstärkeresHeranziehenderSteueranteilenichtfüreinevollständigeKonsolidierungdesFLAFausreichen,eswäreabereinSchrittinRichtungFinanzierungsgerech-tigkeit unter den Beschäftigungsgruppen (im Sinnevonunselbständigvs.selbstständigbeschäftigt)getan. Eine weitere „unkomplizierte“ Konsolidierungs-maßnahme wäre die Erhöhung des Fixbetrages derEinkommensteuer und der Körperschaftssteuer, die-serwurde seit 1987nichterhöht.Würdemandie In-flation der letzten 23 Jahre berücksichtigen, würdesich der von 690,392 Mio. Euro Fixbetrag um rund 424 Mio. Euro auf rund 1.114Mio. Euro jährlich er-höhen99. Auch dieser Betrag alleine würde nichtreichen, um den FLAF mittelfristig zu entschulden,auchwenndieNeuverschuldungschon im Jahr2012gestopptwerdenkönnte.Weiterswürdenunselbstän-dig Beschäftigtemit dieserMaßnahmeweiterhin be-lastetwerden, da derAbgeltungsbeitrag zu 75% zu

LastenderLohnsteuerundzu25%zuLastenderEin-kommenssteuererfolgt. Der Beitrag der land- und forstwirtschaftlichenBetriebeistimVergleichzudenAuszahlungenandi-ese Berufsgruppe äußerst gering100. Im Jahr 2009 be-liefensichdieBeiträgeaufrund6,4Mio.Euro.SelbsteineVerzehnfachungdesBeitrageswürde jedochnur 54 Mio. Eurojährlichzusätzlichbringen.

6.4. Reformoptionen auf der AusgabenseiteEineErhöhungderEinnahmenunddamitderAbga-benquote ist eine standortpolitisch sensibleMaßnah-me. Die durch die aktuelleWirtschafts- und Finanz-krisebedingteBudgetkonsolidierungstütztsichdaheraufdieAusgabenseite.WieschonimKapitel4darge-legt,sinddieEinsparungenfürdieUG25von235Mio.EuroimJahr2011bisrund485Mio.EuroimJahr2015vorgesehen. Die Maßnahmen dazu sind noch nichtfestgelegt. DieLeistungendesFLAFsindinihrerHöheunddem Grunde nach gesetzlich normiert. Um Einspa-rungenzuerzielenbedarfesdaherinfastallenFällenzumindest einer Änderung des Familienlastenaus-gleichsgesetzes. Folgender Maßnahmenpool zeigt ei-nenAuszugausEinsparungsmaßnahmen,auchwennnicht alle als Konsolidierungsmaßnahme geeignetsind.

6.4.1. Kürzungen in der Familienbeihilfe

Eine viel diskutierte Maßnahme ist dieAbschaffungderFamilienbeihilfe fürnichtbehinderteüber19-jäh-rige.DieseMaßnahmewürderund189.000Kinderbe-treffenundfürdenFLAFeinejährlicheEntlastungvonrund428 Mio. Eurobedeuten101.EinHindernisstellenindiesemZusammenhangjedochdieVfGH-Erkennt-nissevon1991und1997dar.Elternsinddemnachge-genüberihrenKindernsolangeunterhaltspflichtig,bisdiese selbsterhaltungsfähig sind.Nach der JudikaturdesVfGHistderGesetzgeberverpflichtet,zumindestdie Hälfte der gesetzlich geschuldeten Unterhaltslei-stungen an Kinder steuerlich zu berücksichtigen. Esliegt aber im Ermessen desGesetzgebers durchwel-che Maßnahmen das verfassungsrechtlich geboteneErgebnis erzieltwird, d. h. es kann z. B. auchdurch

96vgl.MAZAL2000,S.5697dieseBeiträgesindalsVorwegabzugimjeweilsgültigenFinanzausgleichsgesetzgeregelt,siehehierzu§9(2)1desFAG98SchätzungfürSteueranteile2010vomBMFimHerbst200999aufBasisVPI1987derStatistikAustria100vgl.dazuzBGUGER1998101FürBehindertewürdedieLeistungerhaltenbleiben.DieEinsparungsetztsichzusammenaus375Mio.EuroGrundleistung+5Mio.EuroMehrkindzuschlag+48Mio.EuroausderGeschwisterstaffelung.ImSteuerbereichwürdeeinPositiveffektaufgrunddesWegfallsdesKinderabsetzbetragesvon132Mio.Euroentstehen->Einsparunggesamt560Mio.Euro.

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6. Reformoptionen

direkte monetäre Leistungen geschehen102. Da dieseKürzungsmaßnahmeohneweitereMaßnahmeneiner verfassungsrechtlichen Lösung bedarf, ist eine 2/3MehrheitimNationalratunumgänglich. Ein in diesem Zusammenhang ebenfalls interes-santerGedankengangistdieFamilienbeihilfefürüber19-jährige gegen höhere Studienbeihilfe auszutau-schen103.DadiesebeidenLeistungenjedochnichtinih-rerFunktion(Ausgleichs-vs.Fürsorgeprinzip)substi-tuierbarsind,würdeauchdieseMaßnahmenichtderVerfassungslage bei aufrechter Unterhaltsverpflich-tungentsprechen. Die „13. Familienbeihilfe“, welcheerstmals fürdenSeptember 2008denGe-samtbetrag an Familienbeihilfe verdop-pelte104, verursacht Mehrkosten von rund250 Mio. Euroundwäreleichterabschaff-bar.Auch eine generelle Kürzung von 10Eurofüralle1,8Mio.KinderwürdekeineverfassungsrechtlichenProblemeundeineEinsparung von rund 230 Mio. Euro mitsich bringen. Durch das hohe Ausgaben-volumenbeiderFamilienbeihilfelässtsichdurch einfachgesetzliche Maßnahmen einrelativhoherBetrageinsparen.

6.4.2. Kürzungen bei den Transfers an Sozialver-sicherungsträger

Während die kleineren Ausgabepositionen wie För-derungen fürFamilienberatungsstellenkeinewesent-lichen Beiträge zur Konsolidierung liefern können105, stellendieStreichungenderTransferzahlungenandieSozialversicherungsträger ein größeres Potential dar.DasWochengeldwirdderzeitzu70%ausdemFLAFgezahlt,derAufwandistrund295 Mio. Euro.AuchdiePensionsbeiträge für Kindererziehungszeiten, welcheseit 1.1.2005 zu50% bzw. ab 2010 zu75%ausdemFLAFzufinanzierensind (sieheKapitel4.2.2) stellenmit rund 888 Mio. Euro einen beträchtlichen Betragdar.WiedieuntenstehendeGrafikzeigt,decktsichdieGrößenordnungderPensionsbeiträgemitderdesDefi-zits.SummiertundsaldiertmanbeideEntwicklungenseit2005biseinschließlich2010soergäbesichüberdie-senZeitraumeinenahezuausgeglicheneGebarung106. Es ist in diesem Zusammenhang aber zu bemerken,dass der FLAF schon vor 2005 Pensionsbeiträge fürKindererziehungszeiten für die Bezieher desKinder-

betreuungsgeldesleistete.SowurdenimJahr2004zu-letzt196Mio.EurofürdieseZweckeausbezahlt107.Dasheißt,dasssichbeiBeibehaltungderaltenRechtslagederSchuldenstanddesFLAFsimangegebenZeitraumlediglichumrund1Mrd.Eurovergrößerthätte.Diera-pideVerschlechterungderfinanziellenLagedesFLAFsistdamitnichtalleinedemPensionsanpassungsgesetzzuzuschreiben.

Pensionsbeiträge für Kindererziehungszeiten und Defizit des FLAF

Quelle:BMF,2010=BVA

EineweitereMöglichkeitwäredieDauerderrelevantenKindererziehungszeitenvonderzeitvieraufdreiJah-renzukürzen.Dadurchwürde sicheineEinsparungvon rund222 Mio. Euro für den FLAF ergeben. FürdenBundergibtsichdadurchaberkeinunmittelbarerEinsparungseffekt,weildieReduktionderBeitragslei-stung zusätzlichenDruck auf den Bundesbeitrag fürdiePensionenausübenwürde.ImRahmenderMutter-Kind-PassUntersuchungenträgtderFLAF2/3derKo-sten.DieUntersuchungensindaußerhalbdergesetz-lichenKrankenversicherung inderMutterKindPassVerordnunggeregeltundbelastendenFLAFmitrund34 Mio. Euro(=Einsparungspotential)imJahr. Dadurch, dass es sich hier um eine reine Ver-sicherungsleistungen handelt, wäre eine Auslage-rungausdemFLAFauchsachlichgerechtfertigt.AusMaastricht-Sicht wäre jedoch kein Positiveffekt zuverzeichnen,daessichnurumeineVerlagerungdesFinanzierungsproblems in die ebenfalls defizitärenSozialversicherungsanstalten handeln würde. In derPensionsversicherungwürdensichdieBundesbeiträge

102Bzgl.UrteilsieheVfGH188,189/91–15vom12.Dezember1995).103vgl.MAZAL2000,S.58104vgl.BGBl.131/2008I105selbstbeiHalbierungderFörderungenbeträgtdasEinsparungsvolumenlediglich5,8Mio.Euro106fiktivesGesamtdefizitvonlediglich44,5Mio.Euro107Gesetzesgrundlagedafür:BGBl.103/2001I,Ziffer19§447gAbs.3Z1lit.BsowieZiffer21§595(2)inwelchemfürdieJahre2002-2004Fixbeträgefestgesetztwurden.Ab2005hätteeinProzentsatzvon22,8%desKBGfürdieDauerdesKBGbezahltwerdensollen,dieserkamjedochniezurAnwendung,hätteabereinenBetraginderGrößenordnungvonrund200Mio.Euroergeben.

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6. Reformoptionen

erhöhen, hinsichtlich der Mutter-Kind-Pass Untersu-chungenwäreeseineVerlagerungderKostenzudenebenfallsdefizitärenKrankenversicherungsanstalten.

6.4.3. Kürzungen bei anderen Ausgabenpositionen

DieAnschaffungskostenfürdieSchulbücherundEin-lösung der Schulbuchgutscheine belasten mit rund 115 Mio. EurodenFLAF.DieAbschaffungdesFinan-zierungsbeitrages würde die Eltern bzw. bei Ersatz-maßnahmendasBildungsbudgetbelasten. DieFreifahrtenundFahrtbeihilfenfürSchülerundLehrlingevonundzumAusbildungsortbetragenrund417 Mio. Euro. Eine Einsparung würde jedoch vorallemeinkommensschwacheFamilien treffen,dadie-seFahrtenausprivaterTaschezufinanzierenwären.AußerdemwürdeeinederartigeMaßnahmedenIndi-vidualverkehrverstärken,daderöffentlicheLinienver-kehranAttraktivitätverlierenwürde.

Fazit:AuchwenndiemitdemBundesfinanzrahmen-gesetz 2013 vereinbartenKonsolidierungsbeiträge er-hebliche Einschnitte beim FLAF verlangen werden,wärefüreinenachhaltigeKonsolidierungeineweitausgrößereAnstrengungvonnöten.

6.5. Überleitung des Fonds in das allgemeine BudgetEin Problem des FLAF ist, dass sich keine Abga-be konstruieren lässt,welche sichanderAnzahl der Leistungsbezieher/innen (also hauptsächlich Erzie-hungsberechtigte für ihre Kinder) orientiert und so-mit den FLAF automatisch ausgeglichen bilanzierenlässt.ImLaufederletztenJahrehatderFLAFAufga-benübernommen,welche sichausden vorhandenenEinnahmen nicht mehr finanzieren lassen. Da eineentsprechende Einnahmenerhöhung schwer vorzu-nehmen seinwird und die vorgesehenenAusgaben-kürzungen für eine nachhaltige Entschuldung nichtreichenwerden, ist eineneueFinanzierungsformderFamilienleistungen zumindest überlegenswert. EineFinanzierung aus dem allgemeinen Budgetwäre dieeinfachsteVariante,siekanndazudieNachteileeinerzweckgebundenen Gebarung beseitigen. Mit diesemVorschlag würden die jetzigen Finanzierungsquellenin das allgemeine Budget fließen und der FLAF zurGänzevomallgemeinenBundeshaushaltgespeistwer-den.

6.5.1. Anforderungen für eine umfassende Reform

Im Regierungsprogramm108 ist unter der Überschrift„Familien entlasten“die „Neuordnungder Finanzie-rungdesFamilienlastenausgleichsfonds(FLAF)unterBerücksichtigung der Evaluierungsergebnisse undunter Einbeziehung der Sozialpartner, Länder undGemeinden“angeführt.EineweiterePräzisierungderAnforderungenwurdenichtvorgenommen.AusSichteinernachhaltigenundwirkungsorientiertenBudget-politiksollteeineallfälligeNeuordnungdesFLAFfol-gendenAnforderungenentsprechen:

- Langfristig stabile Entwicklung der Einnahmen (kojunkturunabhängigergestalten)

- GleichmäßigeVerteilungderBelastungallerFinan-zierungsgruppen

- ev. Reduktion der Abgabenbelastung des Faktors Arbeit

- Flexibilität in der politischen Prioritätensetzung(auchüberdieFamilienpolitikhinaus)

- bessereKontrollierbarkeitderFamilienleistungen- EinfacheundtransparenteDarstellungderFamilien- leistungenimBudget

6.5.2. Elemente einer Auflösung der Fondstruktur und Überführung in den allgemeinen Bundes- haushalt

Eine Auflösung der Fondsstruktur würde eine teil-weisebzw.gänzlicheAbschaffungdesFamilienlasten-ausgleichsgesetzes bedeuten. In der Budgetstrukturab2013würdesicheinGroßteilderFinanzpositioneninneuenDetailbudgetswiederfinden. ImFolgendenwirdeinÜberblicküberdiewichtigstenKonsequenzeneinerÜberführungindenallgemeinenHaushaltgebo-ten.DieseÜberführungkann in zwei Schritten erfol-gen,wobei einweiterführender zweiter Schritt quasieinerAuflösungdesFamilienbudgetsundderUG25gleichkommt.

Wie würden die Einnahmen veranschlagt werden?Der Dienstgeberbeitrag kann im ersten Schritt derÜberführungbeibehaltenwerdenundalsnichtzweck-gebundene Bundesabgabe als Einnahme in das all-gemeine Budget verbucht werden. Der Anteil derEinkommens- und Körperschaftssteuer fällt weg. DadieserEinnahmentitel ausdemBundesanteildesGe-samtsteueraufkommens finanziert wird, sind keineweiterenÄnderungen als die Streichung notwendig.DurchdieStreichungfällt–wieauchbeiallenanderenEinnahmentiteln die Zweckwidmung für den FLAFweg.

108RegierungsprogrammfürdieXXIV.Gesetzgebungsperiode“S.147

30

6. Reformoptionen

Der Fixbetrag aus der Abgeltung der Einkommens-steuerwürdeebenfallswegfallen.DadieseEinnahmenach§39(2)FLAGvorAbzugallerimjeweiligenFi-nanzausgleichsgesetzvorgesehenenErtragsanteildenFLAF überwiesen wird und das gesamte Steuerauf-kommen durchschnittlich imVerhältnis 2/3 Bund zu1/3LänderundGemeindenaufgeteiltwird,finanziertderBunddieseLeistungindirektnurzu2/3.DanacheinerÜberführungindasallgemeineBudgetderBunddiegesamteFinanzierungleistenmüsste,mussdaher1/3dieserLeistung(ergibtrund230Mio.Euro)zusätz-lichalsBundesertragsanteilimFinanzausgleichsgesetzausgewiesenwerden.DieweiterenEinnahmenpositi-onen,welcheinderGrößenordnungweitunterdenbe-reitserwähntenliegen(sieheamKapitelendefolgendeTabelle),würdenalsnichtzweckgebundeneBundesab-gabeerhaltenbleiben.

Wie würden die Ausgaben veranschlagt werden?DamitdemFLAFdieUG25derzeitvieleFamilienlei-stungenimweitenSinnfinanziert,liegtesnahe,dieseLeistungendennaheverwandtenPolitikfeldernzuzu-führen.Sowürdensichz.B.dieUnterhaltsvorschüsse,welche inhaltlich undmateriell-rechtlich vom Justiz-ministeriumbearbeitetwerden, inderUG13 (Justiz)wiederfinden.DamitwäredieSach-undBudgetkom-petenzganz imSinnederHaushaltsrechtsreformzu-sammengeführt und die entscheidungsbefugte StellemitderhaushaltsführendenStellevereint. DieKernfamilienleistungenFamilienbeihilfe,Kin-derbetreuungsgeld sowie die Förderungen und derHärteausgleichwürdeninderUG25erhaltenbleiben.Die Schulfahrtbeihilfen sowie –freifahrtenwürden indasfürVerkehrzuständigeMinisteriumunddamitindieUG41übergeleitetwerden.DieSchulbücherwür-densichinderUG30(Unterricht)wiederfinden. Die auch gesundheitspolitisch motivierten Bei-tragsleistungen Mutter-Kind-Pass, Wochengeld undBetriebshilfesowiederInVitroFondsUG24(Gesund-heit)zugeführtwerden.DamitwürdesichdieAusga-benposition indieUG24verlagern, eine einheitlicheundeinzigeBundesbezuschussungwäreabergegeben.DurchdenWegfallderLeistungausdemFLAFwäreeinebudgetneutraleVorgangsweisegesichert.BeidenPensionsbeiträgen für Kinderziehungs- und Pflege-zeitenwäre eine analoge Vorgangsweise angebracht,hierwürdedieÜberweisungvonderUG22 (Sozial-versicherung)andiePensionsversicherungerfolgen.

AbgangsdeckungNach geltender Gesetzeslage tritt der Bund für den

FLAF-Abgang in Vorlage und bekommt diese Mit-tel bei positiver Gebarung zurückgezahlt. Bei einerÜberführungindenallgemeinenHaushaltmüsstederBunddenSaldoausEinnahmenundAusgabensowieinallenanderenUntergliederungenausdemallgemei-nen Bundeshaushalt bedecken. Daher müssen auchfürdiesePositionbisherigeFinanzierungsregelungengeändert werden. Dies würde den FLAF-Anteil derEinkommens-undKörperschaftssteuerbetreffen.DiebestehendeRegelungdesVorwegsabzugs imFinanz-ausgleichsgesetz109 wäre aufzuheben und statt demFLAF dem allgemeinem Bundeshaushalt zuzufüh-ren. Die Abgeltung der Einkommenssteuer110 würdeebenfalls im Finanzausgleichsgesetz wegfallen undzurGänzealsErtragsanteilfürdenBundausgewiesenwerden. In einem zweiten Schritt könnten auch die ver-bleibendenFamilienleistungeninderUG25inandereUntergliederungenüberführtwerden.DainderUG25keine Personalkosten oder sachlicheOverheadkostenverrechnet werden, würde die UG 25 damit obsoletwerden.DieFamilienbeihilfekönntesowiefrüherwie-der unter die Zuständigkeit des Finanzministeriumsfallen. Dieser Vorschlag hätte auch organisatorischeVereinfachungen zur folge, denn schon jetzt bedientsichdasBMWFJdernachgeordnetenDienststellendesBMF(Finanzämter)umdieseLeistungzuadministrie-ren.DasKinderbetreuungsgeldunddiesonstigenFör-derungensowiederHärteausgleichkönntenindieUG21 (Soziales) überführt werden, da diese LeistungenauchalsSozialleistungeneinzustufensind.InderUG21könnteausTransparenzundDarstellungsgründenfür die Familienleistungen ein eigenes GlobalbudgetmiteigenerhaushaltsführendenStellevorgesehenwer-den111.DieReformimzweitenSchrittkönnteauchdieAbschaffung des DG-Beitrages beinhalten. DadurchwürdeeineSteuererhöhungimAusmaßvonrund1,67%desBIPs112notwendig.UmdenFLAFkostenneutralindasallgemeineBudgetüberzuführen,müssteauchderFLAF-AbgangdurchSteuererhöhungenkompen-siert werden. Eine allfällige Steuererhöhung würdesichaufrund2%desBIPsbelaufen. EineÜberführungindasallgemeineBudgetwürdeauchAuswirkungenaufdieBelastungdergesellschaft-lichen Gruppen hinsichtlich der Finanzierung ausü-ben.DurchdenWegfallderderzeitigenFinanzierungaus fixen Quellen (hauptsächlich Lohnnebenkosten)würdederFaktorArbeitentlastetwerdenunddieLa-stenverteilungdemallgemeinemAbgabenaufkommendesStaatesentsprechen.

109§9(2)Ziffer1Finanzausgleichsgesetz110§39(2)bFLAG111ÄnderungenimBundesministeriengesetzwärenwohldieFolge112aufBasis2009vorläufigerErfolgundBIP

31

6. Reformoptionen

Anp

assu

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bei

den

Ein

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Bund

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Dienstgeberbeiträge

Bund

100

4624

FLAG

bleibtalsnichtzweckgebundeneBundesabgabeenthalten

AnteilEinkommen-undKörperschaftsteuer

Bund

100

190

FLAG/FAG

fälltweg,keineweiterenÄnderungennotwendig,daaus

demBundesanteildesSteueraufkommensfinanziert,

lediglichZweckwidmungfürdenFLAFfälltweg

AbgeltungEinkommensteuer

Bund/Land

2/3

690

FLAG/FAG

fälltweg,1/3desAbsolutbetrageswirdinBundesertragsanteil

(§39(2)b)FLAG)

umgewidmet(bisherigerindirekterFinanzierungsanteil

vonLänderundGemeindendurchVorwegabzug)

BeiträgeLand-undForstwirt.

Bund

100

6FLAG


SonstigeTransferzahl.Private

Bund

100

25

FLAG


RückgezahlteUnterhaltsvorschüsse

Bund

100

50

FLAG


Anp

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ngen

bei

den

Aus

gabe

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en 0

9 in

Mio

. €

Familienbeihilfe

3444

bleibtinderUG25enthalten

Kinderbetreuungsgeld

1156


Familienberatungsstellen,Härteausgleich,Förderungen

16


Schul-undLehrlingsfahrtbeihilfenbzw.-freifahrten

398

wirdindieUG41(Verkehr,InnovationundTechnologie)übergeführt

Schulbücher

103

wirdindieUG30(Unterricht)übergeführt

Unterhaltsvorschüsse

105

wirdindieUG13übergeführt

Mutter-Kind-Pass

34

wirdindieKrankenversicherungübergeführt

Wochengeld+Betriebshilfe

302

wirdindieKrankenversicherungübergeführt

Pensionsbeiträgef.KindererziehungszeitenundPflege

559

wirdindiePensionsversicherungübergeführt

InVitroFonds

6wirdindieKrankenversicherungübergeführt

Anmerkungen:

Volumen2009=vorläufigerErfolg2009

32

7. Schlussfolgerungen

7. Schlussfolgerungen

DieAnalyse der Entwicklungdes Familienlastenaus-gleichsfondszeigt,dassdurchverschiedeneLeistungs-ausweitungen bzw. -verbesserungen die finanzielleEntwicklungundVerschuldungslagedesFondsmas-siveSchieflageerlittenhat.Vorallem–abernichtal-leine–durchdieimmerhöherwerdendenZahlungenan die Sozialversicherungsträger wurden auf derAusgabenseite kostentreibende Positionen verankert.In diesem Zusammenhang kann der FLAF auch alsBudgetpuffer für den allgemeinenHaushalt bezeich-netwerden.GleichzeitigwurdedieEinnahmenseiteinihremVolumenunverändertbelassen. De facto könnte der FLAF nur durch eine Erhö-hung der DG-Beiträge in mittlerer Frist entschuldetwerden, die stärkereAbgabenlast und die BelastungdesFaktorsArbeit sind jedochstarkenegativeNebe-neffekte.DadieimBundesfinanzrahmengesetzvorge-sehenenAusgabenkürzungenebenfallsnicht für eineRückführung des Schuldenstandes ausreichen, liegtdieIdeeeinergrundlegendenReformdesFLAFnahe. Eine Überführung des FLAF in das allgemeineBudgetwürdeverschiedeneVorteilemitsichbringen.

Zum einenwürdedurchdenWegfall derZweckbin-dungdieBudgetstarrheitstarkreduziertwerdenundder „Quasi Automatismus“ der Verwendung vonÜberschüssen fürLeistungsausweitungennichtmehrgreifen. Auch die derzeitige Asymmetrie zwischenEinnahmen und Ausgaben würde obsolet werden,dadie familienpolitischenLeistungenausdemallge-meinenHaushaltfinanziertwerdenwürdenundsichsomitamgesamtstaatlichenAbgabenaufkommenori-entieren würden. Weiters würde das österreichischeBundesbudgetdurchdieZuordnungder„weiten“Fa-milienleistungenanihreamnächstenverwandtenPoli-tikfeldertransparenterundbesserdemGrundsatzderKostenwahrheitentsprechen.DieswürdevorallemdieZahlungenandieSozialversicherungsträgerbetreffen.NichtzuletztwürdeeineÜberführungauchderGrun-dideedesneuenHaushaltsrechtsentsprechen,inwel-chem die Fondslösung nur durch Sonderregelungenbeibehaltenwerdenkann.

33

8. Quellenverzeichnis

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35

9. Abbildungsverzeichnis

AusgabendesFamilienlastenausgleichsfonds 12AbgrenzungderFamilienleistungen 13EinnahmendesFLAF 14EntwicklungdesReservefonds 15EntwicklungdesReservefondsunddes öffentlichenDefizits 16EntwicklungderFLAFAusgaben 16DefizitdesFLAF–deflationiert 18VergleichBruttoinlandsproduktmitdem AbgangdesFLAF 18DefizitdesFLAF/AbgangsdeckungdurchBund 19EntwicklungderZahlungenandieSozial- versicherungsträger 19FLAFAusgabenin%desBIP 22FLAFAusgabenundGeburten 22FLAFEinnahmenabsolut 24EinnahmendesFLAFin%desBIP 24VergleichFLAFEinnahmen–Bundeseinnahmen 24EntwicklungderFLAFAbgängebeiver- schiedenenDG-Beitragssätzen 26EntwicklungdesFLAFVermögensbeiver- schiedenenDG-Beitragssätzen 26PensionsbeiträgefürKindererziehungszeiten undDefizitdesFLAF 28

9. Abbildungsverzeichnis

36

10. Anhänge

10. Anhänge

TabelleAusgabenab1967TabelleEinnahmenab1967EntwicklungReservefonds

37

10. AnhängeJa

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M

aßna

hmen

1968

473,3

17,9

0,0

0,0

0,0

491,2

1969

493,6

14,8

0,0

0,0

508,4

1970

503,7

13,5

0,0

0,0

517,3

1971

562,8

15,4

0,0

10,2

10,2

588,5

1972

594,3

14,7

39,3

39,3

33,8

33,8

682,2

1973

650,5

13,8

58,5

52,0

6,5

54,6

0,0

777,3

1974

685,2

24,5

75,2

67,6

7,6

60,2

18,5

18,5

863,6

1975

784,5

92,4

105,9

97,2

8,7

65,5

31,8

31,8

1.080,0

1976

845,2

96,1

118,3

108,9

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30,5

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0,2

1.155,1

1977

984,6

95,1

134,8

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10,0

70,1

39,7

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9,0

1.333,4

1978

1.556,0

93,4

141,1

130,6

10,5

70,8

52,8

52,8

12,6

1.926,7

1979

1.673,9

93,8

146,5

135,5

11,0

69,0

59,1

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16,0

2.058,2

1980

1.677,4

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92,5

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2.121,6

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194,7

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121,6

121,6

26,6

2.297,8

1982

1.879,5

107,8

223,9

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72,3

158,3

158,3

31,0

2.472,8

1983

1.862,0

107,9

234,9

218,6

16,3

72,5

182,0

182,0

34,5

2.493,7

1984

1.848,6

81,0

223,7

207,5

16,2

64,5

179,6

179,6

36,8

2.434,1

1985

1.944,1

78,1

232,3

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29,6

65,5

188,6

188,6

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2.548,7

1986

1.979,0

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32,8

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196,7

38,8

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1987

2.087,3

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212,6

31,7

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290,7

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287,3

38,9

2.815,4

1988

2.076,0

85,9

279,9

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32,5

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278,7

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2.831,6

1989

2.051,0

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2.811,5

1990

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1991

2.278,9

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1993

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2.764,1

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913,7

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904,6

75,7

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1999

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2,1

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3.745,1

2000

2.711,0

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4.207,8

2001

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2002

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88,0

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2003

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2004

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2005

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2006

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2007

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2,2

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6.558,6

Quelle:BMF

Anm

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:

2009=vorläufigerErfolg

2010=BVA-E

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38

10. Anhänge

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1968

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1978

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1981

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1982

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1984

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1985

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1986

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1987

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1988

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1990

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1993

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1994

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1995

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1996

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1997

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1998

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1999

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2000

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2001

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2002

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2003

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2004

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2005

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23,0

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2006

3.713,1

448,4

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6,2

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2,1

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24,6

45,0

4.941,3

2007

3.915,0

501,1

690,4

6,3

11,1

2,2

0,6

23,4

45,1

5.194,7

2008

4.399,3

373,3

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25,0

49,7

5.549,1

2009

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5.585,2

2010

4.731,3

194,0

690,4

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0,5

24,0

49,0

5.695,9

Quelle:BMF

A

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ZahlungendesReservefondsandenFLAFwurdennichtberück

sichtigt!

Sonstige=ErsatzHeimfahrtbeihilfefürLehrlingeunddiv.DarlehensrückzahlungenmitVerzugszinsen

2009=vorläufigerErfolg

2010=BVA

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leich

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Mio

. €

39

10. Anhänge

Stand per 31.12.

Jahr Zugang Abgang Vermögen Schuld

1968 2,0 168,11969 21,5 189,61970 58,0 247,61971 72,8 320,41972 76,3 396,81973 109,8 506,61974 187,6 694,11975 87,8 781,91976 131,1 913,01977 101,4 1.014,41978 35,3 979,11979 54,4 924,61980 6,2 930,81981 180,9 749,91982 317,4 432,61983 317,6 115,01984 57,3 172,21985 53,7 226,01986 119,0 345,01987 86,4 258,61988 34,6 224,01989 105,7 329,71990 92,6 422,31991 107,4 315,01992 99,0 216,01993 240,3 24,31994 336,4 360,71995 221,8 582,51996 61,9 644,51997 44,0 600,41998 426,5 174,01999 453,7 279,72000 170,7 108,92001 66,8 175,72002 39,1 214,92003 294,5 74,62004 407,3 481,92005 673,6 1.155,52006 465,8 1.621,32007 342,2 1.963,52008 475,8 2.439,32009 566,5 3.005,82010 912,6 3.918,52011 584,1 4.502,62012 226,9 4.729,52013 25,313 4.729,52014 253,093 4.729,52015 417,737 4.729,5

Anmerkungen: 2009=vorläufigerErfolg 2010=BVA

Reservefonds für Familienbeihilfen in Mio. €

Zugang=ÜberschußFLAFplusZinsenausVermögenoderZinsenausVermögenminusAbgangFLAFAbgang=AbgangFLAFminusZinsenausVermögenbzwnurAbgangFLAFodersonst.TransferandenBund(1992fürADV-Aufwand100MioATS)

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Autor

Der Autor

MMag.AndreasMayrbäurl studierteVolkswirtschaftundPolitikwissenschaftanderUniversitätWienundarbeitet seit 2005 in der Budgetsektion des Bundes- ministeriumsfürFinanzen.SeineZuständigkeitensinddie Bereiche des Familien- undUmweltbudgets.DerAutormöchtebesonders Johann Wittmann für seinekonstruktivenBeiträgedanken.

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Publikationen

In der Reihe Working Papers erschienen:

Wolfgang Nitsche (2010). The Vienna Initiative/European Bank Coordination Initiative: AssessmentandOutlook.WorkingPaper4/2010

Dr. Arnd Einhaus (2010). Geschlecht und Steuer-wirkung – Einkommen und einkommensab-hängige Abgaben von Männern und Frauen WorkingPaper3/2010

Mag.a Monika Fischer, Mag.a Marlies Gatterbauer (2010) GenderBudgeting–EinLeitfadenzurUmsetzungderHaushaltsrechtsreform.WorkingPaper2/2010

Dr. Iris Leixner,LL.M. (2010) KomitologieundLammfa-lussyverfahrenimFinanzdienstleistungsbereichimLichtederJüngstenReformen.

WorkingPaper1/2010Caroline Haberfellner, Peter PART (2009).DieVerbesse-rungderQualitätöffentlicherFinanzenalsTeilderRecovery-StrategienachderKrise

WorkingPaper3/2009Peter Brandner, Harald Grech (2009). Unifying EURepresentationattheIMF–AVotingPowerAnalysis

WorkingPaper2/2009Caroline Haberfellner, Peter Part (ed.) (2009). Austrianpensionprojectionsfor2007-2060 WorkingPaper1/2009

Veronika Meszarits, Johann Seiwald (2008). BudgetaryReform in Austria: Towards tighter couplingwithin the financial and management system. WorkingPaper3/2008.

Silvia Janik, Bernhard Schatz (2008). Implementie-rung von Wirkungsmessung und Evaluierungein praktischer Zugang für die Verwaltung. WorkingPaper2/2008.

Manfred Claus Lödl (2008). Stufungen im neuenHaushalts(verfassungs)recht.WorkingPaper1/2008.

Peter Brandner, Harlad Grech, Kamran Kazemzadeh (2007). YieldDifferences inEuroAreaGovernmentBondMarkets–AViewfromtheMarket.

WorkingPaper7/2007.Verena Farré Capdevila, Ulrike Mandl (2007).EuropäischeWirtschaftspolitik:DieIntegriertenLeitlinien2008-2011.WorkingPaper6/2007.

Wolfgang Nitsche (2007).DieEuropäischeInvestitions-bank in der EU und in Drittstaaten: Wirtschafts-politische Einschätzung und Strategieoptionen. WorkingPaper5/2007.

Philip Schweizer (2007). Koordinierung der Unter-nehmensbesteuerunginderEU.

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Kurt Bayer (2007).HowtoRuntheGlobalEconomy.AFrameworkforMoreEffective,RepresentativeandEquitableGlobalEconomicGovernance.

WorkingPaper2/2007.Thomas Micholitsch (2007). Facing the Challenge of aLowCarbonEconomyinAustria.

WorkingPaper1/2007.Veronika Meszarits, Florian Wukovitsch (2006). A new budgetfortheEU.Thenegotiationsonthefinancialframework2007-2013fromamemberstateandpre-sidencyperspective.WorkingPaper9/2006.

Franz Rabitsch (2006).DieIWFQuotendiskussion–EinÜberblick.WorkingPaper8/2006.

Manuel Schuster (2006). Lateinamerika: ein Export-marktfürdieEU?EinVergleichmitdenUSA.

WorkingPaper7/2006.Wolfgang Nitsche (2006). Die Zusammenarbeit derEuropäischen Gemeischaft mit Drittstaaten: Rahmenbedingungen, Abläufe und Reformvor-schläge.WorkingPaper6/2006.

Peter Part (2006). AUSTRIA: Pension Projects 2004– 2050, Austrian Contribution to the EU Ageing ReportbytheEconomicPolicyCommitteeandtheEuropeanCommission.WorkingPaper5/2006.

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Peter Part, Karin Schönpflug (2005).Wirtschaftswachs-tumundArbeitsmarktreformen.

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