国家科技 基础条件平台发展报告2011—2012

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第二十二章

科技资源共享立法研究

推进科技资源共享对于优化科技资源配置、提高科技资源使用效率、加快科技进步与科技

创新具有十分重要的意义。我国高度重视科技资源开放共享工作，2012年，中共中央、国务院

《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》将科技资源开放共享作为重要举措。

“十一五”以来，国家启动了科技基础条件平台建设工作，促进了大型科学仪器设备、自然科技

资源、科学数据、科技文献、科技成果等科技资源的开放共享，有效支撑了全社会科技创新活

动。与此同时，制约科技资源开放共享的各种深层次问题也逐步开始显现，其中立法问题显得越

发突出和关键，这是科技资源开放共享持续发展的根本保障。在深入分析国内外科技资源共享立

法状况的基础上，我们对我国科技资源共享立法策略做了初步研究。

一、国内科技资源共享立法现状与问题分析

（一）国内科技资源共享立法现状

随着科技基础条件平台工作的深入开展，特别是《科学技术进步法》修订实施以来，我国科

技资源共享立法工作取得重要进展。

（1）《科学技术进步法》等法律法规对科技资源共享作出了原则规定。《科学技术进步法》

第46条、第64条、第65条、第68条等，分别从政府和科技资源管理单位的权利、义务和责任等多

个方面对科技资源共享作出了明确规定。《促进科技成果转化法》对科技成果资源的后续试验、

开发、应用等作出了明确规定。此外，《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《矿产资源

法》、《种子法》、《野生植物保护条例》等法律法规，对自然科技资源的收集、整理、鉴定、登

记、保存、交流、共享和利用等各项工作作出了规定。上述法律法规为促进我国科技资源开放共

享构建了重要法律基础，发挥了重要保障作用。

（2）各部门、各地方围绕科技资源共享，制定了一系列法规政策。如中国气象局《气象资

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料共享管理办法》，国土资源部《公益性地质资料提供利用暂行办法》、《深部地球物理探测数

据共享管理办法（试行）》，中国地震局《地震科学数据共享管理办法》（试行），农业部《农作

物种质资源管理办法》，中国科学院《中国科学院生态系统研究网络数据共享和管理条例（暂

行）》等许多部门规章性法规、制度的颁布实施，较好地促进了相关领域科技资源的共享。

2007年，上海市人大常委会审议通过了《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》，这是

全国第一个促进科技资源共享的地方性法规。2010年山西省人大常委会批准了《太原市科技资源

开放共享条例》。各地方根据国家法律法规，结合实际制定了许多规章制度，有效地促进了科技

资源开放共享。如《重庆市大型科学仪器资源共享管理暂行办法》、《江苏省大型科学仪器设备

共享服务平台管理办法（试行）》、《北京市公共图书馆管理办法》、《上海市公共图书馆管理办

法》等。

总体来看，我国正在形成以《科学技术进步法》为上位法，法律、行政法规、部门和地方规

章与相关政策相协调，涵盖各主要领域的科技资源共享政策法规体系框架，并呈现出3个主要特

点：一是科技资源共享的立法逐步受到重视，出现了一些明确规定科技资源共享的专门性法律规

范；二是部门分散立法，各部门鉴于没有统一的科技资源共享立法，单独立法的情形较为普遍；

三是地方立法先行，在某些科技资源领域，地方立法先于国家层面的立法[1]。

（二）国内科技资源共享立法问题

虽然近年来我国科技资源立法进展加快、成效显著，但仍然存在一些突出问题，主要是：

1. 科技资源共享综合性法律法规的缺失与科学技术发展规律不相适应

我国尚未制定《科技资源开发与利用法》或是《科技资源共享法》（或条例），现行有关科

技资源开发、共享、利用的法律规范中，没有全国人大及其常委会制定的法律，大多为国务院各

部门规章或地方政府规章，甚至有些只是各部门的一般的规范性文件，效力等级较低。这种情况

与科技资源在科技工作中的重要地位是不相匹配的，与科学技术的发展规律是不相适应的。修订

后的《科学技术进步法》单独设立了科学技术研究开发机构、科学技术人员2个章节，但对于一

般意义上的科技资源（即物力、信息资源等）仍没有给予突出重视。

2. 大量科技资源领域存在法律法规空白

科技资源涉及的领域广泛，种类繁多，主要包括研究实验基地和大型科学仪器设备、自然科

技资源、科学数据、科技文献、科技成果、网络科技环境等，每一类科技资源又有不同的领域和

种类。目前，部分科学数据、大型科学仪器等领域有个别的地方性法规、部门和地方政府规章，

自然科技资源领域虽有许多法律，但多侧重保护，对共享利用规定较少。总体来看，许多重要领

域和重要事项存在法规空白，制约了科技资源的共享。

3. 现行法规规章内容简单，缺乏可操作性

许多地方性法规、部门规章和地方政府规章、规范性文件中虽也有关于资源共享的零散规定，

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这些规定本身也是缺乏可操作性的，主要是条文往往涉及共享组织管理机构及其职责、提供共享者

的权利、利用科技资源者的义务等，对于具体可执行的方式、程序、规范等规定不详细，同时与法

律法规配套的实施细则、政策措施和管理制度滞后，使得法律法规形同虚设，成为“纸上法”。

4. 科技资源立法执行效果不佳

一方面国家、部门、地方科技资源共享法律法规匮乏，另一方面一些已存在法律法规也没有

很好执行。科技资源拥有方和使用方在合作过程中明显缺乏法律意识或法律意识淡薄，也使法律

在科技资源共享过程中显得极为尴尬。

二、国外科技资源共享立法的基本做法和主要启示

世界主要发达国家和地区十分重视科技资源共享，将其作为优化科技资源配置、加强科技创

新能力建设的重要手段，并通过立法手段保障实施。

美国通过完善各种法律制度促进科技资源的共享，制定了《信息自由法》、《版权法》、《生命

基因组研发法》、《标准文献数据法》等一大批法律文件。《信息自由法》贯彻“政府信息公开是

原则，不公开是例外，政府信息面前人人平等”的原则，规定“人人有权自由享用纳税人的经费

资助产生的科研成果”。1991年美国针对公益性科学数据实施了“国有科学数据完全与开放共享

国策”[2]，规定凡是政府所有的或由国家投资产生的科学数据和信息，除危及国家安全、影响政

府政务、涉及个人隐私的数据之外，全部纳入“完全与开放”的数据共享管理机制。美国联邦预

算管理办公室（OMB）颁布的《关于对高等教育机构、医院及非营利机构给予资助的统一管理

要求》是管理用联邦经费购置仪器设备的最基本的法律依据，明确规定：拥有用联邦政府经费购

置仪器设施的项目承担方，在不妨碍项目进行的条件下有义务向联邦政府部门所从事的其他研究

项目开放。美国还颁布了《联邦种子法》、《自然资源保护法》、《植物品种保护法》、《国家遗传资

源保护法》以及《国外遗传资源搜集指导依据》等法律规范，十分注重自然科技资源的收集、保

存、保护、利用和引进。在美国科技文献共享管理领域中，最具有代表性的是图书馆信息资源的

共建共享，Online Computer Library Center（0C LC）是目前全球最大的书目资源共享网络，

也是世界上最大的非营利的文献提供信息服务机构[3]。

欧盟为了提高欧洲各国科研仪器设施的共享，制定了《欧盟跨国使用研究基础设施计划》。

已制定的与科学数据共享有关的立法，除了具有指导意义的《欧盟条约》和《欧共体条约》，以

及欧盟及欧洲国家的信息公开法规外，还涉及到与科学数据共享保障体系相关的诸多领域，而且

规范的内容相当周密和详尽。欧盟科学数据共享法律保障体系涉及到基础设施、技术平台、数

据保护、网络和信息安全、知识产权、支付系统、财政援助等诸多领域。2012年7月17日，欧委

会发布一项政策文件，要求所有由欧盟公共资金支持的研究项目公开其研究结果及数据信息，

将“研究结果的公开和共享”作为实施《地平线2020》的一项基本原则，促进研究数据（实验数

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据、观测数据及计算衍生数据）的公开获取，建立电子基础研究设施，存储、处理、共享科研数

据和信息。到2016年，60%的研究结果和试验数据要实现网上公开和共享[4]。

日本建立了国立大学科研仪器设备共同利用体制和大型尖端科研设施的共同利用体制。1949

年日本颁布《国立学校设置法》（2003年改为《国立大学法人法》），对机关、国立大学及其附设

研究所拥有的大型学术研究设备、资料、数据提供给全国的研究人员共同利用，作出了明确规定。

日本《研究交流促进法》规定国家必须采取措施，改善国立、独立行政法人和国立大学法人所设立

的研究设施的性能和条件，为利用者提供必要的信息和信息通信技术，促进共用共享。1994年，日

本政府出台《关于促进特定放射光设施共同利用的法律》；2006年，日本政府又将上述法律修订为

《关于促进特定尖端大型研究设施共同利用的法律》。日本文部科学省于2005年和2007年分别设立

“尖端大型研究设施战略利用计划”和“尖端研究设施共用促进创新计划”，安排相应预算促进尖

端研究设施的共用共享研究活动。从1950年代初起，日本出台了以《图书馆法》为首的一系列图书

馆相关法律和政策，目前已形成了由各类图书馆及信息服务机构提供论文等的原文文献资料阅览、

复印、借阅等服务的完善网络。日本文部科学省国立情报学研究所负责建设和管理号称世界最快的

研究网络“超级SINET”，连接日本国内开发尖端科学研究的各个机构及分散在各处的高性能计算

机、数据库，通过计算机远程控制，在高速网络上实现共同研究、共享资源[5]。

韩国通过立法来保障科研仪器设施向社会开放共享。相关法规包括：《协同研究开发促进

法》、《科学技术革新特别法》、《技术开发促进法》等。如《协同研究开发促进法》第8条规定，

从国家、地方政府或政府投资机构得到所需运营经费的大学或研究所，在对该机构业务没有影响

的情况下，该机构拥有的研究开发设施和器材应允许其他单位使用。

总结发达国家和地区科技资源共享立法，给我们提供了有益的借鉴和启示：一是立法层次

较高，在国家层面有多部法律法规保障；二是协调相关性好，法律法规、部门规章等层次明显、

体系完善，无明显的领域空白；三是可操作性较强，法律条款不仅作出原则性规定，而且对共享

主体、条件、程序等说明详尽，并及时通过司法解释等加以完善；四是注重科技资源共享过程中

知识产权、隐私权和私人数据的保护以及信息和网络安全问题；五是突出政府在资源共享中的作

用，通过出台各方面政策措施加以保障和落实，法规和政策配套衔接较好。

三、我国科技资源共享立法的必要性与可行性分析

（一）立法必要性

推进科技资源开放共享是贯彻落实全国科技创新大会精神的重要举措，是深化科技体制改

革、加快国家创新体系建设的迫切要求。加强立法对于推进科技资源共享非常重要而紧迫。

(1）加强科技资源共享法制建设是促进科技资源共享、实现科技资源优化配置和高效利用的

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根本保障。中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》以下简称

《意见》对强化科技资源开放共享工作做出明确部署，贯彻落实《意见》要求，加强科技资源共

享法制建设，能从法制角度保障科技资源共享工作的顺利实施，对于促进科技资源优化配置和高

效利用，推动协同创新，加快国家创新体系建设都具有重要意义。

(2）加强科技资源共享法制建设是有效解决科技资源共享中安全、保密、知识产权等重大问

题的重要途径。通过科技资源共享法规建设，能明确界定各个主体的权利义务与利益关系，明确

科技资源共享所涉及安全、保密、知识产权等问题，有效保护共享各方合法权益的实际需要，促

进科技资源开放共享。

(3）加强科技资源共享法制建设是对《科技进步法》关于科技资源共享有关原则性规定的具

体化。修订后的《科技进步法》对于科技资源的共享做出了原则性规定，科技资源共享立法能使

《科技进步法》所确立的相关法律制度具体化，对于完善以科技进步法为核心的科技进步法律体

系具有重要意义。

（二）立法可行性

目前，我国开展科技资源共享立法已具有较好的工作基础，时机已经成熟：

1. 现有法律法规提供了立法依据

《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》、《政府信息公开条例》等对科技资源共享相关

方面作出了明确规定。

2. 部门地方立法先行先试提供了经验借鉴

各部门、各地方在科技资源共享的立法上已经进行了许多有意义的探索，制定了一些规章法

规和规范性文件，为国家层面科技资源立法提供了重要参考借鉴和政策基础。

3. 科技平台和资源共享工作提供了立法实践基础

“十一五”以来，国家科技平台建设着力推进科技资源整合集成和开放服务，科技资源共享

工作取得了重要进展，初步改善了资源重复、分散、封闭、低效状况。

此外，近年来科技部在推动大型科学仪器设备、科学数据等科技资源共享法规建设方面进行

了积极研究和探索，为科技资源共享立法提供了重要研究基础。

四、我国科技资源共享立法的宗旨、基本原则、法体模式及框架内容

（一）立法宗旨

立法就是将社会中的利益、要求、愿望制度化、法律化、规范化，使之成为社会规范和行为

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准则。科技资源共享是政产学研用各界的普遍共识，其立法的根本宗旨在于：

1. 实现科技资源的高效利用

由于历史和体制机制的原因，我国科技资源多头投入、多头管理、封闭分割、分散重复、效

率低下的状况普遍存在，通过科技资源共享立法，首要的就是为了解决这种状况，充分发挥共享

的集体优势，以降低交易成本，提高资源利用效率。

2. 增强科技创新能力

一个国家的科技创新能力，不仅仅在于科技资源的数量和质量，更重要的在于对科技资源的

开发和利用能力。通过立法保障科技资源共享，能够有效促进科技资源在全社会的优化、合理和

高效配置，达到物尽其用的效果，提高全社会科技创新能力和创新效率，加快科技进步。

3. 维护共享各方的合法权益

科技资源共享中涉及政府管理部门、科技资源采集者、研发者、管理者、使用者以及科技中

介机构等各相关利益主体的责、权、利，保障各方的合法权益是科技资源共享的重要立法宗旨。

（二）立法基本原则

科技资源共享立法除必须坚持中国立法的四项基本原则即宪法原则、法治原则、民主原则、

科学原则外，根据科技资源共享的特点，还应当遵循以下原则：

1. 统筹规划与突出重点相结合

科技资源共享的法制建设是一个复杂的系统工程，是一项长期性任务，要充分借鉴发达国家

相关立法经验，发挥后发优势，围绕需求、结合实际，加强顶层设计和统筹规划，确定合理的法

体模式，制定科技资源共享立法规划。同时，要突出重点领域和急需关键，把需求大、受关注、

问题多、易解决的立法优先提上日程。

2. 制订与修订相结合

加强科技资源共享立法，一方面要颁布实施大量新的法律法规，同时要修订与共享原则和要

求不符的相关法律法规，如《促进科技成果转化法》、《保密法》等，统筹考虑科技资源共享有关

规定，使法律之间协调一致，不冲突。

3. 实用性与超前性相结合

法律是为调整现行社会生活关系而制定的一种规范，科技资源共享立法必须要有其实用

性，应尊重客观实际，符合现实需要，具有可操作性，而非仅仅为立法而立法，不能成为“纸上

法”。同时，立法不仅是要发挥法律的事后调整功能，而且还需要发挥法的预测和导向功能，在

科学的基础上对未来必将出现的事物作出规定，也就是具有适当的超前性，科学地反映事物的发

展方向。科技资源共享工作在我国处于起步阶段，但其理念具有先进性，符合科技发展规律和方

向，对社会发展起积极作用，这样的立法具有生命力。

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4. 共享与保护相结合

科技资源是国家的战略资源，特别是一些科学数据和自然科技资源关系到国家安全和可持续

发展，也要注重其保护。但共享与保护的关系上，共享应当是必须的，是基本要求；而保护则是

例外的，也就是不共享需要有充分的保护保密理由。要在国家层面上形成目标一致、相互协调的

战略政策和法律制度。要通过科技资源共享立法，合理制定科技资源的分级分类共享规范和安全

机制，加强保密和知识产权管理，在促进科技资源高效利用的同时，注重保障国家战略利益，维

护各方合法权益。

（三）法体模式选择

一般说来，法体模式可分为三类：一是统一综合法模式；二是单行法律法规模式；三是无独

立法律法规，只是与已有的相关法律法规合体的模式。目前在科技资源共享立法方面，绝大多数

国家基本上采取了第三种模式，即没有统一综合性法典，也很少有分领域（如仪器设备、科学数

据等）制定独立法律法规，一般都是在已有相关法律法规中嵌入科技资源共享条款，总体看比较

零散，但也有部分国家正在经历从零散到逐步系统化、体系化的过程。

根据中国现有法律体系和《立法法》的相关规定、科技资源共享的内生需求，借鉴国外的

立法举措和经验，我国科技资源共享立法应选择综合法立法模式，即制定《国家科技资源共享

法》。实施这一方案，是由中国特色法律体系和科技管理体制决定的。采取这种模式有利于科

技资源共享立法的统一，有利于科技资源共享法制的系统化，有利于立法成本的节约，有利于

公众对共享法认知程度及使用能力的提高。需要说明的是，统一的综合法只能规定共同的、普遍

的实体权利和程序要求，在这种模式下，并不排除同时制定某些特别单行法规，对某一特定领域

或特定事项作出更具体的规定（如《大型科学仪器设备共享条例》、《科技资源共享收费管理条 

例》等）。

（四）立法框架与主要内容

紧密结合科技资源共享实践，《国家科技资源共享法》的框架和主要内容应当包括以下6个

部分：

1. 总则

解决《条例》制定的总体性和基本性问题。主要内容应包括：《条例》制定的依据、目的、

适用范围、基本要求、基本原则、基本途径等。

2. 组织管理

解决科技资源共享各方责权利问题，保障各方应有的所有权、管理权、经营权、使用权、收

益权、知识产权等，同时确保权责对等。主要内容应包括：政府部门责权利（科技部负责统筹协

调、总体部署、推进实施；其他部门各负其责；地方政府负责管辖区域内工作）；资源管理方的

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管理权力、开放义务和服务利益；科技资源使用方的责权利。

3. 共享实施

解决科技资源共享中科技资源管理者和科技资源使用者之间的法律关系，规范科技资源共享

全过程。主要内容应包括：实行信息公开，资源管理方要公布资源使用和共享制度；明确权责约

定，要订立书面合同或协议；创新管理和运行机制，要充分发挥市场机制作用；加强人才队伍建

设，建立一支管理、技术、服务三位一体的队伍；拓展服务对象，强调全面服务科学研究和企业

技术创新；加强需求调研，开展专业化深度服务；保护知识产权，通过约定保障各方合法权益不

受侵犯；鼓励资源整合联合，优势互补，共建平台，共用标准，共推服务等。

4. 政策保障

解决法的落实问题，使当前行之有效的政策和制度以法的形式固化和明确。主要内容应包

括：大型仪器设备购置评议制度；科技计划形成的科技资源汇交制度；科技资源开放共享绩效评

价制度；科技资源开放共享补贴制度（提出供需双方双向激励措施）；科技资源开放共享政策倾

斜支持（项目、资源购置、科技奖励、评优等）；专业技术人才队伍建设支持政策（职称评定、

培训等）；建设中国科技资源共享网；加强全国科技资源调查，摸清家底，支撑决策；加强标准

化建设，规范资源共享。

5. 法律责任

解决违反《条例》的单位、个人的法律责任问题，依据国家有关法律法规执行，主要是运用

各种行政处罚手段如警告、罚款、没收违法所得、停职撤职等。

6. 附则

提出《条例》的生效时间及有关情况说明。

五、推进科技资源共享立法的工作考虑与建议

加强我国科技资源共享法制建设，需要进一步加强调研，深入了解国内外科技资源共享及其

立法现状，分析存在的主要问题，总结有益的做法和经验；要充分发挥法律、科技及各界专家的

重要作用，广泛吸纳政府、科技资源管理单位、用户、中介服务机构意见建议；要加强宣传，使

科技资源共享理念深入人心，营造良好的法制环境。在此基础上，提出以下思考和建议：

（一）加强顶层设计，研究制定科技资源共享立法规划

将科技资源共享立法纳入国家立法规划，以期在全国范围内充分调动人才、资本、专利等生

产要素，配置科技资源共享法规建设所需的各种资源要素，加快科技资源共享法规建设的实施步

伐。立法规划要科学合理，主干法与配套法、上位法与下位法以及同位法之间要协调与配套，法

律、行政法规、地方性法规、部门和地方规章要协调与配套，研究迫切需要制定的法律法规和需

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要修订的法律法规，给出可行的实施步骤和工作建议。

（二）突出重点急需，制定《国家科技资源共享法》及配套行政法规

贯彻落实《科学技术进步法》，研究制定全国统一适用的《国家科技资源共享法》。根据实

际需求，国务院可围绕大型科学仪器设备、科学数据等重点领域以及共享收费、知识产权保护等

重要事项，制定行政法规。应积极支持各地方、各部门结合工作实际，制定科技资源共享方面的

地方性法规、地方规章和部门规章。通过若干年立法建设，逐步形成比较系统的、完善的、专业

性和操作性强的科技资源共享法律法规体系。

（三）遵循系统一致，修订科技资源共享关联法律法规

新制定法律法规，需形成广泛的共识，难度大，且有一个较长的过程。当前开展科技资源共

享立法，还应当在修订已有的关联法律法规时，将科技资源共享有关事项作出增补规定或修改原

有规定，使法律法规之间相一致，不冲突。这些关联度较高的法律法规包括《促进科技成果转化

法》，《保守国家秘密法》，《专利法》、《著作权法》、《植物新品种保护条例》等知识产权保护

法律法规，《森林法》、《野生动物保护法》、《种子法》等自然科技资源保护法律法规，等等。

（四）强化法规落实，完善科技资源共享配套政策制度

为使科技资源共享法律法规可操作可施行、能够落到实处，必须制定相应的实施细则、配

套政策、管理制度等，使法规和政策有机结合。目前，围绕加强科技平台建设、促进资源开放共

享，国家制定了一系列政策和制度，建立了科技平台认定、绩效考评、共享奖励补助机制，开展

了大型科学仪器设备购置评议，启动了科技资源调查、科技平台门户系统、科技平台标准化等工

作；各部门、各地方结合实际也制定了一系列政策制度，有力地促进了科技资源开放共享。需要

说明的是，在制定科技资源共享政策时，既要对共享服务好的单位和个人给予奖励，也要对严重

违反法规不履行共享义务的行为给予处罚，只有这样才能维护公平原则，营造利于科技资源共享

的良好环境和氛围。

参考文献

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