BM ‚Politische Systeme‘

TU Dresden - Institut für Politikwissenschaft - Prof. Dr. Werner J. Patzelt

BM ‚Politische Systeme‘

Das Parlament: Struktur und Funktionen


Gliederung der Vorlesung

I. Was ist Politik?II. Was ist ein ‚politisches System‘?III. Warum und wie vergleicht man politische Systeme?IV. Wie läßt sich politische Macht ausüben und

bändigen? V. Welche Arten politischer Systeme gibt es?

VI. Wie wandeln sich politische Systeme? VII. Welche Strukturen und Funktionen besitzen die

zentralen Elemente moderner politischer Systeme?


zentrale Elemente moderner politischer Systeme

politische Kultur politische

Sozialisation politische Eliten Interessengruppen Parteien Wahlsysteme,

Wahlkämpfe, Wahlverhalten

Parlament –heute: Strukturen und Funktionen

Regierung und Verwaltung

Massenmedien Föderalismus


Ein Parlament versteht (nur), wer folgendes begreift:

(Machtvolle) Parlamente sind sehr arbeitsteilige Organisationen, in denen man sich aufeinander verlassen muß.

Sacharbeit und Führungsarbeit im Parlament stehen unter scharfer Beobachtung und strenger Leistungskontrolle.

Im Parlament geht es um Wichtiges: um Sieg oder Niederlage, um Aufstieg oder Abstieg, um Einflußgewinn oder Machtverlust.

Parlamentarische Arbeit vollzieht sich unter dem Druck von Wahlterminen und gegebenenfalls von plebiszitären Elementen.

Parlamentarische Arbeit hängt von vielen Rahmenbedingungen ab, die man vom Parlament aus nicht kontrollieren kann.

Vor allem: Eigenlogik des Wirtschaftssystems, Funktionslogik des Mediensystems, Eigendynamik öffentlicher Meinung, Entwicklungen auf internationaler Ebene


Wie macht man ein Parlament funktionstüchtig?

Sicherung der Arbeitsfähigkeit durch Einsetzung von Ausschüssen, Unterausschüssen usw.

Sicherung des Zusammenwirkens der so entstandenen Einzelgremien durch übergreifende Steuerungs-strukturen, z.B. Ältestenrat

Sicherung der Handlungsfähigkeit der politischen Gruppierungen durch deren Zusammenschluß in ‚Clubs‘, Fraktionen usw.

Systematische Verschränkung innerfraktioneller mit innerparlamentarischer Willensbildung durch weitere Steuerungsstrukturen, z.B. Runde der Parlamentarischen Geschäftsführer


Der Aufbau eines Parlaments

Steuerungsstrukturen

Plenum

Fraktionen,unterteilt in

Arbeitsgruppen

Ausschüsse

steu

ern

Arb

eit

prä

gen p

olitisch


Parlamentarische Steuerungsstrukturen

Präsident und Stellvertreter ‚Sitzungspräsident‘ (‚Präsident pro

tempore‘)Präsidium bzw. Ältestenrat ‚Vorsitzendenkonferenz‘ bzw. Runde der

(ersten) Parlamentarischen GeschäftsführerKoalitionsrunden (formell und informell) informelle Runden, vor allem innerhalb der

Fraktionen informelle Begegnungen aller Art


Das Plenum

Ort der gesamtstaatlich verbindlichen Abstimmungen und Wahlen

Arena der für die Öffentlichkeit bestimmten politischen Konfrontation

Stätte symbolischer Akte

Nur im Ausnahmefall einer nicht zuvor schon abgeschlossenen innerfraktionellen Entscheidungsfindung: Forum der politischen Willensbildung


Die Ausschüsse

Ort der parlamentarischen Arbeit am Gesetz Forum der fachpolitischen

Auseinandersetzung der Fraktionen Stätte der oppositionellen Regierungskontrolle

meist proportional zu den Fraktionen besetzt mitunter Einrichtung von Unterausschüssen Ausschußvorsitze entweder proportional zur

Fraktionsstärke oder bei Mehrheitsfraktion gemeinsame Präsenz von Parlamentariern,

Ministerialbeamten und Regierungsmitgliedern


Arbeitsgruppen, oft spiegel-bildlich zu den Ausschüssen

Die Fraktionen

Fraktionsvollversammlung

regionale, soziale und politische Gruppierungen

(erweiterter) Fraktionsvorstand

(geschäftsführender) Fraktionsvorstand

Führung

Einfluß

Wahlen

‚Fraktionszwang‘?


Arbeitsgruppen / Arbeitskreise

zentrale Stätte parlamentarischer Arbeitarbeitsteilige innerfraktionelle WillensbildungVorbereitung aller AusschußtätigkeitVorbereitung aller Beschlüsse der

FraktionsvollversammlungStätte wirksamer Regierungskontrolle, vor

allem im Fall regierungstragender Fraktionen im parlamentarischen Regierungssystem

zentrale Ausbildungs- und Auslesestätte für den parlamentarischen Führungsnachwuchs


Fraktionszwang?

Was hält eine Fußballmannschaft oder ein Team von Profiradfahrern zusammen und sichert eine gemeinsame taktische Linie? ‚Mannschaftszwang‘? ‚Mannschaftsdisziplin‘? ‚Mannschaftssolidarität‘?

Was hält im parlamentarischen Regierungssystem wohl eine Fraktion zusammen? ‚Fraktionszwang‘? ‚Fraktionsdisziplin‘? ‚Fraktionssolidarität‘?


Wie entsteht Fraktionsdisziplin?

Arbeitsteilung mit immer wieder überprüftem Vertrauen in die Sachkompetenz und politische Urteilskraft der Kollegen

jederzeitige Möglichkeit interner Einflußnahme und Kritik in Arbeitsgruppen und Fraktionsvollversammlung

innerfraktionelles ‚Geben und Nehmen‘ führt meist zu Kompromissen

üblicherweise Fortsetzung interner Diskussion, bis Konsens oder klare Mehrheitsmeinung erreicht sind

falls kein Konsens: Abstimmung in Fraktion samt Erwartung, daß die unterlegene Minderheit der Mehrheit folgt

falls letzteres für Minderheit inakzeptabel: Befolgung der Spielregeln für schadlosen Dissens

nur wenige Entscheidungen berühren ‚Gewissensfragen‘!


Wichtigkeit von Fraktionen

groß im parlamentarischen Regierungssystem: Wo einander Regierungsmehrheit und Opposition konkurrierend gegenüberstehen, ist Politik eine ‚Mannschaftssportart‘!

gering in den Legislativen des präsidentiellen Regierungssystems: Ohne Wettstreit von Regierungsmehrheit und Opposition, braucht es keine konkurrierenden ‚Mannschaften‘!

gering in Minimalparlamenten: Wo ein Parlament nichts zu sagen hat, gibt es für Parlamentarier ohnehin keinen Grund, sich nach politischen Gesichtspunkten zusammenzuschließen!


Parlamentsfunktionen

Repräsentationsfunktion (4)VernetzungsfunktionResponsivitätsfunktionDarstellungsfunktion (‚Öffentlichkeitsfunktion‘)kommunikative Führungsfunktion

Kontrollfunktion (2)Gesetzgebungsfunktion (3)Wahlfunktion (1)

im parlamentarischen Regierungssystem zentral und systemprägend: Regierungsbildungsfunktion

gesch

ichtlich

e En

twicklu

ng

(1) – (4): strukturbildende Bedeutung

Erläuterungen gehen zunächst meist vom Fall des deutschen parlamentarischen Regierungssystems aus und verallgemeinern überwiegend erst im zweiten Schritt


Die Wahlfunktionendes Parlaments

zentral im parlamentarischen Regierungssystem und umfassend prägend für diesen Systemtyp: die Wahl (bzw. die Bestätigung im Amt) des Regierungschefs

weitere Wahlfunktionen am deutschen Beispiel: Bundestag wählt Hälfte der Verfassungsrichter, den Wehrbeauftragten usw.

Wahlfunktionen im präsidentiellen Regierungssystem am amerikanischen Beispiel: Präsident kann Kabinettsmitglieder und Verfassungsrichter nur mit Zustimmung des Senats berufen


Parlamentarische Regierungsbildung:ein nicht endender Prozeß

vor dem Wahlkampf: Klärung grundsätzlicher Koalitionsmöglichkeiten

im Wahlkampf: Koalitionsmöglichkeiten werden dem Wähler vor Augen geführt; für oder gegen sie wird geworben

Palamentswahl: Bürger legen (ggf. unabsichtlich) fest, welche Regierungsmehrheiten überhaupt zustande kommen können

nach der Wahl: Grundentscheidung ist nötig, welche Partei die Initiative zur Regierungsbildung übernehmen kann bzw. muß

Koalitions- oder Tolerierungsverhandlungen, abgeschlossen ggfs. durch einen formalen Vertrag und dessen Billigung durch zentrale Parteigremien der künftigen Koalitions- oder Tolerierungspartner

formale Prozesse der Regierungsbildung – je nach Verfassungslage Sicherung des Zusammenhalts der Regierungsmehrheit durch

formelle Koalitionsgremien oder sonstige informelle Gremien

Folge: ‚Mannschaftsbildung‘, Fraktionsdisziplin


Typische Inhalte eines Koalitionsvertrags

zentrale gemeinsame Gestaltungsabsichten, v.a. Gesetzesvorhaben, ggfs. mit Arbeits- und Zeitplan

Nennung jener Themen, bei denen unvereinbare Positionen bestehen, samt Vereinbarung, sie bei der Zusammenarbeit weitestgehend auszuklammern

Verfahrensregeln für die Sicherung der Zusammenarbeit und für die Beilegung von Streit (z.B. Vereinbarung über einen ‚Koalitionsausschuß‘)

wechselseitige Zusicherung, daß nicht mit wechselnden Mehrheiten abgestimmt wird

Aufteilung der Ministerien und sonstigen Regierungsämter


Grundmöglichkeiten formaler parlamentarischer Regierungsbildung

Parlament wählt alle Regierungsmitglieder Parlament wählt Regierungschef, der die übrigen

Regierungsmitglieder beruft bzw. ernennt Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt

berufen / ernannt und muß sich im Parlament dann einer Vertrauensabstimmung stellen

Regierungschef wird vom Staatsoberhaupt berufen / ernannt, muß sich im Parlament aber keiner Vertrauensabstimmung stellen


Grundsätze für die Zusammenstellung einer parlamentarischen Regierung

Regierungschefs entstammen meist der größten Koalitionsfraktion.

Ein Großteil der machtpolitisch wichtigsten Parlamentarier wird ins Kabinett aufgenommen (‚eingebunden‘).

Die Koalitionspartner sind in der Regel frei, die ihnen zufallenden Kabinettspositionen mit Ministern ihrer Wahl zu besetzen.

Möglichst Berücksichtigung innerparteilich anerkannter Fachleute für die Aufgaben des jeweiligen Ministeriums.

Wichtig: Politische ‚Ausbalancierung‘ des Kabinetts nach politischer Grundhaltung (links/rechts, Reformer/Konservativer usw.), nach innerparteilicher Gefolgschaft, regionaler Herkunft, Geschlecht, ggf. auch nach ethnischer Gruppe und Religion.

Hilfreich zur Beilegung von Interessenkonflikten: Vergrößerung des Kabinetts um Parlamentarische Staatssekretäre o.ä.


‚Inkompatibilität‘ von Parlamentsmandat und Regierungsamt

oft gefordert, um – wie im Alten Dualismus von konstitutioneller Monarchie und präsidentiellem Regierungssystem – eine ‚wirkliche‘ Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung herbeizuführen

dem parlamentarischen Regierungssytem, wie schon der Name sagt, ganz unangemessen

schwächt den Minister gegenüber dem Regierungschef: keine eigenständige Machtbasis im Parlament!

führt in der Regel zu Umgehungsstrategien (etwa: ein ‚Ersatzbewerber‘ übernimmt den frei gewordenen Parlamentssitz, tritt ‚im Bedarfsfall‘ zurück, und ‚Nachwahlen‘ bringen den ehemaligen Minister wieder ins Parlament).

in einigen Staaten verlangt, in anderen hingegen unterbunden


Ursprünge der Forderung nach Unvereinbarkeit von Parlamentsmandat und Regierungsamt

Entstehung der neuzeitlichen Gewaltenteilungsvorstellungen während des noch unabgeschlossenen Machtaufstiegs der Parlamente:

Popularisierung von Montesquieus Lehre, das im England des 18. Jhdts. erreichte Gleichgewichtsverhältnis von Parlament und Regierung solle für jedes politische System vorbildlich sein: ‚Exekutive gegen Legislative‘

US-Regierungssystem, entstanden als republikanische Version der englischen Verfassung im späten 18. Jhdt., als Referenzmodell:

vorbildliche ‚Übereinstimmung von normativer Theorie und gelebter Praxis‘ im Fall des präsidentiellen Regierungssystems

Theorie und Prägewirkung des Deutschen Konstitutionalismus als monarchischer Form des präsidentiellen Regierungssystems:

Pointe: Für Inkompatibilität waren die Monarchisten – um nämlich die Volksvertretungen von der realen Exekutivmacht fernzuhalten!

‚Natürliche Plausibilität‘ der liberalen Repräsentationsvorstellung:

‚Der‘ Regierung steht ‚die‘ Vertretung der Regierten gegenüber


‚Verantwortlichkeit‘

ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen:

A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm ‚verantwortlich‘.

B ist völlig frei, mit A‘s Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört .

B kann als Reaktion auf A‘s Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet.

Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon B‘s Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (‚Antizipationsschleife‘, ‚Vorauswirkung der Kontrolle‘)

Grundsatz: ‚Verantwortlichkeit darf nicht versickern!‘


Grundzüge politischer Kontrolle

Kontrollmöglichkeiten werden geschaffen durch ... Organisation von Verantwortlichkeit Gewährleistung des Wirkens von Antizipationsschleifen

(Schaffung von ‚Reaktionsstabilität‘ und ‚Erwartungssicherheit‘) durch Einrichtung entsprechender ‚institutioneller Mechanismen‘

Kontrolle funktioniert im wesentlichen ... über ‚Antizipationsschleifen‘, d.h. durch ‚Vorauswirkung‘ (also

mittels ‚Vorzeigen der Folterinstrumente und Wissen um deren Folgen, wenn ...‘)

auf der Grundlage berechenbarer Interessen durch informelle Prozesse, deren Verläßlichkeit durch formale Regeln und Positionen sichergestellt wird (‚institutionelle Mechanismen‘)

unter demokratischen Bedingungen: durch Vorauswirkung der nächsten Wahl oder Abstimmung


Wirkungen der Handlungskette

‚Institutioneller Mechanismus‘

PositionRessourcen

RessourcenRessourcen

Macht

Macht

Macht

ausgelöste Handlungskette

- beabsichtigte- unbeabsichtigte

erzeugt durch Organisations-und Institutionenbildung

formal oder informalRegeln

persönlich definiertGrundlage:Erwartungssicherheit (‚Antizipationsschleifen‘)

InteressenverwirklichungZielverwirklichung

Position

Position

Regeln

Interessen

Regeln

Interessen

Interessen

?


Institutionelle Mechanismen

sind verläßlich auslösbare und zielgerichtet einsetzbare Handlungsketten, die angeleitet von Interessen entlang von Regeln beruhend auf Positionen und den mit diesen

verbundenen Ressourcen in und zwischen Sozialorganisationen zur

Erreichung von Zielen genutzt werden können, sofern Interessen-, Struktur- und

Verhaltensstabilität für Erwartungssicherheit und verläßlich wirkende Antizipationsschleifen sorgen.


Grundformen parlamentarischer Regierungskontrolle

Aufsicht über fremde Amtsführung

Ko

ntr

olle

du

rch

Mitr

egie

ren

rechtliche Kontrolle

Leistungskontrolle

RichtungskontrolleOpposition

Opposition

Opposition

Reg

ieru

ngs

meh

rhei

t

Reg

ieru

ngs

meh

rhei

t

Medien / Öffentlichkeit

Medien / Öffentlichkeit

(Reg

ieru

ngsm

ehrh

eit)

Bürger

Handeln derRegierung

• unmittelbar effizient

• öffentlich gut sichtbar• effizient (nur) über Antizipation

• öffentlich (meist) schlecht sichtbar

‚optische Täuschung‘

Formen von Kontrolle:


Aufsicht über fremde Amtsführung

besteht darin, das Handeln eines anderen an selbstgewählten

Maßstäben zu messen anhand dieser Maßstäbe gegebenenfalls (intern

oder öffentlich) Kritik zu üben gegebenenfalls auf Korrekturen des kontrollierten

Handelns zu drängen möglicherweise angemessene ‚Bestrafungen‘ für

Fehlverhalten zu verlangen (‚Sanktionen‘) möglicherweise die Entfernung des Kontrollierten

aus dem Amt zu verlangen oder zu bewirken.


Kontrolle durch Mitregieren

Funktionsweise:

Wenn A die Unterstützung oder das ‚Mitziehen‘ von B braucht,

wenn B aber solche Unterstützung oder ‚Mitziehen‘auch verweigern kann,

dann muß A ‚um B werben‘und B kontrolliert somit (mehr oder

minder weitgehend) A!

Ein

rich

tun

g g

eeig

net

er ‚

i nst

i tu

tio

nel

ler

Mec

han

ism

en‘


Richtungskontrolle

Die politische Gesamtlinie der Regierung wird kontrolliert.

Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob vorgenommen von ... RegierungsmehrheitOpposition Öffentlichkeit


Richtungskontrolle durch die Regierungsmehrheit

Die regierungstragende Fraktionen bzw. die einzubeziehenden (Veto-) Gruppen überprüfen, ob der Kurs der Regierung auf dem jeweiligen Politikfeld so ist, wie man ihn für richtig oder wenigstens akzeptabel hält.

Falls nicht: In der Fraktion wird signalisiert, daß sich die erwünschte Geschlossenheit nicht herstellen lassen oder die nötige Mehrheit nicht finden wird ( freies Mandat).

Folge: Richtungsänderung der – auf Mehrheitsbeschlüsse

angewiesenen – Regierungspolitik, oder: Regierungskrise (Rücktritte, Zerfall einer Koalition usw.)


Richtungskontrolle durch Opposition und / oder Öffentlichkeit

Kurs der Regierung wird verglichen mit ...Absichtserklärungen und bekundeten

Wertvorstellungen der Regierungeigenen Vorstellungen vom politisch Richtigen

Ist besonders wirkungsvoll, wenn ...die Regierung von ihren bekundeten Absichten

und Wertvorstellungen abweicht, etwa weil ...die Ziele unrealistisch warenunzureichende Mittel zur Verfügung gestellt wurdenohnehin die Mittel verfehlt waren


Leistungskontrolle

Die konkreten Auswirkungen der Regierungstätigkeit werden kontrolliert: Erreicht die Regierung ihre Ziele wirklich? Arbeitet der Regierungsapparat so zuverlässig und

fehlerfrei, wie die Gesellschaft das erwartet? Gibt es unerwünschte, doch unbedachte,

Nebenwirkungen der getroffenen Maßnahmen? Verläuft unterschiedlich, je nach dem ob

vorgenommen von ... Regierungsmehrheit Opposition Öffentlichkeit


Leistungskontrolle durch die Regierungsmehrheit

Modus: Intern werden die Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierungsarbeit erörtert mit dem Versuch, das alles zu verbessern.

Zentrales Anliegen: Mißstände abstellen, bevor die Opposition sie an die Öffentlichkeit bringt.

Stätten interner Leistungskontrolle: Arbeitsgruppen der Fraktionen, leitende Fraktions- und Parteigremien, Koalitionsausschuß usw.

Nach außen: Zurückweisung der Kritik; Bestreiten oder Relativieren der

Schwierigkeiten und Mißstände Verweis auf ‚Sündenböcke‘ – idealerweise die frühere, von

der Opposition gestellte Regierung


Leistungskontrolle durch die Opposition / Öffentlichkeit

Modus: Möglichst viele (echte und vorgebliche) Schwierigkeiten, Probleme, Unzulänglichkeiten und Fehler der Regierung werden möglichst aufsehenerregend an die Öffentlichkeit gebracht.

Doppeltes Anliegen: der Öffentlichkeit und Wählerschaft vor Augen führen, was alles die

Regierung falsch macht – weswegen deren Abwahl ratsam wäre; die Regierung zum Unterlassen von für falsch gehaltener Politik zu

drängen.

Stätte externer Leistungskontrolle: Die Öffentlichkeit – erreicht über Massenmedien, Plenarreden, Wahlkreisarbeit



Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften.

Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen:

altertümlich: Ministeranklage (‚impeachment‘) heute üblich: ‚abstrakte Normenkontrolle‘

‚Stimmt ein von der Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein?‘

Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen

parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung

für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.


konkrete parlamentarische Kontrollinstrumente

1. Haushaltsrecht2. Nutzung des ‚innerparlamentarischen Pr

essionspotentials‘3. Einforderung von Verantwortung durch ‚

Gang an die Öffentlichkeit‘4. rechtliche Kontrolle

Wichtig: Die Rechte 3 und 4 müssen als

Minderheitenrechte (‚Oppositionsrechte‘) ausgestaltet sein!

Im Detail durch Studium der Hyperlinks kennenzulernen!


Haushaltsrecht

Ältestes parlamentarisches Kontrollmittel, aus dem alle Macht moderner Parlamente entstand.

Funktionsweise: Regierung braucht für ihre Politik Geld. An dieses Geld kommt sie nicht ohne Zustimmung

Parlaments in Gestalt von ... Gesetzen über Steuern und Abgaben (‚Steuergesetze‘) jährlichen oder für mehrere Jahre geltenden

Haushaltsgesetzen. Alles für ihre Arbeit nötige Geld muß die Regierung darum

vom Parlament in Gestalt eines detaillierten Haushaltsplans erbitten, in dem sich somit ihre Politik ‚in Zahlen ausdrückt‘.

Folglich besitzt das Parlament einen starken Hebel, um die Regierung verantwortlich zu halten und zu kontrollieren.


innerparlamentarisches Pressions-potential: Voraussetzungen

Institutioneller Mechanismus mit folgenden Komponenten:

Regel: Es braucht in den Gremien des Parlaments (Arbeitsgruppe und Fraktion, Ausschuß und Plenum) für alle Wahlen und Abstimmungen eine Mehrheit.

Position: Jeder Abgeordnete hat ein freies Mandat, das heißt: Seine Stimme kann ihm nicht abgezwungen werden – erst recht nicht bei geheimen Wahlen oder Abstimmungen!

Interessen: Individuelle Abgeordnete wollen zumindest die Achtung ihrer

Kollegen, in der Regel die Wiederwahl und oft innerfraktionellen Aufstieg.

Gruppen von Abgeordneten (etwa: Fraktionen) wollen in der Konkurrenz mit anderen Gruppen lieber gewinnen als verlieren.

Parteien – und Abgeordnete als Parteiführer – wollen die nächste Wahl lieber gewinnen als verlieren.


Das ‚freie Mandat‘ ...

ermöglicht es dem Abgeordneten, gegenüber Bürgern, Parteien, Verbänden und auch Kollegen jederzeit ‚nein‘ zu sagen

zwingt andere dazu, um seine Stimme zu werben gibt ihm dadurch persönliches Gewicht – insbesondere dann,

wenn es bei knapper Mehrheit gerade auf seine Stimme ankommt

stellt den Abgeordneten nicht von den Folgen seiner eigenverantwortlich unternommenen Handlungen frei

wirkt sich in der Regel so aus, daß der Abgeordnete in seinem rechtlich gesicherten Freiraum genau das tut, was er – als Mitglied oder regionaler Führer seiner Partei – ohnehin tun will, erschließt ihm aber jederzeit Konfliktpotential.


Mehrheitsanforderungen und Pressionspotential einfache Mehrheit der Abstimmenden (=Normalfall)

privilegiert gut organisierte Gruppen erzeugt Mannschaftsgeist

absolute Mehrheit der Abstimmungsberechtigten sehr wichtig im parl. Reg.System: ‚Kanzlermehrheit‘! zwingt eine behauptete Mehrheit zum ‚Offenbarungseid‘

Zwei-Drittel-Mehrheit der Abstimmungsberechtigten (Drei-Viertel Mehrheit, Vier-Fünftel-Mehrheit ...) privilegiert in wachsendem Maße Minderheiten und gibt ihnen

leicht nutzbare Veto-Macht

Einstimmigkeit (in abgeschwächter Form: ‚geschlossenes Abstimmungsverhalten‘ einer Fraktion oder Koalition) führt bis zur Herrschaft von Minderheiten über die Mehrheit


Der ‚Gang an die Öffentlichkeit‘

Nirgendwo wird der Kern von ‚Verantwortlichkeit‘ deutlicher: Man braucht auf unangenehme Fragen ‚gute Antworten‘ – oder man verliert an Ansehen und Macht.

Formen: ‚Kleine Anfragen‘, sonstige mündliche und schriftliche Fragen

an die Regierung Herbeiführung öffentlichkeitswirksamer Plenardebatten (Große

Anfragen, Aktuelle Stunden) (skandalisierende Einsetzung von) Untersuchungsausschüssen Öffentlichkeitsarbeit von Abgeordneten, Fraktionen und

Parteien: Pressekonferenzen, Presseerklärungen, Auftritte in den Massenmedien

medial aufsehenerregende (symbolische) Aktionen


Verantwortlichkeit

ist die Grundlage von politischer Kontrolle besteht aus folgenden Wirkungszusammenhängen:

A muß B auf seine Fragen antworten; er ist ihm ‚verantwortlich‘.

B ist völlig frei, mit A‘s Antworten und damit, was er dabei hört, zufrieden zu sein – oder mit den Antworten bzw. mit dem unzufrieden zu sein, was er von A hört .

B kann als Reaktion auf A‘s Antworten Dinge tun, die A wünscht oder fürchtet.

Also wird A solche Reaktionen antizipieren und – wenn er schon B‘s Fragen nicht ausweichen kann – solche Dinge möglichst unterlassen, über die zu berichten sich für A nachteilig auswirken kann (‚Antizipationsschleife‘, ‚Vorauswirkung der Kontrolle‘)

Grundsatz: ‚Verantwortlichkeit darf nicht versickern!‘



Leitgedanke: Das Handeln der Regierung ist nicht einfach nur – nach eigener Ansicht – in der Sache falsch, sondern widerspricht auch den zu beachtenden Rechtsvorschriften.

Stätten der Kontrolle: Verwaltungsgerichte, Verfassungsgericht Formen:

altertümlich: Ministeranklage (‚impeachment‘) heute üblich: ‚abstrakte Normenkontrolle‘ (‚Stimmt ein von der

Regierungsmehrheit durchgesetztes Gesetz mit der Verfassung überein?‘)

Nutzung: für Opposition nicht selten: Fortsetzung des verlorenen

parlamentarischen Kampfes in einer anderen Arena für Regierungsmehrheit mitunter: Abwälzung der Verantwortung

für eine (unpopuläre) Entscheidung auf das Verfassungsgericht, indem man eine politische Frage in eine Rechtsfrage umwandelt.


Die Gesetzgebung

Die faktische Gesetzesinitiative liegt meist bei der Regierung, vor allem im parlamentarischen (!) Regierungssystem.

Das Recht zur Gesetzesinitiative liegt stets auch, im präsidentiellen (!) Regierungssystem bisweilen sogar ausschließlich, beim Parlament.

Gesetzgebung vollzieht sich in mehreren Phasen, unter denen die ‚parlamentarische Phase‘ keineswegs die einzige wichtige ist!


Warum liegt die faktische Gesetzes-initiative meist bei der Regierung?

Der Regierung obliegt stets die Gesamtleitung aller staatlichen Tätigkeiten, keineswegs nur die ‚Ausführung‘ der von einer anderen Institution beschlossenen Gesetze. Regierung Exekutive!

Im parlamentarischen Regierungssystem besteht die Regierung aus den wichtigsten Führern der Parlamentsmehrheit. Darum geht die Gesetzesinitiative nur formal von der Regierung aus, praktisch aber von der parlamentarischen Regierungsmehrheit.

Die Regierung arbeitet mit ihrer fachkundigen Ministerialbürokratie das bei der parlamentarischen Regierungsbildung im Koalitionsvertrag festgelegte Gesetzgebungsprogramm ab.


In welchen Fällen gehen Gesetze auch im parlamentarischen Regierungssystem formal vom Parlament aus?

Einzelne Abgeordnete oder Gruppen von Abgeordneten wollen sich profilieren. seltenes, meist aussichtsloses symbolisches Handeln

eine Oppositionsfraktion will sich profilieren. regierungstragende und oppositionelle Fraktionen bringen

einen gemeinsamen Gesetzentwurf ein (‚Gruppenantrag‘). Teile von regierungstragenden und oppositionellen

Fraktionen bringen gemeinsame, wechselseitig konkurrierende Gruppenanträge ein.

Regierungstragende Fraktion bringt nach Absprache mit der Regierung einen Gesetzentwurf ein, um die von der Verfassung verlangten Beratungsfristen zu verkürzen.



Warum legen Oppositionsfraktionen selten Gesetzentwürfe vor?

Sie legen sie nur selten vor, weil ... die Opposition ihren Gesetzentwurf ohnehin nicht

durchsetzen kann, die Niederlage also absehbar ist; gerade ein Gesetzentwurf, welcher der Regierungsmehrheit

sinnvoll erscheinende Regelungen enthält, zunächst einmal in den Ausschüssen solange angehalten wird,

bis die Regierungsmehrheit alles ihr gut Erscheinende in einen eigenen Gesetzentwurf übernommen hat,

den sie nach einiger Zeit ihrerseits einbringt, und zu welchem sie dann auch noch öffentlichkeitswirksam die

Zustimmung der Opposition einfordert (‚Eigentor‘); ein sorgfältig erarbeiteter Gesetzentwurf sehr viel

Arbeitskraft bindet. Sie legen mitunter dennoch Gesetzentwürfe vor, um die

eigenen Anliegen konkret und positiv zu formulieren.


Wann kommt es zu unumstrittenen Gruppenanträgen?

bei stark symbolisch aufgeladenen Gesetzesmaterien, bei welchen der parteipolitisch unumstrittene Charakter der zu treffenden Regelung zum Ausdruck gebracht werden soll;

bei gesetzlichen Regelungen, die das Parlament als ganzes betreffen, so daß es ein mißliches Symbol wäre, legte ausgerechnet die Regierung einen solchen Gesetzentwurf vor.


Wann kommt es zu konkurrierenden Gruppenanträgen?

Sie kommen vor, wenn ...ein Problem gesetzlich zu regeln ist, dessen

Lösungsvorschläge quer zu den von den Parteien / Fraktionen repräsentierten Spannungslinien liegen,

es darum nicht möglich ist, in den regierungs-tragenden Fraktionen eine verläßliche Mehrheit zu schaffen,

es aber die Chance gibt, quer über die Fraktionen eine Parlamentsmehrheit zu erzielen,

sich die gesetzliche Regelung nicht aufschieben läßt.Sie führen stets zu spannenden Debatten und

Abstimmungen im Plenarsaal.


Mißverständnisse

‚In solchen Fällen wird der Fraktionszwang aufgehoben!‘ Es gibt gar keinen ‚Fraktionszwang‘! In Wirklichkeit erkennen die Fraktionen nur, daß sich ein

Problem nicht anhand der üblichen und bewährten Spielregeln lösen läßt, vor allem nicht anhand der folgenden:

‚Erst Herstellung von Konsens innerhalb der Regierungsmehrheit, dann geschlossenes Auftreten nach außen!‘

Also setzt man akzeptierte Spielregeln für einen konkreten Fall einvernehmlich außer Kraft.

‚Solche Fälle sind Sternstunden des Parlamentarismus!‘ In Wirklichkeit gerät hier die normale parlamentarische Arbeit

aus den Fugen und wird äußerst zeitaufwendig. Arbeitete man immer so, ließe sich die Parlamentsarbeit nicht

mehr erledigen.


Phasen der Gesetzgebung

Vorbereitende politische Willensbildung: öffentliche und informelle Diskussion unter den Interessierten über die Notwendigkeit und den Inhalt eines anzustrebenden Gesetzes

Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, im parlamentarischen Regierungssystem meist durch die Regierung

parlamentarische Beratung und Beschlußfassung, gegebenenfalls unter Einbeziehung einer ‚Zweiten Kammer‘

Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes



vorbereitende politische Willensbildung

Streitpunkt: Braucht es wirklich ein bestimmtes Gesetz oder eine Gesetzesnovelle – und was soll der Inhalt sein?

durchgeführt in Diskussionen in und zwischen Verbänden, Parteien, Gebietskörperschaften, Verwaltungsbehörden, Forschungsinstituten, Medien

verdichtet oft in Parteiprogrammen und Wahlplattformen, fixiert nicht selten im Koalitionsvertrag

wird im Aushandelungsprozeß zwischen Regierung und regierungstragenden Fraktionen zum konkreten Gesetzgebungsverfahren


Ausarbeitung eines GesetzentwurfsFallbeispiel: parlamentarisches Regierungssystem

In Abstimmung mit den zuständigen Fachpolitikern der Regierungsmehrheit erteilt der dafür verantwortliche Fachminister in seinem Haus den Auftrag, einen Gesetzentwurf auszuarbeiten

Ausarbeitung auf Referatsebene (‚Referentenentwurf‘), Abstimmung mit anderen Referaten und Abteilungen sowie Einbeziehung von einschlägigen Interessen-gruppen und Experten

Auf Staatssekretärs- oder Ministerebene: Abstimmung des Entwurfs mit den anderen zu beteiligenden Ministerien sowie mit den Fachpolitikern der Regierungsmehrheit (in deren Arbeitskreisen)

Beschlußfassung im Kabinett über die Einbringung des Gesetzentwurfs im Parlament (‚Verabschiedung‘)


Parlamentarische Beratung des Gesetzentwurfs

Einbringung im Plenum; erste (grundsätzliche) Beratung im Plenum

Beratung in den zuständigen Arbeitsgruppen der Fraktionen Beratung in den zuständigen Ausschüssen des Parlaments

(meist mindestens zwei ‚Runden‘) abschließende Beratung in den Fraktionsvollversammlungen Zweite Beratung im Plenum auf der Grundlage von

Beschlußvorschlägen des federführenden Ausschusses; Möglichkeit von Änderungen einzelner Artikel

Dritte Beratung im Plenum auf der Grundlage des in der zweiten Beratung beschlossenen Textes; Endabstimmung über das gesamte Gesetz


Ausfertigung und Verkündigung

Das vom Parlament – nötigenfalls in zwei Kammern – beschlossene Gesetz wird dem Staatsoberhaupt zugeleitet.

Staatsoberhaupt prüft in der Regel das ordnungsgemäße Zustandekommen des Gesetzes, bisweilen auch in Grundzügen dessen Verfassungsmäßigkeit.

Staatsoberhaupt unterzeichnet das – vom Regierungs-chef, zuständigem Minister oder Parlamentspräsidenten bereits unterschriebene – Gesetz.

Gesetz wird veröffentlicht und tritt nach festgelegter Zeit in Kraft.


Allgemeine Merkmale von Gesetzgebungsverfahren

Initiativrolle der Regierung formelles Verfahren ist nur Teil eines überaus

ausgedehnten informellen Diskussionszusam-menhangs

enge Vernetzung von Beratungen in Fraktion und Partei, Plenum und Ausschuß, Ministerien und Kabinett bzw. Koalitionsausschuß

Gliederung des formalen Prozesses in klare, Transparenz stiftende Phasen

üblicherweise: völlige Nachrangigkeit des Plenums (nicht des Parlaments!)


systemspezifische Prägefaktoren von Gesetzgebungsprozessen

machtpolitischer Stellenwert des Parlaments: Minimalparlament – Legislative – Gubernative

Rollenverständnis des Parlaments: ‚Redeparlament‘ – ‚Arbeitsparlament‘

Einkammer- oder Zweikammersystem; im letzteren Fall: Möglichkeiten von (absolutem bzw. suspensiven) Veto und Vermittlung

Umfang des eigenständigen Rechtsetzungsrechts der Regierung

Grad von Fraktionsdisziplin und politischer Berechenbarkeit im Parlament

Existenz und Ausmaß der Nutzbarkeit einer konkurrierenden Volksgesetzgebung oder von (fakultativen, obligatorischen oder kassativen) Referenden


Die Repräsentationsfunktion

umfaßt seitens von Parlament und Abgeordneten die ...

VernetzungsfunktionResponsivitätsfunktionDarstellungsfunktion

(‚Öffentlichkeitsfunktion‘)kommunikative Führungsfunktion


Vernetzungsfunktion

Aufgabe: Die Vertretungskörperschaft muß ein in alle Zweige der Gesellschaft hinein reichendes Kommunikations- und Interaktionsgeflecht aufbauen und pflegen.

Zweck: Das ist die Vorbedingung für die Erfüllung der Responsivitäts- und Führungsfunktion.

Besondere Rolle von Parlamenten und Parlamentariern: Keine andere Institution kann diese Vernetzungsfunktion ebenso gut erfüllen!


Erfüllung der Vernetzungsfunktion durch ...

Bindeglied- und Netzwerkfunktion der Parteien, deren regionale und nationale Führer meist Mitglieder der Parlamente sind

Vernetzung der Ausschüsse und Arbeitsgruppen der Parlamente sich mit Interessengruppen und mit Experten auf ihren Arbeitsgebieten

regelmäßige Kontakte der Abgeordneten auf ihren Arbeitsgebieten zu den einschlägigen Institutionen, Organisationen und Experten

Vernetzung der Abgeordneten im Rahmen ihrer Wahlkreisarbeit: Kommunen, regionale Wirtschaft, vorpolitischer Raum


Responsivitätsfunktion

Ziel: Anliegen und Sorgen, Wünsche und Meinungen,

Informationen und Hinweisen aus allen Kreisen der Bevölkerung aufnehmen

für Problemlösungen und Interessenverwirklichung sachdienliche Informationen aus allen Bereichen der Gesellschaft sammeln

das alles einbringen in den vom Parlament (mit-) gestalteten politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß

Hinweis: Im von starken Parteien getragenen massendemokratischen

Staat setzt sich hier auf der Ebene staatlicher Willensbildung und Entscheidungsfindung die Responsivitätsfunktion der Parteien fort.


Darstellungsfunktion

Es genügt nicht, Responsivität und die übrigen Parlamentsfunktionen ‚nur‘ erfolgreich zu praktizieren.

Vielmehr müssen ... alle vom Parlament und seinen Abgeordneten

erbrachten Leistungen den Bürgern immer wieder vor Augen geführt werden

die Geltungsansprüche und Ordnungsprinzipien von Parlament und Abgeordneten immer wieder auch symbolisch zum Ausdruck gebracht werden

Repräsentationsglaube und Legitimationsglaube immer wieder neu gestiftet werden.


Erfüllung der Darstellungsfunktion durch ...

Öffentlichkeitsarbeit von Parlamenten, Fraktionen und einzelnen Abgeordneten

Selbstdarstellung des Parlaments in öffentlichen Debatten, vor allem im Plenum durch parlamentarische Rituale durch die Parlamentsgebäude und deren Ausgestaltung durch das Zustandekommen und die Zusammensetzung

eines Parlaments

Schaffung der emotionalen Tiefenschicht von Repräsentation durch institutionelle Selbstsymbolisierung


kommunikative Führungsfunktion

Es reicht nicht, der Bevölkerung einfach darzustellen, was man als Abgeordneter oder Fraktion im Parlament tut, etwa bei der Gesetzgebung, der Regierungskontrolle oder dem Zusammenhalten der Regierungsmehrheit.

Abgeordnete, Fraktionen und Parlamente müssen vielmehr unablässig auch ...

die mitgestaltete oder unterstützte Politik der eigenen (Oppositions-) Fraktion oder Regierung erläutern

für die eigene Politik werben.


Elemente derkommunikativen Führungsfunktion

die eigenen Problemwahrnehmungen mitteilen die eigenen Präferenzen offenlegen den Bürgern als sinnvoll und realistisch erachtete

Entscheidungsalternativen vor Augen führen getroffene Entscheidungen plausibel begründen für die – von einem selbst oder von der eigenen Mannschaft –

durchgeführte Politik nachhaltig eintreten, vor allem dann, wenn diese Politik auf Widerspruch trifft (noch) keine Wirkung zeitigt unerwartete oder unvorteilhafte Nebenwirkungen nach sich zieht

Ergebnisse von eigenem ‚Lernen aus Erfahrung‘ den Bürgern eindringlich vermitteln

‚parteipolitischer

Alltag‘

‚Parteiideologie‘

als Hemmnis


Parlamentsfunktionen im Überblick I


Parlamentsfunktionen im Überblick II

instrumentell

symbolisch

manifestbezogen auf ...

latent

dreidimensionale Verortung des Funktionen- und Aufgabenspektrums eines Parlaments


Damit sollte klar sein,

wie Parlamente (idealtypisch) aufgebaut sind und intern funktionieren

welche Funktionen Parlamente für das politische System auf welche Weisen erfüllen

wie sich im Parlament eigentlich alle wichtigen politischen Prozesse vernetzen: zwischen dem Parlament und den anderen politischen

Institutionen

zwischen dem Parlament und allen politisch tätigen Organisationen

zwischen dem Parlament und der Bürgerschaftweiter mit: ‚Interessengruppen‘


Basismodul‚Politische Systeme‘

Noch Fragen? -

Bitte!

BM ‚Politische Systeme‘

Documents

Transcript of BM ‚Politische Systeme‘