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Damoklesschwert Volksabstimmung?1 Genese von Anerkennungsregeln für religiöse Minderheiten

in den Schweizer Kantonen

Anna Christmann

christmann@ipz.uzh.ch

Institut für Politikwissenschaft, Universität Zürich

Konferenzpapier für die Jahrestagung der SVPW

am 8./9. Januar 2009 in St. Gallen

Zusammenfassung: Das „Damoklesschwert“ Volksabstimmung wird in der Literatur häufig beschrieben, aber selten empirisch

untersucht. Gerade im Bereich der Minderheitenrechte bleibt die indirekte Wirkung auf den parlamentarischen

Prozess meist unberücksichtigt. Anhand der Analyse von Anerkennungsprozessen für religiöse Minderheiten in

den Schweizer Kantonen soll ein Beitrag zur Schliessung dieser Lücke geleistet werden. Es wird argumentiert,

dass Parlamente prinzipiell minderheitenfreundlicher entscheiden als das Volk, wenn es sich um schlecht

integrierte Minderheiten handelt. In einer halbdirekten Demokratie kann sich dieser Effekt jedoch durch

drohende Referenden verringern, da Parlamentarier sich zur Aufweichung von Vorlagen veranlasst sehen

können. Die systematische Analyse der entsprechenden Parlamentsprozesse in den Schweizer Kantonen mittels

einer FuzzySet-QCA zeigt auf, dass Minderheitenrechte eher innerhalb von Totalrevisionen von Verfassungen

umgesetzt werden, in denen keine Debatte über eine mögliche Ablehnung durch das Volk geführt wurde.

Restriktive Regelungen entstehen hingegen wenn diese Gefahr der direkten Demokratie thematisiert wurde.

Zudem spielt der Islam eine besondere Rolle in den Debatten – allerdings führt er nur zu restriktiveren

Regelungen, wenn befürchtet wird, dass eine Öffnung gegenüber Muslimen die Ablehnung der Vorlage durch

das Volk zur Folge haben könnte.

1 Dieses Paper ist im Rahmen des Projekts „Direkte Demokratie und religiöse Minderheiten in der Schweiz“, (Teil des NFP 58) des Schweizerischen Nationalfonds entstanden, welches von der Autorin unter Leitung von Adrian Vatter bearbeitet wird.

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1. Einleitung

„Wenn wir die Vorlage nicht der Gefahr der Ablehnung durch das Volk aussetzen wollen, dann dürfen

wir diesen Antrag nicht annehmen“ (Rudolf Keller, SD, im Landrat Baselland 9.3.1989).

Mit diesem Argument entgegnete der Schweizer Demokrat Rudolf Keller einem Antrag der

Grünen Landrätin Dorothee Widmer, die die Anerkennungsmöglichkeit für

Religionsgemeinschaften im Kanton Baselland auf alle Glaubensrichtungen ausweiten wollte.

Ihr Antrag wurde jedoch mit grossem Mehr abgelehnt und seither dürfen im Kanton

Baselland nur christliche und jüdische Glaubensgemeinschaften um Anerkennung ersuchen.2

„Die Referendumsdrohung schwebt also, wie das Schwert des Damokles, über dem gesamten

legislativen Prozess“ (Kriesi 1991:45). Genau dieses Damoklesschwert kommt in der Debatte

im Baselbieter Landrat zum Ausdruck. Referendum und Initiative haben nicht nur

Auswirkungen auf Politikergebnisse, in dem das Volk an der Urne Gesetze zu Fall bringt oder

neue Verfassungsregelungen einführt. Ohne dass eine Abstimmung stattfindet, können sie den

parlamentarischen Prozess wesentlich beeinflussen.

Diese indirekte Wirkung der Volksrechte ist hinlänglich bekannt, wird in empirischen Studien

aber immer wieder vernachlässigt – ob im Bereich der Minderheitenpolitik oder auch in

anderen Politikfeldern (Bolliger 2007; Obinger/Wagschal 2000). Gerade wenn Minderheiten

betroffen sind, stellt sich jedoch die Frage, inwiefern sich das Parlament von einer möglichen

Ablehnung einer Vorlage durch eine Volksmehrheit beeinflussen lässt. Bei schlecht

integrierten Minderheiten ist zu erwarten, dass das Parlament eher bereit ist,

minderheitenfreundlich zu entscheiden als das Volk (siehe Abschnitt 2). Es befindet sich also

in einem Dilemma, da es eine Ablehnung an der Urne befürchten muss, wenn es zu

minderheitenfreundliche Vorlagen zur Abstimmung stellt. Wie es mit dieser Schwierigkeit

umgeht, will dieser Beitrag untersuchen.

Lange basierte die Mehrzahl der Untersuchungen des Verhältnisses von direkter Demokratie

und Minderheitenpolitik auf der Auszählung von minderheitenrelevanten

Abstimmungsergebnissen (u.a. Gamble 1997, Frey/Goette 1998). Nach und nach mehren sich

jedoch die Ermahnungen, dass Ergebnisse solcher Untersuchungen ohne einen Vergleich mit

der repräsentativen Arena nur schwer zu interpretieren seien und die Vergleiche mit

Repräsentativentscheidungen nehmen zu (Bolliger 2007; Haider-Markel 2007). Dieser

Beitrag reiht sich in diese Entwicklung ein und stellt die Frage, wie religiöse Minderheiten im 2 Ob diese Ausgrenzung rechtmässig ist, ist unter Experten aufgrund des Willkürverbots hoch umstritten (Hafner 2007:1005).

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parlamentarischen Prozess abschneiden. Ob direkte Demokratie positiv oder negativ für sie zu

bewerten ist, kann nur beantwortet werden, wenn klar ist, ob sie im parlamentarischen Prozess

besser berücksichtigt werden.

Im folgenden Abschnitt werden zunächst die zugrundeliegenden theoretischen Überlegungen

angestellt und Hypothesen gebildet. Anschliessend wird der Untersuchungsgegenstand, die

parlamentarischen Prozesse zu Anerkennungsregeln, näher vorgestellt und typologisiert.

Anhand der so ausgewählten Legislativprozesse werden mit Hilfe einer FuzzySet-Qualitative

Comparative Analysis (FS-QCA) die aufgestellten Hypothesen überprüft. Diese noch junge

Methode erscheint für die hier betrachtete Fragestellung besonders geeignet und zeigt sich im

Methodenteil als erklärungskräftig.

Es wird aufgezeigt, dass direkte Demokratie und Minderheitenpolitik eher schwer zu

vereinbaren sind – religiöse Minderheiten schneiden in parlamentarischen Prozessen

tendenziell besser ab. Dieses Ergebnis deckt sich mit dem von Haider-Markel, der für

homosexuelle Minderheiten in den USA ebenso festgestellt hat, dass ihre Rechte in

Parlamentsprozessen besser berücksichtigt werden als in Volksabstimmungen (Haider-Markel

2007).

2. Theoretische Überlegungen

Does it matter who decides? Warum sollte es einen Unterschied machen, ob ein Parlament

oder das Volk über eine Sachfrage entscheidet, zumal das Parlament durch das Volk gewählt

wurde? Im Gegensatz zu den wenigen empirischen Studien zu dieser Frage, gibt es ein breites

Angebot an theoretischen Hinweisen, dass es einen Unterschied macht, wer entscheidet.

Parlamentarische Prozesse weisen eine Reihe von Eigenschaften auf, die

Abstimmungsdebatten abgehen - vor allem wird ihnen ein höherer Deliberationsgrad

zugeschrieben. Im parlamentarischen Prozess sind diskursive Filter eingebaut, wie

Kommissionssitzungen oder Expertenhearings, die zu einer breiteren Inklusion von

Argumenten und deren ausführlichen Austausch führen (Bolliger 2007: 424). Zudem sind

Debatten vor allem dann deliberativ, wenn sie nicht-öffentlich stattfinden, was offensichtlich

eher in Parlamenten der Fall ist (Bächtiger et al. 2005). Der parlamentarische Prozess besitzt

eine höhere Integrationskraft, da die selben Akteure über einen längeren Zeitraum hinweg

miteinander verhandeln und auch Tauschgeschäfte gemacht werden können (Bolliger 2007:

424). Durch so genanntes „Logrolling“ werden Stimmen unter den Parteien „getauscht“,

indem gegenseitig Vorlagen unterstützt werden. Zudem werden in solchen Verhandlungen die

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Prioritäten von Präferenzen berücksichtigt, was in Volksabstimmungen nicht möglich ist

(Clark 1998: 456 f). Eine Minderheit kann so ein ihr besonders wichtiges Anliegen

durchsetzen, indem sie dafür auf eine für sie weniger bedeutsame Position verzichtet.

Im Gegensatz zu Parlamentsentscheidungen, in denen Politiker ihre Position in der Regel den

Wählern erklären müssen, sind Volksabstimmungen anonym. Es gilt das Wahl- und

Stimmgeheimnis und jeder Stimmbürger kann frei und ohne Rechtfertigungsdruck seinen

Entscheid in die Urne werfen. Sachabstimmungen begünstigen dadurch die „Hervorkehrung

des jeweils ‚schlechteren Ichs’ des Bürgers, weil sie, ex ante wie ex post, von diskursiven

Anforderungen und dem Zwang zur argumentativen Rechtfertigung völlig entlastet sind“

(Offe 1998: 87). Müssten sie sich vor ihren Mitbürgern erklären, würden sie sich womöglich

im Sinne der Allgemeinheit entscheiden, im Schutz der Anonymität ist ein individualistisch

geprägter Entscheid wahrscheinlicher (Papadopolous 1998: 177).

Neben der unterschiedlichen Entscheidungslogik gibt es aber auch Hinweise für Differenzen

in der inhaltlichen Grundhaltung zwischen Volk und Elite. Begründen lassen sich diese

einerseits mit dem geringeren Bildungsniveau der Bevölkerung im Vergleich zur Elite.

Andererseits spielen aber auch das direkte Umfeld und die eigene Perspektive für politische

Einstellungen eine wichtige Rolle. Eliten bewegen sich in internationalen Strukturen und sind

stärker mit anderen Kulturen konfrontiert. Die breite Bevölkerung bewegt sich hingegen eher

im unmittelbaren Umfeld des Wohnortes und ist bei weitem nicht so mobil wie die Elite.

Daher ist sie eher von diffusen Ängsten gegenüber fremden Kulturen geprägt (Widmer

2003:19).

Eine systematische Untersuchung der politischen Einstellungen haben Hermann und Leuthold

(2007) anhand von Abstimmungsergebnissen im Parlament und bei Volksentscheiden in der

Schweiz zwischen 1996 und 2005 durchgeführt. Die größten Einstellungsunterschiede liegen

demnach in der Skepsis des Volkes gegenüber Fremden, einer außenpolitischen Öffnung und

einer Wirtschaftsliberalisierung, die von der Elite nicht im gleichen Ausmaß geteilt wird.

Nicht klar beantwortet werden kann die Frage, ob diese Differenzen auf die unterschiedliche

Entscheidungslogik oder die differierenden Einstellungen der Akteure zurückzuführen sind.

Für die hier folgende Untersuchung ist vor allem die Einstellung gegenüber Fremden relevant.

Bei religiösen Minderheiten handelt es sich zumeist um Religionen fremder Kulturen, da die

Schweiz selbst fast ausschliesslich christlich geprägt ist. Insbesondere geht es dabei um den

Islam, mittlerweile die drittgrösste religiöse Gruppe in der Schweiz (BfS 2004), der innerhalb

der Bevölkerung Ängste auslöst. Es scheint sich dabei um eine Mischung aus allgemeiner

Xenophobie und konkreten Vorbehalten gegenüber Muslimen zu handeln (Helbling 2008).

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Auch Religionsrechtler schätzen die Einstellung des Volkes gegenüber unbekannten

Religionen skeptisch ein und sehen den Handlungsauftrag beim Staat. Dieser müsse ein

Klima für mögliche Anerkennungen schaffen, indem er über fremde Kulturen und Religionen

aufkläre (Hafner/Gremmelspacher 2005: 84). Auch hier wird also eher von einer Ablehnung

der Anerkennung fremder Religionsgemeinschaften ausgegangen.

Die Präferenzen des Volkes und der politischen Elite im Parlament liegen demnach in der

Anerkennungspolitik sehr wahrscheinlich auseinander. In einer repräsentativen Demokratie

könnte das Parlament dennoch ein Gesetz nach seinen Präferenzen umsetzen, ohne dafür

Konsequenzen zu befürchten, insbesondere wenn die nächste Wahl noch nicht allzu bald

drohte. In einer halbdirekten Demokratie sind unterschiedliche Präferenzen von Volk und

Politikern jedoch ausschlaggebend für das Policy-Outcome. Zur Erklärung wird dafür das

Modell des Median-Wählers aus der Public Choice-Theorie verwendet, der die Präferenzen

der Bevölkerungsmehrheit widerspiegelt (Downs 1957; Mueller 2003). Durch die drohende

Referendumsgefahr werden Vorlagen bereits im Voraus auf eine breite Konsensfähigkeit

überprüft und in Richtung der Präferenzen des Median-Wählers verändert, um eine

Ablehnung zu verhindern. Unabhängig davon, ob Referenden tatsächlich stattfinden, rückt die

Politik so näher an den Median-Wähler heran (Hug 2004, Hug/Gerber 2001).

Daraus ergibt sich ein Problem für ungeliebte Minderheiten: Sie haben in einer halbdirekten

Demokratie kaum eine Chance auf eine auf sie ausgerichtete Politik, wenn der Median-

Wähler ihnen ablehnend gegenüber steht. Daraus folgt die erste Hypothese:

H 1: Drohende Volksentscheide führen zu restriktiveren Anerkennungsgesetzen für religiöse

Minderheiten.

Auch Parlamentarier, insbesondere in der Schweiz, wissen um die Wirkung der direkten

Demokratie (Christmann 2009). Es ist daher zu erwarten, dass sie Strategien entwickeln, wie

sie ihre Präferenzen trotz Referendumsgefahr umsetzen können. Da die Gegnerschaft von

Gesetzesvorlagen durch Kampagnen überproportional mobilisiert wird (Kriesi 2005: 313), ist

eine mögliche Strategie, eine Kampagne zu einer neuen Regelung zu verhindern. Dies kann

erreicht werden, wenn die entsprechende Neuerung nicht im Mittelpunkt steht - etwa weil es

viele Abstimmungsvorlagen an einem Termin gibt, oder weil eine einzige Vorlage

mehrdimensional ist und sich so verschiedene Diskussionen überlagern.

Im Fall der Anerkennungsregeln wurden etliche Änderungen innerhalb von Totalrevisionen

der Kantonsverfassungen umgesetzt. In der Parlamentsdebatte wurde dabei teils darauf

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hingewiesen, dass man keine zu weitgehenden Änderungen innerhalb einer Totalrevision

durchführen könne, da eine solche Regelung nicht nebenbei umgesetzt werden dürfe. Dabei

ging es zumeist um die vollständige Trennung von Kirche und Staat (Z.B.: St Gallen 2001).

Dieser Hinweis macht deutlich, dass kleinere Änderungen, wie es Anerkennungen von

Religionsgemeinschaften im Vergleich zu grundlegenden institutionellen Änderungen wie

Wahlrecht, Wahlsystem oder Regierungssystem sind, in einer Totalrevision nebenbei

umgesetzt werden können. Würde über sie allein abgestimmt werden, stünden sie hingegen

im Mittelpunkt der Debatte, würden dadurch mehr Gegner mobilisieren und womöglich

abgelehnt werden.

H 2: Liberale Anerkennungsregeln werden eher in Totalrevisionen als in Teilrevisionen von

kantonalen Verfassungen eingeführt.

Es ist zu erwarten, dass neben der direkten Demokratie noch weitere Faktoren die

Ausgestaltung von Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften beeinflussen. Diese

Kontrollfaktoren werden in den folgenden zwei Hypothesen betrachtet.

Da es darum geht, wie liberal die Regelungen gerade gegenüber Religionen fremder Kulturen

ausgestaltet sind, wird die Stärke der Rechtsparteien mit einbezogen. Diese engagieren sich

in der Regel für eine restriktive Ausländer- und Migrationspolitik (Kitschelt 1998:20, Kailitz

2006:312) und treten eher für die Erhaltung der nationalen Traditionen ein. Somit ist zu

erwarten, dass sie sich gegen eine Öffnung gegenüber neuen Religionsgemeinschaften

einsetzen.

H 3: Ist eine rechtspopulistische Partei stark im Parlament vertreten, werden die

Anerkennungsregeln restriktiver ausgestaltet.

Ein weiterer wichtiger Einflussfaktor wird die Art der Glaubengemeinschaft sein, um die es

geht. Der jüdische Glauben ist dem christlichen näher als andere und seit dem Zweiten

Weltkrieg hat der Antisemitismus stark abgenommen oder ist zumindest aus der

Öffentlichkeit verbannt. „In den Nachkriegsjahren hat sich die Situation der Schweizer Juden

konsolidiert: Sie sind institutionell und gesellschaftlich als religiöse Minderheit anerkannt“

(Rosenkranz Verhelst 2008). Die oben beschriebene „Islamophobie“ ist jedoch in der

Bevölkerung weit verbreitet: 21.9 % möchten keinen Muslimen als Nachbarn haben (Helbling

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2008). Diese Haltung wird sich eher negativ auf die Anerkennungsmöglichkeit für den Islam

auswirken:

H 4: Wird der Islam im Parlament thematisiert, werden die Anerkennungsregeln restriktiver

ausgestaltet.

Insgesamt ist zu erwarten, dass die in den vier Hypothesen beschriebenen Faktoren nicht

unabhängig voneinander wirken sondern gemeinsam andere Effekte auf die Ausgestaltung

von Annerkennungsregeln ausüben, als allein. Die Thematisierung des Islams und ein

drohender Volksentscheid könnten etwa gemeinsam eine Grundlage für die Argumentation

einer rechtspopulistischen Partei darstellen, die in diesem Fall anders gegenüber dem Volk

politisieren könnte, als wenn der Islam kein Thema wäre. Diese Interaktionen werden im

empirischen Teil besonders berücksichtigt werden.

Vor der empirischen Analyse ist es jedoch notwendig, auf die aktuelle Rechtslage für

Religionsgemeinschaften in den Schweizer Kantonen einzugehen, da diese Regelungen und

ihre Entstehung die Grundlage für die spätere Untersuchung darstellen. Insbesondere für die

Kodierung der abhängigen Variablen – den Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften

– ist der folgende Überblick über die Anerkennungspraxis bezüglich Glaubensgemeinschaften

in den Schweizer Kantonen unerlässlich. Zudem werden die Parlamentsdebatten vorgestellt,

die in Abschnitt vier analysiert werden. Bereits anhand einer rein qualitativen Untersuchung

können erste Erkenntnisse zu den aufgestellten Hypothesen gewonnen werden, bevor diese im

empirischen Abschnitt systematisiert werden.

3. Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften in den Schweizer Kantonen

In der Schweiz sind die Kantone für die Regelung des Verhältnisses von Kirche und Staat

zuständig (Artikel 72 Absatz 1 BV). Die Vorgaben aus der Bundesverfassung gehen nicht

über das Recht auf Glaubens- und Gewissensfreiheit und das allgemeine Gebot der

Rechtsgleichheit hinaus.

Das Verhältnis von Religionsgemeinschaften und Staat wird üblicher Weise in der

Verfassung oder in Form von Gesetzen geregelt. Dabei gibt es die grundsätzlichen Varianten

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des Laizismus oder der Verschränkung von Kirche und Staat.3 Sind Staaten nicht laizistisch,

werden in der Regel in der Verfassung diejenigen Religionsgemeinschaften aufgezählt, die

vom Staat anerkannt und gewissen Regeln und Gesetzen unterstellt sind.

Tabelle 1: Kantone nach anerkannten Religionsgemeinschaften.

Quelle: Kantonsverfassungen, eigene Recherchen

0= nicht anerkannt, 0.5=öffentlich (symbolisch) anerkannt, 1 öffentlich-rechtlich anerkannt RK=römisch-katholisch, EV-REF=evangelisch-reformiert, CK=christkatholisch, ISR=israelisch

Wie in Tabelle 1 deutlich wird, ist es unterschiedlich, wie viele Religionsgemeinschaften in

den Kantonen bereits anerkannt sind. Die beiden grossen christlichen Kirchen sind seit den

70er Jahren in fast allen Kantonen öffentlich-rechtlich anerkannt, in neun Kantonen auch die

christkatholische. Seit Waadt 2002 als letzter Kanton auch die römisch-katholische Kirche

vollwertig anerkannt hat, ist ein etwa hundertfünfzigjähriger Prozess der Anerkennung der

jeweiligen christlichen Minderheitenkonfession in den Kantonen abgeschlossen.

Die jüdischen Gemeinden sind mittlerweile in sechs Kantonen in verschiedener Form

anerkannt. 1972 hat Basel-Stadt als erster Kanton diese Öffnung durchgeführt, der letzte war

Zürich 2005. Diese Anerkennungen sind zum grossen Teil auf Gesuche der jeweiligen

israelitischen Gemeinde zurückzuführen.

Neben den drei christlichen und den jüdischen Gemeinschaften gibt es keine weiteren, die in

einem Kanton öffentlich-rechtlich anerkannt wären. Im europäischen Vergleich erkennt die

Schweiz damit sehr wenig Religionsgemeinschaften öffentlich-rechtlich an. In den

deutschsprachigen Nachbarstaaten Österreich und Deutschland geniessen deutlich mehr

religiöse Gruppen einen öffentlichen Status, etwa die Buddhisten, Muslime und Mormonen in

Österreich und die Zeugen Jehovas in Deutschland (Pahud de Mortanges 1998: 23).

Religionsrechtsexperten raten eher zu mehr öffentlich-rechtlichen Anerkennungen, da sie in

ihnen eine Chance der Integration sehen (Hafner/Gremmelspacher 2002:100). Zudem sei eine

3 In der Religionswissenschaft wird teilweise noch detaillierter zwischen verschiedenen Varianten dieser Dichotomie unterschieden, die für die hier vorliegende Untersuchung aber nicht relevant sind.

Kanton RK EV-REF CK ISR GE, NE 0.5 0.5 0.5 0 AR, AI, GL, GR, JU, NW, OW, SZ, TI, TG, UR, VS, ZG 1 1 0 0

AG, BL, LU, SH, SO, 1 1 1 0 VD 1 1 0 0.5 FR 1 1 0 1 BS, BE, SG, ZH 1 1 1 1

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Ablehnung der Anerkennung schwer begründbar. „Es kann als ein rechtlich unbestrittenes

Postulat angesehen werden, dass auch diese [islamische Glaubensgemeinschaften] und

weitere Religionsgemeinschaften, die dies anstreben, den christlichen Kirchen in dieser

Hinsicht gleichgestellt werden sollen“ (Nay 2002: 111). Wie es zu solch weiteren Anerkennungen kommen kann, ist in den Kantonen unterschiedlich

geregelt. Es gibt die Möglichkeit, Anerkennungsregeln für weitere Religionsgemeinschaften

festzulegen, also einen in Verfassung oder Gesetz vorgesehenen Prozess, wie weitere

Religionsgemeinschaften (meist auf deren Antrag) anerkannt werden können. Das Spektrum

reicht von überhaupt keiner Erwähnung einer möglichen Anerkennung anderer

Religionsgemeinschaften bis zum einfachen Parlamentsbeschluss, der eine Anerkennung

bewirken kann. Diese grosse Varianz der Anerkennungsregeln bietet sich als Ausgangspunkt

für die Untersuchung des Verhältnisses der jeweiligen Kantone zu nicht-christlichen

Religionsgemeinschaften an und ist der Analysegegenstand dieser Studie. In zwanzig

Kantonen hat mindestens einmal eine Debatte zur Ausgestaltung der Anerkennungsregeln im

Parlament stattgefunden. Tabelle 2 gibt einen systematischen Überblick über sämtliche

Änderungen der Anerkennungsregeln, die recherchiert worden sind4. Die Parlamentsprozesse

in den Kantonen sind nach Verhandlungsgegenstand und ihrem Ergebnis hinsichtlich

Anerkennungsregeln in zwei Gruppen unterteilt. Innerhalb der Gruppen sind die Prozesse

nach ihrer jeweiligen institutionellen Form – Total- oder Teilrevision der Verfassung oder

Gesetzesänderung unterteilt. Ausgehend von dieser Typologisierung werden die Erkenntnisse

aus den untersuchten Parlaments-Protokollen und Zeitungsberichten dargestellt und

zusammengefasst. Gruppe 1: Liberalisierungen der allgemeinen Anerkennungsregelungen

In Gruppe 1 befinden sich alle Prozesse, in denen Liberalisierungen erfolgreich umgesetzt

wurden. Unter Liberalisierungen werden neue Anerkennungsmöglichkeiten für weitere

Religionsgemeinschaften oder eine Verdeutlichung bisheriger Möglichkeiten (wie im Kanton

Waadt 2002) verstanden. Einen Sonderfall stellt Schaffhausen 2004 dar, wo die

Anerkennungsregeln nicht liberalisiert wurden, sondern eine Verschärfung der geltenden

Regeln verhindert werden konnte. Liberalisierungen in Form der Anerkennung einer

bestimmten, in den Schweizer Kantonen stets einer jüdischen Religionsgemeinschaft, werden

4 Die Prozesse wurden anhand des Online-Jahrbuchs Année Politique Suisse (www.anneepolitique.ch) und entsprechenden Zeitungsartikeln, die von deren Mitarbeitern zum Thema Kirche und Staat gesammelt wurden, sowie den Homepages der Kantone recherchiert. Nicht erfasst wurden womöglich Prozesse, die zu keiner Gesetzes- oder Verfassungsänderung führten und in der Presse keine Beachtung fanden. Diese mögliche Lücke musste aufgrund begrenzter Ressourcen in Kauf genommen werden.

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hier nicht berücksichtigt, da sie keine allgemeine Öffnung gegenüber anderen

Glaubensgemeinschaften darstellen.

Tabelle 2: Genese der Anerkennungsregelungen für nicht-christliche Religionsgemeinschaften in den Schweizer Kantonen

1.Liberalisierungen der allgemeinen Anerkennungsregelungen

1.1 Bei Totalrevision in Verfassung liberalisiert 1.2 In eigener Verfassungsänderung eingeführt

AR 1908 GL 1988 VS 1974 NW 1965 VD 2002 (wN) BE 1979 OW 1968 GR 2003 FR 1982 JU 1977 SH 2004 (wN) BL 1989 AG 1980 BS 2005 (SR, Gesetz, BL 1984 LU 2007 aber obl. Ref.) SO 1986

2. Möglichkeiten zur Liberalisierung nicht genutzt

2.1 Keine Liberalisierung in neuer Verfassung 2.2 In Abstimmung Liberalisierung abgelehnt

SZ 1992 FR 1986 SG 2001 BE 1990 ZH 2005 ZH 1982,2003

SR = sehr restriktive Anerkennungsgesetze, wN = wenig Neuerung

Acht Kantone haben bereits verhältnismässig früh eine offene Anerkennungsregelung für

weitere Religionsgemeinschaften in ihre Verfassung aufgenommen (AR 1908 bis Glarus

1988). Diese Prozesse verliefen zumeist relativ geräuschlos und ohne grosse Diskussion.

Besonders in der parlamentarischen Debatte im Kanton Aargau wird von allen Seiten betont,

dass alle Religionsgemeinschaften gleich zu behandeln seien und daher die Möglichkeit der

Anerkennung für alle gleichermassen vorhanden sein müsse (Protokoll Verfassungsrat

Aargau, 15.09.1976: 837 ff.). In Appenzell Ausserrhoden ist die Anerkennungsregelung

ebenso wenig umstritten. Ein Referent betont in der vorbereitenden Kommission, dass die

Heraushebung der beiden Landeskirchen nur noch aufgrund ihrer Grösse verständlich sei

(Protokoll Arbeitsgruppe III zur Totalrevision der Verfassung, 14.04.1992). In Baselland ist

die Einführung der allgemeinen Anerkennungsmöglichkeit 1984 durchaus Gegenstand einer

Debatte in Kommission und Plenum. Diese verläuft jedoch konstruktiv und nicht anti-

muslimisch. Ein Bezug zum Islam ist im Allgemeinen in den älteren Debatten noch nicht

gegeben. Die weiteren Anerkennungsmöglichkeiten kamen jedoch noch nicht zum Tragen,

kein Kanton in dieser Gruppe hat weitere Religionsgemeinschaften anerkannt.

Kantone, die seit 2000 ihre Verfassung revidiert haben, führten alle eine Debatte um die

Anerkennungsregeln in den verfassungsgebenden Organen, sei es dem Kantonsparlament

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oder einem Verfassungsrat. In fünf von sieben Totalrevisionen seit 2000 wurden die Regeln

liberalisiert. Die Debatte war in den meisten Fällen vom Widerstand von rechts geprägt. In

Luzern versuchte die SVP die Anerkennungsmöglichkeit zu streichen, in Basel-Stadt wollte

sie diese 2005 nur unter der Bedingung eines obligatorischen Referendums zulassen

(Protokoll Verfassungsrat Basel-Stadt, 26.2.2002: 9). In Schaffhausen versuchte sie die für

eine Anerkennung erforderliche Parlamentsmehrheit auf ein Zwei-Drittel Quorum zu erhöhen

(Protokoll Grosser Rat des Kantons Schaffhausen, 17.06.2002: 469). In allen Fällen wurde die

SVP jedoch klar überstimmt. Ebenfalls Vertreter der SVP fokussierten die Debatte dabei stets

auf den Islam, den sie als terrorgefährlich einstuften. Sie betonten die abendländische Kultur

der Schweiz und warnten vor einer möglichen Legitimierung des Islams per Gesetz (z.B.

Kanton Zürich Samuel Ramseyer, SVP: “(...) Untergang des Christentums“ in: Protokoll

Grosser Rat 13.01.03:15111). Zudem war es die SVP, die verlangte, dass das Volk das letzte

Wort haben müsse. SP und Grüne votierten in allen Fällen für offene Anerkennungsregeln.

Sie sehen in der Anerkennung eine Chance der Integration und gerade eine Verhinderung des

Extremismus.

Insgesamt waren die neuen Regeln in den Abstimmungsdebatten über die Totalrevisionen von

Kantonsverfassungen meist wenig Thema. Abgelehnt wurde nur die Schaffhauser Verfassung

beim ersten Anlauf, jedoch nicht aufgrund der neuen Anerkennungsregeln. In

Vernehmlassungen rangierten die neuen Regelungen allerdings eher im unteren Bereich der

Zustimmung5. Dies könnte ein Hinweis sein, dass die Regelungen nicht angenommen worden

wären, wenn sie als einzelne Verfassungsänderung vors Volk gekommen wären.

Drei Kantone haben erfolgreich neue Anerkennungsregeln in einer Verfassungsänderung

umgesetzt, die nicht innerhalb einer Totalrevision stattfand. Dem letzten dieser Kantone

gelang dies jedoch 1982. Die Debatten in Freiburg und Bern waren nicht sehr kontrovers. Die

Abstimmungskämpfe liefen eher ruhig ab und es gab noch keinen Islamfokus.

Baselland verabschiedete 1989 das Ausführungsgesetz zur neuen Anerkennungsregel in der

Verfassung, beschränkte diese Anerkennung jedoch auf das christliche und jüdische

Glaubensbekenntnis. Diese Einschränkung, welche die Regierung mit Berufung auf die

christlich-abendländische Kultur vorgenommen hatte, war in der Debatte hoch umstritten.

Bereits in der Vorbereitungsphase wurde beantragt sie zu streichen. Begründet wurde dies mit

dem Gebot der Toleranz und der zunehmenden Zuwanderung der Muslime, die deren

Anerkennung in absehbarer Zeit zum Thema machen würde (Messerli 1998: 336). Mehrfach

5 Etwa in der Vernehmlassung in Basel-Stadt 2005 wurde die Anerkennung weiterer Religionsgemeinschaften von 41% der Befragten als schlecht eingestuft, 9% bezeichneten es einen Stolperstein für ihre Zustimmung zur Verfassung. In Luzern waren 31,84% der Befragten gegen die entsprechende Änderung.

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wurde erwähnt, dass eine Öffnung für alle Glaubensgemeinschaften die Annahme der Vorlage

beim Volk gefährden würde. Vor allem die Grünen setzten sich stark gegen die

Einschränkung ein, konnten sich aber nicht durchsetzen. Dabei stellte die grüne Landrätin

Widmer auch die Rechtmässigkeit einer solchen Regelung in Frage (Protokoll des Landrates

Basel-Landschaft, 23.02.1989: 1793), Experten geben ihr in dieser Frage recht (vgl Mahnig et

al 2003:20).

Gruppe 2: Möglichkeiten zur Liberalisierung nicht genutzt

In einigen Kantonen gab es Liberalisierungsbemühungen, die nicht erfolgreich umgesetzt

werden konnten. Entweder scheiterten sie bereits im Parlament oder an der Urne.

Zwei Kantone revidierten ihre Verfassung in den letzten Jahren, nahmen aber keine

Änderungen der Anerkennungsregeln vor. In Zürich war kurz vor der Totalrevision 2003 ein

neues Anerkennungsgesetz an der Urne gescheitert, in St. Gallen wurde bewusst auf die

Einführung eines Anerkennungsverfahrens für weitere Religionsgemeinschaften verzichtet.

Schwyz hat 1992 die Chance, in einer Überarbeitung des Kirchengesetzes eine

Anerkennungsregelung einzuführen, nicht genutzt. Alle Religionsgemeinschaften werden hier

auf private Vereine verwiesen. Die Regierung hatte bereits in der Vorlage unter Berufung auf

die abendländische Tradition diese Restriktion eingeführt.

Sowohl geplante Verfassungsänderungen, als auch Anerkennungsgesetze scheiterten in vier

Fällen an der fehlenden Zustimmung der Stimmbürger. Es handelt sich teilweise um

Änderungspakete, bei denen sich die Frage stellt, inwiefern die neuen

Anerkennungsbestimmungen den Ausschlag für die Ablehnung gab. In zwei Fällen, Bern

1990 und Zürich 2003, sind die Einschätzungen eindeutig, dass die vermeintliche Gefahr der

Islamisierung durch die Öffnung gegenüber anderen Religionsgemeinschaften ein

entscheidender Grund für die Ablehnung war (NZZ, 1.12.2003:35). In den Fällen Zürich 1982

und Freiburg 1986 ist dieser Zusammenhang nicht so offensichtlich.

2003 hatte die EVP in Zürich bereits während der parlamentarischen Debatten davor gewarnt,

dass die Anerkennungsregeln zum Scheitern der Gesamtvorlage führen könnten, die noch

andere Neuerungen zur Entflechtung des Verhältnisses von Staat und Kirche enthielt

(Protokoll Grosser Rat Zürich, 27.01.2003: 15297). Die SVP bekämpfte die Vorlage im

parlamentarischen Prozess bereits vehement. Aber auch Vertreter der FDP politisierten gegen

die Öffnung. In der Parlamentsabstimmung wurden alle Streichungsanträge jedoch abgelehnt,

an der Urne scheiterte die Anerkennung schliesslich.

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3.3 Zwischenfazit

Die Parlamentsdebatten bestärken die in Abschnitt 2 hergeleiteten Hypothesen insgesamt. Es

ist deutlich geworden, dass sich eine kontroverse Diskussion entwickelt hat, wenn Muslime

thematisiert wurden. Anerkennungen jüdischer Gemeinschaften liefen hingegen völlig

geräuschlos ab. Zudem hat sich bestätigt, dass stets die SVP als rechtspopulistische Partei

eine Öffnung gegenüber weiteren Religionsgemeinschaften ablehnt, während der Grossteil

der übrigen Parteien für liberale Regelungen kämpft.

Nur in drei Fällen einer Totalrevision (Gruppe 2.1) hat das Parlament darauf verzichtet,

liberale Anerkennungsregeln einzuführen – im Kanton Zürich nur, weil zwei

Liberalisierungsversuche zuvor in Volksabstimmungen gescheitert waren. Die Parlamente

bemühen sich offenbar um eine Öffnung gegenüber weiteren Religionsgemeinschaften.

4. Empirische Analyse

Die Erkenntnisse aus den Parlamentsdebatte sollen im Folgenden systematisiert werden, um

diejenigen Faktoren herauszufiltern, die zu liberalen oder restriktiven Anerkennungsregeln

führen. Dies geschieht mittels einer Fuzzy Set-Analyse.

4.1 Untersuchungsdesign

Mit den Schweizer Kantonen als Untersuchungseinheit könnten wir auf maximal 26 Fälle

kommen. Da es aber in etlichen keine Diskussion um Anerkennungsregeln gab wird unser N

noch deutlich darunter liegen. Damit haben wir eine Fallzahl, die für tiefgehende qualitative

Fallanalysen zu gross und für quantitative, statistische Methoden eher zu klein sein wird. Von

der Literatur wird für eben solche Untersuchungsdesigns eine „Qualitative Comparative

Analysis“ (QCA) als Methode empfohlen, auch wenn für diese ebenfalls höhere Fallzahlen

verlässlichere und weniger komplexe Ergebnisse bringen (Blatter et al.2007: 191).

Zum zweiten spricht für QCA, dass vor allem die Kombination verschiedener Faktoren

berücksichtigt wird und nicht nur die Erklärungskraft jeder einzelnen Variable getestet wird

(Sager 2006:434).

Die Voraussetzung für die Durchführung einer QCA ist eine tiefgehende Kenntnis der Fälle,

die durch die Studie der entsprechenden Parlamentsprotokolle erarbeitet werden konnte. Das

Ziel besteht darin, hinreichende und notwendige Bedingungen für ein Ereignis, in unserem

Fall für einen liberalen Anerkennungsindex zu finden. Ein Faktor ist eine notwendige

Bedingung, wenn er eine Voraussetzung für liberale Anerkennungsregeln ist und eine

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hinreichende Bedingung, wenn man aus seiner Präsenz schliessen kann, dass liberale

Anerkennungsregeln umgesetzt werden.

Innerhalb der QCA gibt es die Möglichkeit, nur mit dichotomen Bedingungen, was der

klassischen QCA entspricht, oder mit abgestuften Gruppenmitgliedschaften, der so genannten

Fuzzy Set-Methode, zu arbeiten. Letztere soll hier gewählt werden, um genaure Abstufungen

zwischen der Ausgestaltung der verschiedenen Anerkennungsregeln zu ermöglichen.

Die Analysen werden mittels des Programms fsQCA durchgeführt, das von Charles Ragin

(1989, 2000) entwickelt wurde und im Internet zur Verfügung gestellt wird

(http://www.u.arizona.edu/~cragin/fsQCA/software.shtml, zuletzt geprüft: 08.12.2008).

FsQCA ermittelt notwendige und hinreichende Bedingungen und gibt ihre Konsistenz- und

Abdeckungsmasse an. Diese sind die entscheidenden Gütekriterien einer QCA.

Das Konsistenzmass gibt an, ob es Fälle gibt, die der jeweiligen Erklärung widersprechen,

also bei denen die hinreichende Bedingung vorliegt, aber das Outcome entgegen der

Erwartung ausgeprägt ist. Je näher der Wert bei eins liegt, desto weniger dieser „Ausreisser“

liegen vor. Das Abdeckungsmass zeigt, in wievielen Fälle das Outcome mit der angegebenen

Bedingung, die auch aus mehreren Faktoren bestehen kann, erklärt werden können. Im

Extremfall kann die Konsistenz einer Erklärung perfekt, also eins sein, aber nur einen

einzigen Fall darstellen, also eine sehr geringe Abdeckung haben. Bei einer sehr niedrigen

Konsistenz ist eine hohe Abdeckung nicht aussagekräftig, da zwar viele Fälle, diese aber nur

schlecht, erklärt werden können. Im günstigsten Fall sind die Konsistenz und die Abdeckung

hoch (weiterführend: Schneider/Wagemann 2007).

Insgesamt werden vier Faktoren zur Erklärung der unterschiedlichen

Anerkennungsregelungen in den Kantonen herangezogen.

Inwiefern das Damoklesschwert der Volksrechte über der Entscheidung über

Anerkennungsregeln hing (Hypothese 1), untersuchen wir anhand der jeweiligen Debatte.

Hier werden alle Wortmeldungen gezählt, in denen argumentiert wurde, dass das Gesetz

restriktiver ausgestaltet werden müsse, damit es eine Chance auf Annahme durch das

Stimmvolk habe. Für Hypothese 2 muss lediglich festgestellt werden, ob eine Totalrevision

vorlag oder nicht, dies ist durch eine dichotome Variable operationalisierbar. Der Einfluss der

rechtspopulistischen Parteien (Hypothese 3) wird anhand des Wähleranteils der SVP bei der

letzten kantonalen Wahl vor der entsprechenden Parlamentsentscheidung gemessen. Sie ist

abgesehen von Kleinstgruppierungen im Schweizer Parteiensystem am weitesten rechts

angesiedelt und setzt sich für die Bewahrung nationaler Traditionen und gegen Immigration

ein (Bornschier/Helbling 2005: 34). Ihr Wähleranteil entspricht der parlamentarischen Stärke

15

zum Zeitpunkt der untersuchten Debatten. Diese Prozentwerte wurden in Fuzzy-Werte

umgerechnet.6 Für Hypothese 4 wird wie für Hypothese 1 anhand der Wortmeldungen in der

Parlamentsdebatte gemessen, inwieweit der Islam in der Debatte thematisiert wird.

Die abhängige Variable in unserem Modell sind die Anerkennungsregeln für

Religionsgemeinschaften, die aus den Parlamentsdebatten hervorgegangen sind.7 Um diese

miteinander vergleichen zu können erstellen wir einen sechs-stufigen Index. Mit null sollen

die restriktivsten Regelungen bewertet werden, mit eins die liberalsten.

Es bekommen diejenigen Kantone eine null, die keine Regelungen für weitere

Religionsgemeinschaften verabschiedet haben. In diese Gruppe fällt zum Beispiel Zürich, da

jeder Versuch, eine solche Regel aufzunehmen in Volksabstimmungen gescheitert ist und sich

das Parlament zuletzt gegen die Aufnahme einer Regelung entschieden hat. Mit 0.2 werden

diejenigen Kantone bewertet, in denen zwar eine Anerkennungsregel besteht, diese aber auf

christliche und jüdische Glaubensbekenntnisse beschränkt ist. Baselland weist eine solche

Regelung auf. Kantone, die ein sogenanntes zweistufiges Verfahren vorsehen, indem das

Gesuch der Religionsgemeinschaft zunächst von der Regierung angenommen werden muss

und dann noch ein eigenes Gesetz vom Parlament verabschiedet werden muss, bekommen

eine 0.4. Hier ist der Weg der Anerkennung beinahe so schwer, oder sogar schwerer, als wenn

es keine Regelung gäbe. In Bern sollte ein solches Gesetz verabschiedet werden (siehe

Fussnote 7). Mit 0.6 werden jene Kantone bewertet, die die Anerkennung per Gesetz

vorsehen. Hier sind zwar keine weiteren Restriktionen vorgesehen, es muss aber auch ein

eigener Gesetzesprozess in Gang gebracht werden. Graubünden hat diese Regelung gewählt.

Die übrigen Kantone lassen sich zu grösseren Gruppen zusammenfassen. 0.8 und 1 werden an

diejenigen vergeben, die eine Anerkennung per Parlaments- oder Regierungsbeschluss in die

Verfassung aufgenommen haben. 0.8 geht an solche, die auf diese Weise eine öffentliche

Anerkennung ermöglichen, 1 an solche, die eine öffentlich-rechtliche Anerkennung durch

Beschluss vorsehen. Damit führten über die Hälfte der untersuchten Parlamentsprozesse zu

liberalen Anerkennungsregeln, und fünf zu eher restriktiven.

In insgesamt dreizehn der in Tabelle 2 dargestellten Kantone, konnten die Parlamentsdebatten

anhand von Protokollen und Kommissionsberichten nachvollzogen werden. Es handelt sich

dabei jeweils um die letzte Debatte, die in den Kantonen zu Anerkennungsregeln

6 Die Fälle wurden dabei entweder als Mitglieder oder Nicht-Mitglieder eingeteilt, mit Abstufungen von 0.1, der Indifferenzwert 0.5 wurde nicht vergeben. Siehe Kodierungstabelle im Anhang. 7 Die Ergebnisse der Parlamentsprozesse sind identisch mit den Regelungen, die heute noch in den Kantonen bestehen, mit Ausnahme des Kantons Bern. Hier wurde die vom Parlament angestrebte Änderung in einer Volksabstimmung 1990 abgelehnt. Hier wird der Wert für das vorgesehene Gesetz vergeben.

16

stattgefunden hat. Damit erhalten wir eine vertretbare Fallzahl für unsere Untersuchung, die

einschliesslich der entsprechenden FuzzySet-Daten in Tabelle 3 dargestellt sind.

Tabelle 3: Untersuchte Fälle und Fuzzy Set- Daten8

Kanton Jahr Totalrevision SVP DDDebatte IslamDebatte Anerkennungsindex ZH 2005 1 1 1 1 0 SG 2001 1 0.8 0.2 0.2 0 SZ 1992 0 0.7 0.2 0.2 0 BL 1984 0 0.3 1 1 0.2 BE 1990 0 1 0.2 1 0.4 GR 2003 1 0.8 0 0 0.6 BS 2005 1 0.3 0.2 1 0.8 VD 2002 1 0.3 0 1 0.8 FR 1982 0 0.2 0.2 0 0.8 GL 1988 1 1 0 0 1 AG 1980 1 0.4 0.2 0.2 1 SH 2004 1 1 0 0.2 1 LU 2007 1 0.7 0.2 1 1

Die Untersuchung erfolgt in zwei Schritten: Erstens werden die Daten auf notwendige

Bedingungen überprüft, anschliessend erfolgt die Analyse der hinreichenden Bedingungen.

Beide Schritte werden sowohl für einen liberalen Anerkennungsindex als auch für einen

restriktiven Index durchgeführt. Bei einer QCA handelt es sich dabei keinesfalls um

tautologisches Vorgehen sondern um einen zusätzlichen Erkenntnisgewinn. Als

Assoziationsmass zwischen Bedingung und Outcome wird in der QCA eben keine einfach

umkehrbare Korrelation betrachtet, sondern Mengenbeziehungen. Diese sind keinesfalls

immer symmetrisch, womit auch respektiert wird, dass Prozesse in der sozialen Welt ohnehin

nicht immer umkehrbar sind (Wagemann/Schneider 2007:123).

4.2 Ergebnisse

4.2.1 Notwendige Bedingungen

Bei der Analyse der notwendigen Bedingungen für liberale Anerkennungsregeln (Tabelle 4)

erhält die Totalrevision mit 0.82 den höchsten Konsistenzwert, was nach der allgemeinen

Konvention eher zu niedrig ist (Schneider/Wagemann 2007:234). Es gibt uns jedoch den

8 Quellenangaben und Kodierungsschlüssel befinden sich im Anhang.

17

Tabelle 4: Notwendige Bedingungen

Liberale Anerkennungsregeln Restriktive Anerkennungsregeln

Konsistenz Abdeckung Konsistenz Abdeckung

Totalrevision

DDDebatte

SVP

IslamDebatte

0.82

0.34

0.67

0.47

0.69

0.47

0.60

0.53

0.52

0.69

0.81

0.59

0.31

0.67

0.52

0.47

Hinweis, dass liberale Anerkennungsregeln offenbar häufig innerhalb von Totalrevisionen

eingeführt worden sind. Für restriktive Anerkennungsregeln erhält die Bedingung einer

starken SVP mit ebenfalls 0.81 den höchsten Konsistenzwert. Es gilt also das gleiche wie

oben: offenbar war die SVP oft stark im Parlament vertreten, wenn es zu restriktiven

Regelungen kam, allerdings nicht notwendiger Weise.

4.2.2 Hinreichende Bedingungen für liberale Anerkennungsregeln

Für die Analyse der hinreichenden Bedingungen, welche insbesondere Kombinationen der

verschiedenen Faktoren sein können, wird zunächst eine sogenannte Wahrheitstafel erstellt, in

der aufgeführt ist, welche Kombinationen in den Daten mit welcher Konsistenz beobachtet

worden sind. Bei Fuzzy Set-Analysen beschreibt diese Konsistenz, inwiefern in den Fuzzy-

Daten eine Kombination vorliegt, die für das Ereignis steht. Da es nicht nur 0 und 1 gibt,

sondern auch Werte die dazwischen liegen, ist dieses zusätzliche Mass notwendig.

Tabelle 5 zeigt die Wahrheitstafel der fsQCA für liberale Anerkennungsregeln. Dargestellt

sind die verschiedenen Kombinationen der Bedingungen, die beobachtet wurden. Die Anzahl

der Fälle, in denen die jeweilige Kombination vorkam ist in der Spalte „Number“ notiert. Es

handelt sich um neun Zeilen, was bedeutet, dass weitere sieben Kombinationen möglich

wären, diese allerdings nicht in den vorliegenden Daten vorkommen. Über die Auswirkung

dieser fehlenden Kombinationen auf Anerkennungsregeln können somit keine Aussagen

gemacht werden.9

Tabelle 5: Wahrheitstafel für liberale Anerkennungsregeln

9 Diese sogenannte „limited diversity“ ist ein Standardproblem bei sozialwissenschaftlichen Analysen (Ragin/Sonnett 2004:11), das in der QCA besonders deutlich zutage tritt. Durch die Methode der vereinfachten Annahmen könnten hypothetische Schlüsse auf die anderen Fälle gezogen werden und damit der Output vereinfacht werden. Darauf wird hier jedoch verzichtet, da nicht spekuliert werden soll, welche Anerkennungsregeln aus anderen Kombinationen der Faktoren resultiert wären. Mehr zu vereinfachten Annahmen in Fritzsche 2006.

18

totalrevision svp dddebatte isldebatte number index consist 1 0 0 1 2 1 0.90 1 1 0 1 1 1 0.89 1 0 0 0 1 1 0.80 1 1 0 0 4 0 0.74 0 0 0 0 1 0 0.73 0 1 0 1 1 0 0.40 1 1 1 1 1 0 0.33 0 1 0 0 1 0 0.22 0 0 1 1 1 0 0.22

Ab einem Konsistenzwert von 0.80 wird eine 1 für das Outcome „index“ vergeben, da sich

anschliessend eine grössere Lücke zum Wert 0.74 auftut. Zudem gilt als Konvention, dass

eine solche Grenze möglichst über 0.85, aber nicht unter 0.75 liegen sollte (Kent 2008: 4). Da

in dieser Analyse wenig Fälle zur Verfügung stehen, wird die Priorität auf eine grössere

Abdeckung gelegt, im Vergleich zu einer höheren Konsistenz, die erreicht würde, wenn der

Wert 0.8 nicht hinzugenommen würde.

Der nächste Schritt ist die Analyse der hinreichenden Bedingungen für liberale

Anerkennungsregeln anhand der Wahrheitstafel mit Hilfe von fsQCA.

Als Lösung erhalten wir:

Diese Darstellung lässt sich wie folgt interpretieren: Liberale Anerkennungsregeln kamen in

parlamentarischen Prozessen zustande, wenn die Änderung innerhalb einer Totalrevision

stattfand und nicht ausführlich über die Gefahr der Ablehnung durch das Volk diskutiert

wurde sowie entweder die SVP schwach im Parlament vertreten war oder eine Debatte über

die Anerkennung des Islams geführt wurde. Letzteres ist erstaunlich, da wir erwartet hätten,

dass der Islam eher zur Ablehnung liberaler Anerkennungsregeln führt. Die Lösung ist mit

0.89 relativ konsistent, deckt allerdings mit 0.45 nur einen begrenzten Teil der beobachteten

Fälle ab.

Rohabdeckung

Alleinige

Abdeckung Konsistenz

TOTALREVISION*svp*dddebatte+

TOTALREVISION*dddebatte*ISLDEBATTE

0.33

0.37

0.08

0.12

0.92

0.87

Gesamtabdeckung:

Gesamtkonsistenz:

0.45

0.89

Vereinfacht: TOT*ddd (svp + ISL) INDEX

19

Abbildung 3 im Anhang stellt den Pfad für hinreichende Bedingungen für liberale

Anerkennungsregeln grafisch dar. Bei einer hohen Konsistenz liegen alle Fälle auf der linken

Seite der Diagonalen, was in der Abbildung weitgehend der Fall ist. Einzig Waadt und St.

Gallen fallen leicht aus dem Rahmen. Wichtig ist aber vor allem, dass in der rechten unteren

Ecke keine Fälle zu finden sind.

4.2.3 Hinreichende Bedingungen für restriktive Anerkennungsregeln

Auch für die Genese restriktiver Anerkennungsregeln wird zunächst eine Wahrheitstafel

erstellt, die in Tabelle 6 dargestellt ist. Wir wählen hier wieder den ersten Wert über 0.75 als

Konsistenzgrenze, in diesem Fall 0.78. Auch hier hat die Wahrheitstafel neun Zeilen,

entsprechend der vorausgegangenen Analyse.

Tabelle 6: Wahrheitstafel für restriktive Anerkennungsregeln

totalrevision svp dddebatte Isldebatte number ~index consist 0 1 0 0 1 1 1.00 0 0 1 1 1 1 1.00 0 1 0 1 1 1 0.80 1 1 1 1 1 1 0.78 0 0 0 0 1 0 0.45 1 0 0 0 1 0 0.40 1 1 0 0 4 0 0.32 1 1 0 1 1 0 0.32 1 0 0 1 2 0 0.29

Am Output der Analyse der hinreichenden Bedingungen ist zu erkennen, dass es zu

restriktiven Anerkennungsregelungen kam, wenn über die Gefahr der Ablehnung durch das

Volk und den Islam debattiert wurde. In diesem Fall spielt es offenbar keine Rolle, ob es sich

um eine Totalrevision handelt oder wie stark die SVP im Parlament vertreten ist (Zeilen zwei

und drei des Outputs). Zum zweiten kam es zu restriktiven Anerkennungsregeln, wenn es sich

um keine Totalrevision handelte, die SVP stark im Parlament vertreten war und nicht über die

Ablehnung durch das Volk diskutiert wurde. Mit 0.86 weist die Lösung wiederum eine

vertretbare Konsistenz auf und deckt mit 0.67 mehr Fälle ab, als die hinreichenden

Bedingungen für liberale Anerkennungsregeln.

Auch für die restriktiven Anerkennungsregeln wurde der Pfad in Abbildung 4 im Anhang

visualisiert. Es liegt ebenfalls die grosse Mehrheit der Fälle im linken Feld neben der

Diagonalen. Wie der geringere Konsistenzwert im Vergleich zum liberalen Pfad jedoch

bereits andeutet, liegen vier Fälle auf der rechten Seite, jedoch wiederum nur leicht.

20

4.3 Interpretation der Ergebnisse und Berücksichtigung der kritischen Fälle

Die gefundenen Ergebnisse werden im Folgenden in Bezug auf die oben aufgestellten

Hypothesen interpretiert. Zudem sollen abweichende Fälle, die nicht durch die Fs-QCA

erklärt werden können berücksichtigt werden. Gerade dieses besondere Gewicht der

Einzelfälle ist die grosse Stärke der QCA (Emmenegger 2008:105) – nicht zuletzt im

Gegensatz zu traditionellen statistischen Methoden, in denen Abweichungen oft

vernachlässigt werden.

In der vorliegenden FuzzySet-Analyse konnten keine notwendigen Bedingungen für liberale

oder restriktive Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften in den Kantonen ausfindig

gemacht werden. Dies bedeutet, dass kein Faktor allein unbedingt vorhanden sein muss, damit

eine liberale oder eine restriktive Anerkennungsregel entstehen kann.

Durch die Analyse der hinreichenden Bedingungen konnten jedoch Pfade, also die

Kombinationen von verschiedenen Faktoren, aufgezeigt werden, in denen es zu der einen oder

anderen Ausgestaltung dieser Regeln kam. Die Totalrevision ist eine gute Ausgangslage für

die Einführung liberaler Regeln, wenn nicht über die Gefahr der Ablehnung der Vorlage

durch das Volk diskutiert wird. Hypothese H2 hat sich damit bestätigt. Totalrevisionen bieten

offenbar entweder den nötigen Anlass, solche Regelungen einzuführen, wenn der

Handlungsbedarf für eine eigene Regelung nicht gross genug war. Zum anderen ist die

Ausgangslage für die Annahme einer liberalen Regelung durch das Stimmvolk innerhalb der

Verfassung besser als bei einer eigenen Regelung, in der sich die öffentliche Debatte leicht

auf Details einer solchen Anerkennungsregel konzentrieren kann. In Zürich wurde 2005

dennoch auf eine Lockerung der Regeln innerhalb der Totalrevision verzichtet, da aufgrund

einer zweimaligen Ablehnung durch das Volk im Voraus die Ausgangslage für eine Annahme

durch das Volk schlecht war, was auch ausführlich in der entsprechenden Parlamentsdebatte

Rohab-

deckung

Alleinige

Abdeckung Konsistenz

totalrevision*SVP*dddebatte+

totalrevision*svp*DDDEBATTE*ISLDEBATTE+

TOTALREVISION*SVP*DDDEBATTE*ISLDEBATTE

0.28

0.17

0.26

0.24

0.13

0.26

0.88

1.00

0.78

Gesamtabdeckung:

Gesamtkonsistenz:

0.67

0.86 Vereinfacht: DDD*ISL + tot*SVP*ddd index

21

thematisiert wurde. In St. Gallen wurde 2001 ebenfalls keine Möglichkeit der Anerkennung

für weitere Religionsgemeinschaften in die neue Kantonsverfassung aufgenommen. Leider

bleiben die Gründe hier ziemlich im Dunkeln, da der parlamentarische Prozess aufgrund

mangelnder Protokolle nur schwer beleuchtet werden kann. Ersichtlich ist jedoch, dass es

offenbar die Regierung war, die letztlich gegen eine liberale Regelung entschieden hat. Die

vorberatenden Kommissionen sprachen sich noch für eine Öffnung aus. Welche Gründe die

Regierung bewegt haben, kann nur spekuliert werden. Dass die Angst vor der Ablehnung

durch das Volk eine Rolle gespielt hat, kann aber auch nicht ausgeschlossen werden.

Zusätzlich zur Totalrevision ist eine schwache SVP im Parlament gewesen oder es hat eine

Debatte über den Islam stattgefunden. Während der erste Befund die Hypothese 3 bestätigt,

dass rechtspopulistische Parteien eine Öffnung gegenüber nicht-christlichen

Religionsgemeinschaften ablehnen, scheint das Vorhandensein einer Islam-Debatte gerade bei

der Einführung liberaler Regelungen der Hypothese vier zu widersprechen. Auf den zweiten

Blick zeigt es jedoch den Unterschied zwischen repräsentativer und direktdemokratischer

Arena auf. Besteht keine Sorge, dass das Volk eine Vorlage ablehnen könnte, wie hier durch

die Abwesenheit einer solchen Debatte als Bedingung besteht, führt eine Islam-Debatte nicht

automatisch zu restriktiven Regeln. Hier wird offenbar bewusst eine Öffnung gegenüber

dieser in der Schweiz neuen Religionsgemeinschaft durchgeführt. Die Kausallogik, wie sie

bei Volksabstimmungen zu herrschen scheint, dass eine Vorlage bei Thematisierung des

Islams abgelehnt wird (Danaci 2009), scheint für Parlamentsdebatten nicht in gleichem

Ausmass zu gelten.

Auch für Bern 1990 gilt diese Tatsache insofern, dass im Parlament der Islam ein

beherrschendes Thema war, aber eine Vorlage mit einer Öffnung für weitere

Religionsgemeinschaften beschlossen wurde, wenn auch relativ restriktiv. Die in Bern

wählerstarke SVP politisierte jedoch in der folgenden Abstimmungsdebatte gegen den Islam

und erreichte so eine Ablehnung durch das Stimmvolk. Hier zeigt sich, dass der Islam im

Parlament nicht zu restriktiven Regelungen geführt hat, in der Abstimmung hingegen schon.

Es ist zu vermuten, dass Politiker sich zudem gerade auf solche Beispiele beziehen, wenn sie

bereits im Voraus der Abstimmung auf eine Liberalisierung verzichten.

Dies wird auch in der Betrachtung der hinreichenden Bedingungen für restriktive

Anerkennungsregeln deutlich. In diesem Fall führen die Kombination einer Islam-Debatte

und einer Debatte über eine mögliche Ablehnung zum Verzicht auf eine Öffnung. Zudem

kommt es zu restriktiven Regeln, wenn sie nicht im Schutz einer Totalrevision eingeführt

werden und es eine starke SVP im Parlament gibt. In diesen Fällen wurde nicht explizit über

22

die mögliche Ablehnung durch das Volk debattiert. Der einzige Kanton, der ausserhalb einer

Totalrevision mit einem Wert von 0.8 relativ liberale Anerkennungsregeln umsetzen konnte,

war Freiburg. Dies war jedoch im Jahr 1982 als es noch keinen Islam-Fokus gab und die

Bevölkerung für dieses Thema noch nicht sensibilisiert war.

Offen bleibt, inwieweit die Bedenken der Parlamentarier vor einer Ablehnung durch das Volk

auch eine Rolle gespielt haben, wenn sie nicht explizit in einer der Debatten geäussert

wurden. Nicht in allen Fällen gibt es zugängliche Protokolle aller vorbereitenden

Kommissionen, so dass es durchaus möglich ist, dass die Furcht vor einem negativen

Volksentscheid in mehr Fällen von Bedeutung war, als erfasst werden konnte. In manchen

Fällen werden solche Bedenken womöglich auch nicht ausdrücklich erwähnt.

5. Fazit

Die oft postulierte indirekte Wirkung der Volksrechte auf den parlamentarischen Prozess

kann durch die vorliegende Studie gestützt werden. Ausserhalb von Totalrevisionen wurden

kaum liberale Anerkennungsregeln umgesetzt, die Gefahr der Ablehnung durch das Volk

schien zu gross. Mehrfach wurde diese Debatte über das mögliche Scheitern der Vorlage im

Plenum geführt und bewirkte restriktive Regelungen. Die schlechten Zustimmungsraten der

Anerkennungsregeln in den Vernehmlassungsverfahren bestätigen diese Gefahr der

Ablehnung, die durch die Einbettung in die Totalrevision geringer wird (vgl. Fussnote 4).

Der Einfluss der Debatte um die Muslime zeigt, dass es nicht der Islam an sich ist, der die

Parlamente zu restriktiven Anerkennungsregelungen bewegt, sondern Bedenken, dass das

Volk bei einer solchen Liberalisierung nicht mitziehen würde. So bestätigt sich die These von

Hug (2004), dass der parlamentarische Output in Demokratien mit ausgebauten Volksrechten

ein anderer ist als in reinen Repräsentativdemokratien. Ob er tatsächlich näher am Median-

Wähler liegt, kann nur vermutet werden, da bisher keine Individualdaten über die Präferenzen

der Wähler hinsichtlich Anerkennungsregeln vorliegen. Zumindest scheinen die

Parlamentarier aber in einigen Debatten davon ausgegangen zu sein, dass der Median-Wähler

einer Öffnung gegenüber nicht-christlichen Religionsgemeinschaften skeptisch gegenüber

steht. Die Erkenntnisse von Hermann und Leuthold (2007:288) in bezug auf die geringere

Offenheit der Bevölkerung gegenüber Minderheiten, insbesondere aus anderen Kulturen,

deuten ebenfalls darauf hin.

Die SVP als einzige Partei, die sich in nahezu allen Debatten gegen offene

Anerkennungsregeln ausgesprochen hat, kann in den Parlamenten keine Mehrheit für ihre

23

Position gewinnen, vereinte aber mehrfach die Bevölkerung in Kampagnen hinter sich. Im

Parlament setzt sich hingegen die Mehrheit der Parteien durch, die für liberale Regelungen

eintreten. Die Argumente der Gleichstellung von Minderheiten und der Glaubensfreiheit

wiegen hier stärker als die Angst vor einem terroristischen Islam, der das Christentum

verdränge, wie es die SVP postuliert.

Die ausgebauten Volksrechte haben demnach in Anerkennungsfragen eher eine negative

Auswirkung für die religiösen Minderheiten, da ihre Rechte im Parlament offener debattiert

werden. Nicht allein die Thematisierung des Islams, sondern vielmehr die Sorge vor einer

Ablehnung durch das Volk treibt diese zu restriktiveren Regelungen.

Da sich die SVP dieser Tatsache bewusst ist, war sie es auch, die in etlichen Debatten die

obligatorische Volksabstimmung für jede neue Anerkennung forderte, während vor allem die

linken Parteien dagegen argumentierten, da sie einen „Kulturkampf“ in den

Abstimmungsdebatten befürchten. Ein Grossteil der (vor allem linken) Parlamentarier steht

der direkten Demokratie in sensiblen Minderheitenfragen offenbar sehr skeptisch gegenüber.

In der Literatur im Bereich des Religionsrechts wurde eine für religiöse Minderheiten eher

negative Wirkung der direkten Demokratie schon länger vermutet und es finden sich einige

Appelle, die die Situation für die Religionsgemeinschaften verbessern sollen. Hafner fordert

etwa eine rechtliche Überprüfbarkeit: „Aus der im Zusammenhang mit der

Einbürgerungspraxis der Kantone eingeleiteten bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfte

sich ergeben, dass Entscheide mit denen öffentlich-rechtliche Anerkennungen verweigert

werden - analog zu den Einbürgerungsentscheiden - der rechtlichen Überprüfung im Hinblick

auf die Beachtung des Diskriminierungsverbots zugänglich sein sollten“ (Hafner 2005: 80).

Eine Regelung wie in Baselland, die die Anerkennung nur für christliche und jüdische

Glaubensbekenntnisse vorsieht, würde einer solchen Überprüfung kaum standhalten.

Es ist zu erwarten, dass in den nächsten Jahren noch einige Entscheide bezüglich der

Anerkennung von Religionsgemeinschaften anstehen. In manchen Kantonen gab es bisher

schlicht noch keinen Regelungsbedarf, da keine Religionsgemeinschaft um eine Anerkennung

gebeten hat. Mit der zunehmenden Zahl der Muslime werden diese sich jedoch auch besser

organisieren und aller Wahrscheinlichkeit nach, wie die Zürcher Muslime, um Anerkennung

ersuchen. Die Parlamente sollten sich rechtzeitig überlegen, wie sie mit dieser

Konfliktsituation umgehen und einen „Kulturkampf“ verhindern können.

24

ANHANG

Tabelle 1: Kodierung SVP

Kanton SVP Parteistärke in %10 Fuzzy-Wert11

ZH 33.9 1 SG 22.6 0.8 SZ 20.9 0.7 BL 10.8 0.3 BE 32.3 1 GR 24 0.8 BS 11.5 0.3 VD 11.9 0.3 FR 6.5 0.2 GL 27.1 1 AG 14.5 0.4 JU 2.8 0 SH 37.5 1 SO 0 0 LU 19.2 0.7

Tabelle 2: Kodierung Debatten und Anerkennungsindex

DD + Islam Debatte12 Anerkennungsindex Fuzzy-Wert

keine Wortmeldung keine Regelung 0

eine Wortmeldung Einschränkung auf christliche und jüdisch Glaubensgemeinschaften 0.2

zwei Wortmeldungen

Zweistufiges Verfahren: Regierungsentscheid und Gesetz

für weitere Anerkennung notwendig

0.4

drei Wortmeldungen Gesetz für weitere Anerkennung notwendig 0.6

vier Wortmeldungen Nur öffentliche Anerkennung möglich, diese aber per Beschluss 0.8

mehr als vier Wortmeldungen Öffentlich-rechtliche

Anerkennung per Beschluss möglich

1

10 Quelle: Ladner 2003, bzw. jeweilige Internetseiten der Kantone 11 Fuzzy-Werte wurde in Schritten von drei Prozentpunkten vergeben, also 0-3 % =0 und über 27%=1 12 Quellen: Parlamentsprotokolle der jeweiligen kantonalen Entscheide

25

Abbildung 3: Hinreichende Bedingungen für liberale Anerkennungsregeln

Abbildung 4: Hinreichende Bedingungen für restriktive Anerkennungsregeln

1-in

dex

inde

x

Pfad: TOT*ddd (svp + ISL)

Pfad: DDD*ISL + tot*SVP*ddd

26

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