Das neue Pariser Klimaübereinkommen · 2 United Nations Framework Convention on Climate Change...

ZaoumlRV 76 (2016) 753-795

Das neue Pariser Klimauumlbereinkommen

Eine Kompromissloumlsung mit Symbolkraft und Verhaltenssteuerungspotential

Ayṣe-Martina Boumlhringer

Abstract 753 I Einleitung 755 II Der schwierige Weg zum Pariser Klimauumlbereinkommen 757 III Hauptelemente und Strukturmerkmale des Pariser Klimauumlbereinkommens 760 1 Die Kernziele 760 2 Der bottom-up-Ansatz der Klimaschutzmaszlignahmen ndash Nationally Determined Contributions 762 3 Spezielle Implementierungsmechanismen 767 a) Kollektive Klimaschutzbeitraumlge 767 b) Schutz von Treibhausgassenken und -speichern 768 c) Kooperation auf der Grundlage von Internationally Transferred Mitigation Outcomes 769 d) Mechanismus zur nachhaltigen Entwicklung 771 e) Nicht-marktbasierte Maszlignahmen 774 4 Anpassungsmaszlignahmen 774 5 Loss and Damage-Strategien 775 6 Die (Nicht-)Unterscheidung zwischen Entwicklungslaumlndern und Industrielaumlndern 777 IV Der Rechtscharakter des Pariser Klimauumlbereinkommens 779 V Das Durchsetzungssystem nach dem Pariser Klimauumlbereinkommen 782 1 Elemente einer Erfuumlllungshilfe 782 2 Die Erfuumlllungskontrolle 784 a) Das Enhanced Transparency Framework for Action and Support 784 b) Der Globale Bilanzierungsmechanismus 787 c) Mechanismus zur Reaktion auf Erfuumlllungsdefizite 789 VI Organe und Entscheidungsverfahren sowie -befugnisse 792 VII Ausblick 793

Abstract Das Pariser Klimauumlbereinkommen dessen Text am 12122015 von 195

Staaten in Paris angenommen wurde unterscheidet sich in einigen Punkten stark von seinem Vorgaumlnger dem Kyoto-Protokoll Zunaumlchst setzt das Pari-

Dr iur die Autorin ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur fuumlr Oumlffentli-

ches Recht und Voumllkerrecht (Prof Dr Thilo Marauhn) Justus-Liebig-Universitaumlt Gieszligen

httpwwwzaoervdecopy 2016 Max-Planck-Institut fuumlr auslaumlndisches oumlffentliches Recht und Voumllkerrecht

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ser Klimauumlbereinkommen maszliggeblich auf einen bottom-up-Ansatz indem es den Staaten die Quantifizierung der von ihnen beabsichtigten Emissions-reduktionen selbst uumlberlaumlsst Ein entscheidendes Instrumentarium dafuumlr sind die sogenannten Nationally Determined Contributions die selbst nicht Bestandteil des Uumlbereinkommens und somit inhaltlich auch nicht rechtlich verbindlich sind Das Uumlbereinkommen selbst stellt weitgehend lediglich rechtlich verbindliche prozedurale Erfordernisse im Hinblick auf ihre Vor-bereitung und Uumlbermittlung auf Der Umstand dass nun alle Vertragsstaa-ten diese Beitraumlge ndash und somit Emissionsreduktionsziele ndash vorlegen muumlssen ungeachtet der noch nach dem Kyoto-Protokoll vorherrschenden Zweitei-lung in Entwicklungs- und Industrielaumlnder ist ein weiterer entscheidender Unterschied zum bisherigen Ansatz Allerdings eroumlffnet das Pariser Uumlber-einkommen den Entwicklungslaumlndern hinsichtlich der Ziele der nationalen Beitraumlge einen gewissen Spielraum Waumlhrend die Industrielaumlnder weiterhin die fuumlhrende Rolle in der Implementierung absoluter und wirtschaftsweiter Reduktionsziele uumlbernehmen sollen1 werden die Entwicklungslaumlnder dazu ermutigt im Laufe der Zeit wirtschaftsweite Reduktionsziele zu verfolgen Dies entspricht dem Ansatz einer nuancierten Kategorisierung des Pariser Klimauumlbereinkommens das unter Beruumlcksichtigung der unterschiedlichen nationalen Umstaumlnde eine flexiblere Anwendung des Prinzips der gemein-samen aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit ermoumlglicht Dieser Ansatz spiegelt sich auch in zahlreichen anderen Bestimmungen des Pariser Uumlber-einkommens wider

Das Uumlbereinkommen enthaumllt marktbasierte Mechanismen die zum Teil den auf der Grundlage des Kyoto-Protokolls geschaffenen Mechanismen wie zum Beispiel dem Clean Development Mechanism aumlhneln Auch nicht marktbasierte Mechanismen sind nun explizit im Vertragstext verankert Die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlbereinkommens wird al-lerdings noch die Durchfuumlhrungsmodalitaumlten zu entwickeln haben die zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt noch weitgehend im Dunkeln bleiben Das trifft insbesondere auf das Durchsetzungssystem des Uumlbereinkommens zu des-sen praktische Umsetzung gerade vor dem Hintergrund der selbstver-pflichtenden Erklaumlrungen der Vertragsstaaten einigen Fragen ausgesetzt bleibt Nichtsdestotrotz ist das Uumlbereinkommen ein voumllkerrechtlich ver-bindlicher Rahmen der bei zukuumlnftig bestehender politischer Akzeptanz

1 Damit sind Emissionsreduktionsziele im Vergleich zu einem bestimmten Referenzjahr

gemeint die die gesamte Wirtschaft einbeziehen vgl OECD Climate Change Mitigation Policies and Progress 2015 36 abrufbar unter lthttpwwwoecdorggt vgl auch L Morgen-sternM Dehnen Eine neue Aumlra fuumlr den internationalen Klimaschutz Das Uumlbereinkommen von Paris Zeitschrift fuumlr Umweltrecht 22 (2016) 131 (134)


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ein rechtliches Forum fuumlr die Ausarbeitung weiterer technischer Details darstellen kann Funktional betrachtet bietet es den Staaten fuumlr ihre zukuumlnf-tige Klimapolitik insoweit Rechtssicherheit als es jedenfalls einen verfah-rensrechtlichen Rahmen fuumlr zukuumlnftige Maszlignahmen aufstellt Das Uumlberein-kommen ist in seiner jetzigen Fassung ein Ausdruck des politisch Machba-ren ein Kompromiss zwischen den nach dem Kyoto-Protokoll existieren-den rechtlich verbindlichen quantifizierten Emissionsreduktionsverpflich-tungen die allerdings die Entwicklungslaumlnder nicht einbeziehen und der Option alle Staaten (Entwicklungs- und Industrielaumlnder) mit quantifizier-ten Emissionsreduktionszielen einzubeziehen die in der Endfassung des Pariser Klimauumlbereinkommens eben nicht rechtlich verbindlich sind

I Einleitung Am 12122015 nahm die 21 Konferenz der Vertragsstaaten des Rahmen-

uumlbereinkommens der Vereinten Nationen uumlber Klimaaumlnderungen (VN-Klimarahmenuumlbereinkommen)2 den Text des neuen Pariser Klimauumlberein-kommens an3 Vergegenwaumlrtigt man sich die in rechtlicher Hinsicht eher bescheiden ausfallenden Ergebnisse vorangehender Verhandlungsprozesse4 ist dieser Umstand auf den ersten Blick tatsaumlchlich als ein Erfolg zu bewer-ten So wurde bereits kurz nach der Annahme des Vertragstextes der Um-stand dass man sich uumlberhaupt auf einen gemeinsamen Text einigen konnte als ein historischer Moment und als (diplomatischer) Triumph gefeiert5 Auch die zunaumlchst einmal positiv anmutende alle Staaten ndash also auch die

2 United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) vom 951992

Text in BGBl 1993 II 1784 ILM 31 (1992) 849 3 Die inzwischen redaktionell korrigierte Fassung des Textes des Pariser Klimauumlberein-

kommens steht in UN Doc FCCCCP201510Add1 (Decision 1CP21) zur Verfuumlgung 4 Vgl dazu T MarauhnA-M Boumlhringer Klimaschutz nach Kopenhagen ndash Die Zukunft

des voumllkerrechtlichen Klimaschutzes in J GundelK W Lange Klimaschutz nach Kopenha-gen ndash Internationale Instrumente und nationale Umsetzung Tagungsband der Ersten Bay-reuther Energierechtstage 2010 2011 1 (3 ff)

5 Vgl beispielsweise die Aumluszligerung der Bundesumweltministerin Barbara Hendricks Bundesministerium fuumlr Umwelt Naturschutz Bau und Reaktorsicherheit Pressemitteilung Nr 34415 Berlin 12122015 abrufbar unter ltwwwbmubbunddegt ldquoWir haben heute alle zusammen Geschichte geschrieben Milliarden Menschen haben lange darauf gewartet dass die Weltgemeinschaft handelt Heute kann ich sagen Jetzt geht es endlich los Zum ersten Mal machen sich alle Laumlnder dieser Welt gemeinsam auf den Weg den Planeten zu retten Wir haben lange gekaumlmpft und heute ein starkes Abkommen erreicht Das ist ein historischer Wendepunktrdquo siehe auch C Clement-Davies The Paris Climate Change Agreement A Dip-lomatic Triumph and Firm Foundations for Progress International Energy Law Review 2016 1 (1)


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Entwicklungs- und vor allem die Schwellenlaumlnder ndash einbindende Verpflich-tung zum Handeln wurde schnell als ein besonderer Umstand hervorgeho-ben6

Auf den zweiten Blick allerdings folgt die Ernuumlchterung Die Vertrags-staatenkonferenz in Paris stand derart im Lichte der Oumlffentlichkeit dass ein Scheitern der Verhandlungen gar nicht moumlglich war7 Der oumlffentliche politi-sche Druck ldquoendlichrdquo ein konkretes Nachfolgeabkommen zum Kyoto-Protokoll8 zu praumlsentieren war letztlich zu groszlig

Auszligerdem wird bei naumlherer Betrachtung der Verpflichtungsstruktur des Abkommens im Hinblick auf die Erreichung des Ziels der Treibhaus-gasemissionsreduktion erheblich zwischen den Verpflichtungen der Ent-wicklungslaumlnder und denen der Industrielaumlnder unterschieden Diese sind stets gepraumlgt vom Prinzip der gemeinsamen aber unterschiedlichen Verant-wortlichkeit der Staaten im Hinblick auf den Klimaschutz

Auch bleiben etwa hinsichtlich der Implementierung des Uumlbereinkom-mens noch einige Fragen offen So wird beispielsweise noch zu klaumlren sein welche Informationen konkret die sogenannten national festgelegten Bei-traumlge (Nationally Determined Contributions) enthalten sollen

Uumlberspitzt koumlnnte man vor diesem Hintergrund die Frage stellen worin eigentlich der Mehrwert des Pariser Klimauumlbereinkommens beispielsweise gegenuumlber dem voumllkerrechtlich unverbindlichen Kopenhagen-Akkord 9 liegt10 Denn zahlreiche Elemente die bereits in diesem Instrument veran-kert sind fanden auch in den Text des Pariser Uumlbereinkommens Eingang Bei naumlherer Betrachtung all dieser kursorisch angesprochenen Gesichts-punkte stellt sich die Frage ob das Pariser Klimauumlbereinkommen ndash wenn uumlberhaupt ndash als ein (politischer) Erfolg gefeiert werden kann Gleichguumlltig wie die Antwort auf diese Frage ausfallen mag jedenfalls ist dieses Uumlberein-kommen eine politische Kompromissloumlsung die eingebettet in einen voumll-kerrechtlichen Rahmen zumindest geeignet sein kann den globalen Klima-schutz zu foumlrdern

6 Vgl zum Beispiel S BauerA Pegels Das Pariser Klimaabkommen und die globale

Energiepolitik Aus Pol amp Zeitgesch 66 (2016) 32 (33) 7 Earth Negotiations Bulletin Vol 12 No 663 Summary of the Paris Climate Change

Conference 2911-13122015 42 abrufbar unter ltwwwiisdcagt 8 Protokoll von Kyoto zum Rahmenuumlbereinkommen der Vereinten Nationen uumlber Kli-

maaumlnderungen (Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change) vom 11121997 Text in BGBl II 2002 967 ILM 37 (1998) 22

9 Decision 2CP15 Copenhagen Accord in UN Doc FCCCCP200911Add1 4 ff 10 Vgl hierzu D Bodansky Reflections on the Paris Conference 15122015 abrufbar un-

ter ltwwwopiniojurisorggt



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II Der schwierige Weg zum Pariser Klimauumlbereinkommen Ihren entscheidenden Ausgangspunkt fanden die Verhandlungen zu-

naumlchst im sogenannten Bali Action Plan der im Dezember 2007 von der 13 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens als Be-standteil der Bali Roadmap angenommen wurde11 Auf dieser Grundlage wurde ein umfassender Prozess zur vollstaumlndigen wirksamen und nachhal-tigen Implementierung des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens eingeleitet der letztlich zu einem agreed outcome fuumlhren und in einer Entscheidung der 15 Vertragsstaatenkonferenz muumlnden sollte12 Weiterhin wurde ein Neben-organ die Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA)13 eingerichtet um den Verhandlungsprozess voranzubringen Auszliger dem konkreten Zeitfenster konnte dieser Fahrplan allerdings inhaltlich keine wesentliche Verhandlungsgrundlage fuumlr die 15 Vertragsstaatenkonferenz bieten so dass diese von vornherein scheinbar zum Scheitern verurteilt war So blieb unklar inwieweit die Entwicklungs-laumlnder in ein Kyoto-Nachfolgeabkommen eingebunden sein sollten und wie die Rolle der Industrielaumlnder konkret auszusehen hatte14 Zu den offenen Fragen gehoumlrte nicht zuletzt auch die Rechtsform des Ergebnisses15 Nach-dem die 14 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkom-mens eher unbedeutend geblieben war16 nahm die 15 Vertragsstaatenkonfe-renz den voumllkerrechtlich unverbindlichen Kopenhagen-Akkord zur Kennt-nis17 Obwohl das Pariser Klimauumlbereinkommen gegenuumlber dem Kopenha-gen-Akkord inhaltlich und auch der aumluszligeren Form nach etwas modifiziert wurde gibt es doch zahlreiche Gemeinsamkeiten zwischen den beiden Tex-ten So beziehen sich beide sowohl auf das 2 degC-18 als auch auf das 15 degC-

11 Decision 1CP13 Bali Action Plan in UN Doc FCCCCP20076Add1 3 ff vgl

zum Ganzen A M Halvorssen Global Response to Climate Change ndash From Stockholm to Copenhagen Denver University Law Review 85 (2008) 841 (854)

12 Decision 1CP13 Bali Action Plan (Anm 11) Rn 1 13 Dieses Nebenorgan hat waumlhrend seiner fuumlnfjaumlhrigen Arbeit bis 2012 einen wesentlichen

Beitrag zum Prozess zur vollstaumlndigen wirksamen und nachhaltigen Implementierung des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens geleistet vgl L Rajamani The Durban Platform for Enhanced Action and the Future of the Climate Regime ICLQ 61 (2012) 501 (505)

14 T MarauhnA-M Boumlhringer (Anm 4) 7 ff 15 L Rajamani (Anm 13) 503 f 16 Earth Negotiatios Bulletin Vol 12 No 395 Summary of the Fourteenth Conference of

the Parties to the UN Framework Convention on Climate Change and Fourth Meeting of Parties to the Kyoto Protocol 1-12122008 18 abrufbar unter ltwwwiisdcagt

17 Decision 2CP15 Copenhagen Accord (Anm 9) 4 ff 18 Art 2 Abs 1 lit a Pariser Klimauumlbereinkommen und Rn 1 Kopenhagen-Akkord


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Ziel19 verfolgen beide einen bottom-up-Ansatz ndash nach dem Kopenhagen-Akkord allerdings nur die Annex-I-Staaten (Industrielaumlnder) ndash20 indem die Staaten sich selbst unverbindliche quantifizierbare Emissionsreduktionszie-le setzen beinhalten Zusagen zur Klimafinanzierung21 und geben ndash der Ko-penhagen-Akkord allerdings etwas zuruumlckhaltender ndash die strikte Unter-scheidung zwischen Industrie- und Entwicklungslaumlndern im Sinne des Kyo-to-Protokolls und des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens hinsichtlich ihrer Verpflichtungen auf22 Entgegen aller Kritik die die 15 Vertragsstaatenkon-ferenz einstecken musste haben es somit zumindest einige wesentliche Ele-mente des Akkords in ein verbindliches Uumlbereinkommen geschafft wenn auch etwas spaumlter als angenommen

Einige Elemente die schlieszliglich Eingang in das Pariser Klimauumlberein-kommen gefunden haben sind auch Teil der sogenannten Cancun Agree-ments auf die man sich im Rahmen der 16 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens einigte23 Ein paar Komponenten des Kopenhagen-Akkord werden auch in diesen Agreements erneut aufgegrif-fen andere Elemente gehen allerdings auch daruumlber hinaus wie zum Bei-spiel die Gruumlndung des Green Climate Fund das als operative Einheit nach Art 11 des VN-Klimarahmenuumlbereinmkommens fungieren sollte 24 Der Cancun Adaptation Framework und die Gruumlndung des Adaptation Com-mittee sind ebenfalls wichtige Elemente die die Implementierung von An-passungsmaszlignahmen unterstuumltzen sollen25 Einen weiteren Anlauf nahm daraufhin die 17 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlberein-kommens wo ein Prozess eingeleitet wurde

19 Art 2 Abs 1 lit a Pariser Klimauumlbereinkommen und Rn 12 Kopenhagen-Akkord (ldquoWe

call for an assessment of the implementation of this Accord to be completed by 2015 includ-ing in light of the Conventionrsquos ultimate objective This would include consideration of strengthening the long-term goal referencing various matters presented by the science includ-ing in relation to temperature rises of 15 degrees Celsiusrdquo)

20 Art 4 Abs 2 und 3 Pariser Klimauumlbereinkommen und Rn 4 Kopenhagen-Akkord 21 Art 9 Pariser Klimauumlbereinkommen und Rn 8 Kopenhagen-Akkord 22 Der Kopenhagen-Akkord spricht allerdings noch von Annex-I- und Nicht-Annex-I-

Staaten (insbesondere Rn 4 und 5) was im Pariser Klimauumlbereinkommen nicht mehr vor-kommt vgl zum Ganzen auch D Bodansky (Anm 10)

23 Decision 1CP16 The Cancun Agreements Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention in UN Doc FCCCCP20107Add1 2 ff

24 Decision 1CP16 The Cancun Agreements Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (Anm 23) Rn 102

25 P J SandsI Millar Climate International Protection in R Wolfrum (Hrsg) MPEPIL 2011 Rn 61 ff online-Ausgabe abrufbar unter ltwwwopilouplawcomgt



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ldquoto develop a protocol another legal instrument or an agreed outcome with le-

gal force under the Convention applicable to all Parties helliprdquo26 Vor dem Hintergrund dass keine Einigung im Hinblick auf neue rechts-

verbindliche Eckdaten vor dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls erzielt werden konnte einigten sich die Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls mit den sogenannten Doha Amendments vom De-zember 2012 auf einen zweiten Verpflichtungszeitraum ab 112013 bis 31122020 mit neuen Emissionsreduktionsverplichtungen27 Allerdings sind diese Bestimmungen voumllkerrechtlich noch nicht in Kraft getreten28

Bei der Betrachtung des Verhandlungsprozesses der letztlich zur An-nahme des Textes des Pariser Klimauumlbereinkommens fuumlhrte muss man sich stets vergegenwaumlrtigen dass es vielmehr um die Annahme eines Rahmens zur individuellen und kollektiven staatlichen Verhaltensaumlnderung als um einen bloszligen ndash schon gar nicht abschlieszligenden ndash Rechtsetzungsakt ging was im Uumlbrigen bereits auch schon bei Verhandlungen uumlber das VN-Klima-rahmenuumlbereinkommen und uumlber das Kyoto-Potokoll der Fall war29 Nur so ist es zu erklaumlren dass so wichtige Regeln wie die sogenannten Marra-kesh Accords30 die essentielle Details zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls enthalten erst ein paar Jahre nach der Annahme des Kyoto-Protokolls am 11121997 im Rahmen der 7 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klima-rahmenuumlbereinkommens naumlmlich im November 2001 angenommen wur-den In diese Tradition reiht sich schlieszliglich auch der Kopenhagen-Akkord ein der vorliegend offensichtlich als Verhaltenssteuerungsinstrument fuumlr das Verhalten der Staaten in Richtung der Annahme eines verbindlichen Vertragstextes diente wenngleich in etwas abgewandelter Form31 Dies be-deutet letztlich dass mit der Annahme des Vertragstextes des Pariser

26 Decision1CP17 Establishment of an Ad Hoc Working Group on the Durban Plat-

form for Enhanced Action in UN Doc FCCCCP20119Add1 Rn 2 27 Decision 1CMP8 Amendment to the Kyoto Protocol pursuant to its Article 3 para-

graph 9 (the Doha Amendment) in UN Doc FCCCKPCMP201213Add1 2 ff Siehe an dieser Stelle M Bothe Der Rechtsrahmen der internationalen Klimapolitik nach der Konfe-renz von Doha Probleme und Perspektiven in C FranziusS LejeuneK v LewinskiK MeszligerschmidtG MichaelM RossiT SchillingP Wysk (Hrsg) Beharren Bewegen 2013 297 ff M Bothe Doha and Warsaw Reflections on Climate Law and Policy Climate Law 4 (2014) 5 ff

28 Vgl zum aktuellen Stand die Informationen auf der Seite des Klimarahmenuumlberein-kommens unter ltnewsroomunfcccintgt

29 Vgl hierzu T MarauhnA-M Boumlhringer (Anm 4) 3 30 Siehe hierzu The Marrakesh Ministerial Declaration in UN Doc FCCCCP

200113Add1 3 f 31 Auf die potentielle Bedeutung des Kopenhagen-Akkord hinweisend P J SandsI Millar

(Anm 25) Rn 57


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Klimauumlbereinkommens nicht etwa der Abschluss der Verhandlungen er-reicht waumlre Vielmehr geht es nun darum die nicht weniger wichtigen tech-nischen Detailregelungen operabel zu positionieren und ein implementie-rungsfaumlhiges Abkommen in Kraft treten zu lassen

III Hauptelemente und Strukturmerkmale des Pariser Klimauumlbereinkommens

1 Die Kernziele Die Kernziele des Uumlbereinkommens sind in Art 2 des Pariser Klima-

uumlbereinkommens niedergelegt So setzen sich die unterzeichnenden Ver-tragsstaaten das langfristige Ziel die globale Erderwaumlrmung auf eindeutig unter 2 degC gegenuumlber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (Art 2 Abs 1 lit a) Zudem werden sie Anstrengungen unternehmen den Tempe-raturanstieg auf 15 degC gegenuumlber dem vorindustriellen Niveau zu begren-zen (Art 2 Abs 1 lit a) Ein weiterer erwaumlhnenswerter Gesichtspunkt wird in Art 4 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen festgehalten In Anlehnung an das in Art 2 Abs 1 lit a erwaumlhnte langfristige Temperatur-Ziel streben die Vertragsstaaten nach Art 4 Abs 1 die Erreichung des Houmlhepunktes (ldquoglobal peakingrdquo) des Treibhausgasausstoszliges so schnell wie moumlglich an In diesem Zusammenhang wird anerkannt dass die Entwicklungslaumlnder hier-fuumlr mehr Zeit benoumltigen werden Im Anschluss sollen die Treibhausgasemis-sionen rapide reduziert werden um in der zweiten Haumllfte dieses Jahrhun-derts eine Balance zwischen Treibhausgasemissionen und deren Abbau durch Senken zu erreichen was faktisch eine Aufforderung zur Dekarboni-sierung darstellt32

Diese scheinbar konkreten Zielmarken offenbaren ihren wahren Charak-ter erst unter Beruumlcksichtigung ihrer Formulierung und im Zusammenspiel mit den Normen des Uumlbereinkommens die die Verpflichtungen der unter-zeichnenden Staaten festlegen So spricht Art 2 Abs 1 lit a von

ldquo[t]his Agreement aims to strengthen the global response to the threat of

climate change including by [h]olding the increase in the global average

temperature to well below 2 degC above pre-industrial levels rdquo

32 Wuppertal Institut fuumlr Klima Umwelt Energie GmbH Das Paris Agreement Start-

schuss fuumlr echte globale Klimakooperation Erste Einschaumltzungen des Wuppertal Instituts 17122015 2 abrufbar unter ltwwwwupperinstorggt



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Da quantifizierbare Emissionsreduktionsverpflichtungen einzelner Staa-ten(-gruppen) auszligerdem im Uumlbereinkommenstext selbst nicht normiert werden sondern die spezifischen Emissionsreduktionsziele vom jeweiligen Staat selbst festzulegen sind handelt es sich eigentlich nur um in einen ver-bindlichen Rahmen eingebettete Zielfestlegungen Ihr Erreichen haumlngt al-lerdings von unverbindlichen Absichtserklaumlrungen ab33 Zudem traumlgt das 15 degC-Ziel eher einen Symbolcharakter Zunaumlchst gilt sogar die Einhaltung des 2 degC-Ziels als eher unwahrscheinlich da die globalen CO2-Emissionen hierfuumlr bis ca 2070 auf Null reduziert werden muumlssten34 Daruumlber hinaus kann die Wissenschaft zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt noch nicht mit Be-stimmtheit sagen welche Maszlignahmen genau ergriffen werden muumlssten um das 15 degC-Ziel zu erreichen35 Vor diesem Hintergrund hat die 21 Vertrags-staatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens das Zwischen-staatliche Expertengremium fuumlr Klimaaumlnderungen (ldquoIntergovernmental Pa-nel on Climate Changerdquo ndash IPCC) gebeten im Jahr 2018 einen Sonderbe-richt zum 15 degC-Ziel zu publizieren36

Weiterhin wird auch die Erhoumlhung der Anpassungsfaumlhigkeit an die nach-teiligen Auswirkungen des Klimawandels und der Widerstandsfaumlhigkeit als ein Ziel normiert (Art 2 Abs 1 lit b) Allerdings soll hierdurch die Nah-rungsmittelproduktion nicht beeintraumlchtigt werden

Ein weiteres wesentliches Ziel das in Art 2 Abs 1 lit c genannt wird be-trifft explizit die klimavertraumlgliche Finanzierungshilfe Die Finanzstroumlme sollen hiernach zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen und insge-samt zu einer klimaschonenden sowie klimaresistenten Entwicklung beitra-gen

33 Vgl hierzu J Maier Klimarahmenkonvention 21 Vertragsstaatenkonferenz 2015 Ky-

oto-Protokoll 11 Treffen der Vertragsstaaten 2015 Vereinte Nationen 2016 34 (34) 34 Zu den Zahlen siehe die Presseerklaumlrung des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesre-

gierung Globale Umweltveraumlnderungen (WBGU) vom 12122015 Abschluss der Pariser Klimakonferenz Weltklimavertrag steht ndash Jetzt muumlssen Taten folgen abrufbar unter ltwwwwbgudegt

35 Zum 15 degC-Ziel siehe J RogeljG LudererR C PietzckerE KrieglerM SchaefferV KreyK Riahi Energy System Transformations for Limiting End-of-Century Warming to Below 15 degC Nature Climate Change 5 (2015) 519 ff

36 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 21


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2 Der bottom-up-Ansatz der Klimaschutzmaszlignahmen ndash Nationally Determined Contributions

Zur Erreichung des 2 degC- beziehungsweise 15 degC-Ziels mittels Klima-

schutzmaszlignahmen verfolgt das neue Klimauumlbereinkommen einen klaren bottom-up-Ansatz Im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll wo konkrete staa-tenspezifische Emissionsreduktionsverpflichtungen festgelegt sind spielen im Rahmen des Pariser Klimauumlbereinkommens die sogenannten Nationally Determined Contributions (NDCs) eine entscheidende Rolle Nach Art 4 Abs 2 Satz 1 des Uumlbereinkommens arbeitet jeder Vertragsstaat selbst suk-zessive NDCs die er erreichen moumlchte aus und uumlbermittelt diese der zu-staumlndigen Stelle Hierfuumlr sollen die Vertragsstaaten nationale Anpassungs-maszlignahmen verfolgen um die Ziele ihrer Klimaschutzbeitraumlge zu erreichen (Art 4 Abs 2 Satz 2 des Uumlbereinkommens) An dieser Stelle wird klar dass die NDCs sinnvollerweise auf einschlaumlgige nationale gesetzlich festgelegte Klimaschutzziele oder jedenfalls auf nationale Klimaschutzpolitiken ruumlck-fuumlhrbar sein muumlssen um global effektiv zu sein Diese national bestimmten Klimaschutzbeitraumlge sind nationale Plaumlne die festlegen sollen welche Art von nationalen Maszlignahmen ergriffen werden und welcher Beitrag konkret auf nationaler Ebene geleistet werden soll um das 2 degC-Ziel zu erreichen37 Die Industrie- wie auch Entwicklungslaumlnder legen demnach jeweils selbst fest welchen Beitrag sie zu der Zielvorgabe leisten wollen Die NDCs wer-den im Vertragstext selbst nur wenigen prozeduralen Vorgaben unterworfen sowie einer inhaltlichen Mindestanforderung in Form einer ldquoNichtruumlck-schrittsklauselrdquo38 So soll zunaumlchst der jeweilige national festgelegte Beitrag gegenuumlber dem ihm vorangehenden Beitrag eine inhaltliche Steigerung dar-stellen und die ehrgeizigen Zielsetzungen des jeweiligen Staates auf moumlg-lichst hohem Niveau reflektieren (Art 4 Abs 3 Pariser Klimauumlbereinkom-men) Gleichzeitig stellen die weiteren Bestimmungen im selben Absatz klar dass diese Prozedur unter Beachtung der gemeinsamen aber unter-schiedlichen Verantwortlichkeit der Staaten sowie der jeweiligen nationalen Kapazitaumlten im Lichte der spezifischen nationalen Umstaumlnde erfolgt Die Vertragsparteien werden des Weiteren dazu angehalten unter Beachtung relevanter Entscheidungen der Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klima-uumlbereinkommens alle fuumlnf Jahre einen national festgelegten Beitrag zu uumlbermitteln (Art 4 Abs 9) Alle eingereichten NDCs sollen in einem vom Sekretariat gefuumlhrten oumlffentlichen Register erfasst werden (Art 4 Abs 12)

37 J Vinuales The Paris Climate Agreement An Initial Examination (Part II of III)

822016 abrufbar unter ltwwwejiltalkorggt 38 Siehe hierzu J Vinuales (Anm 37)



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Das Uumlbereinkommen selbst betont in seinem Art 4 Abs 8 die Bedeutung der Klarheit und Transparenz fuumlr die Kommunikation der erforderlichen Informationen So ist vor diesem Hintergrund die auf der 21 Tagung der Vertragsstaaten des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens eingerichtete Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement39 damit beauftragt worden weitere Leitlinien in Bezug auf die konkreten Komponenten der national festgelegten Klimaschutzbeitraumlge herauszuarbeiten und diese der ersten Ver-tragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlbereinkommens zur Beratung und Annahme vorzulegen40 Insbesondere soll diese Arbeitsgruppe inhaltliche Vorgaben entwickeln um eine transparente und nachvollziehbare Informa-tionsuumlbermittlung sicherzustellen41

Erste inhaltliche Vorgaben bezuumlglich der national festgelegten Beitraumlge wurden allerdings bereits auf der 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens festgelegt Die von den Vertragsstaaten zur Verfuumlgung gestellten Informationen koumlnnen beispielsweise folgende Ele-mente enthalten (1) quantifizierbare Informationen uumlber Referenzdaten einschlieszliglich ein Basisjahr (2) einen spezifischen zeitlichen Rahmen bezie-hungsweise Implementierungsabschnitte sowie den Anwendungs- und Gel-tungsbereich der NDCs (3) Planungsprozesse und -annahmen (4) Informa-tionen uumlber die Verwendung methodischer Ansaumltze zur Kalkulation an-thropogener Treibhausgasemissionen und ihrer Vermeidung (5) sowie An-gaben daruumlber inwieweit der betreffende Vertragsstaat der Ansicht ist einen fairen und ambitionierten Beitrag zur Erfuumlllung des Ziels nach Art 2 des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens leisten zu koumlnnen42

Waumlhrend den Industrielaumlndern auf der Grundlage quantifizierter Emissi-onsbegrenzungs- und Emissionsreduktionsverpflichtungen nach dem Kyo-to-Protokoll fuumlr die jeweiligen Verpflichtungsperioden rechtsverbindliche

39 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 7 40 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 26 41 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 28 42 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 27 ldquoThe Conference

of the Parties hellip [a]grees that the information to be provided by Parties communicating their nationally determined contributions in order to facilitate clarity transparency and under-standing may include as appropriate inter alia quantifiable information on the reference point (including as appropriate a base year) time frames andor periods for implementation scope and coverage planning processes assumptions and methodological approaches includ-ing those for estimating and accounting for anthropogenic greenhouse gas emissions and as appropriate removals and how the Party considers that its nationally determined contribu-tion is fair and ambitious in the light of its national circumstances and how it contributes towards achieving the objective of the Convention as set out in its Article 2 helliprdquo (Hervorhe-bung im Original)


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Emissionshoumlchstmengen zugewiesen 43 und ihnen darauf basierend bei-spielsweise sogenannte handelbare Assigned Amount Units (AAUs) zugeteilt wurden44 bestimmen alle Vertragsstaaten nun selbst ihre Emissionshoumlchst-mengen

Bereits auf ihrer 19 Tagung in Warschau forderte die Vertragsstaatenkon-ferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens die Vertragsparteien dazu auf die nationalen Vorbereitungen zur Erstellung der sogenannten beab-sichtigten nationalen Beitraumlge (Intended Nationally Determined Contribu-tions ndash INDCs) einzuleiten oder zu intensivieren und diese rechtzeitig vor der 21 Tagung der Vertragsstaatenkonferenz dem Sekretariat des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens zu uumlbermitteln

ldquoThe Conference of the Parties [d]ecides in the context of its determination

to adopt a protocol another legal instrument or an agreed outcome with legal

force under the Convention applicable to all Parties at its twenty-first session

(December 2015) and for it to come into effect and be implemented from 2020

[t]o invite all Parties to initiate or intensify domestic preparations for their in-

tended nationally determined contributions without prejudice to the legal nature

of the contributions in the context of adopting a protocol another legal instru-

ment or an agreed outcome with legal force under the Convention applicable to

all Parties towards achieving the objective of the Convention as set out in its Ar-

ticle 2 and to communicate them well in advance of the twenty-first session of

the Conference of the Parties (by the first quarter of 2015 by those Parties ready

to do so) in a manner that facilitates the clarity transparency and understanding

of the intended contributions without prejudice to the legal nature of the contri-

butions rdquo45 Laut einem zusammenfassenden Bericht des VN-Klimarahmenuumlberein-

kommens der vor der 21 Vertragsstaatenkonferenz zusammengestellt wur-de reichten bis zum 1102015 insgesamt 147 Vertragsstaaten 119 Intended Nationally Determined Contributions ein46 Bis zum gegenwaumlrtigen Zeit-

43 Vgl zum Beispiel fuumlr die erste Verpflichtungsperiode (2008-2012) Art 3 Abs 7 S 1

Kyoto-Protokoll ldquoIn the first quantified emission limitation and reduction commitment pe-riod from 2008 to 2012 the assigned amount for each Party included in Annex I shall be equal to the percentage inscribed for it in Annex B of its aggregate anthropogenic carbon di-oxide equivalent emissions of the greenhouse gases listed in Annex A in 1990 or the base year or period determined in accordance with paragraph 5 above multiplied by fiverdquo

44 C Kreuter-Kirchhof Dynamisierung des internationalen Klimaschutzregimes durch In-stitutionalisierung ZaoumlRV 65 (2005) 967 (1002)

45 Decision 1CP19 Further Advancing the Durban Platform Rn 2 (b) in UN Doc FCCCCP201310Add1 (Hervorhebung im Original)

46 United Nations Framework Convention on Climate Change Synthesis Report on the Aggregate Effect of Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) 2 abrufbar unter ltnewsroomunfcccintgt



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punkt sind es 161 eingereichte INDCs47 So beabsichtigen die Vereinigten Staaten von Amerika zum Beispiel

ldquoto achieve an economy-wide target of reducing its greenhouse gas emissions

by 26-28 below its 2005 level in 2025 and to make best efforts to reduce its

emissions by 28 rdquo48 Die Europaumlische Union stellt klar dass sie und ihre Mitgliedstaaten

ldquoare committed to a binding target of an at least 40 domestic reduction in

greenhouse gas emissions by 2030 compared to 1990 to be fulfilled jointly as set

out in the conclusions by the European Council of October 2014 helliprdquo49 Die folgende Einlassung der Volksrepublik China ist an dieser Stelle

ebenfalls erwaumlhnenswert

ldquoBased on its national circumstances development stage sustainable develop-

ment strategy and international responsibility China has nationally determined

its actions by 2030 as follows hellip To achieve the peaking of carbon dioxide emis-

sions around 2030 and making best efforts to peak early hellip To lower carbon di-

oxide emissions per unit of GDP by 60 to 65 from the 2005 level hellip To in-

crease the share of non-fossil fuels in primary energy consumption to around 20

and hellip To increase the forest stock volume by around 45 billion cubic meters

on the 2005 level helliprdquo50 Bei der Durchsicht der INDCs faumlllt sowohl ihre relativ groszlige inhaltliche

als auch formale Diversitaumlt auf So bezieht sich zum Beispiel ein groumlszligerer Teil auf konkrete Emissionsreduktionsziele wovon wiederum ein kleinerer Teil absolute Reduktionen im Vergleich zu einem ebenfalls variierenden Ba-sisjahr beispielsweise 2005 2010 oder 1990 angibt51 Ein kleinerer Teil der INDCs gibt lediglich Maszlignahmen an die erreicht werden sollen52

Das Konzept der NDCs ist somit nicht vollends neu Zum Verhaumlltnis der INDCs zu den ab 2020 einzureichenden NDCs aumluszligert sich die den Text des Pariser Klimauumlbereinkommens annehmende erste Entscheidung der 21 Vertragsstaatenkonferenz selbst Die Vertragsparteien werden hiernach auf-

47 Stand 1932016 vgl ltwww4unfcccintgt 48 Siehe US Cover Note INDC and Accompanying Information abrufbar unter

ltwww4unfcccintgt 49 Vgl Submission by Latvia and the European Commission on Behalf of the European

Union and Its Member States Riga 632015 abrufbar unter ltwww4unfcccintgt 50 Chinarsquos INDC ndash on 30 June 2015 abrufbar unter ltwww4unfcccintgt 51 N KreibichW Obergassel JIKO Policy Paper No 12016 Carbon Markets after Par-

is How to Account for the Transfer of Mitigation Results 7 abrufbar unter ltwwwcarbon-mechanismsdegt

52 N KreibichW Obergassel (Anm 51) 7


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gefordert ihre ersten NDCs spaumltestens mit der Hinterlegung ihrer Ratifika-tions- Annahme- Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde bezuumlglich des Pa-riser Klimauumlbereinkommens zu uumlbermitteln soweit sie vorher bereits einen INDC uumlbermittelt haben werden diese grundsaumltzlich als NDCs betrachtet es sei denn der Vertragsstaat entscheidet anders53 Auszligerdem sollen diejeni-gen Vertragsstaaten deren INDCs ein Zeitfenster bis 2025 enthalten 2020 neue NDCs kommunizieren und diejenigen Vertragsstaaten deren INDCs ein Zeitfenster bis 2030 enthalten diese Beitraumlge im Jahr 2020 nochmals kommunizieren und gegebenenfalls erneuern54

Ein weiteres wichtiges Element im Zusammenhang mit Klimaschutz-maszlignahmen das uumlber die NDCs hinausgeht enthaumllt Art 4 Abs 19 des Pari-ser Klimauumlbereinkommens Um den angestrebten globalen Trend des ldquoGlo-bal peakingrdquo auf dem Weg zum 2 degC-Ziel so wie er in Art 4 Abs 1 in Ver-bindung mit Art 2 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen formuliert ist zu erreichen sollen sich die Vertragsstaaten bemuumlhen langfristige Entwick-lungsstrategien zur Minderung der Treibhausgasemissionen zu formulieren und der zustaumlndigen Stelle mitzuteilen

ldquoAll Parties should strive to formulate and communicate long-term low green-

house gas emission development strategies mindful of Article 2 taking into ac-

count their common but differentiated responsibilities and respective capabilities

in the light of different national circumstancesrdquo Die 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens

praumlzisiert dies dahingehend dass die Vertragsstaaten diese Strategien wie sie fuumlr die Mitte des Jahrhunderts erwartet werden bis 2020 dem Sekretariat uumlbermitteln sollen das diese anschlieszligend auf der Internetseite des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens veroumlffentlicht55

53 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 22 bdquoThe Conference

of the Parties hellip [a]lso invites Parties to communicate their first nationally determined contri-bution no later than when the Party submits its respective instrument of ratification ac-ceptance approval or accession of the Paris Agreement if a Party has communicated an in-tended nationally determined contribution prior to joining the Agreement that Party shall be considered to have satisfied this provision unless that Party decides otherwise helliprdquo (Hervorhebung im Original)

54 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 23 f 55 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 35



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3 Spezielle Implementierungsmechanismen Das Pariser Uumlbereinkommen sieht einige spezielle darunter auch markt-

basierte Kooperationsmechanismen zur Umsetzung der in Art 4 des Uumlber-einkommens genannten Klimaschutzmaszlignahmen und somit zur Erfuumlllung der national festgelegten Klimaschutzbeitraumlge vor Einige dieser Mechanis-men aumlhneln bereits im Rahmen des Kyoto-Protokolls existierenden Mecha-nismen

a) Kollektive Klimaschutzbeitraumlge So eroumlffnet das Pariser Klimauumlbereinkommen in Art 4 Abs 16-18 den

Vertragsstaaten insbesondere den Mitgliedern von Organisationen der regi-onalen Wirtschaftsintegration die Moumlglichkeit gemeinsam Klimaschutz-maszlignahmen umzusetzen Die Verpflichtungen nach Art 4 Abs 2 Pariser Klimauumlbereinkommen hinsichtlich der national festgelegten Beitraumlge koumln-nen nach dieser Vorschrift durch mehrere Vertragsstaaten gemeinsam erfuumlllt werden Dazu muss zusaumltzlich zum jeweiligen national festgelegten Beitrag die zwischen den kooperierenden Staaten geschlossene interne Vereinba-rung uumlber ein gemeinsames Ziel den Beitrag zusammen mit dem dem je-weiligen Staat zugeteilten Emissionsniveau und dem relevanten Zeitfenster dem Sekretariat gegenuumlber offengelegt werden Diese Bestimmung erinnert zunaumlchst sehr stark an die Moumlglichkeit nach Art 4 Abs 1 Kyoto-Protokoll wonach auch hier Emissionsreduktionsverpflichtungen im Wege eines Zu-sammenschlusses von Vertragsstaaten auf der Grundlage einer Vereinbarung unter Einhaltung der Durchfuumlhrungsmodalitaumlten nach den Abs 2-6 ge-meinsam erfuumlllt werden koumlnnen (ldquoBubblerdquo) 56 Auch zu Art 6 Kyoto-Protokoll wonach im Rahmen von Joint Implementation (JI)-Projekten erzielte Treibhausgasemissionsreduktionen auf Emissionsreduktionsver-pflichtungen der beteiligten Industrielaumlnder angerechnet werden koumlnnen57

56 Eingehend hierzu J Vinuales (Anm 37) Part III of III vgl an dieser Stelle auch L

Massai The Kyoto Protocol in the EU European Community and Member States under International and European Law 2011 218 ff S OberthuumlrH E Ott Das Kyoto-Protokoll Internationale Klimapolitik fuumlr das 21 Jahrhundert 2000 191 ff

57 Siehe Art 6 Abs 1 Kyoto-Protokoll ldquoFor the purpose of meeting its commitments un-der Article 3 any Party included in Annex I may transfer to or acquire from any other such Party emission reduction units resulting from projects aimed at reducing anthropogenic emis-sions by sources or enhancing anthropogenic removals by sinks of greenhouse gases in any sector of the economy helliprdquo Vgl allgemein dazu C Kreuter-Kirchhof (Anm 44) 984 ff M Schroumlder Joint Implementation in R Wolfrum (Hrsg) MPEPIL 2009 online-Ausgabe


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weist diese Vorschrift Parallelen auf Es geht bei beiden Vorschriften um die gemeinsame Erfuumlllung von Emissionsreduktionsverpflichtungen Allerdings sind gemeinsame Klimaschutzmaszlignahmen nach Art 4 Abs 16-18 Pariser Klimauumlbereinkommen augenscheinlich nicht auf die Umsetzung von Pro-jekten beschraumlnkt so wie es bei Art 6 Kyoto-Protokoll der Fall ist

b) Schutz von Treibhausgassenken und -speichern Daruumlber hinaus sieht nun Art 5 unter anderem die Moumlglichkeit von so-

genannten REDD-plus58-Maszlignahmen vor Die Vertragsstaaten sind nach Abs 1 dieses Artikels dazu aufgerufen Maszlignahmen zum Schutz und zum Ausbau von Treibhausgassenken und -speichern darunter auch der Waumllder im Einklang mit Art 4 Abs 1 lit d des VN-Klimarahmenuumlbereinkom-mens59 zu ergreifen Insbesondere werden die Vertragsstaaten dazu ermun-tert auf der Grundlage der im Rahmen des VN-Klimarahmenuumlberein-kommens bereits angenommenen einschlaumlgigen Leitlinien und Entschei-dungen positive Anreize zu schaffen um dem Problem der Abholzung und Waldschaumldigung zu begegnen eine nachhaltige Bewirtschaftung der Waumllder zu erreichen und den Wald als Kohlenstoffspeicher in Entwicklungslaumlndern auszubauen (Art 5 Abs 2)

Dieses Waldschutzprogramm60 war in der Vergangenheit nicht unum-stritten61 Einerseits waren beispielsweise die Umsetzungsmodalitaumlten uumlber

abrufbar unter ltwwwopilouplawcomgt F EkardtB Garske Joint Implementation als Governance- und Rechtsproblem Ein Beitrag zum Internationalen Klimaschutzrecht und seinen oumlkonomischen Instrumenten nach Doha 2012 und Warschau 2013 Jb UTR 2014 101 ff

58 REDD-plus ist die Abkuumlrzung fuumlr Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation and the Role of Conservation Sustainable Management of Forests and En-hancement of Forest Carbon Stocks in Developing Countries (vgl ltwwwreddunfcccintgt) vgl zum Ganzen J Vinuales (Anm 56)

59 Diese Bestimmung besagt Folgendes ldquoAll Parties taking into account their common but differentiated responsibilities and their specific national and regional development priori-ties objectives and circumstances shall hellip [p]romote sustainable management and promote and cooperate in the conservation and enhancement as appropriate of sinks and reservoirs of all greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol including biomass forests and oceans as well as other terrestrial coastal and marine ecosystems helliprdquo

60 Vgl in diesem Zusammenhang U Beyerlin Internationaler Waldschutz am Scheide-weg Von den ldquoRio-Waldprinzipienrdquo zu ldquoREDD plusrdquo Jb UTR 2012 171 ff A Savaresi The Human Rights Dimension of REDD RECIEL 21 (2012) 102 ff

61 Vgl allgemein hierzu P A Lopes Is REDD Accounting Myopic Why Reducing Emis-sions from Deforestation and Forest Degradation Programs Should Recognize and Include other Ecosystems and Services Beyond CO2 Sequestration Sustainable Development Law and Policy 11 (2011) 25 ff



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einen laumlngeren Zeitraum weitgehend unklar insbesondere betreffend die Uumlberwachung Verifizierung sowie die Bereitstellung von Schutzklauseln So wurden zum Beispiel auf der 16 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens als Teil des Cancun Agreements Leitlinien und Schutzklauseln bestaumltigt die insbesondere eine gewisse Transparenz und die nachhaltige Waldbewirtschaftung sicherstellen sollten62 Auch als Teil des Warsaw Framework for REDD-plus verabschiedete die 19 Ver-tragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens einen weite-ren Rahmen zur Implementierung derartiger Maszlignahmen63

Finanzielle Aspekte im Zusammenhang mit Maszlignahmen zur Verringe-rung von Emissionen als Folge von Abholzung und Waldschaumlden greift die das Pariser Klimauumlbereinkommen annehmende Entscheidung der Vertrags-staatenkonferenz auf Danach werden die Vertragsstaaten zur Gewaumlhrleis-tung einer koordinierten finanziellen Unterstuumltzung insbesondere aus pri-vaten und oumlffentlichen bi- oder multilateralen Quellen wie zum Beispiel unter Nutzung des Green Climate Fund ermuntert64

c) Kooperation auf der Grundlage von Internationally Transferred Mitigation Outcomes

Art 6 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen erkennt weiterhin die Moumlg-

lichkeit der Erfuumlllung der national festgelegten Beitraumlge im Wege der frei-willigen Kooperation der Vertragsstaaten auf der Grundlage von Anpas-sungs- und Klimaschutzmaszlignahmen an und ermoumlglicht zunaumlchst in Art 6 Abs 2 und 3 des Pariser Klimauumlbereinkommens die Nutzung sogenannter Internationally Transferred Mitigation Outcomes (ITMOs) Das Uumlberein-kommen selbst schafft somit zunaumlchst einmal keinen Markt oder einen in-ternationalen Kohlenstoffpreis sondern versetzt die Vertragsstaaten in die Lage einen solchen Markt zu schaffen wenn sie wollen65 Allerdings setzen

62 Decision 1CP16 The Cancun Agreements Outcome of the work of the Ad Hoc

Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention Appendix I Guidance and Safeguards for Policy Approaches and Positive Incentives on Issues Relating to Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries and the Role of Conservation Sustainable Management of Forests and Enhancement of For-est Carbon Stocks in Developing Countries (Anm 23) 26 ff

63 Decision 10CP19 Coordination of Support for the Implementation of Activities in Relation to mitigation Actions in the Forest Sector by Developing Countries including Insti-tutional Arrangements in UN Doc FCCCCP201310Add1 28 ff

64 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 54 65 A Marcu CEPS Special Report Carbon Market Provisions in the Paris Agreement

(Article 6) No 128January 2016 6 abrufbar unter ltwwwcepseugt


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die ITMOs einen Prozess in Gang der im Laufe der Zeit insofern Einfluss auf die nationalen Kohlenstoffpreise nehmen koumlnnte als diese sich allmaumlh-lich einander annaumlhern koumlnnten66 Dies alles steht allerdings unter der Prauml-misse dass die Vertragsstaaten auf diesem Wege die nachhaltige Entwick-lung foumlrdern die hinreichende Beruumlcksichtigung der Umweltbelange sowie umfassende Transparenz (ldquohellip transparency including in governance helliprdquo) gewaumlhrleisten und verlaumlssliche Berechnungsverfahren vor allem zur Vermei-dung von Doppelerfassungen anwenden welche im Einklang mit den durch die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlbereinkommens noch zu entwickelnden Leitlinien sein muumlssen (Art 6 Abs 2)

Damit koumlnnten die Vertragsstaaten auf freiwilliger Basis und selbstautori-siert (ldquovoluntary and authorized by participating Statesrdquo Art 6 Abs 3) zum Beispiel erzielte Emissionsreduktionen als neue handelbare ldquocarbon as-setsrdquo67 auf andere Vertragsstaaten uumlbertragen68 So koumlnnten Vertragsstaaten in diesem Rahmen unter anderem auf bilateraler oder regionaler Ebene ein Emissionshandelssystem ins Leben rufen oder bereits bestehende Emissi-onshandelssysteme wie zum Beispiel das Europaumlische Emissionshandels-system (EU-ETS) mit anderen Emissionshandelssystemen miteinander ldquoverlinkenrdquo um die gegenseitige Anerkennung von Emissionsreduktions-einheiten zu gewaumlhrleisten69

Die Parallele zu den bereits bekannten handelbaren Einheiten im Rahmen des Kyoto-Protokolls wie beispielsweise den sogenannten AAUs also den sogenannten zugeteilten Mengen an Zertifikaten und zu Art 17 Kyoto-Protokoll70 uumlberhaupt ist unuumlbersehbar Allerdings bleiben auch hier zahl-reiche Fragen offen Vor allem bleibt noch unklar aus welchen Quellen die uumlbertragbaren Resultate der Klimaschutzmaszlignahmen (Mitigation Outco-mes) stammen koumlnnen und was konkret unter ITMO zu verstehen ist Vor

66 A Marcu (Anm 65) 6 67 Unter den Begriff ldquocarbon assetsrdquo fallen allgemein Treibhausgasemissionsreduktionen

die im Wege der Implementierung eines Projekts erzielt werden und unterhalb der Treibhaus-gasemissionswerte eines Referenzszenarios bleiben siehe hierzu G NhamoA Bimha Car-bon Assets in a Contested Global Climate Policy Regime in G Nhamo Green Economy and Climate Mitigation Topics of Relevance to Africa 2011 89 (90)

68 N KreibichW Obergassel (Anm 51) 8 f 69 Vgl hierzu zum Beispiel J Hacker Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz

Das Paris-Abkommen und moumlgliche Auswirkungen auf das EU-System handelbarer Emissi-onsrechte 412016 3 ff abrufbar unter ltwwwbvekdegt

70 ldquoThe Conference of the Parties shall define the relevant principles modalities rules and guidelines in particular for verification reporting and accountability for emissions trading The Parties included in Annex B may participate in emissions trading for the purposes of ful-filling their commitments under Article 3 Any such trading shall be supplemental to domestic actions for the purpose of meeting quantified emission limitation and reduction commitments under that Articlerdquo



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dem Hintergrund des insoweit offenen Wortlauts des Art 6 Abs 2 und 3 koumlnnten auch REDD-plus-Projekte darunter fallen Demgegenuumlber ist das Kyoto-Protokoll deutlicher da es sich konkret auf AAUs Emission Reduc-tion Units und Certified Emission Reductions bezieht und die Quellen die-ser Einheiten woraus diese resultieren koumlnnen wesentlich praumlziser fest-legt71 Auch im Zusammenhang mit der Erfassung und Berechnung der Mit-igation Outcomes ergeben sich einige Fragen72 Welches Verfahren wird maszliggeblich sein wenn mehrere Staaten beteiligt sind Wie werden bei-spielsweise nationale Emissionsreduktionseinheiten auf NDCs angerechnet Welche Folgen hat die Nichtbeachtung der Leitlinien der Vertragsstaaten-konferenz Muumlssen ITMOs registriert werden wenn ja wie Auszligerdem stellt sich die Frage wie die fehlende Ruumlckfuumlhrbarkeit der ITMOs auf fest-stehende Komponenten wie die AAUs kompensiert werden soll73

d) Mechanismus zur nachhaltigen Entwicklung Einen weiteren Mechanismus der teilweise auch als Sustainable Develo-

pment Mechanism bezeichnet wird74 richtet das Pariser Uumlbereinkommen in Art 6 Abs 4 Satz 1 ein Dieser Mechanismus ldquoto contribute to the mitigati-on of greenhouse gas emissions and support sustainable developmentrdquo des-sen Inanspruchnahme ebenfalls zur Disposition der Vertragsstaaten steht soll unter der Aufsicht der Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klima-uumlbereinkommens stehen und gemaumlszlig ihren Leitlinien handeln Ein seitens der Vertragsstaatenkonferenz noch zu bestimmendes Organ wird diese Ein-richtung uumlberwachen (Art 6 Abs 4 1 Halbsatz) Der Mechanismus wird von folgenden Grundsaumltzen geleitet (1) Die Unterstuumltzung der Verminde-rung von Treibhausgasemissionen sowie die Foumlrderung einer nachhaltigen Entwicklung (2) Schaffung von Anreizen und die Erleichterung der Teil-nahme an Maszlignahmen zur Treibhausgasemissionsreduktion durch oumlffentli-che und private Einrichtungen die von Vertragsstaaten dazu autorisiert werden (3) Beitrag zur Treibhausgasemissionsreduktion in dem Staat wo Emissionsreduktionen durch bestimmte Maszlignahmen erzielt werden die auch durch einen anderen Vertragsstaat genutzt werden koumlnnen um seinen nationalen Klimaschutzbeitrag zu erfuumlllen (4) Beitrag zur Verminderung globaler Treibhausgasemissionswerte (Art 6 Abs 4 lit a-d) Demnach koumln-

71 Vgl an dieser Stelle A Marcu (Anm 65) 6 72 Siehe zu den folgenden Fragen A Marcu (Anm 65) 8 ff 73 A Marcu (Anm 65) 11 74 A Marcu (Anm 65) 13


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nen sich insbesondere auch private Einrichtungen an diesem Mechanismus beteiligen was auch bereits im Rahmen des Kyoto-Protokolls bei Clean Development Mechanism (CDM)- oder auch bei JI-Projekten der Fall ist75 Art 6 Abs 5 verankert das Verbot der Doppelverwertung von erzielten Emissionsreduktionen76 Was bisher auch im Rahmen von CDM-Projekten des Kyoto-Protokolls unter dem Namen share of proceeds bekannt war wird nun auch im Pariser Klimauumlbereinkommen uumlbernommen Wie Art 12 Abs 8 Kyoto-Protokoll77 sieht somit auch Art 6 Abs 6 Pariser Klimauumlber-einkommen vor dass ein Anteil an Ertraumlgen die aus Maszlignahmen nach Art 6 Abs 4 Pariser Klimauumlbereinkommen resultieren zur Deckung von Ver-waltungsausgaben und zur Unterstuumltzung von vom Klimawandel besonders betroffenen Entwicklungslaumlndern eingesetzt wird

Im Rahmen dieses Mechanismus koumlnnen in allen Vertragsstaaten Maszlig-nahmen nach Art 6 Abs 4 durchgefuumlhrt werden Insoweit bezieht sich der Wortlaut des Art 6 Abs 4 Satz 2 lit c lediglich auf ldquohost Partyrdquo Zum ande-ren entspricht dieser Aspekt auch dem Umstand dass das Pariser Klima-uumlbereinkommen ndash anders als das Kyoto-Protokoll ndash im Hinblick auf die Erfuumlllung der Kernverpflichtungen hier bezuumlglich der Aufstellung national festgelegter Beitraumlge grundsaumltzlich keine Differenzierung zwischen Ent-wicklungs- und Industrielaumlndern mehr vornimmt Dies ist ein entscheiden-der Unterschied zu CDM-Projekten in deren Rahmen die Projekte stets von Industrielaumlndern in einem Entwicklungsland implementiert werden konnten Auch hinsichtlich der Nutzung der durch die Klimaschutzmaszlig-nahmen erzielten Ergebnisse der Emissionsreduktionen nimmt das Pariser Klimauumlbereinkommen keine Konkretisierung vor es spricht lediglich von ldquo[e]mission reductions hellip used by another Party helliprdquo (vgl Art 6 Abs 5)

75 Vgl Art 6 Abs 3 Kyoto-Protokoll (ldquoA Party included in Annex I may authorize legal

entities to participate under its responsibility in actions leading to the generation transfer or acquisition under this Article of emission reduction unitsrdquo) sowie Art 12 Abs 9 Kyoto-Protokoll (ldquoParticipation under the clean development mechanism including in activities mentioned in paragraph 3 (a) above and in the acquisition of certified emission reductions may involve private andor public entities and is to be subject to whatever guidance may be provided by the executive board of the clean development mechanismrdquo) (Hervorhebungen der Verf)

76 Der Artikel hat folgenden Wortlaut ldquoEmission reductions resulting from the mecha-nism referred to in paragraph 4 of this Article shall not be used to demonstrate achievement of the host Partyrsquos nationally determined contribution if used by another Party to demonstrate achievement of its nationally determined contributionrdquo

77 Der Artikel besagt Folgendes ldquoThe Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Protocol shall ensure that a share of the proceeds from certified project activities is used to cover administrative expenses as well as to assist developing country Par-ties that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change to meet the costs of adaptationrdquo



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Schlieszliglich wird auch die Zusaumltzlichkeit von Emissionsreduktionen im Rahmen dieses Mechanismus eine Rolle spielen was auch bereits nach Art 6 Abs 1 lit b (fuumlr JI-Projekte) und Art 12 Abs 5 lit c (fuumlr CDM-Projekte) Kyoto-Protokoll der Fall war78 Das bedeutet dass die durch eine Maszlig-nahme erzielten Emissionsminderungen auf der Grundlage eines Vergleichs zwischen den Emissionen die im Rahmen der Durchfuumlhrung der Maszlignah-me anfallen und den Emissionen die bei Abwesenheit dieser Maszlignahme anfallen wuumlrden errechnet wird79

Auch wenn sich dieser Mechanismus scheinbar von der unter Art 6 Abs 2-3 vorgesehenen Moumlglichkeit der Uumlbertragung von Mitigation Outcomes insoweit abgrenzt als Art 6 Abs 4-7 die Moumlglichkeiten und Voraussetzun-gen der Generierung dieser Mitigation Outcomes regelt so bleibt ihr Ver-haumlltnis zueinander aufgrund der doppelten Regelung des Verbots einer Doppelzaumlhlung dieser Outcomes (Art 6 Abs 2 und 5) weitgehend unklar80 Auch die Voraussetzung dass Maszlignahmen im Rahmen dieses Mechanismus die nachhaltige Entwicklung foumlrdern sollen bedarf gegebenenfalls weiterer Klaumlrung Diese Voraussetzung gilt auch fuumlr CDM-Projekte81 und war oft-mals in Bezug auf die Auslegung dieses Begriffs umstritten82

Zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt noch weitgehend unbeantwortet ist schlieszliglich die Frage inwieweit die projektbasierten Kyoto-Mechanismen im Rahmen des Pariser Klimauumlbereinkommens fortgefuumlhrt werden oder inwieweit man auf die existierenden Verfahren und Institutionen zuruumlck-greifen wird Aufgrund der sehr offenen Formulierung des Art 6 Abs 4-7 sind jedenfalls Maszlignahmen auf der Grundlage dieses neuen Mechanismus nicht nur auf Projekte beschraumlnkt83

78 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 37 (d) vgl hierzu

auch A Marcu (Anm 65) 13 79 Vgl zum Beispiel S SimonettiR de Witt Wijnen International Emissions Trading and

Green Investment Schemes in D FreestoneC Streck Legal Aspects of Carbon Trading Kyoto Copenhagen and Beyond 2009 157 (159)

80 A Marcu (Anm 65) 14 81 Vgl Art 12 Abs 2 Kyoto-Protokoll ldquoThe purpose of the clean development mecha-

nism shall be to assist Parties not included in Annex I in achieving sustainable development and in contributing to the ultimate objective of the Convention and to assist Parties included in Annex I in achieving compliance with their quantified emission limitation and reduction commitments under Article 3rdquo

82 Vgl hierzu K J SreekanthN SudarsanS Jayaraj Clean Development Mechanism as a Solution to the Present World Energy Problems and a New World Order A Review Interna-tional Journal of Sustainable Energy 33 (2014) 49 (55) D WattsC AlbornozA Watson Clean Development Mechanism (CDM) after the First Commitment Period Assessment of the Worldrsquos Portfolio and the Role of Latin America Renewable and Sustainable Energy Re-views 41 (2015) 1176 (1187)

83 Wuppertal Institut fuumlr Klima Umwelt Energie GmbH (Anm 32) 4


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e) Nicht-marktbasierte Maszlignahmen Die in den letzten Jahren im Rahmen der AWG-LCA initiierten und auf

Ebene des Nebenorgans des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens und des Kyoto-Protokolls fuumlr wissenschaftliche und technische Beratung84 fortge-fuumlhrten Diskussionen um sogenannte nicht-marktbasierte Maszlignahmen (non-market approaches) mit dem Ziel der Steigerung der Kosteneffizienz von Klimaschutzmaszlignahmen85 wurden nun explizit in Art 6 Abs 8-9 Pari-ser Klimauumlbereinkommen aufgenommen Dabei handelt es sich um Klima-schutzmaszlignahmen die unabhaumlngig von der Generierung uumlbertragbarer oder handelbarer Einheiten operieren Derartige Maszlignahmen schlieszligen bei-spielsweise wirtschaftliche und steuerliche Instrumente wie Energie- und Kohlenstoffabgaben sowie Maszlignahmen im Bereich der Forschung und Entwicklung ein wo insbesondere innovative Technologien gefoumlrdert wer-den koumlnnen86 Moumlgliche Bereiche werden in Art 6 Abs 8 aufgezaumlhlt und beinhalten Klimaschutz- Anpassungs- und Finanzierungsmaszlignahmen so-wie den Technologietransfer und den Kapazitaumltsaufbau Diese Maszlignahmen sollen folgende drei Ziele verfolgen

ldquohellip Promote mitigation and adaptation ambition hellip Enhance public and pri-

vate sector participation in the implementation of nationally determined contri-

butions and hellip Enable opportunities for coordination across instruments and

relevant institutional arrangementsrdquo (lit a-c)

4 Anpassungsmaszlignahmen Art 7 Pariser Klimauumlbereinkommen widmet sich ausschlieszliglich den An-

passungsmaszlignahmen Bei solchen Maszlignahmen geht es darum die negativen Folgen des Klimawandels moumlglichst zu minimieren und den Klimafolge-schaumlden effektiv zu begegnen etwa durch Gemeinschaftskonzepte fuumlr die Katastrophenverhuumltung Fruumlhwarnsysteme und Notfallmaszlignahmen87 Nach Art 7 Abs 1 wird das ldquoglobal goal on adaptationrdquo zur Steigerung der An-passungskapazitaumlten Staumlrkung der Widerstandsfaumlhigkeit und zur Reduzie-

84 Siehe zum Beispiel Decision 1CP18 Agreed outcome pursuant to the Bali Action

Plan in UN Doc FCCCCP20128Add1 Rn 39 wonach dieses Nebenorgan mit der Bearbeitung spezieller Fragestellungen zu diesem Thema beauftragt wurde

85 Vgl UN Doc FCCCTP201410 Technical Paper Non-market-based approaches 4 86 UN Doc FCCCTP201410 (Anm 85) 5 ff 87 J B Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of Environ-

mental Law Envtl L 40 (2010) 363 (383 f)



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rung der Verwundbarkeit eingerichtet wodurch die besondere Rolle der Anpassungsmaszlignahmen im Rahmen dieses Uumlbereinkommens ndash neben den Klimaschutzmaszlignahmen ndash hervorgehoben wird Die Vertragsstaaten sollen nach Art 7 Abs 9 Anpassungsplaumlne -politiken oder andere Beitraumlge die den Anpassungsprozess foumlrdern entwickeln Diese koumlnnen folgende Ele-mente enthalten die Implementierung von Anpassungsmaszlignahmen und Bemuumlhungen den Prozess zur Formulierung und Implementierung natio-naler Anpassungsplaumlne die Bewertung der Auswirkungen des Klimawan-dels und der damit verbundenen Verwundbarkeiten im Hinblick auf die Formulierung nationaler Prioritaumltsmaszlignahmen Uumlberwachung und Bewer-tung der Anpassungsplaumlne Anpassungspolitiken -maszlignahmen und -pro-gramme Staumlrkung der Widerstandskraft soziooumlkonomischer und oumlkologi-scher Systeme unter anderem durch die nachhaltige Bewirtschaftung der natuumlrlichen Ressourcen (lit a-e)

Hinsichtlich der Anpassungsmaszlignahmen von Entwicklungslaumlndern stellt Art 7 Abs 3 Pariser Klimauumlbereinkommen fest dass diese in Uumlberein-stimmung mit den Modalitaumlten die die erste Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlbereinkommens annehmen wird anerkannt (ldquorecognizedrdquo) werden sollen Fraglich bleibt was konkret damit gemeint sein soll Naumlhe-res hierzu wird die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlberein-kommens bestimmen Allerdings werden auch die Entwicklungslaumlnder dazu angehalten regelmaumlszligig Informationen uumlber ihre Maszlignahmen die in einem oumlffentlichen Verzeichnis des Sekretariats gesammelt werden einzureichen und diese zu aktualisieren (Abs 10 und 12) Der besonderen Schutzbeduumlrf-tigkeit bestimmter Bevoumllkerungsgruppen im Zusammenhang mit Anpas-sungsmaszlignahmen wie zum Beispiel indigene Voumllker wird in Abs 5 Rech-nung getragen So sollen Anpassungsmaszlignahmen hinreichend in soziooumlko-nomische und umweltbezogene Politiken integriert werden Diese Norm verdeutlicht im Ergebnis die Interdependenz zwischen erfolgreichen An-passungsmaszlignahmen dem Schutz natuumlrlicher Ressourcen und einer nach-haltigen soziooumlkonomischen Entwicklung88

5 Loss and Damage-Strategien Die durch den Klimawandel bedingten Schaumlden und Verluste werden in

Art 8 des Pariser Klimauumlbereinkommens thematisiert Der sogenannte Warsaw International Mechanism for Loss and Damage wird nach Art 8

88 J Vinuales (Anm 37)


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Abs 2 Pariser Klimauumlbereinkommen in das Uumlbereinkommen integriert Nach Art 8 Abs 4 des Uumlbereinkommens zaumlhlen zum Beispiel Fruumlhwarn-systeme (lit a) Notfallschutzsysteme (lit b) umfassende Risikobewer-tungs- und Managementsysteme (lit e) Risikoabsicherungen (lit f) die Wi-derstandsfaumlhigkeit lokaler Bevoumllkerungen der Lebensgrundlagen sowie der Oumlkosysteme (lit h) zu den Themenfeldern in denen die Vertragsstaaten zu-sammenarbeiten Maszlignahmen ergreifen und zum besseren Verstaumlndnis fuumlr die Loss and Damage-Problematik beitragen sollen

Urspruumlnglich wurde dieser oben genannte Mechanismus zur Foumlrderung der Implementierung von Maszlignahmen die die durch den Klimawandel be-dingte Schaumlden in den Blick nehmen im Jahr 2013 auf der 19 Vertragsstaa-tenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens in Warschau gegruumln-det89 Im Besonderen wurden ihm unter anderem folgende Aufgaben uumlber-tragen (1) Verbesserung der Sachkenntnis in Bezug auf umfassende Risi-komanagementstrategien wobei beispielsweise der Erhebung und Weiter-gabe relevanter Daten sowie der Bereitstellung von Informationen uumlber be-waumlhrte Verfahren eine wichtige Rolle zugedacht wird (2) Konsolidierung des Dialogs der Koordinierung und der Synergien zwischen verschiedenen Interessengruppen sowie (3) die Intensivierung der Unterstuumltzungsmaszlig-nahmen unter anderem in finanzieller Hinsicht90

Erwaumlhnenswert ist an dieser Stelle dass die 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens in ihrer einschlaumlgigen Entscheidung klarstellt dass Art 8 des Pariser Klimauumlbereinkommens keine Grundlage fuumlr eine Haftung oder Entschaumldigung darstellt91 Dieser Aspekt gehoumlrte im Vorfeld der 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlberein-kommens zu den viel diskutierten Themenbereichen92

Relativ unklar bleibt zu diesem Zeitpunkt noch das Verhaumlltnis von An-passungsmaszlignahmen nach Art 7 des Pariser Klimauumlbereinkommens zu Loss and Damage-Strategien nach Art 8 dieses Uumlbereinkommens93 Bei nauml-herer Betrachtung beispielsweise der in Art 8 Abs 4 aufgezaumlhlten Koopera-tions- und Maszlignahmenbereiche faumlllt zwangslaumlufig die teilweise Uumlberschnei-

89 Decision 2CP19 Warsaw international mechanism for loss and damage associated

with climate change impacts in UN Doc FCCCCP201310Add1 6 ff 90 Decision 2CP19 Warsaw international mechanism for loss and damage associated

with climate change impacts (Anm 89) Rn 5 91 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 51 92 Vgl hierzu beispielsweise K B Malla Climate Change Loss and Damage Compensa-

tion IJIL 53 (2013) 183 ff vgl allgemein an dieser Stelle auch F Qinghu Defining the Loss and Damage Mechanism in Post-Doha Climate Gateway Era Asian African Legal Consulta-tive Organization AALCO Journal of International Law 2 (2013) 65 ff K R Pinninti Cli-mate Change Loss and Damage Economic and Legal Foundations 2014

93 Siehe hierzu auch J Vinuales (Anm 37)



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dung der Maszlignahmen auf so zum Beispiel bei den Fruumlhwarnsystemen die auch im Rahmen der Anpassungsmaszlignahmen eine groszlige Rolle spielen Die Verzahnung dieser beiden Artikel macht in gewisser Weise auch die 21 Ver-tragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens selbst in ih-rer Entscheidung deutlich wenn auch lediglich im Hinblick auf die Um-siedlung von Personen aufgrund der Folgen des Klimawandels So soll das Exekutivkomitee des Warsaw International Mechanism eine Task Force er-richten um unter anderem die Arbeit der existierenden Einrichtungen des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens wie zum Beispiel das Adaptation Committee und die Least Developed Countries Expert Group zu komplet-tieren und daran anzuknuumlpfen um auf dieser Grundlage Empfehlungen fuumlr integrierte Konzepte in Bezug auf die klimafolgeninduzierte Umsiedlung abzugeben94 Obwohl das Problem der klimainduzierten Umsiedlung also nicht explizit in Art 8 selbst aufgezaumlhlt wird erklaumlrt es die Vertragsstaaten-konferenz somit zu einem der Aufgabenbereiche95

6 Die (Nicht-)Unterscheidung zwischen Entwicklungs-laumlndern und Industrielaumlndern

Obgleich letztlich ldquojeder Vertragsstaatrdquo beispielsweise nach Art 4 Abs 2

des Pariser Klimauumlbereinkommens NDCs vorbereiten und kommunizieren muss war man sich im Rahmen der Verhandlungen der 21 Vertragsstaaten-konferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens daruumlber einig dass das neue Abkommen jedenfalls eine gewisse Differenzierung vornehmen sollte wobei einige Staaten sogar noch die historische Verantwortlichkeit der In-dustrielaumlnder besonders hervorhoben96 Wenn auch eine strikte Unterschei-dung nach Annex-I- und Nicht-Annex-Staaten aufgegeben wurde hebt be-reits die unverbindliche Erwaumlgungen beinhaltende Praumlambel des Pariser Klimauumlbereinkommens vor diesem Hintergrund unter den in Bezug ge-nommenen Prinzipien des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens das Prinzip der gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit der Vertrags-staaten besonders hervor97 Eine aumlhnliche Formulierung enthaumllt auch Art 2 Abs 2 des Pariser Klimauumlbereinkommens

94 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 49 95 J Vinuales (Anm 37) 96 Earth Negotiations Bulletin (Anm 7) 5 97 Vgl den Originalwortlaut des dritten Absatzes der Praumlambel ldquoIn pursuit of the objec-

tive of the Convention and being guided by its principles including the principle of equity


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ldquoThis Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of

common but differentiated responsibilities and respective capabilities in the light

of different national circumstancesrdquo Die Differenzierung zwischen Entwicklungs- und Industrielaumlndern im

Pariser Klimauumlbereinkommen spiegelt sich insbesondere in der Gewaumlhrung zeitlichen Aufschubs und finanzieller Unterstuumltzung wider So unterstreicht beispielsweise Art 4 Abs 1 dass die Entwicklungslaumlnder mehr Zeit benoumlti-gen werden um den Houmlchstwert globaler Emissionen zu erreichen Weiter-hin stellt Art 4 Abs 4 Satz 1 klar dass die Industrielaumlnder ihre fuumlhrende Rolle in Bezug auf die Umsetzung absoluter Reduktionsziele die die ge-samte Wirtschaft einbeziehen fortsetzen sollten Nach Satz 2 2 Halbsatz desselben Absatzes werden die Entwicklungslaumlnder dazu ermutigt sich im Laufe der Zeit in Richtung der wirtschaftsweiten Reduktionsziele zu bewe-gen wobei auch hier die jeweiligen nationalen Umstaumlnde beruumlcksichtigt werden sollen Die besondere auch finanzielle Unterstuumltzung der Entwick-lungslaumlnder (nach Art 9) bei der Umsetzung des Art 4 durch die Industrie-laumlnder wird in Art 4 Abs 5 gesondert betont Erwaumlhnenswert ist hier aber dass ldquoandere Vertragsstaatenrdquo zumindest dazu ermutigt werden freiwillig finanzielle Unterstuumltzung zu gewaumlhren (Art 9 Abs 2) Auch Art 13 der Regelungen zum Transparenzrahmen vorsieht hebt an einigen Stellen her-vor dass im Zusammenhang mit seiner Umsetzung den Entwicklungslaumln-dern Unterstuumltzung gewaumlhrt werden sollte (so in Abs 14 und 15)

Zwar wird somit also noch zwischen Entwicklungs- und Industrielaumln-dern differenziert Gleichzeitig wird aber mit dem Zusatz ldquounter Beruumlck-sichtigung der unterschiedlichen nationalen Umstaumlnderdquo die Moumlglichkeit einer flexibleren Anwendung dieses Prinzips eroumlffnet als es bisher der Fall war so dass bestimmten Nuancen Rechnung getragen werden kann98 Dem wird nicht zuletzt dadurch Rechnung getragen dass die Begriffe Entwick-lungs- und Industrieland im Uumlbereinkommen nicht definiert werden

and common but differentiated responsibilities and respective capabilities in the light of dif-ferent national circumstances helliprdquo (Hervorhebung im Original)

98 J Maier (Anm 33) 35 L MorgensternM Dehnen (Anm 1) 133 C VoigtF Ferreira Differentiation in the Paris Agreement Climate Law 6 (2016) 58 ff



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IV Der Rechtscharakter des Pariser Klimauumlberein-kommens

Sobald die nach Art 21 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen festgelegte

Mindestanzahl an Vertragsstaaten naumlmlich 55 Vertragsstaaten des VN-Kli-marahmenuumlbereinkommens die fuumlr mindestens 55 der globalen Treib-hausgasemissionen verantwortlich sind ihre Zustimmung durch das Uumlber-einkommen gebunden zu sein in der vorgesehenen Form voumllkerrechtlich bekundet haben99 tritt das Pariser Klimauumlbereinkommen voumllkerrechtlich in Kraft Somit handelt es sich um einen voumllkerrechtlich verbindlichen Vertrag im Sinne des Art 2 Abs 1 lit a des Wiener Uumlbereinkommens uumlber das Recht der Vertraumlge vom 2351969100 So wie das VN-Klimarahmenuumlber-einkommen und das hierauf basierende Kyoto-Protokoll wird somit auch das Pariser Klimauumlbereinkommen ein traditioneller zwischenstaatlicher multilateraler Vertrag sein der voumllkerrechtliche Verpflichtungen fuumlr die Ver-tragsstaaten begruumlnden und auf die innerstaatliche Implementierung ange-wiesen sein wird um auch im Verhaumlltnis zu nationalen juristischen und na-tuumlrlichen Personen101 Rechtswirkungen entfalten zu koumlnnen102 Dennoch weist das Pariser Uumlbereinkommen rechtlich ein paar Besonderheiten auf die einer gesonderten Wuumlrdigung unterzogen werden muumlssen Der Umstand dass die Bestimmungen des Pariser Klimauumlbereinkommens in einen voumllker-rechtlich verbindlichen Rahmen eingebettet wurden hat nicht notwendi-gerweise die Konsequenz dass aus jeder einzelnen Bestimmung auch recht-lich verbindliche Verpflichtungen im Sinne einer unbedingten Sollensan-ordnung fuumlr die Vertragsstaaten resultieren103 Insbesondere koumlnnen einzel-

99 Vgl an dieser Stelle Art 21 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen ldquoThis Agreement

shall enter into force on the thirtieth day after the date on which at least 55 Parties to the Convention accounting in total for at least an estimated 55 per cent of the total global green-house gas emissions have deposited their instruments of ratification acceptance approval or accessionrdquo

100 BGBl 1985 II 926 ILM 8 (1969) 679 101 Zu den verschiedenen Facetten der nichtstaatlichen Akteure im Voumllkerrecht vgl M

Wagner Non-State Actors in R Wolfrum (Hrsg) MPEPIL 2013 online-Ausgabe abrufbar unter ltwwwopilouplawcomgt

102 Siehe zur innerstaatlichen Implementierung T Marauhn Changing Role of the State in D BodanskyJ BrunneacuteeE Hey (Hrsg) The Oxford Handbook of International Envi-ronmental Law 2007 727 (732)

103 D Bodansky Legally Binding versus non-Legally Binding Instruments in S Bar-rettC CarraroJ de Melo Towards a Workable and Effective Climate Regime 2015 155 (158) abrufbar unter ltwwwvoxeuorggt fuumlr eine eingehende Untersuchung vgl auch S OberthuumlrR Bodle Legal Form and Nature of the Paris Outcome Climate Law 6 (2016) 40 ff


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ne Woumlrter wie beispielsweise shall oder should in diesem Zusammenhang entscheidend sein Waumlhrend Ersteres fuumlr die Festsetzung praumlziser Vorgaben im Sinne von Sollensanordnungen spricht die von den Vertragsstaaten um-zusetzen sind eroumlffnet Letzteres den Vertragsstaaten einen gewissen Spiel-raum hinsichtlich der Umsetzung und traumlgt einen eher anspornenden Cha-rakter104 Weiterhin koumlnnen Bestimmungen eher deskriptiv als verpflichtend formuliert sein Allerdings aumlndern die unterschiedlichen Inhalte bestimmter Bestimmungen nichts an der Vertragsnatur als solcher

So ist zunaumlchst hinsichtlich der NDCs ndash dem eigentlichen Kern des Pari-ser Klimauumlbereinkommens ndash zu differenzieren was ihre voumllkerrechtliche Verbindlichkeit angeht Sie sind nicht Bestandteil des Pariser Uumlbereinkom-mens sondern sollen in einem Register des Sekretariats des VN-Klima-rahmenuumlbereinkommens erfasst werden Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage ob und vor allem welche Verpflichtungen das Pariser Uumlberein-kommen hinsichtlich der NDCs aufstellt Abgesehen von der inhaltlichen Vorgabe die nationalen Ambitionen zur Reduktion der Treibhausgasemis-sionen stetig ansteigen zu lassen werden lediglich rechtlich verbindliche prozedurale Rahmenbedingungen im Uumlbereinkommen selbst festgelegt woraus die voumllkerrechtliche Unverbindlichkeit des Inhalts der national fest-gelegten Beitraumlge und somit der jeweiligen Reduktionsziele und der dort genannten Zeitfenster folgt105

Weiterhin weist der Text des Pariser Klimauumlbereinkommens an einigen Stellen sprachlich auffaumlllige Nuancen auf die offensichtlich einen unter-schiedlichen Verbindlichkeitsgrad gezielt zum Ausdruck bringen sollen Ei-nige Beispiele sollen im Folgenden zur Veranschaulichung genannt werden So sollen Vertragsstaaten unter anderem ihre NDCs vorbereiten und kom-munizieren (Art 4 Abs 2 spricht von ldquoshallrdquo) sowie regelmaumlszligig einen An-passungsbericht einreichen und aktualisieren (Art 7 Abs 10 spricht von ldquoshouldrdquo) Richtigerweise wird im Zusammenhang mit der Verpflichtung aus Art 4 Abs 2 von einer Verhaltenspflicht beziehungsweise Handlungs-pflicht (obligation of conduct) ndash im Gegensatz zu einer Erfolgspflicht (obli-gation of result)106 ndash gesprochen da diese Norm ein Verfahren zur Verhal-

104 J PauwelynL Andonova A ldquoLegally Binding Treatyrdquo or Not The Wrong Question

for Paris Climate Summit 4122015 abrufbar unter ltwwwejiltalkorggt 105 Vgl J Maier (Anm 33) 35 D BodanskyS D OrsquoConnorL Rajamani Key Legal Is-

sues in the 2015 Climate Negotiations Center for Climate And Energy Solutions June 2015 3 f abrufbar unter ltwwwc2esorggt

106 Ausfuumlhrlich zu dieser Unterscheidung R Wolfrum General International Law (Prin-ciples Rules and Standards) in R Wolfrum (Hrsg) MPEPIL 2010 Rn 64 ff online-Ausgabe abrufbar unter ltwwwopilouplawcomgt



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tenssteuerung etabliert 107 Weiterhin scheint die Vorgabe ldquo[e]ach Partyrsquos successive [NDC] will represent a progression beyond the Partyrsquos then current [NDC] rdquo (Art 4 Abs 3) vielmehr eine weichere wuumlnschens-werte Zielvorgabe zu sein als eine strikt einzuhaltende Verpflichtung Auch gibt der Text in Art 4 Abs 4 Satz 2 den Entwicklungslaumlndern hinsichtlich der Minderungsmaszlignahmen und -ziele einen Spielraum der offensichtlich ist

ldquoDeveloping country Parties should continue enhancing their mitigation ef-

forts and are encouraged to move over time towards economy-wide emission

reduction or limitation targets in the light of different national circumstancesrdquo Sieht man zunaumlchst losgeloumlst von der Frage der NDCs die (voumllkerrechtli-

che) Rechtsverbindlichkeit eines Instrumentariums nicht als Selbstzweck an was angesichts der starken politischen Uumlberlagerung des voumllkerrechtlichen Klimaschutzes jedenfalls nicht zielfuumlhrend waumlre kommt man zu dem Schluss dass ein politisch akzeptierter rechtlicher Rahmen dessen Einzel-heiten in einem nachfolgenden politischen Prozess geklaumlrt werden koumlnnen voumlllig ausreichend ist Kehrt man wieder zu der Frage der voumllkerrechtlich unverbindlichen NDCs zuruumlck muss man sich eingestehen dass es mit Ein-schraumlnkung nicht sehr sinnvoll erscheint das Kernelement eines Uumlberein-kommens einem derart volatilen politischen Prozess zu uumlberlassen anstatt voumllkerrechtlich verbindliche spezifische Emissionsreduktionsziele festzu-setzen Allerdings muss man wiederum anerkennen dass eine umfassende Einbindung aller Staaten auch der Entwicklungslaumlnder und der Vereinigten Staaten von Amerika andernfalls nicht moumlglich gewesen waumlre108 und inso-fern ein Kompromiss eingegangen werden musste Umso mehr wird es nun darauf ankommen den Uumlberwachungs- und Durchsetzungsmechanismus so zu operationalisieren dass die nationalen Emissionsreduktionsziele ef-fektiv umgesetzt werden koumlnnen Gleichguumlltig ob einzelne Bestimmungen hinreichend konkret oder vage formuliert sind jedenfalls traumlgt das Pariser Klimauumlbereinkommen zur Rechtssicherheit bei indem es zumindest eine voumllkerrechtliche Handlungsbasis fuumlr den zukuumlnftigen Klimaschutz bietet

107 L MorgensternM Dehnen (Anm 1) 134 108 Vgl hierzu J Maier (Anm 33) 35 D Bodansky (Anm 10)


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V Das Durchsetzungssystem nach dem Pariser Klimauumlbereinkommen

Auf den ersten Blick erscheint das Durchsetzungssystem des Pariser

Klimauumlbereinkommens weniger strukturiert als der Durchsetzungsmecha-nismus nach dem Kyoto-Protokoll da es einerseits auf mehreren Mecha-nismen beruht die im Kyoto-Protokoll jedenfalls teilweise so nicht vorge-sehen waren und sind Andererseits bleibt das Verhaumlltnis dieser unterschied-lichen Mechanismen untereinander noch unklar Einige Mechanismen die-nen augenscheinlich eher einer effektiven Umsetzung des Pariser Klima-uumlbereinkommens als einer klassischen mit Sanktionsmechanismen angerei-cherten Durchsetzung der vertragsstaatlichen Verpflichtungen aus dem Uumlbereinkommen und der Emissionsreduktionsziele die sich aus den NDCs ergeben Weiterhin stellt sich auch die Frage wie die praktische Umsetzung der nicht vertraglich quantifizierten Emissionsreduktionsziele im Rahmen eines Nichteinhaltungsverfahrens am effektivsten gewaumlhrleistet werden kann

1 Elemente einer Erfuumlllungshilfe Das Pariser Klimauumlbereinkommen greift in seinen Art 9-12 auf im Rah-

men von anderen multilateralen Umweltschutzuumlbereinkommen bekannte Erfuumlllungshilfemechanismen zuruumlck

So sollen (ldquoshallrdquo) nach Art 9 Abs 1 des Uumlbereinkommens die Industrie-laumlnder im Zusammenhang sowohl mit Klimaschutz- als auch mit Anpas-sungsmaszlignahmen den Entwicklungslaumlndern finanzielle Ressourcen zur Ver-fuumlgung stellen109 Abs 3 Satz 1 desselben Artikels konkretisiert in diesem Zusammenhang ndash und dies ist die einzige Konkretisierung im Vertragstext selbst ndash dass die Industrielaumlnder ihre Fuumlhrungsrolle in diesem Rahmen fort-setzen sollen (ldquoshould continue to take the lead in mobilizing climate fi-nancerdquo) Die moumlglichen Finanzierungsquellen beinhalten sowohl private als auch oumlffentliche und sonstige Ressourcen wobei die Rolle oumlffentlicher Mit-tel hervorgehoben wird (ldquofrom a wide variety of sources instruments and

109 Dass sich die Finanzierungshilfe auf beide Maszlignahmen (Klimaschutz und Anpassung)

bezieht stellt auch die Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens in ihrer Entscheidung klar ldquoDecides that hellip financial resources hellip should enhance the imple-mentation of hellip policies strategies regulations and action plans and hellip climate change actions with respect to both mitigation and adaptation helliprdquo siehe Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 52 (Hervorhebung im Original)



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channels noting the significant role of public funds helliprdquo) Die im Ver-tragstext angesprochene ldquoFortsetzungrdquo knuumlpft an die im rechtlich unver-bindlichen Kopenhagen-Akkord enthaltene Zusicherung der Industrielaumlnder an den Entwicklungslaumlndern jaumlhrlich gemeinsam 100 Milliarden US-Dollar fuumlr Klimaschutzmaszlignahmen und ihre transparente Implementierung bis zum Jahr 2020 zur Verfuumlgung zu stellen110 Dies folgt insbesondere auch aus der das Pariser Klimauumlbereinkommen annehmenden Entscheidung der Ver-tragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens dass

ldquoin accordance with Article 9 paragraph 3 of the Agreement developed coun-

tries intend to continue their existing collective mobilization goal through 2025

in the context of meaningful mitigation actions and transparency on implementa-

tion prior to 2025 the Conference of the Parties serving as the meeting of the

Parties to the Paris Agreement shall set a new collective quantified goal from a

floor of USD 100 billion per year helliprdquo111 Bis zur Annahme einer Entscheidung der Vertragsstaatenkonferenz des

Pariser Klimauumlbereinkommens vor 2025 zur Quantifizierung weiterer fi-nanzieller Unterstuumltzungsmaszlignahmen werden demnach 100 Milliarden US-Dollar jaumlhrlich den Orientierungsmaszligstab fuumlr die Industrielaumlnder bilden Den uumlbrigen Staaten (ldquoother partiesrdquo) womit die Schwellenlaumlnder gemeint sein duumlrften wird ldquonahegelegtrdquo (ldquoare encouragedrdquo) finanzielle Unterstuumlt-zung zu gewaumlhrleisten (Art 9 Abs 2)112

Art 10 des Uumlbereinkommens verankert Aspekte der Technologieent-wicklung und des Technologietransfers Die Vertragsstaaten sollen unter Anerkennung der Bedeutung einschlaumlgiger Technologie fuumlr die Implemen-tierung von Klimaschutz- und -anpassungsmaszlignahmen ihre Kooperation in diesem Bereich intensivieren (Art 10 Abs 2) Hierzu soll der Technology Mechanism des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens auch im Rahmen dieses Uumlbereinkommens genutzt werden der unter der Leitung des neu gegruumlnde-ten Technology Framework implementiert werden soll (Art 10 Abs 3 und 4) Maszlignahmen zur Sensibilisierung Bildung und Schulung der Oumlffentlich-

110 Vgl Decision 2CP15 Copenhagen Accord (Anm 9) Rn 8 wo es unter anderem

heiszligt ldquoIn the context of meaningful mitigation actions and transparency on implementation developed countries commit to a goal of mobilizing jointly USD 100 billion dollars a year by 2020 to address the needs of developing countries This funding will come from a wide variety of sources public and private bilateral and multilateral including alternative sources of fi-nance New multilateral funding for adaptation will be delivered through effective and effi-cient fund arrangements with a governance structure providing for equal representation of developed and developing countriesrdquo

111 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 53 112 Siehe hierzu J Maier (Anm 33) 34 f


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keit werden in Art 12 angesprochen Auf diesem Gebiet werden die Ver-tragsstaaten dazu ermuntert miteinander zu kooperieren

Der Kapazitaumltsaufbau welcher grundsaumltzlich als Oberbegriff fuumlr den Technologietransfer und Maszlignahmen zur Sensibilisierung Bildung sowie der Schulung der Oumlffentlichkeit in Fragen des Klimawandels anzusehen ist wird schlieszliglich in einem eigenen Artikel des Pariser Klimauumlbereinkom-mens erwaumlhnt Besonders hervorgehoben werden an dieser Stelle die am wenigsten entwickelten Laumlnder sowie die kleinen Inselstaaten deren Anpas-sungs- Klimaschutz- und alle weiteren Maszlignahmen im Rahmen dieses Uumlbereinkommens in dieser Hinsicht besonders unterstuumltzt werden sollen (Art 11 Abs 1) Die zu ergreifenden Maszlignahmen sollen den spezifischen Beduumlrfnissen der betreffenden Laumlnder gerecht werden und auf den Erfah-rungen der vergangenen Jahre aufbauen (Art 11 Abs 2)

2 Die Erfuumlllungskontrolle

a) Das Enhanced Transparency Framework for Action and Support Das Pariser Klimauumlbereinkommen fuumlhrt zunaumlchst in seinem Art 13 einen

neuen Mechanismus fuumlr die staatliche Informationsuumlbermittlung uumlber ein-zelstaatliche Handlungs- und Unterstuumltzungsmaszlignahmen sowie zur Uumlber-pruumlfung dieser Informationen ein das in einen Transparenzrahmen in Be-zug auf konkrete Handlungen und Unterstuumltzungen (Transparency Frame-work for Action and Support) eingebettet werden soll

Nach Art 13 Abs 1 besteht der Zweck dieses Transparenzrahmens darin gegenseitiges Vertrauen aufzubauen (ldquomutual trust and confidencerdquo) und die effektive Implementierung des Pariser Klimauumlbereinkommens zu si-chern Danach gilt dieser Mechanismus zur Messung Berichterstattung und Verifizierung (Measuring Reporting and Verification ndash MRV) zunaumlchst einmal fuumlr alle Vertragsstaaten ohne Differenzierung113 Gleichzeitig wird allerdings die flexible Natur dieses Rahmens betont der die unterschiedli-chen Kapazitaumlten der Vertragsstaaten beruumlcksichtigen und auf Erfahrungen aus anderen Berichterstattungsmechanismen aufbauen soll Art 13 Abs 2 und 3 stellen in dieser Hinsicht klar dass dieser vor allem unterstuumltzend und auf Strafandrohungen verzichtend ausgestaltete Transparenzrahmen insbesondere die unterschiedlichen Kapazitaumlten derjenigen Entwicklungs-laumlnder die auf eine flexible Implementierung dieser Vorschrift angewiesen

113 Vgl in diesem Zusammenhang J Vinuales (Anm 37)



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sind beruumlcksichtigen soll Diese ldquoFlexibilitaumltrdquo konkretisiert die 21 Ver-tragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens unter ande-rem dahingehend dass sie hinsichtlich der Frequenz der Berichterstattung des Umfangs und des Detailgrades dieser Berichte sowie in Bezug auf den Umfang der Uumlberpruumlfung bestehen soll114 Eine weitere Relativierung er-faumlhrt die zunaumlchst undifferenzierte Anwendung dieser Vorschrift auf alle Vertragsstaaten durch die Feststellung dass der Transparenzrahmen unter Beachtung der nationalen Souveraumlnitaumlt der Staaten und unter Vermeidung unzumutbarer Belastungen implementiert werden soll (Art 13 Abs 3 letz-ter Halbsatz)

Dieser Mechanismus basiert im Prinzip auf zwei Submechanismen Ei-nerseits adressiert diese Vorschrift die Verpflichtungen nach den Art 4 (Klimaschutzmaszlignahmen) und 7 (Anpassungsmaszlignahmen) des Pariser Klimauumlbereinkommens und errichtet so einen Mechanismus zur Fort-schrittskontrolle (ldquotracking of progressrdquo) in Bezug auf diese beiden Maszlig-nahmen (ldquoframework for transparency of actionrdquo Art 13 Abs 5) Hierbei sollen die individuellen Fortschritte in Bezug auf die jeweiligen nationalen Klimaschutzbeitraumlge und die Anpassungsmaszlignahmen der Vertragsstaaten uumlberpruumlft werden Die Loss and Damage-Strategien nach Art 8 des Pariser Klimauumlbereinkommens sind somit nicht Gegenstand dieses Uumlberpruumlfungs-mechanismus Andererseits sind die Unterstuumltzungsmaszlignahmen die im Zu-sammenhang mit den Art 4 (Klimaschutzmaszlignahmen) 7 (Anpassungs-maszlignahmen) 9 (finanzielle Unterstuumltzung) 10 (Technologietransfer) und 11 (Kapazitaumltsaufbau) des Pariser Klimauumlbereinkommens geleistet werden Gegenstand des Uumlberpruumlfungsmechanismus (ldquoframework for transparency of supportrdquo Art 13 Abs 6) Auch hier werden die Loss and Damage-Strategien nicht erwaumlhnt Alle auf der Grundlage des Art 13 Abs 5 und Abs 6 zusammengetragenen Informationen werden schlieszliglich dem Globa-len Bilanzierungsmechanismus weitergeleitet (Art 13 Abs 5 und Abs 6 jeweils letzter Halbsatz)

Jeder Vertragsstaat soll (ldquoshallrdquo) regelmaumlszligig folgende Informationen be-reitstellen einen nationalen Inventarbericht uumlber anthropogene Treibhaus-gasemissionen aus Quellen und uumlber deren Abbau durch Senken basierend auf vom IPCC akzeptierten und von der Vertragsstaatenkonferenz des Pari-

114 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 89 ldquoThe Confer-

ence of the Parties hellip [d]ecides that in accordance with Article 13 paragraph 2 of the Agree-ment developing country Parties shall be provided flexibility in the implementation of the provisions of that Article including in the scope frequency and level of detail of reporting and in the scope of review and that the scope of review could provide for in-country reviews to be optional while such flexibilities shall be reflected in the development of modalities pro-cedures and guidelines referred to in paragraph 91 below helliprdquo (Hervorhebung im Original)


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ser Klimauumlbereinkommens bestaumltigten Methoden einschlaumlgige Informatio-nen um die in Bezug auf die Implementierung des Art 4 erreichten Fort-schritte bewerten zu koumlnnen (Art 13 Abs 7 lit a-b) Auszligerdem sollen (ldquoshouldrdquo) die Vertragsstaaten Informationen uumlber die Auswirkungen des Klimawandels und Anpassungsmaszlignahmen nach Art 7 zur Verfuumlgung stel-len (Art 13 Abs 8) Relevante Informationen uumlber geleistete finanzielle Un-terstuumltzung sowie geleistete Unterstuumltzung im Hinblick auf den Kapazitaumlts-aufbau und den Technologietransfer sollen ebenfalls uumlbermittelt werden wobei der Text hier erneut zwischen Industrielaumlndern (ldquoshallrdquo) und ldquoande-ren unterstuumltzenden Laumlndernrdquo (ldquoshouldrdquo) unterscheidet (Art 13 Abs 9) Spiegelbildlich hierzu sollen (ldquoshouldrdquo) die Vertragsstaaten die Entwick-lungslaumlnder sind uumlber die benoumltigte und schlieszliglich empfangene Unterstuumlt-zung berichten (Art 13 Abs 10) Die nach Art 13 Abs 7-10 des Pariser Klimauumlbereinkommens geforderten Informationen sollen halbjaumlhrlich ein-gereicht werden wobei an dieser Stelle den kleinen Inselstaaten und den am wenigsten entwickelten Laumlndern insoweit Erleichterungen zugedacht wer-den als diese Vertragsstaaten die Berichte nach eigenem Ermessen einrei-chen koumlnnen115 Die Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement hat nun die Aufgabe weitere Durchfuumlhrungsmodalitaumlten und Leitlinien zu entwickeln die zunaumlchst nach stetigen Aktualisierungen und Bewertungen der 24 Vertragstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens vorgelegt werden sollen um sie schlieszliglich der ersten Vertragsstaatenkonfe-renz des Pariser Klimauumlbereinkommens zur Annahme weiterzuleiten116

Die nach Art 13 Abs 7 und Abs 9 erhaltenen Informationen werden der Uumlberpruumlfung durch einen Sachverstaumlndigenausschuss unterzogen waumlhrend Informationen uumlber Anpassungsmaszlignahmen an dieser Stelle erneut ausge-klammert werden (vgl Art 13 Abs 11 Satz 1 und Abs 12 Satz 1) Der Sachverstaumlndigenausschuss soll hierbei insbesondere sowohl die Umsetzung und Erreichung (ldquoimplementation and achievementrdquo) der NDCs als auch die gewaumlhrte finanzielle Unterstuumltzung bewerten und Optimierungsmoumlg-lichkeiten aufzeigen wobei die den Entwicklungslaumlndern nach Art 13 Abs 2 gewaumlhrte ldquoFlexibilitaumltrdquo in der Implementierung des Art 13 und die jewei-ligen nationalen Kapazitaumlten stets beruumlcksichtigt werden sollen (Art 13 Abs 12 Satz 2 und 3)

115 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 90 116 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 91 Siehe an dieser

Stelle auch Art 13 Abs 13 des Pariser Klimauumlbereinkommens ldquoThe Conference of the Par-ties serving as the meeting of the Parties to this Agreement shall at its first session building on experience from the arrangements related to transparency under the Convention and elaborating on the provisions in this Article adopt common modalities procedures and guidelines as appropriate for transparency of action and supportrdquo



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b) Der Globale Bilanzierungsmechanismus Das zweite neue Instrument einer Informationssammlung und -bewer-

tung das unter anderem auf den auf der Grundlage des Art 13 gesammelten Informationen aufbaut fuumlhrt das Pariser Klimauumlbereinkommen mit seinem Art 14 Abs 1 ein

ldquoThe Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this

Agreement shall periodically take stock of the implementation of this Agreement

to assess the collective progress towards achieving the purpose of this Agreement

and its long-term goals (referred to as the lsquoglobal stocktakersquo) It shall do so in a

comprehensive and facilitative manner considering mitigation adaptation and

the means of implementation and support and in the light of equity and the best

available sciencerdquo Die erste regulaumlre ldquoglobale Bilanzierungrdquo soll im Jahr 2023 stattfinden

und im Anschluss daran regelmaumlszligig grundsaumltzlich alle fuumlnf Jahre (Art 14 Abs 2) Vorher soll eine eher informelle Bilanz bezuumlglich des Stands der kollektiven Maszlignahmen einschlieszliglich der Vorbereitung der NDCs zur Er-reichung des Langfristziels nach Art 4 Abs 1 im Jahr 2018 im Rahmen ei-nes Dialogs gezogen werden117 Jedenfalls auf den ersten Blick scheint dieser Mechanismus eine gewisse Aumlhnlichkeit mit dem Universal Periodic Review im Rahmen des VN-Menschenrechtsrats aufzuweisen welcher in periodi-schen Abstaumlnden die Menschenrechtslage in den Mitgliedstaaten der Verein-ten Nationen uumlberpruumlft118

Uumlber den konkreten Umfang des Informationsinputs fuumlr diesen Mecha-nismus besteht gegenwaumlrtig offensichtlich noch keine abschlieszligende Klar-heit Die 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlberein-kommens hat im Zusammenhang mit dieser noch offenen Frage eine nicht abschlieszligende Liste an Informationsquellen in ihre Entscheidung aufge-nommen So sollen zunaumlchst Informationen uumlber (1) die globalen Auswir-kungen der NDCs uumlber die die Vertragsstaaten berichten (2) den Status der Anpassungsmaszlignahmen uumlber die die Vertragsstaaten Informationen nach Art 7 Abs 10 und Abs 11 bereitstellen und auf der Grundlage des Art 13 Abs 8 berichten sowie (3) uumlber die Mobilisierung und Bereitstellung von Unterstuumltzungsmaszlignahmen der globalen Bilanzierung zugrunde gelegt werden119 Weiterhin sollen zu den Informationsquellen fuumlr diesen Mecha-

117 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 20 vgl hierzu auch

L MorgensternM Dehnen (Anm 1) 134 f 118 Vgl hierzu ltwwwohchrorggt 119 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 99 (a) (i)-(iii)


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nismus die aktuellsten Berichte des IPCC und Berichte der Hilfsorgane ge-houmlren120

Beachtenswert ist in diesem Zusammenhang dass die Vertragsstaaten-konferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens das Nebenorgan des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens und des Kyoto-Protokolls fuumlr wissen-schaftliche und technische Beratung dazu auffordert der Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement Empfehlungen bezuumlglich der Nutzbarkeit der Bewertungen des IPCC zu geben

ldquoAlso requests the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice to

provide advice on how the assessments of the [IPCC] can inform the global

stocktake of the implementation of the Agreement pursuant to its Article 14 and

to report on this matter to the Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement

at its second session helliprdquo121 Aufgrund der verbleibenden wissenschaftlichen Unsicherheiten die den

gegenwaumlrtig verfuumlgbaren Daten uumlber die Klimaaumlnderung und ihrer Grund-lagen anhaften122 bleibt abzuwarten wie das Pariser Klimauumlbereinkommen mit solchen Herausforderungen in der Praxis umgehen wird

Art 14 Abs 3 macht deutlich dass dieser Mechanismus die einzelstaatli-chen Maszlignahmen in Beziehung zum Langfristziel des Pariser Klima-uumlbereinkommens setzt diese einzelstaatlichen Maszlignahmen demnach als Ganzes betrachtet und den Vertragsstaaten somit regelmaumlszligig vor Augen fuumlhren soll was im Hinblick auf die Erreichung des Langfristziels noch er-reicht werden muss123 Letztlich erfolgt auf diese Weise wieder eine Ruumlck-kopplung an die zukuumlnftigen NDCs und an sonstige Maszlignahmen der Ver-tragsstaaten Weitere Verfahrensmodalitaumlten soll auch hier die Ad Hoc Wor-king Group on the Paris Agreement entwickeln124

120 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 99 (b) und (c) 121 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 100 (Hervorhe-

bung im Original) 122 Vgl hierzu zum Beispiel J RogeljG LudererR C PietzckerE KrieglerM Schaef-

ferV KreyK Riahi (Anm 35) vgl hierzu auch J Vinuales (Anm 37) 123 Art 14 Abs 3 des Pariser Klimauumlbereinkommens hat folgenden Wortlaut ldquoThe out-

come of the global stocktake shall inform Parties in updating and enhancing in a nationally determined manner their actions and support in accordance with the relevant provisions of this Agreement as well as in enhancing international cooperation for climate actionrdquo




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c) Mechanismus zur Reaktion auf Erfuumlllungsdefizite Art 15 Abs 1 Pariser Klimauumlbereinkommen errichtet daruumlber hinaus ei-

nen ldquoMechanismus zur Erleichterung der Implementierung des Uumlberein-kommens und zur Unterstuumltzung der Erfuumlllung der Verpflichtungen aus diesem Uumlbereinkommenrdquo Zwar ist somit auch im neuen Uumlbereinkommen ein Verfahren vorgesehen das im Falle von Erfuumlllungsdefiziten bestimmte Maszlignahmen vorsehen kann es unterscheidet sich allerdings in mehrfacher Hinsicht von dem Nichteinhaltungsverfahren das auf der Grundlage des Art 18 Kyoto-Protokoll125 eingerichtet wurde

Bezeichnend fuumlr das nach dem Pariser Uumlbereinkommen eingerichtete Verfahren ist dass dieser Mechanismus aus einem Ausschuss unabhaumlngiger Experten bestehen eine Vermittlungsfunktion wahrnehmen transparent sein sowie von einem nicht streitig angelegten Verfahren geleitet werden und keinen Strafcharakter haben soll (Art 15 Abs 2 Satz 1) Der Ausschuss soll insbesondere auf die jeweiligen nationalen Kapazitaumlten und Umstaumlnde der Vertragsstaaten achten (Art 15 Abs 2 Satz 2) sowie gemaumlszlig den Leitli-nien operieren die die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlberein-kommens auf ihrer ersten Tagung verabschieden wird und dieser jaumlhrlich Bericht erstatten (Art 15 Abs 3) Der Umstand dass die Vertragsstaaten-konferenz mit der naumlheren Ausgestaltung des Verfahrens ermaumlchtigt wird stellt insofern nichts Neues dar als dies auch im Rahmen des Kyoto-Protokolls in seinem Art 18 so festgelegt war Erste wichtige Konkretisie-rungen erfuhr das Erfuumlllungskontrollverfahren des Kyoto-Protokolls auf dieser Rechtsgrundlage durch die auf der 1 Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls angenommenen ldquoprocedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocolrdquo126 in deren Rahmen unter anderem das sogenannte Compliance Comittee bestehend aus einer Durchsetzungs-abteilung (Enforcement Branch) und einer Unterstuumltzungsabteilung (Facili-tative Branch) errichtet wurde Nach diesen Regeln uumlberpruumlft die Durch-setzungsabteilung unter anderem die moumlgliche Nichteinhaltung der Ver-pflichtungen beziehungsweise Voraussetzungen nach (1) Art 3 Abs 1

125 Art 18 Kyoto-Protokoll besagt Folgendes ldquoThe Conference of the Parties serving as

the meeting of the Parties to this Protocol shall at its first session approve appropriate and effective procedures and mechanisms to determine and to address cases of non-compliance with the provisions of this Protocol including through the development of an indicative list of consequences taking into account the cause type degree and frequency of non-compliance Any procedures and mechanisms under this Article entailing binding conse-quences shall be adopted by means of an amendment to this Protocolrdquo

126 Decision 27CMP1 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol in UN Doc FCCCKPCMP20058Add3 Annex


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Kyoto-Protokoll (quantifizierte Emissionsreduktions- oder -begrenzungs-ziele)127 (2) Art 5 Abs 1 und 2 sowie Art 7 Abs 1 und 4 Kyoto-Protokoll (Berichterstattungs- sowie Verfahrenspflichten) (3) Art 6 12 sowie 17 Ky-oto-Protokoll (Teilnahmevoraussetzungen in Bezug auf die sogenannten Kyoto-Mechanismen) 128 Je nachdem welche Verpflichtung nicht erfuumlllt wurde sehen die Verfahrensregeln unterschiedliche Konsequenzen vor So kann die Durchsetzungsabteilung beispielsweise im Falle des Verstoszliges ge-gen Art 3 Abs 1 Kyoto-Protokoll entscheiden dass die uumlberschuumlssigen Emissionen mit einem Wiedergutmachungsfaktor von 13 von der fuumlr die zweite Verpflichtungsperiode zugeteilten Menge abgezogen werden der betroffene Vertragsstaat einen compliance action plan entwickeln muss so-wie dass die Erlaubnis zur Teilnahme am Emissionshandel suspendiert wird129 Bei naumlherer Betrachtung der Bestimmung die die Unterstuumltzungs-abteilung betrifft faumlllt die relative Aumlhnlichkeit ihres Wortlauts mit Art 15 Pariser Klimauumlbereinkommen auf130

ldquoThe facilitative branch shall be responsible for providing advice and facilita-

tion to Parties in implementing the Protocol and for promoting compliance by

Parties with their commitments under the Protocol taking into account the prin-

ciple of common but differentiated responsibilities and respective capabilities as

contained in Article 3 paragraph 1 of the Convention It shall also take into ac-

count the circumstances pertaining to the questions before itrdquo131 So stellt bereits der Wortlaut des Art 15 Abs 1 und 2 Pariser Klimauumlber-

einkommen klar dass es eher um ein konsensual ausgerichtetes Unterstuumlt-

127 ldquoThe Parties included in Annex I shall individually or jointly ensure that their aggre-

gate anthropogenic carbon dioxide equivalent emissions of the greenhouse gases listed in An-nex A do not exceed their assigned amounts calculated pursuant to their quantified emission limitation and reduction commitments inscribed in Annex B and in accordance with the pro-visions of this Article with a view to reducing their overall emissions of such gases by at least 5 per cent below 1990 levels in the commitment period 2008 to 2012rdquo

128 Decision 27CMP1 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol (Anm 126) Abschnitt V 4

129 Decision 27CMP1 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol (Anm 126) Abschnitt XV 5 Vgl hierzu auch S OberthuumlrR Lefeber Das System der Erfuumlllungskontrolle des Kyoto-Protokolls Eine Bestandsaufnahme nach sechs Jahren Praxis AVR 50 (2012) 420 (441)

130 Vgl an dieser Stelle den Originalwortlaut von Art 15 Abs 1 und 2 Pariser Klima-uumlbereinkommen ldquo1 A mechanism to facilitate implementation of and promote compliance with the provisions of this Agreement is hereby established 2 The mechanism hellip shall consist of a committee that shall be expert-based and facilitative in nature and function in a manner that is transparent non-adversarial and non-punitive The committee shall pay particular at-tention to the respective national capabilities and circumstances of Partiesrdquo

131 Decision 27CMP1 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol (Anm 126) Abschnitt IV 4



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zungsverfahren bei der Implementierung der Vertragsverpflichtungen als eine sanktionserfuumlllte Durchsetzung dieser Verpflichtungen gehen wird Be-reits eine naumlhere Betrachtung der vertragsstaatlichen Verpflichtungen in Be-zug auf die NDCs verdeutlicht auszligerdem dass jedenfalls die Nichteinhal-tung der darin enthaltenen individuellen Emissionsreduktionsziele keine rechtlichen Konsequenzen in Form von Sanktionen wie sie die Durchset-zungsabteilung anordnen kann nach sich ziehen wird Wie bereits festge-stellt132 ist der Inhalt der NDCs ndash und somit die zugesicherten Emissions-reduktionsziele ndash nicht rechtsverbindlich Lediglich der Verstoszlig gegen die auf der Grundlage des Pariser Uumlbereinkommens aufgestellten Berichts- und sonstigen Verfahrenserfordernisse in Bezug auf die NDCs sowie beispiels-weise der Verstoszlig der Industrielaumlnder gegen ihre Verpflichtung zur Gewaumlh-rung finanzieller Unterstuumltzung und zur Berichterstattung hieruumlber koumlnnen somit konkrete Reaktionsmoumlglichkeiten im Rahmen des Uumlberpruumlfungsme-chanismus nach Art 15 Pariser Klimauumlbereinkommen ausloumlsen woraufhin gegebenenfalls die finanzielle oder technische Unterstuumltzung eines Vertrags-staates angeordnet werden koumlnnte133

Eine erste Konkretisierung nimmt die 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens bezuumlglich der Zusammensetzung des Ausschusses indes selbst vor Der Ausschuss soll aus 12 Mitgliedern mit wissenschaftlichen technischen sozio-oumlkonomischen und rechtlichen Ex-pertisen bestehen die von der Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klima-uumlbereinkommens auf der Grundlage einer ausgewogenen geographischen Verteilung gewaumlhlt werden sollen134 Weitere Details werden der Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement zur Entwicklung uumlberlassen135

Vor dem Hintergrund der Abwesenheit laumlnderspezifischer Emissionsre-duktionsverpflichtungen auf Uumlbereinkommensbasis und der Etablierung eines bottom-up-Ansatzes durch die lediglich pauschale Festlegung der Zielmarke nach Art 2 Abs 1 lit a des Pariser Klimauumlbereinkommens136 die

132 Vgl oben unter Punkt IV die Ausfuumlhrungen zum Rechtscharakter des Pariser Klima-

uumlbereinkommens 133 So wie es beispielsweise die Unterstuumltzungsabteilung des Kyoto-Protokolls kann vgl

Decision 27CMP1 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol (Anm 126) Abschnitt XIV

134 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 102 135 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 103 136 ldquoThis Agreement in enhancing the implementation of the Convention including its

objective aims to strengthen the global response to the threat of climate change in the con-text of sustainable development and efforts to eradicate poverty including by (a) Holding the increase in the global average temperature to well below 2 degC above pre-industrial levels and to pursue efforts to limit the temperature increase to 15 degC above pre-industrial levels recog-nizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change helliprdquo


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Erderwaumlrmung auf unter 2 degC gegenuumlber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen bleibt fraglich ob in diesem Rahmen uumlberhaupt von einem klas-sischen Nichteinhaltungsverfahren gesprochen werden kann Voraussetzung hierfuumlr waumlre eigentlich dass auf der Grundlage des Uumlbereinkommens kon-krete Verpflichtungen festgelegt werden Vorliegend legen die Vertragsstaa-ten allerdings ihre nationalen Klimaschutzbeitraumlge also den konkreten Ver-pflichtungsgehalt jeweils selbst fest

VI Organe und Entscheidungsverfahren sowie -befugnisse

Hinsichtlich seiner Organstruktur und Entscheidungsverfahren und ndashbe-

fugnisse folgt das Pariser Klimauumlbereinkommen der uumlblichen institutionel-len Ausgestaltung der multilateralen Umweltschutzuumlbereinkommen Nach Art 16 Abs 1 ist die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlberein-kommens die Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement das Hauptentscheidungsorgan Wie auch schon das Kyoto-Protokoll die Anwendung der Verfahrensregeln der Vertragsstaaten-konferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens auf die Vertragsstaaten-konferenz des Kyoto-Protokolls anordnet (Art 13 Abs 5) ist dies auch nach Art 16 Abs 5 Pariser Klimauumlbereinkommen der Fall Das bedeutet in der Praxis dass die Konsensregel in Entscheidungsverfahren angewendet werden wird die sich seit der ersten Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens etabliert hat137 Die Aufgaben und Befugnis-se werden insbesondere in Art 16 Abs 4 beschrieben wonach sie zum Bei-spiel alle Funktionen wahrnehmen kann die fuumlr die Implementierung des Uumlbereinkommens notwendig sind

Das Sekretariat des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens soll auch als Sek-retariat dieses Uumlbereinkommens fungieren (Art 17 Abs 1) Weiterhin sollen die Nebenorgane des Klimarahmenuumlbereinkommens fuumlr wissenschaftliche und technische Beratung und fuumlr die Implementierung auch im Rahmen dieses Uumlbereinkommens als solche fungieren (Art 18 Abs 1)

137 Siehe an dieser Stelle UN Doc FCCCCP201510 Report of the Conference of the

Parties on its twenty-first session held in Paris from 3011-13122015 Part one Proceedings Rn 4 ff



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VII Ausblick Das Pariser Uumlbereinkommen wird in dem Zeitraum zwischen dem

2242016 bis 2142017 in New York zur Unterzeichnung ausgelegt (Art 20 Abs 1 Satz 2) und wird 30 Tage nach der 55 Ratifikation unter den Bedin-gungen des Art 21 Abs 1 in Kraft treten Bis zum Jahr 2020 werden insbe-sondere noch die Regelungen der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyo-to-Protokolls maszliggeblich sein so dass die Bestimmungen des Pariser Klimauumlbereinkommens erst ab dem Jahr 2020 operativ sein werden138 Al-lerdings bleiben zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt die Modalitaumlten seiner Im-plementierung noch weitgehend unklar Konkret bedeutet dies dass das Pa-riser Klimauumlbereinkommen den Vertragsstaaten zwar einen vage formulier-ten Handlungsrahmen zur Erreichung eines bestimmten Ziels vorgibt die Mittel zur Erreichung dieses Ziels allerdings weitgehend den Vertragsstaa-ten selbst uumlberlaumlsst Umso mehr ist das Uumlbereinkommen auf eine verlaumlssli-che und transparente Erfuumlllungskontrolle angewiesen Eine Schluumlsselrolle wird insoweit zukuumlnftig der Konferenz der Vertragsstaaten des Pariser Uumlbereinkommens zukommen die den Normen des Uumlbereinkommens zur Operationalisierung verhelfen muss So muumlssen insbesondere der Transpa-renzrahmen der Globale Bilanzierungsmechanismus und der Mechanismus zur Erwiderung auf Erfuumlllungsdefizite die ansatzweise jedenfalls das Poten-zial besitzen dem Uumlbereinkommen zu einer effektiven Umsetzung zu ver-helfen in der Praxis so inklusiv wie moumlglich ausgestaltet werden so dass sie zumindest partielle Beteiligungsrechte von Interessengruppen darunter auch nichtstaatlichen Akteuren gewaumlhrleisten139 Nur so koumlnnte das Fehlen von Sanktionsmechanismen ndash was zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt angesichts der klaren Formulierung des Art 15 Abs 2 absehbar ist ndash so wie sie im Rahmen des Kyoto-Protokolls vorgesehen sind kompensiert werden Posi-tive Beispiele fuumlr die Einbindung nichtstaatlicher Akteure in die Erfuumlllungs-

138 L MorgensternM Dehnen (Anm 1) 137 139 Siehe in diesem Zusammenhang S Schlacke Die Pariser Klimavereinbarung ndash ein

Durchbruch Ja () aber Zeitschrift fuumlr Umweltrecht 22 (2016) 65 (66) H v Asselt The Role of Non-State Actors in Reviewing Ambition Implementation and Compliance under the Paris Agreement Climate Law 6 (2016) 91 ff


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kontrolle bieten insofern das Montrealer Protokoll140 und insbesondere die Aarhus-Konvention141

Ein Defizit wird jedoch auch in diesem Rahmen kaum einer konkreten Loumlsung zuzufuumlhren sein Die Abwesenheit substanzieller quantifizierbarer Reduktionsverpflichtungen fuumlr alle Staaten Dieser Umstand wirft insbe-sondere erhebliche Fragen hinsichtlich der Uumlberwachung der Einhaltung der selbstverpflichtenden Erklaumlrungen auf Eine der wichtigsten Fragen ist beispielsweise wie man Datenfaumllschungen vorbeugen kann Erst kuumlrzlich wurde die Meldung bekannt gegeben dass die von China angegebenen Treibhausgasemissionen seit dem Jahr 2000 moumlglicherweise um bis zu 17 houmlher liegen als gemeldet wurde142 Die Sinnhaftigkeit der vertraglich vor-gegebenen Erfuumlllungsstruktur im Hinblick auf eine effektive Implementie-rung des 2 degC- bzw 15 degC-Ziels wird sich erst in der Praxis zeigen Ein weiteres Folgeproblem zeigt sich auch an der Tatsache dass die INDCs re-lativ stark variieren Hier werden klare Leitlinien vonnoumlten sein um insbe-sondere die Uumlbertragung von Mitigation Outcomes faumllschungssicher trans-parent und tatsaumlchlich zum Langfristziel beitragend auszugestalten 143 Gleichguumlltig wie die marktbasierten und nichtmarktbasierten Mechanismen in der Praxis tatsaumlchlich ausgestaltet werden jedenfalls sollten zumindest die unter dem Kyoto-Protokoll in der Vergangenheit oft diskutierten Defi-zite nicht wiederholt werden144 Die 21 Vertragsstaatenkonferenz des VN-Klimarahmenuumlbereinkommens hat im Bewusstsein dieser Baustellen umfas-sende Arbeitsauftraumlge fuumlr den prauml-2020-Prozess erteilt145 wobei sich unter anderem ein ganzer Abschnitt des Entscheidungstextes diesem Prozess widmet146 Hierbei faumlllt auf dass die besondere Rolle nichtstaatlicher Inte-

140 Montrealer Protokoll uumlber Stoffe die zum Abbau der Ozonschicht fuumlhren (Protocol

on Substances that Deplete the Ozone Layer) vom 1691987 Text in BGBl 1988 II 1015 1522 UNTS 3 siehe zum Ganzen M Fitzmaurice Environmental Compliance Control in R Wolfrum (Anm 106) Rn 64

141 Uumlbereinkommen uumlber den Zugang zu Informationen die Oumlffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Con-vention on Access to Information Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters) vom 2561998 Text in BGBl 2006 II 1252 ILM 38 (1999) 517 Siehe zu diesem Gesichtspunkt S Schlacke (Anm 139) 66

142 C Buckley China Burns Much More Coal Than Reported Complicating Climate Talks The New York Times 3112015 abrufbar unter ltwwwnytimescomgt vgl an dieser Stelle auch J Maier (Anm 33) 35

143 N KreibichW Obergassel (Anm 51) 8 ff insbesondere 11 ff 144 Vgl beispielsweise zu den im Rahmen der CDM-Projekte in der Vergangenheit ange-

sprochenen Defiziten T MarauhnA-M Boumlhringer (Anm 4) 5 145 L MorgensternM Dehnen (Anm 1) 137 146 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 105 ff (ldquoEnhanced

Action Prior to 2020rdquo)



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ressengruppen oftmals hervorgehoben wird So werden sie beispielsweise dazu aufgerufen in verschiedenen Foren dieses Prozesses wie der Non-State Actor Zone for Climate Action Platform aktiv mitzuwirken und den Prozess mitzugestalten147

Bei allen Defiziten die das Uumlbereinkommen haben mag insbesondere in rechtlicher Hinsicht stellt es zumindest eine rechtliche Plattform mit Ver-fahrensanforderungen fuumlr zukuumlnftige Maszlignahmen im Hinblick auf die Er-reichung des Langfristziels auf die den Vertragsstaaten Rechtssicherheit gewaumlhren

Bemerkenswert ist dass die 21 Vertragsstaatenkonferenz selbst mit Sorge zur Kenntnis nimmt dass

ldquothe estimated aggregate greenhouse gas emission levels in 2025 and 2030 re-

sulting from the intended nationally determined contributions do not fall within

least-cost 2 degC scenarios but rather lead to a projected level of 55 gigatonnes in

2030 and also notes that much greater emission reduction efforts will be required

than those associated with the intended nationally determined contributions in

order to hold the increase in the global average temperature to below 2 degC above

pre-industrial levels by reducing emissions to 40 gigatonnes or to 15 degCrdquo148 Ob die Vertragsstaaten des Pariser Klimauumlbereinkommens zukuumlnftig die-

se dezente Warnung beherzigen und ihre NDCs entsprechend formulieren werden bleibt abzuwarten zumal sogar bei einer umfassenden Umsetzung der NDCs eine globale Erwaumlrmung von 27 bis 35 degC zu erwarten ist149 Genau an dieser Stelle kommt die Symbolkraft des Uumlbereinkommens zum Vorschein Angesichts des sehr engen Zeitfensters muss sehr schnell etwas getan werden auch wenn es wahrscheinlich nicht mehr ausreichen wird um das Ziel zu erreichen Zumindest koumlnnten der Globale Bilanzierungsmecha-nismus und der Transparenzrahmen zu einem ldquoMechanismus zur Steige-rung der Ambitionenrdquo150 wachsen indem sie einen gewissen politischen Rechtfertigungsdruck erzeugen151

147 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 133 ff 148 Decision 1CP21 Adoption of the Paris Agreement (Anm 3) Rn 17 149 Wuppertal Institut fuumlr Klima Umwelt Energie GmbH (Anm 32) 3 150 J Maier (Anm 33) 35 151 Wuppertal Institut fuumlr Klima Umwelt Energie GmbH (Anm 32) 4



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ser Klimauumlbereinkommen maszliggeblich auf einen bottom-up-Ansatz indem es den Staaten die Quantifizierung der von ihnen beabsichtigten Emissions-reduktionen selbst uumlberlaumlsst Ein entscheidendes Instrumentarium dafuumlr sind die sogenannten Nationally Determined Contributions die selbst nicht Bestandteil des Uumlbereinkommens und somit inhaltlich auch nicht rechtlich verbindlich sind Das Uumlbereinkommen selbst stellt weitgehend lediglich rechtlich verbindliche prozedurale Erfordernisse im Hinblick auf ihre Vor-bereitung und Uumlbermittlung auf Der Umstand dass nun alle Vertragsstaa-ten diese Beitraumlge ndash und somit Emissionsreduktionsziele ndash vorlegen muumlssen ungeachtet der noch nach dem Kyoto-Protokoll vorherrschenden Zweitei-lung in Entwicklungs- und Industrielaumlnder ist ein weiterer entscheidender Unterschied zum bisherigen Ansatz Allerdings eroumlffnet das Pariser Uumlber-einkommen den Entwicklungslaumlndern hinsichtlich der Ziele der nationalen Beitraumlge einen gewissen Spielraum Waumlhrend die Industrielaumlnder weiterhin die fuumlhrende Rolle in der Implementierung absoluter und wirtschaftsweiter Reduktionsziele uumlbernehmen sollen1 werden die Entwicklungslaumlnder dazu ermutigt im Laufe der Zeit wirtschaftsweite Reduktionsziele zu verfolgen Dies entspricht dem Ansatz einer nuancierten Kategorisierung des Pariser Klimauumlbereinkommens das unter Beruumlcksichtigung der unterschiedlichen nationalen Umstaumlnde eine flexiblere Anwendung des Prinzips der gemein-samen aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit ermoumlglicht Dieser Ansatz spiegelt sich auch in zahlreichen anderen Bestimmungen des Pariser Uumlber-einkommens wider

Das Uumlbereinkommen enthaumllt marktbasierte Mechanismen die zum Teil den auf der Grundlage des Kyoto-Protokolls geschaffenen Mechanismen wie zum Beispiel dem Clean Development Mechanism aumlhneln Auch nicht marktbasierte Mechanismen sind nun explizit im Vertragstext verankert Die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimauumlbereinkommens wird al-lerdings noch die Durchfuumlhrungsmodalitaumlten zu entwickeln haben die zum gegenwaumlrtigen Zeitpunkt noch weitgehend im Dunkeln bleiben Das trifft insbesondere auf das Durchsetzungssystem des Uumlbereinkommens zu des-sen praktische Umsetzung gerade vor dem Hintergrund der selbstver-pflichtenden Erklaumlrungen der Vertragsstaaten einigen Fragen ausgesetzt bleibt Nichtsdestotrotz ist das Uumlbereinkommen ein voumllkerrechtlich ver-bindlicher Rahmen der bei zukuumlnftig bestehender politischer Akzeptanz

1 Damit sind Emissionsreduktionsziele im Vergleich zu einem bestimmten Referenzjahr

gemeint die die gesamte Wirtschaft einbeziehen vgl OECD Climate Change Mitigation Policies and Progress 2015 36 abrufbar unter lthttpwwwoecdorggt vgl auch L Morgen-sternM Dehnen Eine neue Aumlra fuumlr den internationalen Klimaschutz Das Uumlbereinkommen von Paris Zeitschrift fuumlr Umweltrecht 22 (2016) 131 (134)



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Das neue Pariser Klimaübereinkommen · 2 United Nations Framework Convention on Climate Change...

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