Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland Nomos

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Joachim Jens Hesse | Thomas Ellwein

Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland

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10., vollständig neu bearbeitete Auflage

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ISBN 978-3-8329-5089-7

Zum Autor:Joachim Jens Hesse, der das „Regierungssystem“ mit der 6. Auflage von Thomas Ellwein übernahm, zählt zu den renommiertesten Staats-, Politik- und Verwal-tungswissenschaftlern Deutschlands. Nach Lehrstühlen in Konstanz, Duisburg/Düsseldorf und an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer wurde er als Ford-Monnet-Professor für Europäische Politik und Vergleichende Staats- und Regierungslehre an die Universität Oxford berufen. 1997 kehrte er nach Deutschland zurück (FU Berlin), um mit dem Internationalen Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) die derzeit führende Einrichtung der Staats- und Europaforschung aufzubauen.

Zum Inhalt:Das „Regierungssystem“ gilt seit Jahrzehnten als das herausragende Lehrbuch zum politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Konzipiert als anspruchsvolle Einführung, vereinigt es die Vorzüge eines Handbuchs mit denen eines Nachschlage-werks.

■ Umfassendes, interdisziplinär angelegtes Standardwerk zum deutschen Regie-rungssystem

■ Detaillierte Untersuchung der einzelnen Elemente des Regierungssystems und der zentralen Aufgaben- und Politikbereiche

■ Ausführliche empirisch-analytische Darstellungen auf der Basis des vorliegen-den Erkenntnisstandes in den Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

■ Erstmals Ergänzung des Textes durch zahlreiche Abbildungen, graphische Darstellungen und aufbereitete Statistiken

■ Einzigartige Vernetzung von Quellen und Dokumenten mit Erläuterungen, Analysen und Einschätzungen

■ Umfangreiche Dokumentendatenbank mit Kommentierungssoftware für eigene Forschungsarbeiten auf einer CD

■ Ein „Einstieg“ in das Studium sowie ein Handbuch für die Wissenschaft und die politisch-administrative Praxis

■ Unverzichtbar in Lehre, Forschung und Beratung

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Joachim Jens Hesse | Thomas Ellwein

10., vollständig neu bearbeitete Auflage

Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland

Nomos

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10. Auflage 2012© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8329-5089-7

Bildnachweis Titel: istockphoto.com

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Vorwort zur 10. Auflage

Das Erscheinen der 10. Auflage einer wissenschaftlichen Publikation stellt – jenseits des Ta-schenbüchermarktes – ein eher seltenes Ereignis dar, erst recht für ein Werk, das seit Jahrzehntenals „Standardlehrbuch“ gilt und in mehrjährigem Rhythmus einer jeweils vollständigen Neubear-beitung unterliegt. „Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland“, von Thomas Ell-wein Ende der l950er Jahre konzipiert und in erster Auflage 1963 vorgelegt, weist eine Beson-derheit aber auch insofern auf, als sich seine Wahrnehmung und Funktion über die Jahrzehntedeutlich verändert haben. So galt das Buch zunächst als profunde Einführung in das politischeSystem, wobei anfangs durchaus „Demokratieschulung“, später grundlegende politische Bildungund schließlich „Förderung des politischen Prozesses“ im Vordergrund standen. Mit zunehmenderProfessionalisierung des Faches Politikwissenschaft kam es dann zu einer weiteren, jetzt verstärktakademischen Ausdifferenzierung, wobei das in den ersten Auflagen eher historische und syste-matisierende Vorgehen schrittweise um empirisch-analytische Zugänge ergänzt wurde. Damitverband sich eine beträchtliche Ausweitung des Leserkreises. Waren es zunächst Auszubildendeund Lehrende, an die sich das „Regierungssystem“ richtete, traten nun auch politisch-administrativHandelnde, Verbands- und Medienvertreter sowie eine erweiterte Öffentlichkeit als Zielgruppenhinzu. Durch die Unterstützung der Bundeszentrale wie der Landeszentralen für politische Bildungwurde es schließlich möglich, das Werk in großen Auflagen einem breiten Leserkreis zur Verfü-gung zu stellen, ein bis heute wichtiger multiplikativer Prozess.

Als der Autor mit der 6. Auflage das „Regierungssystem“ übernahm, kam es in enger Abstim-mung mit dem das Werk begründenden Freund und Kollegen zu weiteren Veränderungen. Siemündeten in eine starke Ausweitung des Umfangs, da jetzt zu den eher historisch-deskriptivenTeilen des Buches Ergänzungen und Auswertungen traten, die den empirisch-analytischen Her-ausforderungen gerecht zu werden suchten. Schließlich kam es nach Anregungen der Fachöffent-lichkeit und der Studentenschaft sogar zu der Entscheidung, das unhandlich werdende Gesamt-werk zweizuteilen und zwischen einem Text- und einem Materialband zu unterscheiden. In letz-terem ging es um eine Darstellung grundlegender Informationen zum deutschen Regierungssys-tem, die von historischen Dokumenten über Rechtsgrundlagen bis hin zu ausdifferenzierten Or-ganisationsplänen und Datenanalysen reichten. Sie ermöglichten es dem Leser, die komprimiertentextlichen Darstellungen durch einen Blick in die Struktur und vor allem die Praxis des öffentlichenHandelns zu ergänzen.

Mit der jetzt vorliegenden „Jubiläumsausgabe“ ergibt sich eine erneute Veränderung insofern,als dem Textband eine CD beigefügt ist, die den Materialband ersetzt. Dabei geht es allerdingsnicht um eine vergleichsweise simple Zusammenstellung einzelner Materialien, sondern um einedie zunehmend verbesserten informationstechnischen Möglichkeiten nutzende „Handreichung“.Wer die CD öffnet, wird in die Lage versetzt, Datenbanken einzusehen und weiterzuführen, un-mittelbaren Zugang zu diversen Informationsquellen zu erschließen und die eigene Analysearbeitnachhaltig empirisch zu unterfüttern. Verlag wie Autor hoffen, dass von den damit verbundenenMöglichkeiten intensiv Gebrauch gemacht wird.

7


Materiell erscheint diese 10. Auflage in einer erneuten Phase des Umbruchs, da die bereits seitgeraumer Zeit diagnostizierte „gefährdete Stabilität“ des Regierungssystems eine deutliche Ver-schärfung und weitere Ausformung erfuhr. Endogen richtet sich das auf wachsende Probleme derPolitikformulierung und des Politikvollzugs, wobei „klassische“ Kategorien wie die der politi-schen Führung eine wieder erweiterte Aufmerksamkeit erfahren, während exogen grenzüber-schreitende Entwicklungen an Gewicht gewinnen, gewiss nicht nur, aber doch besonders nach-haltig im Rahmen der Finanz-, Wirtschafts- und Verschuldungskrisen der Jahre 2008 bis 2012.Bei der Bearbeitung der einzelnen Kapitel wurden diese Gefährdungen aufgenommen und – womöglich – konstruktiv gewendet, um die sich weiter öffnende „Schere“ zwischen den meist stabilensystemischen Ausgangsbedingungen und dem faktischen politischen Handeln auf nationaler wieeuropäischer Ebene nicht größer werden zu lassen.

Wie immer sei auch in diesem Vorwort darauf verwiesen, dass die im Folgenden angespro-chenen Themen in gesonderten Publikationen vertieft wurden, die sich vor allem auf die Funkti-onsfähigkeit des deutschen Regierungssystems (auf allen gebietskörperschaftlichen Ebenen undim Rahmen der europäischen Politik) richteten. So wurden seit dem Erscheinen der 9. AuflageUntersuchungen vorgelegt, die sich zum einen auf die Handlungsfähigkeit der bundesstaatlichenOrdnung und in ihr der Bundes-, der Landes- wie der kommunalen Ebene erstreckten und zumanderen der Interaktion von nationalstaatlicher und europäischer Ebene gewidmet waren. Letzteresgilt vor allem für die Monographien „Europa professionalisieren. Kompetenzordnung und insti-tutionelle Reform im Rahmen der Europäischen Union“ (2005, mit F. Grotz; Duncker & Humblot)und „Vom Werden Europas. Der EU-Verfassungskonvent: Verfahren, Ansatz, Ergebnisse“ (2007;de Gruyter). Im Rahmen der vom Autor herausgegebenen Zeitschrift für Staats- und Europawis-senschaften (ZSE) und der Schriftenreihe Staatsreform in Deutschland und Europa. Der öffent-liche Sektor im nationalen und internationalen Vergleich kam es darüber hinaus zu einer Erörte-rung von Schlüsselfragen der innenpolitischen Entwicklung (Föderalismusreform, Trägerschafts-frage nach dem SGB II, Regierungs- und Verwaltungshandeln), ergänzt um eine vergleichendeAnalyse transnationaler Organisationsformen (EU, ASEAN, Mercosur, SADC). Erweiterte undin diesen Band einfließende empirische Erkenntnisse verbanden sich schließlich mit Mitglied-schaften des Autors in wichtigen Kommissionen, deren Themenspektrum von der Föderalismus-reform II und der Zukunft von „Hartz IV“ über die Internationalisierung von Wissenschafts- undForschungspolitiken bis hin zu Bürokratisierungsprozessen (und neuen Regelungsformen) auf dereuropäischen Ebene reichte; das Literaturverzeichnis dokumentiert Näheres.

Abschließend gilt der Dank den an der Erstellung dieses Buches beteiligten Mitarbeitern, undhier vor allem Sarah Ciaglia und Thomas Fehrmann, den Vertretern des Nomos-Verlags für eineimmer faire und sachbezogene Zusammenarbeit sowie schließlich den Studenten, die natürlichwussten, dass Google dieses „Regierungssystem“ als eine der ersten deutschsprachigen Publika-tionen fast vollständig ins Netz stellte – gleichwohl aber zu dem Buch selbst griffen. Ihnen wieden studentischen Vorgängergenerationen ist diese 10. Auflage gewidmet.

Berlin und Salzburg, im Oktober 2011 Joachim Jens Hesse

8 Vorwort zur 10. Auflage


Inhalt

Vorwort zur 10. Auflage .......................................................................................... 7

Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................... 13

Abbildungsverzeichnis .............................................................................................. 19

Einführung

Das deutsche Regierungssystem: Ausgangsbedingungen und EntwicklungsphasenI.

Zur Geschichte der Bundesrepublik Deutschland .............................................1. 39

Gründungsbedingungen ........................................................................1.1. 40Demokratischer und sozialer Rechtsstaat: die Bundesrepublik Deutschland1949 – 1990 ........................................................................................

1.2.43

Das sozialistische Experiment: die Deutsche Demokratische Republik 1949 –1990 ...................................................................................................

1.3.50

Die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland seit der Wiedervereinigung(1990 – 2011) ......................................................................................

1.4.57

Grundzüge des Gemeinwesens ......................................................................2. 68

Territorium und Bevölkerung ................................................................2.1. 69Wirtschafts- und Sozialstruktur ..............................................................2.2. 77Strukturelle und aktuelle Herausforderungen deutscher Innenpolitik ...........2.3. 90

Die Internationalisierung der deutschen Politik ................................................3. 127

Die Entgrenzung des Nationalstaats ........................................................3.1. 128Die Entwicklung der Europäischen Union ...............................................3.2. 133Handlungsfelder der deutschen Außenpolitik ...........................................3.3. 148

Staatsaufbau und staatliche Entwicklung: politische Entscheidungsebenen undihre Verflechtung

II.

Notwendige Erinnerungen: zur Geschichte der Staatlichkeit in Deutschland ........1. 158

Bund und Länder: die bundesstaatliche Ordnung als politisches Strukturprinzip ...2. 163

9


Föderalstaatliche Aufgabenteilung und Finanzverfassung ..........................2.1. 163Verwaltungsföderalismus und Politikverflechtung ....................................2.2. 178Der deutsche Föderalismus zwischen Vereinigung und Europäisierung .......2.3. 183

Staat und Gemeinden: zwischen Konflikt und Kooperation ...............................3. 194

Die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung ................................3.1. 194Kommunale Aufgaben-, Ressourcen- und Entscheidungsstrukturen ............3.2. 203

Politische WillensbildungIII.

Partizipation und Repräsentation: verfassungspolitische Grundentscheidungen . . . .1. 223

Das Grundgesetz als Rahmen und Programm ...........................................1.1. 224Repräsentationssystem und Demokratieverständnis ..................................1.2. 233Zur Zukunft von Staat und Verfassung ....................................................1.3. 238

Organisation der politischen Beteiligung: Strukturen, Prozesse, Inhalte ...............2. 244

Meinungsbildung und Massenmedien: Erscheinungsformen deutscherPolitik .................................................................................................

2.1.245

Rechtliche Grundlegung .............................................................2.1.1. 246Die Entwicklung der Printmedien ................................................2.1.2. 250Rundfunk und Fernsehen ............................................................2.1.3. 255Medienangebot und Medienpolitik ...............................................2.1.4. 264

Die Organisation von Interessen: der „Verbändestaat“ vor der Auflösung? . .2.2. 268Grundlegung und historischer Überblick .......................................2.2.1. 268Formen und Funktionen von Vereinigungen ..................................2.2.2. 274Vereinigungen als Beteiligungsfeld ..............................................2.2.3. 280Verbandseinfluss auf die Politik ...................................................2.2.4. 282

Die Parteien: Garanten demokratischer Willensbildung oder „Staat imStaat“? ................................................................................................

2.3.287

Parteien in Recht und Staat .........................................................2.3.1. 288Die Binnenstruktur der Parteien ...................................................2.3.2. 296Politisches Profil und Programmatik der Parteien ...........................2.3.3. 309Leistungen und Funktionsprobleme des Parteiensystems .................2.3.4. 320

Wahlen und Wähler: die Bestellung des politischen Personals ....................2.4. 337Wahlrecht und Kandidatenaufstellung ..........................................2.4.1. 338Wählerverhalten und Wahlergebnis ..............................................2.4.2. 344Wahlkampf und Wahlkampferfahrungen .......................................2.4.3. 350Anmerkungen zur Bundestagswahl 2009 ......................................2.4.4. 355

10 Inhalt


Parlament und Regierung: Politikformulierung im BundesstaatIV.

Aufgaben der Parlamente: die Volksvertretung zwischen Routine undBedeutungsverlust .......................................................................................

1.361

Gesetzgebung ......................................................................................1.1. 363Das Parlament als Teil der politischen Führung ........................................1.2. 374Haushaltsberatung und Haushaltskontrolle ..............................................1.3. 383Parlament und Öffentlichkeit .................................................................1.4. 386

Abgeordnete und Fraktionen: die Vertretung des Souveräns ..............................2. 393

Die Zusammensetzung der Parlamente ....................................................2.1. 394Mandat und Fraktionsbindung ................................................................2.2. 397Formale und informelle Fraktionsstrukturen ............................................2.3. 403

Die Regierung: Zentrum der Exekutive ...........................................................3. 407

Regierungsfunktionen ...........................................................................3.1. 408Minister und Ministerien .......................................................................3.2. 413Ministerauswahl und Regierungsbildung .................................................3.3. 421Der Bundeskanzler ...............................................................................3.4. 428

Der Bundesrat: Ländervertretung und politisches Organ ...................................4. 436

Historischer Rückblick ..........................................................................4.1. 436Selbstverständnis und Wirkungsweise .....................................................4.2. 442

Der Bundespräsident: das Staatsoberhaupt als „Hüter der Politik“ ......................5. 449

Verwaltung und Vollzug: von der Umsetzung der PolitikV.

Die Grundlagen des Verwaltungssystems ........................................................1. 460

Vertikaler und horizontaler Verwaltungsaufbau ........................................1.1. 460Tätigkeitsfelder und Verwaltungsverfahren .............................................1.2. 463Die Verwaltung als Organisation und Betrieb ..........................................1.3. 467

Zur Position der Verwaltung im Regierungssystem ..........................................2. 469

Vorteil der Kontinuität – Last der Tradition .............................................2.1. 470Verwaltungspolitik als Daueraufgabe ......................................................2.2. 472Ansätze zur Verwaltungsreform: ein Rückblick ........................................2.3. 475Staats-, Regierungs- und Verwaltungsreformen in Bund, Ländern undGemeinden ..........................................................................................

2.4.481

Inhalt 11


Verwaltungsführung als „knappe Ressource“ ..................................................3. 496

Die Macht der Verwaltung ....................................................................3.1. 497Organisationsgewalt und Haushaltshoheit ................................................3.2. 500Aufsicht und Kontrolle .........................................................................3.3. 504Personalführung ...................................................................................3.4. 510Selbstführungstendenzen der Verwaltung ................................................3.5. 516

Recht und Rechtsprechung: der Rechtsstaat im WandelVI.

Die Rechtsordnung: Grundlagen ....................................................................1. 522

Positives und überpositives Recht ...........................................................1.1. 522Zur Struktur der Rechtsordnung .............................................................1.2. 528

Die Rechtsprechung: Justiz als Gewährleistung ...............................................2. 535

Die Organisation der Rechtsprechung .....................................................2.1. 535Die Rechtsprechung im Regierungssystem ..............................................2.2. 545

Das Bundesverfassungsgericht als Stabilitätsgarant ..........................................3. 549

Entstehung und Auftrag ........................................................................3.1. 549Das Bundesverfassungsgericht zwischen Recht und Politik ........................3.2. 553Das Bundesverfassungsgericht im Prozess der europäischen Integration ......3.3. 558

Die Bundesrepublik als Rechtsstaat – eine kontinuierliche Herausforderung ........4. 562

Das deutsche Regierungssystem zwischen Vereinigung und Europäisierung: einumfassender Modernisierungsauftrag

VII.

Chronik der politischen Nachkriegsentwicklung Deutschlands .................................. 591

Literaturverzeichnis ................................................................................................ 681

Personenregister ..................................................................................................... 775

Sachregister ............................................................................................................ 779

12 Inhalt


Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Besatzungszonen und Gebietsverluste nach dem Zweiten Weltkrieg ...... 41

Abbildung 2: Das geteilte Deutschland (mit Ländern und DDR-Bezirken) ................. 53

Abbildung 3: Ergebnisse der Wahlen zum Deutschen Bundestag nachZweitstimmenanteil der Fraktionen .................................................. 65

Abbildung 4: Wahlbeteiligung bei Bundestagswahlen (1949-2009, bundesweit) ......... 66

Abbildung 5: Demokratische Legitimation – Zweitstimmenanteile undKanzlermehrheiten .......................................................................... 67

Abbildung 6: Urbane Räume und „entleerte“ Landstriche: Bevölkerungsdichte derLandkreise und kreisfreien Städte ..................................................... 71

Abbildung 7: Demographische Unterschiede im Bundesstaat (Verhältnis der Zahl derUnter-25-Jährigen zur Zahl der Über-65-Jährigen nach Ländern) ......... 73

Abbildung 8: Altersaufbau und Migrationshintergrund der BevölkerungDeutschlands .................................................................................. 76

Abbildung 9: Anteil der Industrie an der Bruttowertschöpfung (in Prozent) ............... 78

Abbildung 10: Produktivität und Beschäftigung im landwirtschaftlichen Sektor ........... 79

Abbildung 11: Arbeitslosenzahl und -quote (seit 1995) ............................................. 83

Abbildung 12: Leben vom Arbeitslosengeld II ......................................................... 84

Abbildung 13: Anteil der Arbeitnehmerentgelte am Bruttonationaleinkommen(seit 1991) ..................................................................................... 85

Abbildung 14: Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen ............................ 89

Abbildung 15: Offene und versteckte Verbindlichkeiten Deutschlands im Rahmen dereuropäischen Verschuldungskrise .................................................... 91

Abbildung 16: Staatsquote (Ausgaben der öffentlichen Hand als Anteil am BIP) ......... 92

Abbildung 17: Bundeshaushalt 2011 – Finanzierung und Allokation desGesamtvolumens ............................................................................ 93

Abbildung 18: Haushaltsdefizit und Schuldenstand als Anteil am BIP (1995-2011) ...... 95

Abbildung 19: Staatliche und private Verschuldung im internationalen Vergleich ........ 96

Abbildung 20: Eigenkapitalrenditen im Bankensektor ............................................... 98

Abbildung 21: Krisenbewältigung: staatliche Hilfen für den Bankensektor in derFinanzkrise 2007-2009 .................................................................... 99

19


Abbildung 22: Auswirkung der Finanz- und Wirtschaftskrise 2007-2009 auf dieEntwicklung des Bruttoinlandsprodukts ............................................. 100

Abbildung 23: Langfristiger Anstieg der Arbeitslosenquote (1969-2011) .................... 103

Abbildung 24: Löhne und Hartz IV (Ausgewählte Wirtschaftszweige, Angaben in Euronetto je Monat) ............................................................................... 104

Abbildung 25: Höhe und anteilige Finanzierung der Sozialleistungen (1991, 2000, 2008und 2012) ...................................................................................... 106

Abbildung 26: Staatliche Bildungsausgaben als Anteil am BIP im internationalenVergleich ....................................................................................... 110

Abbildung 27: Anteile unterschiedliche Energieträger an der Stromproduktion ............ 117

Abbildung 28: Energieverbrauch im Rahmen der wirtschaftlichen Produktion nachEnergieträgern ................................................................................ 118

Abbildung 29: Anteile unterschiedliche Energieträger an der Wärmeproduktion .......... 119

Abbildung 30: Standorte von Zwischen- und (potentiellen) Endlagern für radioaktiveAbfälle ......................................................................................... 120

Abbildung 31: Steigender Treibhausgasausstoß, wachsende Energienachfrage ............. 121

Abbildung 32: Herkunftsregionen der Bevölkerung mit Migrationshintergrund ............ 125

Abbildung 33: Herkunftsländer der Bevölkerung mit Migrationshintergrund .............. 125

Abbildung 34: Migration im internationalen Vergleich ............................................ 127

Abbildung 35: Die Entwicklung der Europäischen Union .......................................... 137

Abbildung 36: Die Einrichtungen der Europäischen Union nach dem Vertrag vonLissabon ........................................................................................ 139

Abbildung 37: Operative EU-Haushaltssalden der größten Geber- und Nehmerstaaten(2010) ........................................................................................... 140

Abbildung 38: Die Währungsreserven der Schwellenländer ....................................... 152

Abbildung 39: Die Milleniums-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen(2000-2015) ................................................................................... 156

Abbildung 40: Ergebnisse der Föderalismus-Reformkommissionen I und II ................ 169

Abbildung 41: Steuereinnahmen der Gebietskörperschaften ...................................... 172

Abbildung 42: Der Finanzausgleich unter den Ländern ............................................. 176

Abbildung 43: Zur Logik der bundesstaatlichen Organisationsentwicklung ................. 192

Abbildung 44: Finanzierungssaldo und Kassenkredite der Städte und Gemeinden(in Mrd. Euro) ................................................................................ 210

Abbildung 45: Struktur des kommunalen Finanzausgleichs in den alten Ländern .......... 211

20 Abbildungsverzeichnis


Abbildung 46: Kommunale Einnahmen in West und Ost 2010 ................................... 213

Abbildung 47: Kommunale Ausgaben in West und Ost 2010 ..................................... 214

Abbildung 48: Soziale Leistungen der Kommunen ................................................... 216

Abbildung 49: Strukturentwicklung auf der kommunalen Kreisstufe ........................... 218

Abbildung 50: Weimarer Reichsverfassung und Grundgesetz im Vergleich ................. 231

Abbildung 51: Neuere Änderungen des Rundfunkstaatsvertrags ................................. 258

Abbildung 52: Wie Jugendliche Medien nutzen ....................................................... 265

Abbildung 53: Entwicklungsstufen im deutschen Verbandswesen .............................. 271

Abbildung 54: „Stammbaum der deutschen Parteien“ ............................................... 290

Abbildung 55: Parteimitglieder seit 1956 (in Tausend gerundet) ................................ 298

Abbildung 56: Parteiorganisation (hier beispielhaft die SPD) ..................................... 302

Abbildung 57: Wahlbeteiligung bei den letzten Landtagswahlen (2008 – 2011) ........... 345

Abbildung 58: Die Wahl zum Deutschen Bundestag 2009 (Stimmenanteil in Prozent) . . 355

Abbildung 59: Entwicklung der CDU/CSU- und der SPD-Wählerschaft (Absolute Zahlder Zweitstimmen bei den Bundestagswahlen seit 1998) ...................... 356

Abbildung 60: Wählerwanderung 2009 ................................................................... 357

Abbildung 61: Die Obersten Bundesorgane ............................................................. 362

Abbildung 62: Schematische Darstellung des Gesetzgebungsverfahrens derBundesrepublik Deutschland ............................................................ 368

Abbildung 63: Die Struktur des Bundestages .......................................................... 396

Abbildung 64: Bundestag und Bundesrat im Konflikt ............................................... 440

Abbildung 65: Die Arbeit des Vermittlungsausschusses von Bundestag und Bundesrat . . 441

Abbildung 66: Die Präsidenten der Bundesrepublik Deutschland ............................... 455

Abbildung 67: Beschäftigte im öffentlichen Dienst 2009 (Vollzeitäquivalente) ............ 463

Abbildung 68: Öffentlicher Dienst und Verwaltung (Beispiele für Aufgaben undLeistungsbereiche) .......................................................................... 466

Abbildung 69: Modernisierungspolitiken auf Landesebene: drei Reformmodelle .......... 487

Abbildung 70: Reformmaßnahmen im Rahmen der Zweistufigkeit ............................. 489

Abbildung 71: Die Umsetzung von Verwaltungsreformen im Vergleich ...................... 490

Abbildung 72: Übersicht über den Gerichtsaufbau in der Bundesrepublik Deutschland . . 537

Abbildung 73: Das Bundesverfassungsgericht (Organisation und Beispiele fürAufgaben) ..................................................................................... 552

Abbildungsverzeichnis 21


Einführung

Im Herbst 2011 sieht sich das deutsche Regierungssystem mit beträchtlichen Herausforderun-gen konfrontiert. Dies gilt gleichermaßen für die Entwicklung nach innen, also mit Blick auf dietradierten Bereiche der Innenpolitik, als auch nach außen, hier unter Berücksichtigung grenz-überschreitender, europäischer und weiterer transnationaler Fragen.

Die binnenstaatliche AusgangssituationNach innen steht die deutsche Politik vor einer insofern ungewöhnlichen Situation, als die seitSeptember 2009 amtierende Koalition von CDU/CSU und FDP lange Zeit nur in Ansätzen er-kennen ließ, dass und wie man die erhoffte „bürgerliche Mehrheit“ über entsprechende Politikenumzusetzen sucht. Zwar einigte man sich im Frühjahr 2010 in Reaktion auf die Finanz- und Wirt-schaftskrise auf ein (erstes) „Sparpaket“, doch unterlag dies aufgrund eher allgemeiner Absichts-erklärungen und erkennbarer sozialer Ungleichgewichte schnell einem nahezu einhelligen Verdiktder Öffentlichkeit. Hinzu traten kontinuierliche Auseinandersetzungen in einzelnen Politikfeldern,stritt man sich um Form und Gehalt einer (erneuten) bildungspolitischen Initiative und erwiesensich europäische wie internationale Versuche, der Verselbständigung von Finanzmärkten entge-genzutreten, bereits binnenstaatlich als wenig konsensfähig. Diese Defizite im Bereich der Poli-tikformulierung wurden durch unerwartete personelle Veränderungen ergänzt, nachdem aus un-terschiedlichen Gründen zahlreiche der CDU angehörige Ministerpräsidenten ihr Amt abgabenund der gerade wieder gewählte Bundespräsident Köhler ohne überzeugende Begründung seinenRücktritt erklärte. So verstärkte sich der Eindruck, dass die amtierende Koalition nicht wirklichhandlungs-, ja „regierungsfähig“ war, eine angesichts den Primat der Politik infrage stellendenwirtschaftlichen Entwicklung durchaus diskussionswürdige Situation. Im Ergebnis verbanden sichin den Augen der kritischen Öffentlichkeit Konzeptionslosigkeit mit Kapazitäts- und, horribiledictu, Kompetenzproblemen, wurde selbst die politische Führung der Kanzlerin, als solche imRahmen der Großen Koalition und auf internationalem Terrain gepriesen, in Zweifel gezogen.

Der Eindruck, nach dem wesentliche „Hausaufgaben der Politik“ nicht wirklich gemacht wur-den, setzte sich 2010 und 2011 dann vor allem europa- und außenpolitisch fort, zumal die Ver-schuldungskrise den Problemdruck erheblich verstärkte. So diskutierte man angesichts erkennbarselbstreferentieller Finanzmärkte zwar über zeitgemäße Abgaben und eine erweiterte Bankenauf-sicht, ohne dass es zu abgestimmten Politiken und Regelungen gekommen wäre. Von der Ein-führung einer Finanztransaktionssteuer, der Einrichtung einer europäischen Ratingagentur odereuropaweiten „Schuldenbremsen“ ist man noch weit entfernt. Noch diffuser gestaltete sich dieÜbereinkunft zur Einrichtung einer Europäischen Wirtschaftsregierung, in der sich die Kanzlerinallerdings insofern durchsetzte, als sich die 27 Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaa-ten künftig als eben diese „Wirtschaftsregierung“ verstehen wollen. Der französische Staatsprä-sident hätte eine kleinere Gruppe, die der Euro-Länder, vorgezogen und wollte dies zudem mitder Einrichtung einer neuen Generaldirektion verbinden – ein gleichsam „klassisches“ Verfahren,

23


Probleme entweder durch die Zuweisung von Ressourcen (throwing money at problems) oder aberüber neue Institutionen anzugehen, ohne die Konsequenzen vorab ausreichend bedacht und dieWirkungsweise der bislang eingesetzten Einrichtungen überprüft zu haben.

Zusammenfassend wird man den allgemeinen politischen Zielen, erkennbaren Problemen künf-tig schneller, kompetenter, ressourcenschonender und nachhaltiger begegnen zu wollen, sicherzustimmen können, doch erweisen sich entscheidende Fragen als unbeantwortet – sowohl zu deninnenpolitschen Prioritäten der Koalition als auch im Rahmen der europäischen Politik. Ergänztdurch die international kritisch aufgenommene Entscheidung, den NATO-Einsatz in Lybien nichtmitzutragen, mehrten sich so die Vorbehalte. Auch blieb offen, worauf sich die „EuropäischeWirtschaftsregierung“ in ihrer materiellen Arbeit denn konzentrieren sollte und welche Aufgabenund Instrumente ihr zuzuordnen wären. Geht es um die Weiterentwicklung des Stabilitäts- undWachstumspaktes, um wirtschaftliche Koordinierung oder um ein Programm für Strukturreformen- bis hin zu einer erneuten Veränderung der europäischen Verträge? Folgt man den politischenVerlautbarungen, sollte all dies eine Rolle spielen, ohne dass ausreichend deutlich wird, was sichdamit wiederum für das mühsam erreichte Gleichgewicht zwischen den Mitgliedstaaten, derKommission und dem Europäischen Parlament in der Praxis verbindet, welche Konsequenzen sichfür die nationalstaatlichen Regierungssysteme ergeben und ob die Wählerschaft wie die „VölkerEuropas“ bereit sind, entsprechende Wege zu gehen.

Natürlich ist der Politik nicht abzusprechen, dass sie zu reagieren sucht – und das reicht inzwi-schen von überraschenden, ihre Partei wie deren Wähler nahezu überfordernden Politikwech-seln der Kanzlerin („Energiewende“, Bundeswehrreform, Bildungspolitik, Mindestlohn) bis hinzu jenen „Schirmen“, die in inzwischen kaum mehr nachvollziehbarer Größenordnung zur „Ret-tung des Euro“ aufgespannt werden. Gleichwohl verbleiben auch hier Vorbehalte, die sich mitErkenntnisproblemen (gegenüber zunehmend komplexen, horizontal wie vertikal mehrere Ge-bietskörperschaften einbeziehenden Fragestellungen), Vollzugs- und Wirkungsfragen (bei nichtmehr öffentlich-rechtlich beherrschbaren Problemen) sowie schließlich der institutionellen wiepersonellen Gewährleistung verbinden. Letzteres ist insofern von Bedeutung, als im amtierendenKabinett nur der Bundesfinanzminister, Wolfgang Schäuble, und der ehemalige Innen-, jetzt Ver-teidigungsminister Thomas de Maizière als verbleibende politische „Schwergewichte“ gelten, dieVerjüngung der FDP-Führungsspitze aufgrund fehlender Erfahrung ein gravitas-Problem erken-nen lässt und sich auch in der Opposition nur begrenzte Kapazitäten finden. Ergänzt man das umdie finanz- und wirtschaftspolitischen Defizite im Beraterkreis der Kanzlerin, wird die Unsicher-heit erklärlich, mit der man deutscherseits vor allem auf die sich zuspitzende Verschuldungskrisereagiert. Entsprechend droht sich „politische Führung“ auf Zeitgewinn, Beschwichtigungsversu-che und eine „Politik des Ungefähren“ zu reduzieren, Verhaltensweisen, die das Publikum zudurchschauen beginnt und mit Loyalitätsentzug beantwortet. Da die CDU/CSU ohnehin ihre per-sonelle Führungsreserve einbüßte und die erratischen, fast panikartig anmutenden Politikwechseldas konservative Profil der Partei bis zur Unkenntlichkeit verdunkelten, wendet sich das Publikumab (Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg), ohne dass sich überzeugende Alternativen bieten.Zudem kämpft die FDP (und damit die „bürgerliche Mehrheit“) um ihr politisches Überleben und

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hebt die junge Generation eher zeitgeistgeprägte Gruppierungen, wie die „Piraten-Partei“, in par-lamentarische Gremien.

Die europapolitische AusgangssituationErgänzt man den Blick auf die Binnenprobleme der deutschen Politik um den expliziten Einbezugder Europäischen Union und ihrer Wirkungsweisen, wird erkennbar, dass das Verhältnis zwischenden europäischen Nationalstaaten und der EU noch immer in weiten Teilen ungeklärt ist, sicheher über ein trial and error-Verfahren fortentwickelt und die europäische Politik zudem in einemnur noch begrenzt arbeitsfähigen institutionellen Rahmen agiert, der suboptimale Politiken be-günstigt. So ist auffällig, dass angesichts des drohenden Zusammenbruchs der griechischen Wirt-schaft und mit ihr des griechischen Staates eine Reihe von Diskussionen wiederkehrt, die imVerlauf der vergangenen beiden Jahrzehnte den Europäisierungsprozess begleiteten: sei es dieVorstellung von einer „variablen Geometrie“ oder einem „Europa der unterschiedlichen Ge-schwindigkeiten“, der Wunsch, das „Europa der Nationalstaaten“ zu den „Vereinigten Staaten vonEuropa“, mithin zu einer bundesstaatlichen Struktur fortzuentwickeln, oder auch nur jener „Klas-siker“, der die erreichte Wirtschafts- und Währungsunion möglichst umstandslos durch eine demkomplementäre Politische Union zu vervollständigen sucht. In diesen Diskussionen stehen sichdann wieder vermeintliche „Euroskeptiker“ und „glühende Europäer“ gegenüber, beide eher un-differenziert und selten auf dem Boden des täglichen Geschäfts der europäischen Politik argu-mentierend. Damit verlängern sich dann auch die wenig fruchtbaren Auseinandersetzungen zwi-schen jenen, die ein „Mehr an Europa“, und denen, die eine Stabilisierung und Konsolidierungdes Erreichten anstreben.

Das Niveau solcher Auseinandersetzungen ist häufig unerfreulich und bewegt sich nicht seltenauf einer Aggregatebene, die wenig mit den zu lösenden Problemen zu tun hat. Die Zahl der„Gläubigen“ überwiegt dabei die Zahl der „Wissenden“ oder besser „Kenntnisreichen“ nochimmer. Entsprechend routinehaft sind die Diskussionen um die „Rettung Griechenlands“ und„damit des Euro“. Während die einen von (analytisch wenig greifbaren) „Ansteckungsgefahren“und einem „Dominoeffekt“ in Richtung Portugals, Spaniens und Italiens sprechen, geht es anderenum die technische Ausgestaltung von Hilfsprogrammen, wobei sofort diejenigen diskreditiertwerden, die einen „harten Schnitt“ an die Stelle einer fortwährenden Alimentierung Griechenlandsund anderer südeuropäischer Staaten zu setzen suchen. Dabei tritt erneut jenes Defizit an wirt-schafts- und finanzpolitischer Kompetenz zu Tage, von dem bereits die Rede war. So nähert mansich nolens volens der Bildung einer Transfer- und Haftungsunion, freundlicher formuliert einer„Fiskalunion“, fordert man eine bundesstaatliche Entwicklung der EU, ohne die im Rahmen meh-rerer Föderalismuskommissionen diskutierten Schwachstellen dieser Form der Staatsorganisationzur Kenntnis zu nehmen, und mehren sich schließlich die Anzeichen dafür, dass die „Bürger Eu-ropas“, auf die man sich jeweils in den Präambeln der Europäischen Verträge beruft, entspre-chenden Politiken nicht oder nur noch in Teilen zu folgen bereit sind. So bleibt lediglich zu hoffen,dass skeptische Stimmen einer dauerhaften Hilfe für Einzelstaaten gegenüber nicht wieder als„europafeindlich“ bezeichnet werden, sondern im Sinne einer professionellen Lösung der Ver-schuldungsprobleme an Gewicht gewinnen. Auch ist das geschmähte Wort eines „geordneten

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Insolvenzverfahrens“ nicht deshalb schon falsch, weil es vom neuen und in Europafragen gänzlichunerfahrenen FDP-Vorsitzenden Rösler stammt. Ein öffentliches Insolvenzrecht wird seit vielenJahren im Rahmen der staats- und verwaltungswissenschaftlichen Diskussion erörtert, bislangergebnislos. Dass man dieser Form der Problembewältigung gleichwohl eine gewisse Aufmerk-samkeit widmen sollte, erst recht mit Blick auf den zunehmend heterogenen Kreis der EU-Mit-gliedstaaten, wird offenkundig. Hier rächt sich, dass man bei der Erweiterung der Union in zahl-reichen Fällen eher nach politischen Opportunitäten, vielleicht noch aus historischer Verantwor-tung heraus entschied, ohne freilich die Konsequenzen zu bedenken. Griechenland hätte zu keinemZeitpunkt Mitglied der Euro-Gruppe werden dürfen, wenn die europäischen Einrichtungen diewirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung des Landes tatsächlich näher geprüft hätten.Ähnliches spielte sich später beim überstürzten EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens ab undsteht möglicherweise mit Blick auf Teile des Westbalkans bevor. Hier wird auch die britischeZurückhaltung erklärbar, die zu „gläubigen“ Europäern britischen Pragmatismus und das Selbst-verständnis einer traditionsreichen Handelsnation gegenüberstellt, eine durchaus weitsichtige Per-spektive. Zudem unterschätzt man seit Jahren, dass sich eine immer deutlichere Differenz zwi-schen dem „Europe north of Paris“ und jenem „south of Paris“ abzeichnet. Rationalitätsvorstel-lungen, Wertekonsens und öffentliche wie private Verhaltensmuster unterscheiden sich in denbeiden Teilen des Kontinents beträchtlich – eine ggf. zu „blauäugigen“ Integrationsvorstellungendurchaus entgegenzusetzende Erkenntnis.

Niemand wendet sich ernsthaft gegen „Europa“, die Europäer haben bekanntlich aus ihrer Ge-schichte gelernt. Den Weg zu einer ever closer Union allerdings gleichsam „blind“ voranzu-schreiten, könnte sich als verhängnisvoll erweisen. Insofern ist all jenen Stimmen, die auf Stabi-lisierung und Konsolidierung drängen und einem zeitweisen Aussetzen von Mitgliedschaften dasWort reden, durchaus Gehör zu schenken. Erreichtes und Bewährtes zugunsten einer undifferen-zierten Umverteilungspolitik aufzugeben, wäre töricht und ganz gewiss nicht im Interesse der„Völker Europas“. Erfahrenen und historisch denkenden Europäern, wie dem Bundesfinanzmi-nister, ist es gewiss abzunehmen, wenn sie von einem „Mehr an Europa“ sprechen, nur sollte unddarf man ihn wie andere nicht missverstehen: Es geht dabei sicher nicht um einen den Süden desKontinents tragenden Norden, sondern um wirksame und arbeitsfähige Einrichtungen wie Ver-fahren, die sicherstellen, dass Missbrauch und Eigennutz nicht dominieren, es deshalb spezifischerrechtlicher wie haushalterischer Sicherungen bedarf, um den Europäisierungsprozess fortzuent-wickeln. Überbordende Erwartungshaltungen und unrealistische Ausbaupläne dienen dem nicht.

All dies addiert sich zu Erkenntnissen, die für die Weiterentwicklung nationalstaatlicher wieeuropäischer Regierungssysteme eine beträchtliche Herausforderung darstellen. Dabei ist es vorallem die unzureichende horizontale wie vertikale Koordination zwischen den Beteiligten, diepolitisches Handeln einfordert. So erfolgt Koordination heute bestenfalls in Ansätzen – und wenn,dann meist nur punktuell, häufig erst ex-post und in unangemessen langer Frist, schließlich zu nurschwer vertretbaren monetären wie politischen Kosten; sie wird zudem durch Einrichtungen er-bracht, deren rechtlicher wie institutioneller Status durchaus umstritten ist. Im Ergebnis kommtman so eher selten über situativ geprägte ad hoc-Maßnahmen hinaus, erschwert mithin das, wasdie Politik sich unter dem Rubrum der „Nachhaltigkeit“ selbst abverlangt. Bedenkt man darüber

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hinaus, dass unbeschadet der aktuellen Probleme routinehaft über neue EU-Mitgliedschaften ver-handelt wird und weitere Beitritte zur Eurogruppe bevorstehen, macht sich einmal mehr bemerk-bar, dass die wachsende Größe der Union und mit ihr die erhöhte Zahl der Akteure politischeEntscheidungen erschweren und die Reagibilität gegenüber auftretenden Problemen beschränken.Gleichwohl wird in missverständlicher Interpretation der Methode Monnet versucht, das ver-meintliche Momentum zu nutzen, indem man unbeschadet der desaströs gescheiterten „Lissabon-Strategie“ erneut eine Reihe unrealistischer Ziele formuliert („Europa 2020“) und sich erweiterteKompetenzen zuzuschreiben sucht.

Ein ZwischenfazitAngesichts dieser erkennbar tagesaktuell geprägten Bestandsaufnahme sollte es die politischenAkteure nicht verwundern, dass die Vorbehalte breiten Absichtserklärungen gegenüber wachsen,von Glaubwürdigkeitsverlust die Rede ist. Während in Deutschland die amtierende Koalition inUmfragen wie Wahlen gleichsam „abgestraft“ wird, bei der Frage nach der politischen Stim-mungslage die SPD trotz wenig überzeugender Leistungen sich der CDU/CSU wieder annähertund die FDP zwischenzeitlich deutlich unter die Fünf-Prozent-Grenze fällt, wächst auch unter den„Völkern Europas“ das Misstrauen gegenüber der europäischen Politik und den sie vertretendenEinrichtungen. Solche „Stimmungslagen“ sollten nicht unterschätzt werden, weil das nationalewie das europäische Publikum die Leistungen der „politischen Klasse“ inzwischen besser undaufmerksamer beurteilt, als dies noch vor wenigen Jahren der Fall war. Natürlich verdankt sichdas zum einen der als gefährdet oder doch zumindest beeinträchtigt wahrgenommenen eigenenLebens- und Arbeitssituation, dokumentiert zum anderen aber auch ein wachsendes Bewusstseindafür, dass die Leistungsfähigkeit der Politik abgenommen hat und die Distanz zwischen Wählernund Gewählten wächst. Innen- wie europapolitisch führt das dazu, dass die großen Tageszeitungenvon einer „Krise der Politik“ zu sprechen beginnen und eine „Schwächung des Regierungssys-tems“ diagnostizieren, Kennzeichnungen, die eben nicht mehr nur auf punktuelle Verwerfungenabstellen, sondern eine quantitativ wie qualitativ ungewöhnliche Reihung von Fehlleistungen an-sprechen. So addieren sich im Rahmen der Finanz-, Wirtschafts- und Verschuldungskrise(n) er-kennbare Defizite, diskussionswürdige bundesstaatliche und europapolitische Leistungen sowiehandwerkliche Mängel in zahlreichen Politikfeldern zu delegitimatorischen Prozessen, die wie-derum vom Mitgliederschwund der politischen Parteien über ein Infragestellen der repräsentativenAusrichtung des parlamentarischen Systems bis hin einer Verweigerung weiterer Souveränitäts-abgaben reichen.

All das spricht Schlüsselfragen des deutschen wie des europäischen Regierungssystems an, dieim vorliegenden Band einer eingehenden Diskussion unterzogen werden. Dabei geht es, den Dif-ferenzierungen der Vorgängerauflagen folgend, sowohl um den rechtlich-institutionellen Rahmender Politik und die in diesem Kontext eingesetzten Verfahren, Ressourcen und Instrumente, alsauch um deren Leistungsfähigkeit. Dass damit materiell eine Gegenüberstellung von Aufgaben-,Entscheidungs- und Ressourcenstrukturen sowie sich damit verbindender Ergebnisse möglichwird, hat sich als theoretisch wie empirisch-analytisch ergiebig erwiesen, auch für den Vergleichzwischen den einzelnen gebietskörperschaftlichen Ebenen. Darüber hinaus werden transnationale

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Probleme dann angesprochen, wenn sie von entsprechender Bedeutung sind; dies gilt vor allemfür jene grand challenges, als die man inzwischen den Klimawandel, die Energieerzeugung und-nutzung, die Nahrungsmittelversorgung und die weltweite Bekämpfung infektiöser Krankheitenbezeichnet. Bereits vorab sei darauf verwiesen, dass die Verlagerung entsprechender Analysenauf die „globale“ Ebene sich als ein weitgehend verfrühter Zugriff der Staats- und Politikwis-senschaften erwiesen hat. Kompetente, d.h. auch operativ greifende Untersuchungen, die entspre-chend empirisch-analytisch grundiert sein sollten, richten sich eher auf die Wirkungsweise trans-nationaler Regionalorganisationen, also auf Einrichtungen wie die Europäische Union, die ASE-AN oder den Mercosur. Interregionale Zugänge dürften in den kommenden Jahren beträchtlich anGewicht gewinnen – analytisch wie politisch-praktisch.

Um dieser hier nur skizzenhaft gekennzeichneten Ausgangssituation gerecht zu werden, ergibtsich für die nachfolgende Darstellung des Regierungssystems der Bundesrepublik Deutschlandeine beträchtliche Ausweitung. Einführend sei daher zunächst der Begriff des „Regierungssys-tems“ kurz umrissen, wobei dessen analytische wie empirische Kennzeichnung den Stand derwissenschaftlichen Forschung und der bislang für die politische Praxis erbrachten Erkenntnisleis-tungen dokumentieren sollte. Dieser Anspruch verweist auf unterschiedliche Schwierigkeiten, diees anzusprechen gilt, um das gewählte Vorgehen zu verdeutlichen. Eine kurze Kennzeichnung derGliederungslogik dieses Bandes und einige grundlegende bibliographische Hinweise schließensich an.

Konzeptionelle VorüberlegungenZunächst: Das Regierungssystem eines Landes ist ein theoretisches Konstrukt. Als solches bildetes einen der zentralen Gegenstandsbereiche der Staatswissenschaften. Inhaltlich wird dabei an dasangeknüpft, was in Deutschland noch im 19. Jahrhundert als „Politik“ gelehrt wurde, sich späterim angelsächsischen Sprachraum als government herausbildete, schließlich — angereichert umden modernen Systembegriff — in Arbeiten zur vergleichenden Analyse politischer Systememündete. Empirisch zählt man zum Regierungssystem zunächst meist die obersten Staatsorganedes Bundes und der Länder, deren Organisation, Verfahrensweisen und Beziehungen untereinan-der sowie einige der institutionellen wie sozialen Voraussetzungen. Dieses eher politikwissen-schaftliche Verständnis vom Regierungssystem lässt sich mit dem vergleichen, was innerhalb derRechtswissenschaft in Lehrbüchern zum Verfassungs- und Staatsorganisationsrecht dargestelltund diskutiert wird. Allerdings findet die Rechtswissenschaft ihren Gegenstand, eben die Verfas-sung, vor, während die Politikwissenschaft ihn erst bestimmen und eingrenzen muss. Zwar dürfteunumstritten sein, dass etwa jener Organbereich, den man als „politische Führung“ bezeichnet,zum Themenbereich „Regierungssystem“ gehört. Kaum umstritten sind auch die Berücksichti-gung der Verwaltung und der kommunalen Ebene sowie der Einbezug jener Einrichtungen undGruppen, aus denen das Personal der politischen Führung rekrutiert wird und die auf die politischeFührung Einfluss nehmen. Weniger eindeutig hingegen ist, inwieweit die ökonomischen, sozialenund durchaus auch kulturellen Voraussetzungen des Regierungssystems im engeren Sinne zu be-rücksichtigen sind, ob man also das System in seinen Einzelheiten darstellen und einschätzen kann,ohne auf grundlegendere Entwicklungsprozesse einzugehen. Hier sind — schon mit Blick auf den

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Umfang der Darstellung — Abstriche zu machen, gleichwohl gilt den „Umwelten“ des Regie-rungssystems ein besonderes Interesse. Dabei kommt neben den materiellen Einwirkungen undWechselbeziehungen, etwa im Rahmen und als Folge des Vereinigungsprozesses, jenen rechtli-chen wie institutionellen Veränderungen Bedeutung zu, die sich mit der fortschreitenden europä-ischen Integration und weitergehenden „Entgrenzungsprozessen“ verbinden. So ist zu fragen, obder Verzicht auf nationale Souveränitätsrechte und der Verlust an Steuerungskompetenz bereitsein Ausmaß erreicht haben, das ein Regierungssystem nicht mehr in nationalstaatlichen Kategorienfassen und darstellen lässt – und welche Konsequenzen sich damit verbinden.

Zum Zweiten: Das Regierungssystem als zunächst wissenschaftliches Konstrukt, das einen aufinhaltlichen und methodischen Überlegungen beruhenden Ausschnitt der Wirklichkeit darstellt,soll in einer Weise beschrieben und analysiert werden, die seinem Gegenstand gerecht wird. Einesolche Forderung ist zunächst unerfüllbar. Wenn schon das Konstrukt selbst umstritten ist, giltdies erst recht für seine Darstellung und Bewertung. Da hier prinzipiell von jeweils unterschied-lichen Sichtweisen auszugehen und auch bei der Erörterung von Einzelfragen der jeweilige Hin-tergrund zu berücksichtigen ist, macht Wissenschaft ihre Regeln geltend. Sie beruht immer auf(begründeter) Auswahl, zeichnet den von ihr gewählten Wirklichkeitsausschnitt mit Hilfe vonModellkonstruktionen nach und strukturiert Realität, indem sie sie um viele Einzelheiten reduziert.Dabei vollzieht sich ersteres nach weitgehend anerkannten Regeln. Die Modellkonstruktion, diethematische Auswahl, die Zuordnung von Wirklichkeitsbefunden zum Modell sollen nachvoll-ziehbar und damit nachprüfbar erfolgen; die Bewertungen sollten so offenkundig sein, dass derBetrachter entscheiden kann, ob er sie übernehmen will oder nicht. Der Zweck solchen Tuns wirddagegen von sehr unterschiedlichen Auffassungen bestimmt. Man kann sich mit einer „richtigen“Reduktion von Wirklichkeit (und damit Komplexität) begnügen, man kann Realtatbestände unter-suchen, um einzelne Entwicklungen zu erklären und damit ggf. zur Prognose künftiger Entwick-lungen beizutragen, und man kann Realphänomene erforschen, um sie zu verändern. Die Verbin-dung dieser einzelnen Stufen wird dabei zu einem zentralen wissenschaftstheoretischen Problem:Wer (nur) verbessern will und wer (grundlegend) zu verändern sucht, lässt unterschiedliche Prä-missen in sein analytisches Verfahren eingehen. Für die folgenden Ausführungen stehen die Dar-stellung und vor allem die Analyse des Regierungssystems der Bundesrepublik im Vordergrund.Dies bringt es mit sich, dass auch Bewertungen vorgetragen werden, die auf etwaige Verbesse-rungen des politischen Systems zielen oder sich aus kritischer Distanz zu ihm ergeben; entspre-chende Erweiterungen der Untersuchung sind aber jeweils kenntlich gemacht.

Schließlich: Eine wissenschaftliche Darstellung des Regierungssystems der BundesrepublikDeutschland sollte nach Möglichkeit den Stand der Forschung widerspiegeln. Erneut ist sofortanzufügen, dass sich eine solche Forderung kaum erfüllen lässt. Kein deutscher Staatswissen-schaftler — und diese disziplinäre Kennzeichnung umfasst hier vor allem die Rechts-, Wirtschafts-und Sozialwissenschaften — vermag mehr zu übersehen, was im In- wie Ausland an theoretischenErörterungen und empirisch-analytischen Untersuchungen zum Thema vorliegt. Infolgedessenmuss auch hier eine Auswahl getroffen werden, die von den gegebenen intellektuellen und mate-riellen Möglichkeiten bestimmt ist. Anders formuliert: Wer darstellt, wird sich um vieles bemühen,muss aber auch seine wie des Gegenstandes Grenzen sehen und erkennbar machen. Eine „Dar-

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stellung“ ist kein Handbuch. Gelingt sie, verbindet sich mit ihr der Vorteil der Übersichtlichkeitund der Darbietung „aus einem Guss“, während ein Handbuch auf Vollständigkeit angelegt istund die unterschiedlichen wissenschaftlichen (wie politisch-praktischen) Positionen widerspie-geln müsste. Einzelne Autoren gehen dabei ihren jeweils eigenen Weg. Das Bemühen um Voll-ständigkeit und Objektivität stößt auf Grenzen. Auch dies gilt es möglichst transparent zu machen.

Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen wendet sich die folgende Darstellung des Re-gierungssystems der Bundesrepublik Deutschland vor allem dem Staat und den in seinem Rahmenstattfindenden Prozessen der politischen Willensbildung zu. Der Staat ist durch die ihm zuzu-rechnenden Institutionen eindeutig und durch die von ihm eingesetzten Mittel relativ eindeutigbestimmt. Allerdings gilt dies nicht mehr für seine Zuständigkeit; eine präzise Abgrenzung seinerTätigkeit von anderen Bereichen der Gesellschaft und deren Einrichtungen gelingt kaum, sich mitdem fortschreitenden Europäisierungsprozess verbindende Relativierungen treten hinzu. Gleich-wohl stehen zunächst die Einrichtungen des Bundes, aber auch die der Länder und der Gemein-den wie der Gemeindeverbände im Vordergrund. Dabei ist einerseits von der Aufgabenteilungzwischen den unterschiedlichen Ebenen und andererseits von zunehmenden Verflechtungspro-zessen die Rede. Sie finden sich nicht nur auf nationalstaatlicher Ebene, sondern auch im europä-ischen Kontext.

Weniger eindeutig erscheint der Begriff der politischen Willensbildung. Er lässt sich in einemengeren Sinne begreifen als die Summe der Entscheidungsvorgänge, die das Grundgesetz in seinModell der Willensbildung aufgenommen hat. Dieses Verständnis deckt aber nur den formalenAspekt der Willensbildung ab und berücksichtigt außer den staatlichen Organen lediglich dieParteien. Dass darüber hinaus aber auch die Verbände und Medien eine zentrale Rolle spielen (alledrei konstituieren die den politischen Prozess und den Souverän verbindenden intermediären Ein-richtungen), ist offensichtlich. Beiden Bereichen wendet sich der Staat zwar regelnd zu, sie sindihm aber nicht direkt unterstellt. Daher wird gelegentlich empfohlen, auf ein abstrakteres und demwissenschaftlichen Zugriff eher geöffnetes Modell — das politische System — auszuweichen.Auch das politische System lässt sich aber nicht trennscharf gegen seine Umwelten abgrenzen,entsprechende Entwürfe verschleiern eher die Wirklichkeit, also vor allem die unterschiedlichenEinflussmöglichkeiten, die sich etwa durch die Umsetzung wirtschaftlicher in politische Macht,durch die Berücksichtigung von Gruppeninteressen oder durch eine kritische Öffentlichkeit er-geben. Für ein die Darstellung ordnendes Modell des politischen Systems gilt damit, was auch fürden Staat gilt: Die Abgrenzung zur Umwelt gelingt nicht oder doch nur unzureichend.

Der UntersuchungsansatzDer Staat wird im Folgenden als ein historisch gewachsenes Konstrukt begriffen, das spezifischeOrdnungs- und Steuerungsleistungen erbringt und Herrschaft ausübt, das somit Gegenstand derpolitischen Auseinandersetzung ist und auf das hin entschieden werden muss, wer oder besserwelche Gruppen sich seiner in besonderer Weise zur Durchsetzung oder Sicherung eigener Inter-essen bedienen können. Dabei ist der Staat weder in der Gesamtheit seiner Einrichtungen undVerfahrensweisen zu erfassen, noch sind es alle Prozesse, durch die auf ihn eingewirkt wird oder

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mittels derer er zu gestalten sucht. Es ist vielmehr zu fragen, wie in der Bundesrepublik Deutsch-land

● die politisch verantwortlich Handelnden beauftragt, beeinflusst und kontrolliert werden,● politische Entscheidungen zustande kommen und deren Vollzug sichergestellt wird,● die Bürgerschaft am Prozess der politischen Willensbildung beteiligt und zugleich vom Staat

und seinen Organen abhängig ist und● zu welchen Ergebnissen das politische Handeln führt.

Damit stehen das Wie und (eingeschränkter) das Wer und das Was politischer Auswahl- und Ent-scheidungsprozesse im Vordergrund der Untersuchung. Dem wird der Versuch vorangestellt, dasengere Thema in den weiteren Kontext der nationalen und internationalen Entwicklung einzuord-nen, zumal die vergangenen Jahre deutlich gemacht haben, dass nicht nur von einer Weiterent-wicklung, in Teilen auch Neubestimmung der Staatlichkeit in ihren historischen, ökonomischen,sozialen und kulturellen Kontexten auszugehen ist, sich vielmehr auch Fragen nach dem europä-ischen Standort und der nationalen Identität der Deutschen stellen.

Die angesprochenen Auswahl- und Bewertungsprobleme bedürfen dabei der Offenlegung. Sieergeben sich aus der in den ersten Kapiteln vorzutragenden Situationsbestimmung und aus einemVerfassungsverständnis, das die Verfassung als einen Rahmen begreift, der immer wieder neu zuinterpretieren ist und innerhalb dessen unterschiedliche politische Programme möglich sind. DasGrundgesetz soll so die Herrschaft einer Mehrheit ermöglichen, die sich an den wandelnden Be-dürfnissen und Erwartungen orientiert. Unbeschadet des notwendigen Minderheitenschutzes er-gibt sich damit als ein erstes Beurteilungskriterium, in welchem Umfang Mehrheitsherrschaftmöglich ist und wie in ihrem Rahmen sowohl die Regierungs-, als auch die Innovationsfähigkeitdes politischen Systems, seine Anpassung an wechselnde Erfordernisse also, gewährleistet sind.Dies folgt der Vorstellung, dass ein Regierungssystem nicht nur dem ökonomischen und sozialenStrukturwandel und der Veränderung von Werthaltungen und Einstellungsmustern gerecht zuwerden hat, sondern dass darüber hinaus auch ein hohes Maß an Stabilität und damit Berechen-barkeit gegeben sein sollte. Nach der verbreiteten, häufig aber (idealistisch) überhöhten demo-kratietheoretischen Position sollen wechselnde Mehrheiten das eine und eine rechtsstaatliche Ver-fassung das andere bewirken oder — besser — den Widerspruch, der zwischen beiden Forderun-gen besteht, nach Möglichkeit vermindern. Mit Blick auf die Gewährleistung des Wandels undmit ihm der Verbesserung der Ausgangssituation sollte das Regierungssystem also anpassungs-fähig und flexibel sein, mit Blick auf die Gewährleistung von Stabilität sollte es anderen Anfor-derungen genügen. Hierbei sind die Gewichte häufig ungleich verteilt: Wer von den gegenwärtigenVerhältnissen begünstigt ist, pocht eher auf Stabilität als derjenige, der sich von Verbesserungeneinen Positionsgewinn erhofft. Die jeweils aktuellen politischen Auseinandersetzungen verdeut-lichen dies nachdrücklich.

Aus dem damit angedeuteten Verfassungsverständnis folgt die Vorstellung einer auf Aufklä-rung und Emanzipation hin angelegten partizipatorischen Demokratie, eine für demokratischerechtsstaatliche Systeme eigentlich selbstverständliche Voraussetzung. Ohne dies hier bereits nä-her theoretisch begründen zu wollen, sei allerdings daran erinnert, dass Demokratie unterschied-liche Formen annehmen kann, so vor allem die Herrschaft wechselnder Eliten. Eine partizipato-

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risch verstandene Demokratie steht dabei der „Zuschauerdemokratie“ gegenüber, in der von Zeitzu Zeit der Wähler die Machtverteilung zwischen konkurrierenden Herrschaftsgruppen zu regelnsucht. „Partizipatorisch“ wendet sich aber auch gegen den gelegentlich noch immer vertretenenGlauben an die Möglichkeit eines unmittelbaren, von der „Basis“ aus gesteuerten und auf umfas-sendem Konsens beruhenden politischen Prozesses. Partizipation meint demgegenüber Teilnahmeund Mitwirkung, was die Teilnahme und Mitwirkung anderer ebenso voraussetzt wie Interessen-unterschiede, die sich nicht immer ausgleichen lassen. Sie zielt damit auf individuelle Freiheit undEntfaltung, vor allem aber auf Teilnahme an Prozessen der Willensbildung. Der Modus ist dieEntscheidung der (legal zustande gekommenen und nur dadurch für die Minderheit erträglichen)Mehrheit. Andererseits kann sich Partizipation auch nicht nur auf die geregelten Mitbestim-mungsvorgänge, wie etwa politische Wahlen, beschränken. Es verbindet sich mit ihr deshalb dieForderung nach einer möglichst weitgehenden Öffnung des Staates und seiner Einrichtungen hinzum Bürger und zu kooperativen Formen des Verhaltens, ohne dass damit die Grundsätze derparlamentarischen Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit in Frage gestellt werden.

Das genannte Beurteilungskriterium wird ergänzt durch emanzipatorische Vorstellungen, diedie politische Diskussion seit der Aufklärung und der bürgerlichen Revolution begleiten. Nimmtman dabei den „klassischen“ Emanzipationsbegriff als Maßstab, sind viele der ursprünglichenEmanzipationsforderungen inzwischen erfüllt. Andere sind neu hinzugetreten. Mit ihnen verbindetsich, wie mit dem Begriff selbst, dass Emanzipation in ihren Möglichkeiten oft überschätzt wirdund dass das anzustrebende oder doch zumindest erhoffte Ziel dem im Wege steht, was sich hicet nunc und im Sinne eines Aufeinanderangewiesenseins aller erreichen lässt. Diese Einschrän-kung mitgedacht, soll im Folgenden von einem emanzipatorischen Demokratieverständnis danngesprochen werden, wenn es um das Ziel geht, die Abhängigkeit des Menschen zu vermindern undsie in ihrem unvermeidbaren Rest in eine berechenbare und transparente Form zu bringen. Dieskann sich nicht allein auf den staatlichen Bereich beschränken, es kann sich aber auch nicht aufjeden gesellschaftlichen Bereich erstrecken. Emanzipation deckt sich daher nur zu einem Teil mit„Demokratisierung“; eindeutige Forderungen lassen sich daraus kaum ableiten. Wie weit das Pos-tulat reicht und auf welchem Wege es sich verwirklichen lässt, ist Gegenstand der politischenAuseinandersetzung.

Vor dem Horizont des ersten Beurteilungskriteriums, das sich auf Herrschaft, Entscheidungs-fähigkeit, Anpassung und Stabilität richtet, geht es um die Existenz des Gemeinwesens — dieserBegriff als Gesellschaft und Staat übergreifend verstanden —, um dessen Überlebensfähigkeit imSinne der Systemtheorie. Dass es dabei zugleich um die Existenz des Einzelnen geht, ist offen-sichtlich. Vor dem Hintergrund des zweiten Beurteilungskriteriums geht es dann um die Freiheitdes Einzelnen und um die Gleichheit der Bürger. Partizipation zielt auf mehr Freiheit, Emanzi-pation auch und zudem als Voraussetzung auf mehr rechtliche, demokratische und — erneut inunvermeidbaren Grenzen — soziale Gleichheit. Man kann dies weiter ausführen, Hoffnungen undEinschränkungen hinzufügen, sich dabei aber nie der politischen Auseinandersetzung entziehen.Diese lapidare Feststellung muss hier zunächst genügen.

Auf einer ganz anderen Ebene der Diskussion lässt sich das dritte Beurteilungskriterium ein-ordnen. Während die ersten beiden Kriterien eher allgemeine Probleme der modernen Gesellschaft

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ansprechen und darauf abstellen, den Staat strukturell wie funktional neuen Gegebenheiten anzu-passen und ihn zugleich für künftige Entwicklungen offen zu halten, bezieht sich das dritte Kri-terium auf Besonderheiten der deutschen Entwicklung. Da es sich theoretisch hier nicht entfaltenlässt (vgl. Näheres unter II.1. und VII) und auch seine historische Ableitung zu großen Raumerfordern würde, sei zunächst nur folgende plakative Feststellung erlaubt: Die politische Ent-wicklung Deutschlands hat sich der allgemeinen demokratischen und rechtsstaatlichen Entwick-lung der westlichen Gesellschaften zwar nicht entzogen, sich ihr aber erst mit erheblichen Ver-spätungen angeschlossen. Das hat die deutsche Demokratie verletzlich gemacht. 1919 auch ver-fassungsmäßig etabliert, entartete sie schon nach wenig mehr als einem Jahrzehnt, weil die De-mokraten in der Minderheit waren, die Staatsform ungeliebt blieb und es so an einem Integrati-onsfaktor mangelte, der der Gesellschaft den Weg aus den mannigfachen, nicht zuletzt ökonomi-schen Krisen erleichtert hätte. Nach 1945 wurde dann auf sehr unterschiedliche Art versucht, dieseErfahrungen zu verarbeiten. Zu diesen Erfahrungen gehörte eine für lange Zeit eher geringe Be-lastungsfähigkeit demokratischer Einrichtungen. Nicht zuletzt deshalb müssen Demokraten zumSchutz der Demokratie beitragen. Dazu gehört auch, dass man den gewährten Freiraum nichtüberdehnt, gleichzeitig Macht nicht im Übermaß nutzt. An das daraus abzuleitende Kriteriumverwirklichter Liberalität sei nicht nur mit Blick auf die vielfältigen Bedrohungen seit 1945, son-dern auch auf das problematische Zusammenwachsen der beiden deutschen Staaten erinnert. Diein diesen Prozessen zutage tretenden Vorurteile, die Gleichgültigkeit, mit der man gelegentlichden erkennbaren ökonomischen und sozialen Ungleichheiten begegnete, die Versuche, „histo-rische Rechnungen“ zu begleichen, gehören hierher. Dabei ist mitzubedenken, dass Illiberalitätund Willkür stets dort beginnen, wo man eine Mehrheit schrankenlos gegen eine Minderheit aus-spielt oder eine Minderheit durch manipulative Maßnahmen zur Mehrheit erklärt — die Geschichtedes wiedervereinigten Deutschland ist reich an entsprechenden Beispielen. Liberalität im hierangesprochenen Sinne ist offensichtlich nicht als Ausdruck einer (partei-)politischen Richtung zuverstehen, wohl aber als ein Grundverständnis von Politik, das auf friedvoller Auseinander-setzung, der Möglichkeit des Irrens, auf Lernprozessen und schließlich auf der Bereitschaft beruht,einen anderen als den eigenen Weg als möglich zu akzeptieren. Auch in dieser Hinsicht wird sichder demokratische und soziale Rechtsstaat der Bundesrepublik Deutschland in den kommendenJahren zu bewähren haben, nicht zuletzt im Rahmen der Europäischen Union.

Zur Anlage der UntersuchungDer Aufbau dieses „Regierungssystems“ folgt trotz umfangreicher Neuerungen den bewährtenGliederungsprinzipien vorangegangener Auflagen. Kapitel I („Das deutsche Regierungssystem:Ausgangsbedingungen und Entwicklungsphasen“) wurde, wie stets, aktualisiert und auf den Standder Forschung gebracht, wobei zum Ausweis der innenpolitischen Herausforderungen die Analyseder europa-, außen- und sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen tritt. Darüber hinaus findensich jeweils erweiterte Ausführungen zu grundlegenden wie aktuellen politischen, ökonomischenund soziokulturellen Problemen, ergänzt um das zu deren Bewältigung zentrale Verhältnis zwi-schen der nationalstaatlichen und der europäischen Ebene.

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In das Kapitel II („Staatsaufbau und staatliche Entwicklung: Politische Entscheidungsebenenund ihre Verflechtung“) fanden neuere staatstheoretische Untersuchungen Eingang, etwa in diePassagen zur künftigen Entwicklung traditioneller „Staatlichkeit“. Darüber hinaus werden dieErgebnisse der beiden in den vergangenen Jahren eingesetzten Föderalismusreform-Kommissio-nen dargestellt und in ihrer Reichweite für die Zukunft der bundesstaatlichen Ordnung einge-schätzt. Ähnliches gilt für die Wirkungsweise der kommunalen Ebene, die einen beträchtlichenTeil der öffentlichen Sachinvestitionen erbringt und trotz des Auftrags zur Daseinsvorsorge derGefahr verminderter Aufmerksamkeit und Bedeutung unterliegt. Der konsequente Einbau der sichmit dem laufenden Europäisierungsprozess verbindenden Konsequenzen tritt hinzu.

Das dritte Kapitel („Politische Willensbildung und Entscheidung“) blieb in seiner Gliederungs-logik unverändert, wurde allerdings um Ausführungen zur laufenden verfassungspolitischen Dis-kussion und vor allem zu erkennbaren Veränderungen der Rolle und Funktion intermediärer Ein-richtungen ergänzt. Auch finden sich verstärkt Vergleiche zu den Willensbildungsprozessen inanderen EU-Mitgliedstaaten und auf der Ebene der Europäischen Union selbst.

Auch in Kapitel IV („Parlament und Regierung: Politikformulierung im Bundesstaat“) kam esbei Beibehaltung der bewährten Gliederungslogik zu umfassenden Aktualisierungen. Erweite-rungen richten sich hier vor allem auf die Konsequenzen der neueren Rechtsprechung des Bun-desverfassungsgerichts sowie auf notwendige Reformbemühungen, ohne die auch positive parla-mentarische Routinen einer gewissen Gefährdung ausgesetzt sind.

Bei der Überarbeitung von Kapitel V („Verwaltung und Vollzug: von der Umsetzung der Po-litik“) wird kaum überraschen, dass erneut (und noch immer) Fragen der Verwaltungsreform imVordergrund stehen. Angesichts der sehr ungleichen Aktivitäten auf Bundes-, Landes- und kom-munaler Ebene findet sich hier eine umfassende auch vergleichende Diskussion von Reforman-sätzen, die wiederum auf entsprechenden Untersuchungen des Autors auf der Bundesebene, inallen Flächenländern und im kommunalen Bereich basieren. Auch wird die in diesen Fragen be-klagenswert inaktive Europäische Union an unabweisbare „Hausarbeiten“ erinnert.

Das Kapitel VI („Recht und Rechtsprechung: der Rechtsstaat im Wandel“) blieb in seinemAufbau unverändert. Zur Aktualisierung treten hier weitergehende Ausführungen zur Steuerungs-funktion des Rechts im nationalstaatlichen wie internationalen Kontext. Auch wird auf neuereAnsätze zur Justizreform verwiesen.

Das den Textteil dieses Buches beschließende Kapitel VII („Das deutsche Regierungssystemzwischen Vereinigung und Europäisierung: ein umfassender Modernisierungsauftrag“) summiertwie in jeder der vorangegangenen Auflagen die erkennbaren Herausforderungen an das deutsche(und europäische) Regierungssystem. Dabei gilt angesichts der bereits angesprochenen „gefähr-deten Stabilität“ neben punktuellen Anpassungen vor allem strukturellen Veränderungen das In-teresse. Aus dem internationalen Vergleich gewonnene Erkenntnisse werden ebenso berücksich-tigt wie jene neueren Herausforderungen, die sich mit einer erweiterten „Regionalisierung derPolitik“, vor allem bei grenzüberschreitenden transnationalen Problemen, verbinden.

Eine sehr ausführliche, die politische Entwicklung Deutschlands seit 1945 fortschreibendeChronik und ein umfassendes Literaturverzeichnis beschließen den Band.

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Im Übrigen werden die textlichen Darstellungen in jedem Kapitel erstmals durch eine Reihevon Übersichten, Grafiken und tabellarischen Zusammenfassungen, darüber hinaus auch durchZwischentitel ergänzt. Sie gehen auf zahlreiche Anregungen der Leserschaft zurück und sollenkomprimierte Darstellungen nicht nur auflockern, sondern auch zu weiterer eigener Arbeit anre-gen. Zudem finden sich Hinweise auf die mit der beigefügten CD eröffneten Materialzugänge.Erneut sei damit der Hinweis verbunden, dass die CD nicht nur eine elektronische Form des „Ma-terialbandes“ früherer Auflagen darstellt, sondern als Basis für einen bei Interesse eigenverant-wortlich zu verwaltenden Informationsbestand gesehen werden sollte, der vom Ausweis vonRechtsgrundlagen über Zeitreihen bis hin zu wichtigen Datenanalysen den Nachvollzug (und diepotentielle Weiterentwicklung entscheidender Elemente) des deutschen wie des europäischen Re-gierungssystems ermöglichen sollte.

Methodische und bibliographische AnmerkungenMethodisch geht es mit der folgenden Darstellung des Regierungssystems zunächst darum, vor-handenes Wissen strukturiert und analytisch wie empirisch gehaltvoll zusammenzufassen; erst aufdieser Basis tritt die Erarbeitung eigener Untersuchungsansätze hinzu. Dabei herrscht angesichtsder Komplexität des Regierungssystems und der rechts-, wirtschafts- wie sozialwissenschaftlichenZugänge notwendigerweise Methodenvielfalt. Zwei Verfahren kommen vor allem zur Anwen-dung. Zum einen wird historisch-genetisch argumentiert, wobei etwa innerhalb der Entwick-lungsgeschichte der Bundesrepublik Phasen ausgemacht und näher definiert werden, um dannanhand der gewählten Kategorien und Kriterien Veränderungen sichtbar zu machen und ggf. zubewerten. Zum anderen wird bisweilen ein Analyseansatz (oder eine Modellkonstruktion) vorge-stellt, mit dessen (deren) Hilfe „Wirklichkeit“ aufgearbeitet wird, um zu verdeutlichen, wo sichdas Modell und die reale Entwicklung entsprechen oder Differenzen erkennbar sind; Letztereskann dann wiederum unterschiedlich bewertet werden. All dies ist methodisch differenzierter dar-zustellen (etwa zwischen theoretischen Ansätzen, empirisch-analytischem Vorgehen und metho-dischen Voraussetzungen unterscheidend), sollte aber nicht den pragmatischen Hinweis überde-cken, dass angesichts der empirischen Komplexität des Regierungssystems und der Pluralität dis-ziplinärer wie analytischer Zugänge methodische „Offenheit“ herrschen muss. Ohne hier näherauf die vor allem sozialwissenschaftliche Methodendiskussion einzugehen, ist im Übrigen fest-zuhalten, dass Wissenschaft ihre Aufgabe bekanntlich nicht darin sehen kann, für als unumstößlichgeltende Behauptungen die erforderlichen Belege zu erbringen. Den Glauben eines anderen kannman nur teilen, nicht nachvollziehen. „Gläubige“ gibt es freilich in allen politischen und auchwissenschaftlichen Lagern. Wissenschaft beruht demgegenüber auf begründeter Behauptung undgelungenem oder misslungenem Beleg, nicht zuletzt auch — bei aller Entschiedenheit — aufbeträchtlichem Relativismus. Wenn der eine Part den anderen auffordert, „einzig richtige“ Posi-tionen zu übernehmen, ist der wissenschaftliche Diskurs beendet. Umgekehrt führt er gerade inder politischen Auseinandersetzung nur selten zu eindeutigen Ergebnissen. Dies gilt auch für diefolgende Darstellung. Im Übrigen wird in allen Kapiteln auf weiterführende, eher analytisch aus-gerichtete und zuweilen theoretisch interpretierende Publikationen verwiesen. Dabei werden ei-gene Veröffentlichungen gewiss nicht ausgenommen, vor allem dann, wenn sie nähere Ausfüh-rungen zu dem beinhalten, was im Rahmen dieses „Regierungssystems“ eher kursorisch vorge-

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stellt wird. Querverbindungen zu anderen Analyseansätzen und „Denkschulen“ werden soweit alsmöglich aufgezeigt.

Schließlich ein Wort zur bibliographischen Vorgehensweise und zur Verwendung von Pri-mär- und Sekundärmaterialien. Angesichts der kaum mehr überschaubaren Literatur zu Einzel-aspekten des Regierungssystems zielt der vorliegende Band zwar auf eine möglichst weitgehendeErfassung einschlägiger Publikationen, ohne dass eine vollständige Verwertung der Literaturmöglich oder wünschenswert wäre. Zugängliche Veröffentlichungen werden dann einbezogen,wenn eine Auseinandersetzung mit ihnen notwendig oder sinnvoll erscheint, wenn sie sich aus-führlicher als im Textteil möglich mit einem Thema beschäftigen, wenn sie weitere und wichtigeNachweise beinhalten oder wenn sie vorgetragene Positionen vertiefend darstellen bzw. zum glei-chen Themenkomplex eine andere Position beziehen. Da die meisten Hinweise in den Text ein-gefügt werden, wird der Hintergrund für den Verweis nicht immer hinreichend deutlich. In derRegel bedeutet „vgl.“, dass sich in dem betreffenden Werk Bestätigungen, Ergänzungen oderKlärungen zu Feststellungen im Text finden. Wird nur der Autorenname genannt, handelt es sichmeist um den Nachweis eines Zitats. Im Falle kontroverser Positionen seht „a.A.“ für „andererAnsicht“. Die Zitierweise beschränkt sich ansonsten im Text auf den Autorennamen und das Er-scheinungsjahr der betreffenden Veröffentlichung — ggf. ergänzt um einen Hinweis auf die Fund-stelle (Seitenzahl), im Literaturverzeichnis findet sich dann der jeweils vollständige Titel.

Mit Blick auf die einbezogene Literatur sei zudem auf das ungewöhnlich ausdifferenzierteLiteraturverzeichnis verwiesen. Es bezieht politikwissenschaftliche, staats- und verfassungsrecht-liche sowie finanzwissenschaftliche Beiträge ein, wobei sozialwissenschaftlich ausgerichtete Pu-blikationen dominieren. Ergänzend sei im Folgenden auf eine Reihe grundlegender Texte allerdrei Disziplinen verwiesen:

● Mit Blick auf die politikwissenschaftliche Literatur sind unter den Gesamtdarstellungen zumRegierungssystem der Bundesrepublik Deutschland in Ergänzung der vorliegenden Publika-tion zu nennen: W.D. Narr/D. Thränhardt (19842), A. Grosser (1988), E. Jesse (19978), M.G.Schmidt (20062), K. Sontheimer/W. Bleek (200712), F. Pilz/H. Ortwein (20084), M. Fröhlich/K.R. Korte (20093), M.G. Schmidt (2010), K. von Beyme (201011) und W. Rudzio (20118).

● Aspekte einer Regierungslehre und einer sich eher politikwissenschaftlich verstehenden Staats-wissenschaft finden sich bei Th. Ellwein (1966 und 1976), W. Hennis/P. Graf Kielmannsegg/U. Matz (1977/1979), R. Löwenthal/H.P. Schwarz (19793), M.G. Schmidt (1988), Th. Ellwein/J.J. Hesse (1990), H.-H. Hartwich/G. Wewer (1990 ff.), H. Adam (19953), K. von Beyme(1997), Th. Ellwein/E. Holtmann (1999), Helms, L./Jun, U. (2004), K. Niclauß (20042), M.G.Schmidt/R. Zohlnhöfer (2006), A. Benz (20082) und J.J. Hesse (2008 ff.).

● Ansätze zu einer vergleichenden Staats- und Regierungslehre sind G. Doeker (1971), Th.Stammen (19722 und 1976), K. von Beyme (19732, 1988 und 1999), K.W. Deutsch (1976), G.Brunner (1979), W. Steffani (1979 und 1995), J.J. Hesse/A. Benz (1990), E. Fraenkel (1991),J. Blondel (19952), J. Hartmann (1995), J. Blondel/F. Müller-Rommel (19972), A. Lijphart(1999), F. Naschold/J. Bogumil (20002), G.F. Schuppert (2000), L. Helms (2005), F. Lehner/U. Widmaier (20054), D. Berg-Schlosser/F. Müller-Rommel (20064), O.W. Gabriel/S. Kropp

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(20083), W. Ismayr (20094 und 20103), H.-J. Lauth (20103), K. v. Beyme (2010) und H. Dreier/F.W. Graf/J.J. Hesse (2010) zu entnehmen.

● Unter den Einführungen in die Politikwissenschaft sei vor allem verwiesen auf J.J. Hesse(1982), H.H. Hartwich (1985), H. Maier (19852), C. Böhret/W.Jann/E. Kronenwett (19883),K. von Beyme/E.-O. Czempiel (1990), A. Mohr (19972), W. Hennis (2000 b), D. Berg-Schlosser/Th. Stammen (20037), J. Bellers/R. Kipke (20064), M. Mols/H.J. Lauth/C. Wagner (20065),W.J. Patzelt (20076), U. von Alemann (20103) und H. Naßmacher (20106).

● Handbücher, Lexika und Bibliographien sind demgegenüber nur begrenzt verfügbar. Hinzu-weisen ist neben der Hamburger Bibliographie auf W. Mickel (19862), A. Görlitz/R. Prätori-us (1987), D. Nohlen (1992ff.), D. Berg-Schlosser/S. Quentner (1999), W. Weidenfeld/K.-R.Korte (1999), E. Holtmann (20003), O.W. Gabriel/E. Holtmann (20053), U. Andersen/W. Woy-ke (20096), M.G. Schmidt (20103), B. Blanke/S. von Bandemer/F. Nullmeier/G. Wewer(20114) sowie auf das Staatslexikon, hrsg. von der Görres-Gesellschaft (19957), und das Evan-gelische Staatslexikon, hrsg. von W. Heun et al. (2006). Methodenfragen schließlich findensich bei U. von Alemann/E. Forndran (20057) und H.-J. Lauth/G. Pickel/S. Pickel (2009) an-gesprochen.

● Mit Blick auf die staatsrechtliche Literatur seien unter den Grundgesetz-Kommentaren vorallem der Bonner Kommentar (Loseblattslg.), Th. Maunz/G. Dürig u.a. (Loseblattslg.), I. vonMünch/Ph. Kunig (20005/20014/20035), H. Dreier (20042/20062/20082/20102), H. von Man-goldt/H. Klein/C. Starck (20055), H.D. Jarass/B. Pieroth (201111), M. Sachs (20116) sowie derAlternativkommentar (Loseblattslg.) erwähnt.

● Unter den Handbüchern ragen die von J. Isensee/P. Kirchhof (1987ff.) sowie E. Benda/W.Maihofer/H.-J. Vogel (19942) herausgegebenen hervor; auch K. Stern (1980/19842/1988/1994/1999/2006/2011), D. Merten/P. Badura/H.-J. Papier (2004/2006/2007/2009a/2009b/2009c/2010) sowie A. v. Bogdandy (2007/2008/2010/2011) sind hilfreiche Quellen.

● Unter den Lehrbüchern zum Staats- und Verfassungsrecht sind zu nennen: K. Hesse (199520),K. Doehring (20043), Ch. Bumke/A. Voßkuhle (20085), P. Badura (20104), H. Maurer (20106),E. Stein/G. Frank (201021), Ch. Degenhart (201127), F. Hufen (20113), J. Ipsen (201123) undB. Pieroth/B. Schlink (201127).

● Mit Blick auf die wirtschaftlichen Staatswissenschaften schließlich sei vor allem auf die fi-nanzwissenschaftliche Literatur verwiesen. Neben dem Handbuch der Finanzwissenschaft(hrsg. von F. Neumark; 19833) und dem Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft (hrsg.von W. Albers u.a., 1988) sind folgende Einführungen oder Lehrbücher zu nennen: B. Rürup/H. Körner (19852), R.A. Musgrave/P.B. Musgrave/L. Kullmer (19924/19935/19946), H.-G. Pe-tersen (19933), H. Geiger (1996), R. Peffekoven (19963), J.E. Stiglitz/B. Schönfelder (19962),N. Andel (19984), O. Issing (20024), G. Kirsch (20045), B.U. Wigger (20062), C. Blankart(20087), P. de Grauwe (20098), E. Nowotny (20095), K. Zimmermann/K.-D. Henke (200910)und D. Brümmerhoff (201110).

Materialien aus der politischen und administrativen Praxis werden im Text immer dann ange-sprochen und ggf. ausgewiesen, wenn sie den Argumentationsgang empirisch anreichern oder aberauf offiziell vertretene Positionen verweisen. Generell zugängliche Materialien, etwa einzelnerBundesministerien oder auch Unterlagen von Landesregierungen und kommunalen Spitzenver-

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bänden, wurden nur dann in das Literaturverzeichnis aufgenommen, wenn sie von erweitertemInteresse für den Themenbereich sind.

Zur disziplinären Ausrichtung des „Regierungssystems“ sei abschließend hinzugefügt, dasssich ein monodisziplinärer Ansatz verbietet, wenn man den Anspruch ernst nimmt, strukturellen,prozessualen und inhaltlichen Ausprägungen des öffentlichen Handelns in der BundesrepublikDeutschland gerecht werden zu wollen. Wiewohl der Politikwissenschaft zugeordnet, wurde das„Regierungssystem“ seit seiner ersten Auflage deshalb auch aus einer eher staatswissenschaftli-chen Perspektive betrachtet. Dies ermöglichte den Nachvollzug der komplexen Grundlagen undder differenzierten Empirie, erschwerte die Darstellung aber insofern, als rechts-, wirtschafts- undsozialwissenschaftliche Untersuchungen zu berücksichtigen waren. Gleichwohl wird der An-spruch auch für diese 10. Auflage beibehalten, zumal die Darstellung eines Regierungssystemsohne den Ausweis seiner Rechtsgrundlagen unvollständig, eine Analyse seiner Handlungsfähigkeitohne den Einbezug des Ressourcenaspekts realitätsfern und der Ausweis von Politikergebnissenohne den Hinweis auf deren auch gesellschaftlich-soziale Inzidenz unangemessen wäre.1 Nichtvon ungefähr kam es deshalb in den vergangenen Jahren auch im Kontext der europäischen Ent-wicklung zu einer erkennbaren „Renaissance der Staatsdiskussion“ und zu einer Wiederbelebungstaatswissenschaftlicher Untersuchungsansätze, nicht zuletzt im Rahmen der vom Autor heraus-gegebenen „Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften“ (ZSE), die das Vorgängerperiodi-kum „Staatswissenschaften und Staatspraxis“ (seit 1990) ablöste; den gleichen Anspruch doku-mentierten das seit 1987 erschienene Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft und dasseit 1996 unregelmäßig erscheinende European Yearbook of Comparative Government and PublicAdministration. Fügt man dem die bei Nomos und Duncker & Humblot erscheinenden Schriften-reihen (Staatsreform in Deutschland und Europa: Der öffentliche Sektor im internationalen Ver-gleich sowie Abhandlungen zur Staats- und Europawissenschaft) hinzu, wird erkennbar, dass derhier skizzierte Analyseansatz auf unterschiedlichen Ebenen Konkretisierung und weitere Ausdif-ferenzierung erfährt. Die mit diesen Veröffentlichungen gewährleistete Interdisziplinarität folgtder Empirie des Regierungssystems und seiner Wirkungsweise, relativiert disziplinäre Einseitig-keiten und erlaubt es, jene auch analytischen Innovationen auszulösen, von denen die Wissen-schaftsentwicklung lebt.

Die Arbeiten an dieser 10. Auflage des „Regierungssystems“ wurden zum 30. Juni 2011 ab-geschlossen; nachfolgende Ereignisse fanden nur noch punktuellen Einbezug.

1 Dies mag erklären, warum das „Regierungssystem“ auch 50 Jahre nach seinem ersten Erscheinen noch immer als dasStandardwerk zum politischen System der Bundesrepublik Deutschland gilt und eine entsprechende Rezeption in dendie Staats- und Europawissenschaften konstituierenden Disziplinen erfährt.

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Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland Nomos

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