Falk Ebinger „Mehrung der Aufgaben“ · kann „echt“ kommunalisiert werden und bei keinem...

„Mehrung der Aufgaben“ als Strategie zur Stärkung der Kommunen?

Falk Ebinger

Leitfrage:

Sind Aufgabenübertragungen eine erfolgversprechende Strategie zur Stärkung der Kommunen?

Welche Ebene von Gebietskörperschaften kämen in Frage?

Welche Aufgaben stehen zur Debatte?

Unter welchen Rahmenbedingungen läuft eine Verlagerung ab?

Welche Konsequenzen sind zu erwarten?

Zielsetzung:

Reflexion populärer Kommunalisierungs-Romantik

Re-Fokussierung auf Bedürfnisse und Aufgaben, statt auf Ebenen

DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN

Fragestellung & Zielsetzung:

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Prolog (Advocatus Diaboli):

Die kommunale Ebene nimmt eine wichtige, oft sogar zentrale in der

öffentlichen Leistungserbringung ein. Eine Ausweitung dieser Rolle ist im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips

nicht nur notwendig und erstrebenswert, sondern auch verfassungsrechtlich geboten.

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Aufgabenkommunalisierung waren und sind konstitutives Element von Verwaltungsreformen

Seit 40 Jahren kennt die Neuordnung der Aufgaben in den Ländern (Funktionalreform) nur eine Richtung

Kommunalisierungsgrad korrespondiert mit hoher territorialer Fragmentierung (kleine Gebietskörperschaften wenig Aufgaben)

Wie kommt das?


Kontext: Kommunalisierung als Reformpraxis

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Motive der staatlichen Ebene:

Ideologische Zielsetzungen

Veränderung der administrativen Machtverhältnisse

Abgabe unattraktiver Aufgaben (Hiving off)

Abgabe von Kostentreibern, Einsparungen

Motive der kommunalen Ebene (insb. Ihrer Spitzenverbände)

Bedeutungsgewinn / Bestandsicherung (historisch insb. LKs)

Generierung von Einnahmen (Zuweisungen haben keine Zweckbindung…)

Internalisierung von „Vetospielern“ und Vergrößerung der politischen Gestaltungsräume

Gute Entscheidungen jenseits einfacher ideologischer Glaubenssätze erfordern Hintergrundwissen und Einarbeitung in einzelne Aufgaben!


Die (mehr oder weniger) lauteren Motive für Kommunalisierungen

„Die völlig marode Landesstraße zwischen Heuthen und Flinsberg soll kommunalisiert oder zum Feldweg werden.“

Foto: Backhaus

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Aufgabenbezug…

Kreis-größe

Rolle der Kreise

Bürger-nähe

Ortsnähe

Größe/Rolle der

Gemeinden

Aufgaben-charakteristik

Rechtsform der

Übertragung Partizi-pation

Wirtschaft-lichkeit

Beratungs-/ Aufsichts-

praxis

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Zielebene

Kommunalisierung bedeutet i.d.R. Fragmentierung von Vollzugskapazitäten.

Nur Kreisverwaltungen / Großstädte erhielten arbeitsfähige Einheiten

der kreisangehörige Raum ist faktisch nicht beteiligt, hier müsste die Kreisebene kannibalisiert werden

Volumen

Keine Lehrer, Polizisten, Justiz- oder Finanzbeamten (80% des Landespersonals)

Nur Vollzugsaufgaben (kein forschenden, koordinierenden, politik-vorbereitenden oder Aufsichtsfunktionen)

Für fast alle Aufgaben müssen Spiegelkapazitäten auf Landesebene vorgehalten werden (Beratung, Aufsicht, Widerspruchsinstanz, politische Steuerung…)

Diskussion über eine sehr überschaubare Zahl an Aufgaben und Stellen


Worum geht es?Von Brocken und Krümeln

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Bereits bei den jüngsten Reformwellen wurden ausschließlich originär staatliche Aufgaben kommunalisiert

Legalistische Definition: Aufgaben, die keine Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S.v. Art. 28 Abs. 2 GG sind, also dem Bund bzw. dem Land zugeordnet werden.

Funktionalistische Definition: Aufgaben, die:

spezialisiertes Wissen oder Einrichtungen erfordern, oder

selten in einer Gebietskörperschaft anfallen, oder

Einheitlichkeit im Vollzug erfordern, oder

Gebietsübergreifende Effekte („Spillover“) internalisiert werden müssen.


Die kommunalen Ebene als „staatliche“ Vollzugsinstanz

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Von Krümeln zu BrockenKleine Geschichte der Kreisverwaltungen

Landratsamt Überlingen

„Das Gebäude gilt als qualitätvollesBeispiel für die auf Transparenz angelegte

Behördenarchitektur der 1950er Jahre.“

73.000 Einwohner

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Von Krümeln zu Brocken

1975/76: Kreisgebiets- und Funktionalreform

1995: Sonderbehördeneingliederungsgesetz I

2005: VerwaltungsreformgesetzSEITE 10

Ortsnähe ≠ Bürgernähe ≠ Partizipation

Ortsnähe:

Kurzer Weg zur Verwaltung

Bürgernähe:

Verwaltung nah an der Lebenswelt der Bürger (Ortskenntnis…),

generelle Erreichbarkeit (Öffnungszeiten, Online-Angebote…)

Bündelung von Aufgaben (Ein-Schalter-Lösungen)

Partizipation:

Einfluss über (Direkt-)Wahl,

Formale Bürgerbeteiligung über Verfahren, informale Kontaktmöglichkeiten,

Zivilgesellschaftliche Beteiligung

Aber: Die Aufgabenübertragung kann Selbstverwaltung auch schwächen:

Marginalisierung der Vertretungskörperschaft (bei „unechter“ Kommunalisierung)

Crowding-out von Selbstverwaltungsaufgaben zugunsten von bürgerfernen Aufgaben

Kostenrisiken = Risiko für Umlageerhöhungen (Konnexität?)

Welche Effekte realisiert werden können, ist aufgabenabhängig


Sind Aufgabenkommunalisierungen werden per se erstrebenswert?

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Originär staatliche Aufgaben werden i.a.R. nicht als „echte“ Selbstverwaltungsaufgabe kommunalisiert

Staat bedient sich der Kommunen (Auftragsangelegenheiten, staatliche Aufgaben)

Staat steuert über Sonderaufsicht (Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung)

Aufgabenwahrnehmung liegt bei den Kommunen, aber:

keine Entscheidungskompetenz, weder über das „ob“ noch das „wie“,

Hauptverwaltungsbeamte, nicht Rat nimmt Schlüsselrolle ein.

„Unechte“ Kommunalisierung verschiebt das Verhältnis zw. Räten und Steuerungspolitikern

Aber: Faktische, indirekte Gestaltungsspielräume

Landrat/Bürgermeister haben Organisations- und Personalhoheit

Landrat/Bürgermeister sind inhaltlich letztentscheidend

Rat/Kreistag hat beträchtlichen Einfluss auf Steuerungspolitiker


Handlanger statt Kapitän:Kupierte, unechte Aufgabenübertragung

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Diskutiert wird die Kommunalisierung von Teilen originär staatlicher Aufgaben:

Mit (semantischen) Berührungspunkten zwischen Landes- und Kommunalverwaltung

in denen die Aufgabenverteilung zwischen der Landesebene und den Kommunen nach Bundesländern variiert

Getrieben von Beschäftigungszahlen und damit Kommunalisierungspotentialen

Kein relevanter Aufgabenbereich kann vollständig übernommen werden, keiner kann „echt“ kommunalisiert werden und bei keinem gibt es freies Ermessen im Vollzug


Warum unechte Kommunalisierung?Über welche Aufgaben reden wir?

Arbeitsschutz und Immissionsschutz (Gewerbeaufsicht)

Schwerbehindertenrecht und Opferfürsorge (Ausstellung von Ausweisen, )

Straßeninstandhaltung und Straßenbetriebsdienst (Landesstraßen)

Agrarstrukturverwaltung, Flurneuordnung

Forstverwaltung: Hoheitliche Aufgaben und Gemeinwohlorientierte Aufgaben

Naturschutz: Planungs- und Genehmigungsverfahren, Schutzgebietsausweisungen,

Naturparkverwaltung

Wasserwirtschaft (Gewässer 2. Ordnung)

Regionalentwicklung und EU Förderung, Fördermittelverwaltung

Denkmalpflege

Schulpsychologische Beratung

Eingliederungshilfe (Angebotsstruktur, Fallmanagement)

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Folge der politisierten Reformprozesse

Keine Aufgabenkritik

Stattdessen ideologiegeleitete “Endstaatlichung”

Keine Ermittlung tatsächlicher Verbund- und Skalenerträge

Stattdessen Einsparungen durch “kalten” Aufgabenabbau

Spezifik der Aufgaben bleibt unberücksichtigt

Spezifität des Fachwissens

Bedarf an Ortskenntnis & lokaler Verknüpfung sowie vertikaler Verknüpfung & Aufsicht

Politische Salienz und notwendige Abschirmung

“Eigentümerschaft” der Politikfolgen

Machtinteressen und Machtkonstellationen determinierendie inhaltliche Ausgestaltung

DR. FALK EBINGER, WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIENSEITE 14

Woher kommen die „Effizienzgewinne“ bei Kommunalsierungen?

Mechanismus: Überschüsse aus den staatlichen Zuweisungen erwirtschaften, indem (Personal-)Einsparungen in übernommenen Bereichen realisiert werden

Verbundeffekte (Synergieeffekte durch gemeinsame Produktion ähnlicher Leistungen)

bei sozialen, personenbezogenen Leistungen teils gegeben, bei technisch-naturwissenschaftlichen Leistungen eher nicht – aber finanzielle Erträge marginal

Skaleneffekte (Einsparungen aus sinkenden Stückkosten)

Kommunalisierung bedeutet Verkleinerung der Maßstäbe – es sind negativeSkaleneffekte zu erwarten

„Kalter Aufgabenabbau“ (Nichterledigung, verminderte Erledigung)

führt zu Einsparungen, untergräbt jedoch die Intention der vollzogenen Gesetze. Aber: „Personal folgt der Aufgabe“-Prinzip definiert Einsparkorridore

Finanzielle Effekte korrelieren mit qualitativen Effekten = Einsparungen stehen meist in keinem Verhältnis zur Abnahme in der Leistungsqualität


Von Heuschrecken lernen:Kommunalisieren, und einen „Schnitt“ machen?

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Theoretisch staatliche Vollfinanzierung (Konnexitätsprinzip).

Aber: Kommunalisierungen sind politische Paketgeschäfte mit Gegenleistung

Gebietsreform oder

finanzielle Einsparungen

Verhandlungsposition der Kommunen ist schlecht:

Die kommunale Ebene (zumindest die Verbände) wollen die Aufgabe,

die Berechnungsgrundlagen für den Kostenersatz sind unpräzise,

die zukünftigen Entwicklungen schwer abschätzbar

Kommunen zahlen einen „Preis“ für Kommunalisierungen

Nach-/Rückverhandlungen bei sind sehr schwierig und langwierig


Steigende Kosten?Aber es gibt doch die (strikte) Konnexität?

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Vollzugsqualität

Teils Vorteile durch Bündelung und Ortsnähe, Kostensenkungen durchPersonalabbau

ABER Gefahr dysfunktionaler Lösungen durch Zersplitterungunter kritische Größe

Verlust von fachlicher Expertise / Spezialisierung

Längere Rüstzeiten, längere Bearbeitungszeiten

“kalter” Aufgabenabbau wg. Sparzwang

häufigere Politisierung

Heterogeneres Verwaltungshandeln über Körperschaften hinweg

Verlust der Ausbildungsfähigkeit der (technischen) Fachverwaltung

Schleichender Kompetenz- und Qualitätsverlust


Interkommunale Zusammenarbeit (Zweckverbände oder Multi-Verbände)

Defizite:

„Flickenteppich“ der Leistungserstellung (FOCJ)

Transaktionskosten

Steuerungsdefiziten (vertragliche Fixierung - Satzung, Organe, Umlageregelungen)

Instrument zur Stabilisierung und Optimierung des Vollzugs im Status quo, aber nicht systematische Ertüchtigung einer Vollzugsebene

Vor-Ort Erledigung in einer Gebietskörperschaft

Outsourcing an (leistungsfähigere) Dritte

Höhere Kommunalverbände („dritte Ebene“ der kommunalen Selbstverwaltung, bspw. „Wohlfahrtsverbände“, Bezirke in Bayern)


Hilfskonstrukte?!Wo ein Wille…

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Unechte Kommunalisierung impliziert theoretisch eine staatliche Fachaufsicht.

Fakt ist: Eine Aufsicht findet kaum statt

Keine Ressourcen

Kein politisches Interesse

Die kommunalen Gebietskörperschaften würden sich mehr Kontakt, Austausch, Beratung und Führung durch die staatliche Aufsichtsebene wünschen

Aber: Dezentralisierung führt zu Zentralisierung (Kuhlmann/Boukaert 2016: 48)

Wahrnehmung von Steuerungs- und Vollzugsdefiziten in den Ressorts

Nachsteuern durch verschärfte Regulierungen (Prüfintervalle, Handlungsanweisungen, Dokumentationspflichten etc.) schränkt den Handlungsraum der vollziehenden Einheiten weiter ein und macht insb. Einsparungen zunichte


Regulierung statt Aufsicht:Das Dezentralisierungs-Paradoxon

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Achillesfersen der kommunalen Ebene:

Demographische Entwicklung

Instabile Einnahmesituation (Gewerbesteuer, kommunaler Wettbewerb)

Schleichender Aufgabenzuwachs (Unvollständige Konnexität)

Fähigkeit zur Aufgabenerledigung orientiert sich am „schwächsten Glied“

Kapazitäten der Kommunen laufen über Zeit immer weiter auseinander

Größer werdender Anteil der Gebietskörperschaften einer Ebene erreicht nicht die notwendige Leistungsfähigkeit

Existenzfrage wird durch Kommunalisierung nicht behoben, sondern langfristig verschärft


„Ja“ zur Kommunalisierung heißt „ja“ zur Gebietsreform?!

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Sind Verwaltungen primär Produktionseinheiten?

Möchten wir Kommunalisierungen mit Einsparungen für den Staat (und gleichzeitig Renditeerwartungen der Kommunen) begründen?

Logik der Optimierung von Produktionseinheiten

Welche Ziele sollte eine Kommune verfolgen?

Kommune ist kein Selbstzweck; Aufgaben sind nicht für die Kommunen da.

Bedürfnisse der BürgerInnEn müssen im Zentrum stehen

Selbstverwaltung ist die beste Formen, die örtlichen Angelegenheit zu erledigen

Welche Aufgabenübernahmen bringen…

…einen Mehrwehr für BürgerInnEn und Unternehmen?

…sind langfristig mindestens gleich sparsam, wirtschaftlich und qualitätsvoll?

…bergen keine unkalkulierbaren wirtschaftlichen Risiken für die Kommunen?

…rechtfertigen ggf. die Aufwertung des Steuerungspolitikers gegenüber dem Rat?


Müssen wir die Eingangsfrage neu stellen?

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Kommunalisierungbei welchen Aufgabencharakteristiken?

Publikumsintensität,

Relative Gleichförmigkeit von Verfahren und Inhalten

Hohe Verfahrenshäufigkeit mit Ermessensanteilen

Erfordernis besonderer Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse,

Erfordernis persönlicher Interaktion,

enger Sachzusammenhang mit kommunal vollzogenen Aufgaben

Plädoyer für eine aufgabenbezogene, differenzierte und die KundInnEnperspektive berücksichtigende Diskussion


Kontakt:

Dr. Falk Ebinger

Institut für Public Management & Governance

Wirtschaftsuniversität Wien

[email protected]

Weiterführende Literatur

Ebinger, Falk/Richter, Philipp (2015): Decentralizing for Performance? A second look at Functional Reforms in the German Länder. International Review of Administrative Sciences. 82(2): 291-314.

Ebinger, Falk (2013): Wege zur guten Bürokratie. Erklärungsansätze und Evidenz zur Leistungsfähigkeit öffentlicher Verwaltungen. Reihe Staatslehre und politische Verwaltung. Baden-Baden: Nomos.

Ebinger, Falk/Grohs, Stephan/Reiter, Renate (2011): The Performance of Decentralisation Strategies Compared. Local Government Studies 37 (5), S. 553-575.

Kuhlmann, Sabine, Bogumil, Jörg, Ebinger, Falk, Grohs, Stephan, Reiter, Renate (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien.. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Ebinger, Falk (2010): Kommunalisierungen in den Ländern. Legitim – Erfolgreich –Gescheitert?


Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit

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