Landtag Rheinland-Pfalz 16. Wahlperiode

An die Mitglieder und ständigen Ersatzmitglieder der Enquete-Kommission 16/1 "Kommunale Finanzen"

Vorlage EK 16/1-33 19.10.2012

Ansatz und Empfehlungen des ifo-Gutachtens zum kommunalen Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz

ln der Anlage erhalten Sie die Unterlagen zu der in der 8. Sitzung der Enquete-Kommission

am 17. Oktober 2012 erfolgten Präsentation des ifo-Gutachtens zum kommunalen

Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz.

Anlage

Wissenschaftlicher Dienst

Ansatz und Empfehlungen des ifo-Gutachtenszum kommunalen Finanzausgleich in

Rheinland-Pfalz

Prof. Dr. Thiess Büttner (FAU Erlangen-Nürnberg)Dr. Alexander Ebertz (ifo Institut)

Dr. Björn Kauder (ifo Institut)Markus Reischmann (ifo Institut)

Mainz, 17.10.2012

Themenspektrum

1 Vertikale Aspekte des kommunalen Finanzausgleichs

2 Horizontale Aspekte des kommunalen Finanzausgleichs

3 Zweckgebundene und weitere allgemeine Zuweisungen

Vertikaler Finanzausgleich

Zentrale Themen:

1 Verteilung von Aufgaben, Einnahmen und Ausgaben

2 Bestimmung der Finanzausgleichsmasse

Finanzwissenschaftliche Prinzipien

• Gleichrangigkeit von kommunalen Aufgaben undLandesaufgaben

• Balance der Ausgaben: gleicher zusätzlicher Nutzen beiMehrausgaben

• Balance der Einnahmen: gleiche zusätzliche Kosten beiEinnahmensteigerung

• Berücksichtigung der Einnahmepotentiale beider Ebenen:• Gesellschaftliche Zusatzkosten der Einnahmegenerierung?• Begrenzte Einnahmeautonomie

• Berücksichtigung von Vorgaben durch den Bund

Aufgabenverteilung und Finanzausstattung

• Kommunalisierungsgrade für Rheinland-Pfalz:Kommunales Aufgabenspektrum im Ländervergleich eherunterdurchschnittlich

• Index der kommunalen Finanzausstattung des StatistischenLandesamtes Rheinland-Pfalz:Finanzmittelausstattung der Kommunen großzügiger als imDurchschnitt der alten Bundesländer (unter Berücksichtigungvon Aufgabenspektrum und Finanzkraft beider Ebenen)

• Sozialausgaben/-aufgaben werden im Ländervergleichüberdurchschnittlich stark durch das Land getragen

Analyse der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung

• Schwierige Lage auf beiden Ebenen• Weitgehend gleichmäßige Entwicklung auf beiden Ebenen• Zuletzt starker Anstieg der Sozialausgaben bei den Kommunen• Potential zur Einnahmensteigerung bei den Kommunen bei

Realsteuerhebesätzen und u.U. Gebühren

• Ausgliederungen und Erfassungsprobleme beeinträchtigenAussagekraft

Sozialausgaben

Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz fordert”spürbaren Beitrag“

des LandesGrund: Strukturelle Veränderung bei Soziallasten

Verbesserung der Situation erscheint vorgezeichnet:

• Ab 2014 100%-Befreiung von Lasten aus der Grundsicherungim Alter (lt. Rechnungshof 130 Mio. Euro jährlich)

• Bundesbeteiligung an Eingliederung Schwerbehinderter am 29.Juni 2012 vereinbart. Hierzu keine belastbaren Ansätzevorhanden

Reformvorschlag Rechnungshof: Aufteilung der Leistungen nachSGB XII zwischen Land und Kommunen prüfen undFinanzierungstrennung nach Leistungen innerhalb und außerhalbvon Einrichtungen aufheben

Entwicklung der Sozialausgaben in Rheinland-Pfalz

050

010

0015

0020

00S

ozia

laus

gabe

n in

Mio

. Eur

o

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010Jahr

Land Kommunen

Bestimmung der Finanzausgleichsmasse

Finanzausgleichsmasse =21% der Verbundmasse+ Finanzausgleichsumlage+ Umlage Fonds

”Deutsche Einheit“

+ Zu-/Abflüsse Stabilisierungsfonds

• Verbundsatz und -grundlagen im gängigen Rahmen• Änderungen von Verbundmasse und -satz haben wegen

Stabilisierungsfonds keine unmittelbaren Auswirkungen aufFinanzausgleichsmasse

• Stabilisierungsfonds verstetigt die Finanzausgleichsmasseeffektiv, dies wäre auch ohne Mindestaufwuchs der Fall

• Gleichmäßigkeitsgrundsatz in Rheinland-Pfalz nichterforderlich

Verstetigungssumme mit und ohne Mindestaufwuchs

1300

1500

1700

1900

Mio

. Eur

o

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Jahr

Verstetigungssumme Landesleist. n.Abr.Verstetigungssumme o. Mindestaufwuchs

Gleichmäßigkeitsgrundsatz

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Ein

nahm

en in

Mio

. Eur

o

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010Jahr

Kommunen Status quo Kommunen alternativLand Status quo Land alternativ

Horizontaler Finanzausgleich

Funktionen der Schlüsselzuweisungen

• Finanzierungsfunktion• Verteilungs- und Versicherungsfunktion• Koordinierungs- und Lenkungsfunktion

Verteilungs- und Versicherungsfunktion

500

1000

1500

2000

Ein

nahm

en

500 1000 1500 2000Rangfolge

Steuerkraft EinnahmekraftSteuerkraftgefälle

Schlüsselzuweisungssystem in Rheinland-Pfalz

• Schlüsselzuweisung A• Schlüsselzuweisungen B1 und B2• Investitionsschlüsselzuweisung• weitere allgemeine Finanzzuweisungen• 13 zweckgebundene Zuweisungen• nur rund ein Drittel der Finanzausgleichsmasse wird über

Schlüsselzuweisung B2 verteilt

⇒ System ist vergleichsweise komplex und intransparent

Schlüsselzuweisung A

Logik: Gemeinden mit Steuerkraft unter 75% desLandesdurchschnitts werden auf 75% gehoben

• Vorwegausgleich für finanzschwache Kommunen• Potentielle Empfänger: alle kommunalen

Gebietskörperschaften

• De facto nur Ortsgemeinden und wenige verbandsfreieGemeinden Empfänger

• Probleme:• Schlüsselzuweisung A schwankt konstruktionsbedingt relativ

stark• Schlüsselzuweisung A verursacht hohe

Gewerbesteuerabschöpfung bei den Ortsgemeinden

Schlüsselzuweisung A

Reformvorschlag:

• Beschränkung auf Ortsgemeinden auch in der Berechnung• Ausgleich der Differenz zw. landesdurchschnittlicher

Steuerkraftmesszahl der Ortsgemeinden und eigenerSteuerkraftmesszahl zu einem bestimmten Prozentsatz

• Bei Aufkommensneutralität zum Durchschnitt der letztenzehn Jahre beträgt Ausgleichssatz 62%

Neue Berechnungslogik:

SZAi = max{

0, 62 · (SKMPKOG − SKMPKi ) · ni ; 0}

Schlüsselzuweisung B2: Bestimmung des Finanzbedarfs

Hauptansatz

Leistungsansätze

• Stationierungsansatz• Zentrale-Orte-Ansatz• Schulansatz• Soziallastenansatz• Flächenansatz

Theoretische und empirische Prüfung aller Ansätze

Regressionsanalyse des Finanzbedarfs

Statistisches Analyseverfahren: Vorhersage der Pro-Kopf-Ausgabenauf der Basis von Indikatoren (auf Ebene der Verbandsgemeinden)

Ausgangspunkt ist eine Reihe von tatsächlichen Beobachtungenund Indikatorwerten, die zur Vorhersage herangezogen werden.

Tatsächliche Ausgaben werden unterschieden von– zu erwartenden Ausgaben– unsystematischen (zufälligen) Ausgaben

Regressionsanalyse ermittelt eine Vorhersage der zu erwartendenAusgaben durch Kombination der Indikatorwerte, um dieAbweichungen zu den tatsächlichen Ausgaben zu minimieren.

Ergebnisse Bedarfsermittlung I

• Hauptansatz ohne Einwohnerwertung• Höherer Finanzbedarf in Ballungsräumen resultiert aus ihrer

raumwirtschaftlichen Stellung

• In Rheinland-Pfalz durch Zentrale-Orte-Ansatz undSchlüsselzuweisung B1 berücksichtigt

Ergebnisse Bedarfsermittlung II

Problematik Soziallastenansatz:

• Spitzenausgleich• Orientierung an tatsächlichen Ausgaben• Begrenzung auf Lasten aus SGB II und XII

Änderungsbedarf auch durch Verfassungsgerichtshof angemahnt

Ergebnisse Bedarfsermittlung III

Reformvorschlag Soziallastenansatz:

• Allgemeiner Ausgleich statt Spitzenausgleich• Indikatorgestütztes System nach

SGB-II-Bedarfsgemeinschaften

• Implizite Berücksichtigung weiterer Soziallasten aufgrundhoher Korrelation

• Volumen des Ansatzes bestimmt durch Gewichtung derBedarfsgemeinschaftenBsp.: Gewichtung 1,60 bzw. 2,33 Einwohner proBedarfsgemeinschaft⇒ Ansatzvolumen steigt um 40 bzw. 80 Mio. Euro

Schlüsselzuweisung B2: Bestimmung der Finanzkraft

Berücksichtigung von Steuereinnahmen

• Gegenwärtiges System sinnvoll• Keine Berücksichtigung weiterer Steuereinnahmen• Gebühren, Abgaben und Entgelte nicht berücksichtigen

(Äquivalenzprinzip)

• Keine Einbeziehung von Einnahmen aus Windkraft• Nivellierungssätze beibehalten

Steuerkraft und Gewerbesteuer

Niveau der Nivellierungssätze:

• Nivellierungssätze beeinflussen dieGewerbesteuerabschöpfungsquote

• Abschöpfungsquote der Kommunen in Rheinland-Pfalz (außerOrtsgemeinden) moderat

• Kommunale Hebesätze folgen Nivellierungssätzen• Hebesätze in Rheinland-Pfalz vergleichsweise niedrig• Ausschöpfung der Einnahmequellen dringend angezeigt

(vgl. auch Urteil VGH)

⇒ Anhebung der Nivellierungssätze um zwei Drittel der Differenzzum Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer auf 373%

Weitere Ergebnisse zu den Schlüsselzuweisungen

Investitionsschlüsselzuweisung:

• Abschaffung und Stärkung der Schlüsselzuweisungen B• oder Stärkung mit Verwendungsprüfung und Mittelzuführung

aus zweckgebundenen Zuweisungen

Schlüsselzuweisung B1:

• Im aktuellen Rahmen wichtig für Bedarf der Ballungsräume• Keine Berücksichtigung von Finanzkraft trotz knapper Mittel

Umlagen

Finanzausgleichsumlage

• Verteilungswirkung:”von oben nach unten“

• Starke Progression des Tarifs der Finanzausgleichsumlage• Gegebenenfalls Verzicht auf höchste Stufe

Umlage zur Finanzierung des Fonds”Deutsche Einheit“

• Verteilungswirkung:”von unten nach oben“

• Komplizierte Berechnung, geringes Aufkommen• Aufgabe dieser Umlage empfohlen

Weitere Ergebnisse zum horizontalen Finanzausgleich

• Demografische Entwicklung verläuft relativ sanft• Besonders ländlicher Raum betroffen• Demografiefaktor nicht erforderlich, insb. wegen Flächenansatz

• Mischfinanzierung der kommunalen Verbände beibehalten

Zweckgebundene Zuweisungen

• Zweckbindung von Finanzzuweisungen im Konflikt mitkommunaler Selbstverwaltung

• 13 zweckgebundene Zuweisungen starker Eingriff in dieSelbstverwaltung

• Intransparentes System• Hoher Verwaltungsaufwand• Aktueller Anteil von 36% erscheint aus

finanzwissenschaftlicher Sicht hoch

Zweckgebundene Zuweisungen: Empfehlungen

• Zusammenfassung vieler Zweckzuweisungen• Reduktion des Volumens der Zweckzuweisungen zugunsten

der Schlüsselzuweisungen

• Reduktion der Zweckbindung wo immer möglich und sinnvollauf investive Verwendung

• Möglichkeiten:Investitionspauschale oder wiederbelebteInvestitionsschlüsselzuweisung

Weitere allgemeine Zuweisungen

Beförderungskostenausgleich sinnvoll, Berechnung schwernachvollziehbar

• Umstellung auf indikatorgestützten Ansatz• Indikatoren: gesamte Schülerzahl ohne Förderschüler,

Förderschüler, gesamte Straßenkilometer

Kommunaler Entschuldungsfonds

• Finanzpolitisch nachvollziehbar• Erhebliche Risiken durch Fehlanreize