PR für die öffentliche Hand PR für den Staat EFD Inhouse-Kommunikations- Seminar 22. Oktober,...

PR für die öffentliche Hand

PR für den Staat

EFD Inhouse-Kommunikations-Seminar

22. Oktober, 2003

Andreas Ladner, Kompetenzzentrum für Public Management, Universität Bern


Öffentlichkeitsarbeit im öffentlichen Dienst

Vielfach herrscht immer noch die Meinung vor, dass es völlig ausreiche, dass die Behörde existiere, was sie tue und wie sie es tut, bleibe ein „Geheimnis“.


Doppelte Einschränkungen

• Interne Barrieren (Öffentlichkeitsarbeit braucht es nicht) -> Öffentlichkeitsprinzip und Kundenorientierung

• Externe Barrieren (Öffentlichkeitsarbeit ist gleich Politik) -> Verhaltensregeln


Themen

1 Sozialer Wandel2 Öffentliche Meinung3 Charakteristische Merkmale von PR für den

Staat4 Was tun die Öffentlichkeitsarbeitenden der

Verwaltung?5 Das Öffentlichkeitsprinzip6 Öffentliche Kommunikation von Bundesrat und

Verwaltung und Verhalten in Abstimmungskampagnen

7 Internet und Öffentlichkeit - E-Democracy


Staat und Gesellschaft im Wandel

• Der Ausbau des Staates und die Krise der öffentlichen Hand

• Wandel und Konstanz auf der Werteebene

• Sinkendes Regierungsvertrauen?• Die politische Beteiligung• Wer vertritt die Interessen der

Bürgerinnen und Bürger?


Gewandeltes Verhältnis Staat - Bürgerschaft

• Besser informierte, politisch mündige Bürgerinnen und Bürger

• Subitomentalität• Behörden und Verwaltungskritik (Von

der Hoheits- zur Dienstleistungs-verwaltung)

• Sinkendes Engagement in politischen Gremien


Die Art und Weise wie Bürgerinnen und Bürger politisch partizipieren hat sich gewandelt, die Partizipationsmöglich-keiten und die Informationen, die der Staat zur Verfügung stellt, müssen sich ändern.


Bürgerinnen und Bürger verlangen - zumindest im Grundsatz - Transparenz und Information was staatliches Handeln anbelangt, staatliches Handeln ohne Öffentlichkeitsarbeit ist immer weniger denkbar.


Von der Hoheits- zur

Dienstleistungsverwaltung

• Die Beamten haben ausgedient!

• Die Verwaltung öffnet sich!

• Wandel hin zum modernen Dienstleistungsunternehmen.

• Öffentlichkeitsprinzip


2. Öffentliche Meinung


Ein paar Gedanken zur „öffentlichen Meinung“

• Der Begriff wurde schon in der Antike gebraucht (publicam opinionem)

• Fülle von Synonymen, Vielzahl von Definitionen• Soziale Kontrolle, ungeschriebene Gesetze,

Konformitätsdruck• 18. Jh.: Sinnverschiebung: Öffentliche Meinung = Meinung

der urteilsfähigen, kritisch räsonnierenden, verantwortungsbewusst der Regierung gegenübertretenden Bürger (vgl. heute Bourdieu, Foucault, Habermas)

• Öffentliche Meinung wird teilweise auch und nicht ganz berechtigt als veröffentlichte Meinung verstanden. Veröffentlichter Medientenor und Bevölkerungsmeinung können auch auseinanderfallen (EWR).


Spannungsfeld

Kritische Gegenöffentlichkeit vs.soziale Kontrolle, Konformitätsdruck, Integrationsmittel der Gesellschaft.


Kann mit der Beeinflussung der öffentlichen Meinung manipuliert werden?

Waldsterben?

-> Schweigespirale (Elisabeth Noelle-Neumann)

Disku

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nkt


Schweigespirale

Wenn eine Position von der Mehrheit der tonangebenden Medien eingenommen wird und die Bevölkerung von dieser Position zunehmend überzeugt ist, werden die Anhänger dieser Ansicht zunehmend mutiger und äussern sich laut und selbstbewusst in der Öffentlichkeit und stecken damit andere an, sich auch in der Öffentlichkeit zu äussern. Die Anhänger der Gegenmeinung werden verunsichert und schweigen.


Empirische Erkenntnisse:

Medieninhaltsanalysen und Umfrageforschungen (z. B. über die Darstellung der US-Präsidenten und ihrer Popularität) zeigen, dass die Berichterstattung und die Bevölkerungsmeinung übereinstimmen und die Berichterstattung der Bevölkerungsmeinung voraus läuft.


Weitere Diskussionspunkte:

• Eine öffentliche Meinung oder mehrere öffentliche Meinungen?

• Öffentliche Meinung und veröffentlichte Meinung!

• Demoskopie wird in der Politik immer wichtiger. Politische Verantwortung und Führerschafft vs. Populismus und Windfahnen-Politik.


3. Charakteristische Merkmale von PR für den

Staat


Charakteristische Merkmale von PR für den Staat

• Akteure

• Gegenstandsbereich

• Zwischen Information und Propaganda

• Spezifisch schweizerische Voraussetzungen


Literaturhinweis:

Jarren, Otfried, Ulrich Sarcinelli und Ulrich Saxer (Hrsg.) 1998. Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Opladen: Westdeutscher Verlag.


Akteure

• Verwaltungskommunikation

• Regierungskommunikation

• Parlamentskommunikation


Unterschiedliche Voraussetzungen

• Verwaltung: Grad der Professionalität, Ausmass der Autonomie

• Regierung: Parteizusammensetzung, Kollegialitätsprinzip, Teamgeist

• Parlament: Parteiwettbewerb, politische Profilierung


Verwaltungskommunikation

a) Binnenkommunikation

• Führungs- und Abstimmungskommunikation

• Auswertung von Umweltinformationen

• Personalpflege


Verwaltungskommunikation

b) Externe Verwaltungskommunikation

• Medienarbeit (Medienkonferenzen, Pressefahrten)

• Öffentlichkeitsarbeit (werbende Selbstdarstellung)

• Informationsarbeit (Auskünfte, Aufklärung, Warnungen, Beratungen)


Regierungskommunikation

• Verhältnis zur Legislative (Wer macht Politik?, Kontrolle)

• Ansprüche der BürgerInnen (Führen oder ausführen?)

• Interne Zusammensetzung (geschlossener Auftritt, Profilierung Einzelner, Einbindung in Mehrheitsentscheide)


Parlamentskommunikation

• Leistungsausweis des Parlament (Wie werden die Funktionen Regierungsbildung, Regierungskontrolle, Gesetzgebung und Repräsentation wahrgenommen?) vs.

• Politischer Wettkampf


Gegenstandbereiche Innenpolitik Aussenpolitik

allgemein Vertrauen in diepolitischen Institutionen

Förderung der politischen Partizipation

Image der Schweiz im Ausland

themen-spezifisch

Policies Projekte, Gesetzesvorlagen

Aussenpolitik (Handels- und Sicherheitspolitik)


Hauptunterschiede zur privatwirtschaftlichen PR

• Sie richtet sich nicht an KundInnen sondern BürgerInnen (PR-Empfänger sind auch Auftraggeber)

• Auch Leute, die das Produkt nicht wollen, finanzieren mit (Steuern)

=> Gemeinwohlorientierung, Ausgewogenheit

Disku

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CH-Voraussetzungen

• Konkordanz/Proporz -> mehrheitsfähige Botschaften

• Direkte Demokratie -> Mehraufwand, Parteinahme

• Föderalismus -> Vielzahl von Akteuren, unklare Verantwortlichkeiten

• Milizsystem -> geringe Professionalität


4. Was tun die Öffentlichkeitsarbeitenden der

Verwaltung?


Eine Studie bei den Öffentlichkeitsbeauftragten

Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und Verwaltung: Information, Persuasion oder Dialog?

Dr. Christine Rothmayr / Prof. Dr. Sibylle Hardmeier

Mit der Aufweichung traditioneller sozialer Bindungen, der Medialisierung der Gesellschaft, dem wachsenden Legitimationsbedarf staatlicher Tätigkeit und den grundlegenden Verwaltungsreformen (NPM) ist nicht nur die Bedeutung der Öffentlichkeitsarbeit von Regierungen und Verwaltungen, sondern sind auch die an sie gerichteten Ansprüche gestiegen. Die gesteigerten Ansprüche äussern sich unter anderem in der Forderung nach einer verstärkt dialog- und partizipationsorientierten Öffentlichkeitsarbeit, die - so die Hoffnung - zu inhaltlich und legitimatorisch breit ……..


Ziele und Funktionen • Information: mit den Funktionen „Informationsstand

erhöhen“ und „Dienstleistungen bekannt machen“; • Support erhalten und schaffen: mit den Funktionen

„Vertrauen fördern“, „Image fördern“ und „Transparenz schaffen“,

• Issue- und Entscheidmanagement: mit den Funktionen „Themen in die öffentliche Diskussion einbringen“, „den Puls der öffentlichen Meinung fühlen“, „politische Ziele unterstützen“, „zum Ausgleich gesellschaftlicher Interessen beitragen“ sowie „politische Partizipation fördern“.

Spezielle Ziele werden mit dem Krisenmanagement verfolgt; es wird im Rahmen aller drei genannten Funktionen realisiert.


Häufigste Zielgruppen

Medien, gefolgt von der Wohnbevölkerung, andere Verwaltungen, Verbände und Interessenorganisationen,

Parlamentarierinnen und den Stimmberechtigten.


Instrumente

Ein grosser Teil der Öffentlichkeitsarbeit wird als Medienarbeit betrieben. Die regelmässige Beantwortung von journalistischen Anfragen sowie die Erstellung von Mediencommuniqués prägen das Bild. Vorträge, eigene Medienauftritte, Informationsmaterialien u.ä. werden vor allem von Fall zu Fall eingesetzt. Eigentliche Instrumente der Werbung (Spots, Sponsoring, Direct Mails oder Internet Banner) werden von vielen Befragten nie eingesetzt.


Die Öffentlichkeitsarbeit des Bundes unter Druck: Interpellation gegen die

„Informationsflut in der Bundesverwaltung“


Gegen die Überflutung mit Hochglanzprospekten und Umweltschutzerzeugnissen


Antwort des Bundesrates vom 13.06.2000

Die Rolle und die Bedeutung der behördlichen Kommunikation haben sich in den letzten Jahren stark verändert. Sind die Behörden früher eher zurückhaltend aufgetreten, so wird heute von den Medien und der Öffentlichkeit eine aktive Rolle erwartet. Der Bundesrat ist auch von Gesetzes wegen gehalten, für eine einheitliche, frühzeitige und kontinuierliche Information über seine Lagebeurteilungen, Planungen, Entscheide und Vorkehren zu sorgen (Art. 10 RVOG).


Die Gesamtkosten aller Printerzeugnisse belaufen sich 1999 auf knapp 18,5 Millionen Franken:

Bundeskanzlei 2 128 711 Franken;

EDA 2 087 600 Franken;

EDI 3 900 000 Franken;

EJPD 1 943 300 Franken;

VBS 2 188 000 Franken;

EFD 1 400 000 Franken;

EVD 1 825 000 Franken;

UVEK 2 986 336 Franken;

Total: 18 458 947 Franken.


Kosten der Öffentlichkeitsarbeit des

Bundes, 12. Apr 2001

Mit einem neuen Erhebungsverfahren schafft die Eidg. Finanzverwaltung mehr Transparenz über die Kosten der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesverwaltung. Die Gesamtkosten für die Öffentlichkeitsarbeit haben sich im Jahr 2000 auf 62,5 Mio. Franken belaufen. Über 50 Prozent davon, rund 33,7 Mio. Franken, machen die Personalkosten aus.


5. Öffentlichkeitsprinzip


Bisher:Das Handeln der Verwaltung ist grundsätzlich geheim, unter Vorbehalt von Ausnahmen. Der Bürger oder die Bürgerin verfügen über kein generelles Recht, Informationen über die gesamte Verwaltungstätigkeit zu erhalten.

Sowohl das Fehlen eines subjektiven allgemeinen Rechts auf Information als auch der Grundsatz der Nicht-Öffentlichkeit der Verwaltung werden in der Lehre heftig kritisiert.


Kantone• Heute kennt einzig der Kanton Bern ein generelles

Recht auf Einsicht in amtliche Akten, sofern keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen und ohne dass ein Interesse nachgewiesen werden müsste.

• Einzelne Kantone haben die lnformationsfreiheit kennen Recht auf Information, wobei allerdings der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses verlangt wird (BL; AR).

• Die Kantone SO, AG, GE, TI und VD sind gegenwärtig im Begriff, die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in ihre Rechtsordnung zu prüfen oder haben entsprechende Schritte unternommen.


Im internationalen Vergleich

• Zahlreiche Länder kennen das Öffentlichkeitsprinzip. Klassisches Beispiel ist Schweden, welches das Öffentlichkeitsprinzip vor mehr als zweihundert Jahren einführte.

• Auch Australien, Belgien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Neuseeland, Norwegen, Kanada, Irland, Ungarn, die Vereinigten Staaten von Amerika, Südafrika und Italien kennen das Öffentlichkeitsprinzip.


Meist allerdings mit Ausnahmeregelungen (z. B. Schweden) bei Gefährdung folgender Interessen:

• die staatliche Sicherheit und die Beziehungen zu einem anderen Staat oder einer internationalen Organisation,

• die Finanz- und Währungspolitik des Landes,• die amtlichen Massnahmen der Kontrolle und

Überwachung,• die Wirtschaftsinteressen des Königreichs,• der Schutz der persönlichen Geheimsphäre und der

privaten wirtschaftlichen Interessen,• die Notwendigkeit des Schutzes von Tier- und

Pflanzenarten.

Disku

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Pro-Argumente

• Verbesserung der Beziehungen Staat und BürgerInnnen

• Information kann überprüft werden

• Hilfe bei der Meinungsbildung

• Möglichkeit zur Kontrolle der Verwaltung

• Koordination zwischen den verschiedenen Departementen und Ämtern wird erleichtert

• Begünstigung der Umsetzung politischer Massnahmen (erhöhtes Vertrauen)

• Angleichung der Verwaltungspraxis

• Geheimhaltung führt zu Indiskretionen

• Wirklich geheime Informationen können besser geschützt werden


Contra-Argumente

• Fundamentalen Wandel der Verwaltungskultur

• Beeinträchtigung des Kollegialitätsprinzip • Erschwerung des Entscheidprozesses• Beeinträchtigung ihres Privatlebens

respektive der Geschäftsgeheimnisse der BürgerInnen

• Gefährdung des öffentlichen Interesses • Mehraufwand und daraus resultierende

Kosten


Der Gesetzesvorschlag

Art. 4 Öffentlichkeitsprinzip

1 Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den

Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Recht auf Zugang).

2 Die Einsichtnahme erfolgt vor Ort oder durch Erhalt einer Kopie.

3 Der Bundesrat kann Vorschriften erlassen über

a. die Bewirtschaftung amtlicher Dokumente;

b. die Information über amtliche Dokumente.


Art. 5 Interessenabwägung

1 Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder

verweigert, soweit ihm überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.

2 Überwiegende öffentliche Interessen liegen vor, wenn durch die Gewährung des

Zugangs:

a. die freie Meinungs- und Willensbildung einer Behörde wesentlich beeinträchtigt werden kann;

b. die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet werden kann;

c. die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz

beeinträchtigt

werden können;

d. die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen beeinträchtigt

werden können;

e. die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden

können.

3überwiegende private Interessen liegen vor, wenn durch die Gewährung des Zugangs:

a. die Privatsphäre wesentlich beeinträchtigt werden kann;

b. Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können;

c. Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt

worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.


Die Reaktion


6. Das Engagement des Bundes im

Abstimmungskampf

Disku

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Das Engagement vonBundesrat und Bundesverwaltungim Vorfeld von eidgenössischen

Abstimmungen

Bericht der Arbeitsgruppe erweiterte Konferenz der Informationsdienste (AG KID)

Bern, November 2001

Rhinow/Riklin/Blum


Früher:

• Gebot der Zurückhaltung• Abstimmungsempfehlung in der Botschaft des

Bundesrates• Keine Teilnahme an kontradiktorischen

Veranstaltungen• Keine Interviews• Keine vorbereitende Informationen• Holschuld bei den Medien• Einzig Richtigstellungen bei Falschinformationen


Heute:

• Neues Demokratieverständnis• Behördliche Information ist Voraussetzung für

Willensbildung• Information ist Regierungsaufgabe und

Verpflichtung• Behörden sollen am Abstimmungskampf aktiv

teilnehmen• Meinungsbildungsprozess darf durch die

Teilnahme der Behörden nicht verfälscht werden!!!

• Keine Dominanz des staatlichen Standpunktes


Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) von 1997

Artikel 10 RVOG Information der Öffentlichkeit:1 Der Bundesrat gewährleistet die Information

der Bundesversammlung, der Kantone und der Öffentlichkeit

2 Er sorgt für eine einheitliche, frühzeitige und kontinuierliche Information über seine Lagebeurteilungen, Planungen, Entscheide und Vorkehren.

3 Vorbehalten bleiben die besonderen Bestimmungen zum Schutz überwiegender öffentlicher oder privater Interessen.


Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) von 1997

Artikel 11 Kommunikation mit der Öffentlichkeit:

Der Bundesrat pflegt die Beziehungen zur Öffentlichkeit und informiert sich über die in der öffentlichen Diskussion vorgebrachten Meinungen und Anliegen.


(Neue) Bundesverfassung

Artikel 180 Bundesverfassung Regierungspolitik

2 Er (der Bundesrat) informiert die Öffentlichkeit rechtzeitig und umfassend über seine Tätigkeit, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.


Die Aufgaben der behördlichen Information im Abstimmungskampf

Sachliche, offene, transparente und neutrale Darstellung der Vorlagen

Erklärung und Begründung der Haltung des Bundesrates

Würdigung der gegnerischen Haltung


Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID) von Januar 2003

Einleitend: In einer modernen Gesellschaft hat auch die behördliche Information und Kommunikation einen hohen Stellenwert. Deshalb haben Bundesrat und Bundesverwaltung heute die Pflicht zu kommunizieren, um in Zusammenarbeit mit den Medien die freie und unverfälschte Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger zu ermöglichen.


Grundsätze der Information und Kommunikation von Bundesrat und Bundesverwaltung: Bundesrat

und Bundesverwaltung informieren..

• Aktiv• Frühzeitig/rechtzeitig• Sachlich und wahr• Umfassend• Einheitlich

• Koordiniert• Kontinuierlich• Transparent• Dialogorientiert• Zielgruppen- und

mediengerecht


These:

Auch mit gesetzlichen Grundlagen und Leitbild bleibt es letztlich eine

Ermessensfrage, welches Mass an Engagement angemessen ist.


7. Internet und Öffentlichkeit - E-Democracy


Praxisbeispiel: Stadt Hamburg (D)

Pra

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iel


Kennzeichen Erstmals in den 1970er Jahren in Australien

entstanden.

Ziele: Allen Leuten Zugang zur Verwaltung schaffen, Entscheidungen näher zu Kunden legen, Koordination zwischen offiziellen Stellen verbessern und Angestellten Leitlinien geben, um bessere Entscheide fällen zu können.

Einsatz qualifizierten Personals und moderner Informationstechnologien notwendig.

Besteht aus „Back offices“ und „Front office“. Zudem wird Schnittstelle (i. d. R. IT-Technologie) benötigt.


Portale für die öffentliche Verwaltung

Das Portal, vergleichbar mit einem Stadttor, öffnet den Weg in eine virtuelle Stadt. Es handelt sich um einen Bestandteil des eGovernments.

Portale der öffentlichen Verwaltung gruppieren sich in der Regel um Gebietskörperschaften (Governmental Portal), um Ämter und Behörden (Departmental Portal) und um bestimmte Aufgaben oder Lebensphasen (Life-Event Portal). Kombinationen sind möglich.

IT-Form der One-Stop-Agency/des Bürgerbüros. Quelle: von Lucke 2000: 12 ff.


Praxisbeispiel: Österreich

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Praxisbeispiel: SGVW

Pra

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eGovernment-Strategie des Bundes

Ziele: Erhöhung der Effizienz, der Flexibilität, der Transparenz und der Partizipation.

Bund will Rahmenbedingungen schaffen: Rechtliche Grundlagen (z. B. Datenschutz), Zuverlässigkeit des Geschäftsverkehrs (z. B. Signaturen), Sicherheit der Infrastruktur, Technologie/Standards, organisatorische Veränderungen, prozessorientierte Abläufe, Kommunikation und Ausbildung, Chancengleichheit, Wettbewerb und Wirtschaftlichkeit.


Diskussionspunkte

• Wie wirkt Kommunikation? Welche Form der Kommunikation ist am erfolgreichsten? (Erfahrungen)

• Wie unterscheidet sich die Öffentlichkeitsarbeit für den Staat von PR in der Privatwirtschaft

• Wie Auswirkungen hätte das Öffentlichkeitsprinzip aus Ihrer Sicht?

• Welche Rolle soll der Bund bei Abstimmungen übernehmen?

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