Reinhard H. Schmidt Internationales Bankwesen Vorl. vom 19...

Prof. Dr. Reinhard H. Schmidt

U3l-Seminar

„Finanzkrise“

Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt/MainWintersemester 2009/10

21.1.2010

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Aufgabe und Ziel der Veranstaltung

• Nicht zuletzt neulich, bei der Anhörung im amerikanischen Kongress sagten Top-Banker:

• Ein wesentlicher Teil der Schuld an der Finanzkrise liegt nicht bei ihnen, sondern bei der unzureichenden Regulierung und Aufsicht im Finanzwesen

• Wie lässt sich eine solche These beurteilen? • Programm:

– Heute Grundlagen der R&A– Nächste Woche: Ansätze zur Verbesserung von R&A

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Gliederung der Vorlesung

• Banken- und Kapitalmarktregulierung und -aufsicht: Grundlagen – Geltungsbereiche: Was? – Begründungen - Geschichte(n) und Zwecke: Warum/Wozu? – Instrumente (Wie?) – Zuständigkeiten (Wer?)

• Besonderheiten der Regulierung internationaler Banken– Warum ist internationale Regulierung so schwierig?– Die Frage der Zuständigkeit – national, europäisch und international

• Aktuelle Entwicklungen– Aktuelle Entwicklungen der Zuständigkeiten, insb. in Europa – Aktuelle Entwicklungen der internationalen Bankenregulierung

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Was? Geltungsbereiche der F&B-Regulierung

• Wichtigster Anwendungsbereich: Banken – wegen ihrer (historisch) besonderen Bedeutung– wegen ihrer Rolle in der Geldversorgung und beim ZV– wegen der Besonderheit: Gefahr eines „bank run“

• Wertpapier-Dienstleistungs-Unternehmen – (soweit nicht zugleich Banken)

• Versicherungen – v.a. wegen der Langfristigkeit

• Börsen und Clearing Houses– Wegen ihrer Rolle als „Institutionen“

Institutionelle Regulierung und funktionale RegulierungBanken- etc.-Regulierung vs. Kapitalmarktregulierung

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Warum und wozu B&F-Regulierung?

• Zwei kritische Erklärungen:

– Regulierung ist ein Weg, den Finanzinstitutionen einen Teil der Vorteile abzunehmen, der ihnen aus der Geldschöpfung erwächst (Greenb./Thakor)

– Regulierung ist der beste Schutz vor Wettbewerb (Stigler, Kane)

• Eine eher wohlwollende Erklärung (z.B. Terberger, HdF):

– Regulierung ist das Gegengewicht gegen die “moral hazard”-Wirkungen der – angesichts der externen Effekte im Finanz- bereich unvermeidlichen – Übernahme von (System-) Risiken durch Zentralbank, Einlagenversicherung und Fiskus.

• Die gängige Erklärung (z.B. Dale/Wolfe):

– Finanzmärkte funktionieren – wegen externer Effekte - nicht so, dass sie nicht durch Eingriffe verbessert werden könnten und sollen.

– Regulierung ist die am besten geeignete Form der Eingriffe.

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Gründe für die Regulierung und Beaufsichtigung von Banken

• Starke Anreize für Banken und ihre Führungskräfte, „moral hazard“ zu betreiben: Zu viel Risiko und sogar Betrug

• Anleger/Einleger können nicht kontrollieren, und es würde sich für einzelne auch nicht lohnen – daher sollte sie der Staat schützen

• Heftiger Wettbewerb reduziert den Wert existierende Banken und führt dadurch zu stärkerer Risikobereitschaft

• Das ist „Marktversagen“ und erfordert (staatliche) Eingriffe

• Zudem: Viele Risiken sind hoch korreliert, d.h sie treten zusammen auf, und deshalb entsteht das so genannte Systemrisiko

• Der Finanzsektor ist zu wichtig, als dass man ihn unbeaufsichtigt lassen kann

• Deshalb sind Regulierung und Aufsicht „öffentliche Güter“

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Ziele der Regulierung und Beaufsichtigung von Banken

• R&B dienen dem Schutz von

– Kunden (v.a. Einleger/Sparer)

– einzelnen Bankinstitute (???)

– das Bankensystem als Ganzes

• durch Vermeidung von „zu viel“ Risikoübernahme der Banken

– Kasinobeispiel zur Erklärung von „moral hazard“

– In der Realität können Banken ihr Risiko leicht erhöhen – wie?

• … und durch die Verringerung des Ansteckungsrisikos und des Risikos von „Bank Runs“ und Bankenkrisen

– Weil dies eine sinnlose Kapitalzerstörung ist

– Weil es die Ersparnisse der Menschen gefährdet

– Weil es die Kreditversorgung gefährdet

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Ziele der Regulierung und Beaufsichtigung von Kapitalmärkten

• Vermeidung von „exzessiven“ und künstlich erschaffenen Kursschwankungen

• Vermeidung von Manipulationen und der darauf bezogenen Angst, die dazu führt, dass man den KM meidet – durch Beschränkung der „Positionen“, die Händler einnehmen können

– Durch die Beschränkung der zugelassenen Marktteilnehmer

– Durch die Beschränkung der zugelassenen Finanztitel, die gehandelt werden können

– Durch die Schaffung verschiedener Marktsegments

– Durch Maßnahmen, die den Wert von Reputation erhöhen

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Kapitalmarktregulierung hat das Ziel, Transparenz, Effizienz und Liquidität zum Schutz von Investoren zu stärken

Was wird reg.? Womit/wodurch Wozu?

Märkte (Börsen, OTC) - Zulassung - Transparenz - Informationspflichten - Effizienz der Transaktionen - Regulierung von Abläufen - Liquidität

und Organisation der Märkte

Markt-Teilnehmer - M-teilnehmer-Zulassung - Reduziert Manip.-Gefahr, und was sie tun - Insider-Handelsverbot - schützt arglose Anleger - Kontrolle des Verhaltens - schützt vor Kursmanipulation (Verbot des front running) - Minimize transaction risks - Lässt Kurse informativer werden

Zum Handel zuge- - Börsenzulassung - Bessere Info der Anlegerlassene Güter - Prospekthaftung - Protect minority shareholders

- Assure correctness of information Investor protection

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Notwendigkeit, Non-Bank Finanzinstitutionen zu regulieren und zu beaufsichtigen – kommt darauf an!

Art der Institution

• Versicherungen

• Investmentfonds

• Investmentbanken

Ziele der Regulierung

Risikobeschränkung sichert den Wert von Ansprüchen der Versicherten

Schutz vor Leichtsinn und “Absahnen”

Allg. Anlegerschutz und Schutz des Marktes

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Wie? Instrumente der F&B-Regulierung

• Strukturelle Regulierung: Bestimmt, wer was tun darf

• Zulassung / Marktzugang: Mindestgröße, Qualifikation der Bankleiter, evtl. Nationalität, Rechtsform etc.

– Wer darf bestimmte Finanzgeschäfte betreiben?

– Welche Geschäfte dürfen Banken (u.ä.) betreiben?

– Wann bekommt jemand eine Banklizenz?

– Wann darf jemand eine Bank leiten?

Wilhelm Merton-Professur: International Banking I.5

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Wie? Instrumente der F&B-Regulierung

Verhaltensregulierung (conduct regulation): Wie darf/ muss sich ein Bänker verhalten?

Besondern wichtig:

– Beschränkung der zugelassenen Geschäfte

– Eigenkapital-Anforderungen – als Verlustpuffer und als Mittel zur Verhinderung von moral hazard

– Liquiditätsgrundsätze oder ähnliches als Risikobeschränkung

– Diversifikationsvorschriften: Großkreditregelungen , Exposure-Beschränkungen im FX-Bereich

– Beschränkungen, wie Banken (u.a. F-Inst.) ihre Geschäfte ausüben dürfen: Zinsobergrenzen, Kreditbeschränkungen, asset restrictions

• Weitergehende Vorschriften über „prudent management“, Fairness

• Dazu Kontrolle und die Durchsetzung: On-Site and off-site supervision


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Wer? Institutionelle Basis (Träger)

• Eine allgemeine Regulierungs- und Aufsichtsinstanz – Zentralbank oder gesonderte „FSA“ (UK)

• Regulierungs- und Aufsichtsinstanz getrennt (Fr.)• Eine R&A-Instanz pro Typ von Finanzinstitution • Eine R&A-Instanz pro Funktionsbereich (Australien)• Eine Vielzahl historisch gewachsener Zuständigkeiten (USA)Deutsche Situation: bis 2002 ein Mischsystem mit

Entscheidung: BAKred, Ausführung: Bundesbank/LZB Spezielle Aufsichtsämter für andere FI./Bereiche

Neue deutsche Situation: Eine „Allfinanzbehörde“ (BAFin), die im Bankbereich mit der Bundesbank zusammenarbeitet

Demnächst wahrscheinlich wieder wie früherDie internationale/europäische Dimension dieser Entscheidung ?


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Different countries have distinct ways of organising the regulation and supervision of financial institutions

The organisation of regulation and supervision

Monetary Regulation and supervision of policy Banks Capital markets NBFIs

Germany

United Kingdom

France

United States

"Länder"BAWpHECB BuBa

BAKred Vers.aufs.BAKred

Bank of England

BoE FSA (Financial Services Authority)

FEDdiv. others

SEC SEC and others

ECB

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Gliederung der Vorlesung

• Banken- und Kapitalmarktregulierung und -aufsicht: Grundlagen – Geltungsbereiche: Was? – Begründungen - Geschichte(n) und Zwecke: Warum/Wozu? – Instrumente (Wie?) – Zuständigkeiten (Wer?)

• Besonderheiten der Regulierung internationaler Banken– Warum ist internationale Regulierung so schwierig?– Die Frage der Zuständigkeit – national, europäisch und international

• Aktuelle Entwicklungen– Aktuelle Entwicklungen der Zuständigkeiten, insb. in Europa – Aktuelle Entwicklungen der internationalen Bankenregulierung

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Internationale Bankenregulierung - Auslöser: Die Verwischung „aller“ Grenzen

• Herkömmliche Regulierung setzt voraus: – getrennte nationale Systeme

– weitgehende Identität von Typ und Funktion - oder geringe Bedeutung der atypischen Funktionen (in Deutschland)

• Neuere Entwicklungen (im int. F-System): Die Verwischung aller tradierten Grenzen– zunehmende Bedeutung von Wertpapier- und Service-Geschäft, Preisrisiken und

Exposure

– Internationalisierung der Banken u.a. FI – und des Wettbewerbs

– Unklare eigentümerstrukturen, Verflechtungen

– Hybridprodukte

– Allfinanz oder Bankassurance

• Wie sehr muss und kann die Regulierung und Aufsicht dieser Entwicklungen Rechnung tragen?


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Grundprobleme der europäischen F&B-Regulierung

• Heterogenität der Finanzsysteme und der R&A-Konzepte– Deutschland: Bankendominanz, Universalbanken, Sonderregelungen für einige Institutionentypen

– UK: KM-Dominanz, früher bewusst schwache und stark fragmentierte R(&A) - heute „alles unter einem Dach“

– Frankreich: R&A früher geprägt durch Staatseingriffe, heute ?

• Problem der Integration – Prinzip der gegenseitigen Anerkennung

Heimatland-Regulierung und -Aufsicht

– mit Mindest-Harmonisierung (nach EU-Richtlinien)

– Und dabei EK-Anforderungen nach Basler-Abkommen

• Angleichung und Harmonisierung bisher uneinheitlich– Unterschiede zwischen der Sektoren

– Uneinheitliche Praxis bei Interventionen

– Unklarheit bei LoLR-Funktion

– Wer ist zuständig für (die Angleichung von) R&S, wer treibt sie voran?


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Grundprobleme der internationalen F&B-Regulierung

• Grundproblem: Integration fast aller Finanzbeziehungen erhöht das internationale „Ansteckungsrisiko“– Wer ist zuständig? / informiert? / kompetent?

Individuell pro Land ist schneller, kollektiv ist besser (?)– Wie wichtig sind heute Bankenkrisen i. Vgl. zu anderem?– Genügt Mindestharmonisierung auf Mindestniveau?

• Warum/wozu? Was? Wie? Wer? • Internationale Regelgeber

– Basler Ausschuss („G12“) – EU, NAFTA und andere Handelsblöcke– OECD/WTO/GATFS (national treatment, mutual recognition, reciprocity)– Weltbank und IWF ?


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„Basel“ – schon immer eine problematische Initiative

• Basler Ausschuss der 12 wichtigsten Notenbank-Gouverneure & Bankenaufseher (seit 1974 angesiedelt bei der BIZ in Basel, daher der Name!)

• Was war der Auslöser der Regulierungs-Kooperation und –Koordination?• Basler Konkordat: Wer ist zuständig? Und wie soll beaufsichtigt werden?

– Mutterland des Bankenkonzerns zuständig – Ab 1978 konsolidierte Aufsicht– Banco Ambrosiano und BCCI

• Basler Abkommen (Basel I): Einheitliche Regelung der Solvenzvorschriften (EK-Regelungen) für internationale Banken– Zwei Arten von EK (Tier 1 und Tier 2), zus. mindestens 8% der RWA– einseitige Betonung des Kreditausfallrisikos, abstruse RWs– keine Beachtung von Diversifikation, Preisrisiken und Marktkräften – bedenkliche politische Kompromisse – Problem (H/L): Zu stark administrativ dominiert


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„Basel-II“ - Das neue Abkommen

• Statt wie bisher – Beschränkung auf ein Risikomaß – einen einheitlichen Ansatz für alle Banken – grobe Risikokategorisierung – beträchtliche Rigidität

• will man jetzt – mehr Differenzierung – mehr Anpassung an interne Methoden des Risiko-Managements – mehr Risiko-Sensitivität der EK-Anforderungen– mehr Ermessen und qualitative Kontrolle

• Folge: Der „3-Säulen-Ansatz“


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Die 3 Säulen von Basel II

Basel II

Säule 2

Bank-aufsichtlicher Überprüfungs-

prozess

Säule 3

Erweiterte Offenlegung

Anwendungsgebiet

Säule 1

Mindest-kapital-

anforderungen


1. Säule: Berechnung der EK-Anforderung

2. Säule: Überprüfung der Einhaltung der Anforderungen von Säule 1

3. Säule: Zwang zur Transparenz durch Druck anderer Marktteilnehmer

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„Basel-II“ - EK-Anforderungen

• RWA = Risiko gewichtete Aktiva (resultieren aus dem Risiko individueller Kreditnehmer)• Kreditrisiko

– Standardansatz – (nur mit differenziertere Risikogewichten als bei Basel I) – Einfacher auf internen Ratings basierter (IRB) Ansatz – nur eigenes PD– Fortgeschrittener IRB-Ansatz (für alle großen Banken)

– außer eigener PD auch eigene LgD u.a. • Marktrisiko

– Standardansatz– Interner Modellansatz (VaR, etc.)

• Operatonal Risk– Basisindikatoransatz– Standardansatz – Interner Messansatz


%812,5*Risiko) llesoperatione oMarktrisik (

Bankder ≥++∑ sbeträgeAnrechnungRWA

alEigenkapit

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„Basel-II“ - Entwicklungsprozess


Basel II

2003 200720011999

Juni Konsultationspapier 1

Januar Konsultationspapier 2

AprilKonsultationspapier 3

JanuarEinführungIRB-Einfach

2008

JanuarEinführung

IRB-Fortgeschritten

• Sehr langwieriger Entwicklungsprozess wg.

– Ständig neuer Sonderregelungen

– „Durchboxen“ nationaler Interessen

– Bspw. weitgehende Ausnahmeregelungen für deutsche KMU

– Ist das problematisch?

– Ja, da dadurch evtl. Verwässerung

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„Basel-II“ – Einschätzung der aktuellen Entwicklungen

• Endgültiges Papier sollte bis Ende Juni 2004 vorliegen– Beibehaltung des administrativen Ansatzes– Korrektur der eigenartigsten Risiko-Gewichte– Einbeziehung von Handels- und Preisrisiken („interne

Modelle“ wie VaR) – ist nicht soooo neu• Risikogewichte auf Basis von „Ratings“ der Kreditnehmer

– Sowohl externe als auch interne Ratings– Ist das „wettbewerbsneutral“?– Alte Kritik der Vernachlässigung von R-Contr.-Systemen und

Diversifikation - berechtigt oder nicht?


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Die Organisationsfrage -national und europäisch

• Umorganisation in den einzelnen Ländern – Weg von der Zentralbank

– Hin zu FSA-type regulator institution

• Entwicklung auf Zentralbankebene: – ECB statt/neben nationalen Zentralbanken

– ECB ist nicht LoLR

• Entwicklung in Europa– Stärkere Koordination

– Komitees für diverse Bereiche

– Lamfallussy-Report (2001) – und evtl. „Euro-SEC“

• Wie passt dies zusammen? – Verantwortlichkeiten / Prioritäten

– Informationsflüsse


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Future European integration of regulation and supervision may not be consistent with a single regulatory and

supervisory body for all kinds of financial institutions

Possible developments of the organization of R & S in Europe

Germany

France

Austria

Italy

...

United Kingdom

...

European Central Bank

(already established) E

ither

...

... or

Too big not

to fail

Monetary Regulation and supervision of policy Banks Capital markets NBFIs

National central banks

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Der Lamfalussy-Prozess

EU-Ministerrat beauftragte im Jahr 2000 den Ausschuss der Weisen, unter Leitung von

Baron Lamfalussy, mit der Untersuchung der administrativen und regulatorischen

Hindernisse, die die grenzüberschreitenden Wertpapiertransaktionen und die EU-

Marktintegration behindern

Probleme bei der Schaffung eines einheitlichen Marktes:

– Lücken in der bestehenden Gesetzgebung

– uneinheitliche Umsetzung in den Mitgliedstaaten und

– Starrheit und Langsamkeit der Gesetzgebungsverfahren auf EU-Ebene

Lösung: Reform der Wertpapiermarktregulierung (durch vierstufiges Verfahren – sog.

Lamfalussy-Verfahren oder auch Komitologie-Verfahren)

Ziel: Beschleunigung des Gesetzgebungsprozesses, Sicherstellung einer konsequenteren

Anwendung dieser Gesetzgebung zunächst im Wertpapiersektor

Ausschüsse heute: Wertpapierdienstleistungen = Paris, Banken = London, Versicherungen

= Frankfurt


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Der Lamfalussy-Prozess: Stufe 1 = Rahmengesetzgebung

EU-Kommission

• Initiativrecht• Konsultationen

bereits im Entwurfsstadium

• Gesetzesvorlage

EU-Parlament

EU-Ministerrat

Stufe 1: Rahmengesetz

• Allgemeine Grundsätze

• Definition der Um-setzungsbefugnisse

Maßnahmen auf Stufe 1 als Rahmengesetze konzipiert

Verabschiedung nach regulärem Mitentscheidungsverfahren (des EP)

Fast Track: EU-Institutionen sind aufgefordert, die Annahme von Rahmengesetzen nach erster

Lesung im EP anzustreben

Rahmengesetze enthalten genaue Beschreibung der Kommissionsbefugnisse bezüglich

Verabschiedung von Umsetzungsmaßnahmen auf Stufe 2

Nach Verabschiedung durch EP und Rat müssen Rahmengesetze von EU-Mitgliedstaaten in

nationales Recht umgesetzt und in Regulierungs- und Aufsichtspraxis aufgenommen werdenQuelle: Kern (2003), S. 6.


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Stufe 2 = Umsetzungsmaßnahmen

EU-Kommission Beauftragung CESR mit

Empfehlungen bzgl. auf Stufe 1 definierter tech-nischer Durchführungs-bestimmungen

Quelle: Kern (2003), S. 6.

CESR• Konsultiert alle

interessierten Parteien• Entwirft Empfehlungen zu

Einzelfragen und leitet sie an Kommission weiter

EU-KommissionPrüft CESR-Empfehlung• Entwirft Umsetzungsmaß-nahmen auf Stufe 2 und leitet sie an ESC weiter

• Fortlaufende Information EP

EU-Parlament Prüft Übereinstimmung

von Gesetzesentwürfen auf Stufe 2 mit bestehenden Rechtsvorschriften

ESC• Lehnt Kommissionsvor-

schläge mit qualifizierter Mehrheit ab oder gibt keine Stellungnahme

ESC Stimmt

Gesetzesvorschlägen der Kommission über Umsetzungsmaßnahmen auf Stufe 2 zu

EU- Ministerrat Lehnt Vorschläge der

Kommission auf Stufe 2 mit qual. Mehrheit ab

• Vorschläge der Kommis-sion werden ungültig

EU- Ministerrat Stimmt Vorschlägen der

Kommission auf Stufe 2 mit qual. Mehrheit zu oder gibt innerhalb von drei Monaten keine Stellungnahme ab

Maßnahmen auf Stufe 2 Kommission verabschiedet

formell Umsetzungs-maßnahmen auf Stufe 2


CESR = Committee Eur. Sec. Regulators ESC = European Securities Committee

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Stufe 3: Konsistente Anwendung der Maßnahmen der Stufen 1 und 2

CESR Koordiniert kon-

sistente, gleich-wertige Anwend-ung der Regelungen auf Stufe 1& 2

CESR koordiniert konsistente und gleichwertige Umsetzung und Anwendung der

Gesetze auf Stufe 1 und 2 durch die Mitgliedstaaten

Instrumente des CESR: administrative Richtlinien, Empfehlungen gemeinsamer

Auslegungen, gemeinsame Standards, Vergleich der Regulierungspraxis

CESR-Aktivitäten auf Stufe 3 betreffen Gesamtheit der bestehenden EU-

Wertpapiergesetze, unabhängig davon, wie sie verabschiedet wurden


Gesetzgeber in den Mitgliedstaaten

Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten

Regulierungsbehörden der Mitgliedstaaten


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Stufe 4: Durchsetzung von Maßnahmen der Stufen 1 und 2

EU-Kommission Überprüft

Durchsetzung der Wertpapier-gesetzgebung in der EU

Kommission ergreift im Falle des Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht

Maßnahmen zur Durchsetzung der EU-Wertpapiergesetzgebung

Kommissionsaktivitäten auf Stufe 4 betreffen Gesamtheit der

bestehenden EU-Wertpapiergesetze, unabhängig davon, ob sie nach dem

Lamfalussy-Verfahren verabschiedet wurden


Mitgliedstaaten


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