49Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat

Die Verschuldung der öffentlichen Haushalte liegt in den entwickelten westlichen Ländern

heute im Durchschnitt bei über einhundert Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Der

Schul den stand übertrifft damit die gesamte jährliche Wirtschaftsleistung der Volks wirt­

schaften und steigt vor allem durch die jüngsten staatlichen Bankenrettungsmaßnahmen

weiter an.

Enorme Staatsschulden und insbesondere schnell ansteigende Defizite können den Hand­

lungs spielraum einer Regierung beschneiden und starken strukturellen Problemdruck

erzeu gen. Politik findet dadurch häufig in einem Kontext anhaltender Austerität statt: Sie

wan delt sich von der proaktiven Gestaltung der Gesellschaft durch staatliche Ausgaben

hin zur Durchsetzung von Sparmaßnahmen. Aufgrund der ökonomischen und demogra­

fischen Bedingungen zeichnet sich in den meisten Ländern kein einfacher Ausweg aus der

gegenwärtigen Verschuldungspraxis ab. Vor diesem Hintergrund verspricht die Analyse

eines Landes, das eine solche Wirtschafts­ und Schuldenkrise bereits überwunden hat,

besonders interessante und vielversprechende Erkenntnisse.

Wie kann es in einem entwickelten Industrieland mit einem ausgebauten Sozialstaat gelingen, die

öffentliche Verschuldung in kurzer Zeit und in großem Umfang zu reduzieren? Was sind die gesell­

schafts­ und sozialpolitischen Folgen einer Haushaltskonsolidierung und wie stellt sich die Politik

nach einer überwundenen Schuldenkrise in Zeiten regelmäßiger Überschüsse dar? Die Entwicklung

in Schweden gibt Antworten auf die hier aufgeworfenen Fragen.

Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat PHIlIP MEHRtEnS

Aus der Forschung50

Schweden – ein Musterland?

Schweden war in den 1980er­ und den 1990er­Jah­

ren mit ähnlichen Haushaltskrisen konfrontiert.

Trotzdem gilt Schweden gemeinhin als reiches

und vorbildhaftes Musterland mit einem hohen

Lebensstandard, dem es gelingt, wirtschaftliche

Prosperität und eine zufriedene Bevölkerung mit

hoher Einkommens­ und Chancengleichheit zu

vereinbaren. Als zentrale Gründe dafür gelten

unter anderem der ausgebaute Wohlfahrtsstaat mit seinem großen öffentlichen Sektor und

die weitreichende Umverteilung durch hohe Steuersätze.

Die zwei schweren Staatsschuldenkrisen haben Schweden jedoch tiefgreifend verändert.

Durch einschneidende Antikrisenmaßnahmen und strukturelle Reformen ist es den

schwe dischen Regierungen mittlerweile zwar gelungen, neue Wachstumsimpulse zu setzen

und zweistellige Defizite in regelmäßige Haushaltsüberschüsse zu verwandeln; diese haben

allerdings ihren Preis und so zeigt der schwedische Staat heute ein anderes sozial­ und

gesellschaftspolitisches Gesicht.

Die Stagflationskrise

In Schweden endete gegen Mitte der 1970er­Jahre die goldene Nachkriegszeit dauerhafter

Prosperität (Abb. 1). Die schwedische Politik war mit einer doppelten Krise konfrontiert.

Strukturelle Probleme in der Wirtschaft und bei der Lohnfindungspolitik bewirkten

eine sogenannte Stagflation, also steigende Inflationsraten bei einem gleichzeitig gerin­

gen Wachstum. Bürgerliche und sozialdemokratische Regierungen begegneten dem

Stagflationsdilemma zunächst auf die klassisch keynesianische Weise mit schuldenfi­

nanzierten staatlichen Ausgabensteigerungen und wiederholten Abwertungen der Krone.

Diese führten zu öffentlichen Defiziten und einer schnell ansteigenden Staatsverschuldung.

Nachdem sich die Situation Anfang der 1980er­Jahre nicht besserte, reagierten die

Politiker, indem sie den zuvor betriebenen Ausbau des öffentlichen Sektors zu bremsen

versuchten. Sie hielten jedoch an der grundsätzlichen wirtschafts­ und arbeitsmarktpoli­

tischen Ausrichtung fest, deren wichtigstes Ziel das Vollbeschäftigungsversprechen blieb.

Letztlich gelang es, den Schuldenstand vor allem aufgrund der starken Inflation und einer

auf der Exportindustrie basierenden Wachstumsstrategie zu konsolidieren. Wichtige

Strukturreformen umfassten die Deregulierung der Finanzmärkte und eine Verschiebung

der Steuerlast hin zu indirekten Konsumsteuern.

Die Finanz­ und Immobilienkrise

Obwohl die Wirtschafts­ und Haushaltsprobleme zunächst gelöst waren, geriet Schweden

zu Beginn der 1990er­Jahre in eine zweite und noch verheerendere Wirtschafts­ und

Finanzkrise. Durch das Platzen einer Spekulationsblase auf dem Kredit­ und Immo­

bi lien markt, gepaart mit der tiefsten und längsten wirtschaftlichen Rezession seit den

Politik in anhaltender Austerität

wandelt sich von der proakti ven

Gestaltung der Gesellschaft durch

staatliche Ausgaben hin zur

Durchsetzung von Sparmaßnahmen.

51Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat

1930er­Jahren, drohte das gesamte schwedische Finanz­ und Bankensystem aus den Fugen

zu geraten. Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung stiegen sprunghaft an. In wenigen

Jahren verdoppelten sich die öffentlichen Verbindlichkeiten auf fast 85 Prozent des

Bruttoinlandsprodukts und die Arbeitslosenquote verfünffachte sich auf über 11 Prozent.

Die Krise wurde zusätzlich durch das hohe Zinsniveau verschärft, mit dem die Zentralbank

versuchte, das System fester Wechselkurse aufrechtzuerhalten und eine Abwertung der

Krone zu verhindern.

Durch einen beispiellosen nationalen Kraftakt

und einschneidende Reformen ist es der schwedi­

schen Politik schließlich gelungen, die Banken zu

sta bi lisieren, den Export und damit die Wirtschaft

zu beleben und zweistellige Haushaltsdefizite in

regelmäßige Überschüsse zu verwandeln. Im Ver­

gleich zu ähnlichen Krisen situ a tionen in anderen

Ländern fallen bei der schwe di schen Haushalts­

konso lidierung insbesondere drei Aspekte auf: die lagerübergrei fen de Zusammenarbeit

von Regierung und Opposition, die hohe Transparenz der Reform maßnahmen und die

Beteiligung möglichst aller Bevölkerungsgruppen an den Kosten. So vermied das Land

eine Verschleppung der Krise durch politisches Taktieren, verabschie de te umfassende

Antikrisenpakete und erreichte eine größtmögliche und relativ faire Lastenverteilung.

Staatsschulden und Finanzierungssaldo als Anteil des schwedischen Bruttoinlandsprodukts in Prozent

Quelle: OECD Economic Outlook Database.

Abb. 1

60

0

70

80

90 8

6

4

2

0

–2

–4

–6

–8

–10

–12

Schu

lden

GoldenesZeitalter SparpolitikKrise I Krise II

Sald

o

50

40

30

20

10

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Schweden verabschiedete umfas­

sende Antikrisenpakete und erreich­

te eine größtmögliche und relativ

faire Lastenverteilung.

Aus der Forschung52

Paradigmatische Verschiebungen

Dennoch wurden konstitutive Merkmale des schwedischen Modells wie das Voll be schäf­

tigungsziel zugunsten der Geldwertstabilität aufgegeben. Weitere institutionel le Reformen

umfassten den Beitritt zur Europäischen Union, die Einführung einer unab hän gi gen

Zentralbank, eine grundlegende Rentenreform und eine deutlich striktere Haus halts­

politik. Unter anderem schreibt diese eine rigide mehrjährige Ausgabendeckelung und ein

Überschussziel gesetzlich fest.

Trotz dieser weitreichenden Strukturreformen und teilweise erheblicher Kürzungen der

So zial ausgaben blieben die Grundprinzipien des schwedischen Wohlfahrtsstaates auf dem

Höhe punkt der Finanzkrise Mitte der 1990er­Jahre von der Austeritätspolitik unberührt.

Wei ter hin gab es eine universelle soziale Absicherung für alle Bürgerinnen und Bürger, die

durch Steuern und Abgaben und nicht durch private Sozialversicherungen finanziert wurde.

Allerdings gab es in allen relevanten Politikfeldern

durch die Krisenmaßnahmen tiefgreifende Refor­

men, die die Prioritäten der Staatstätigkeit ver­

schoben haben. Es kann von einer paradigmati­

schen Wende gesprochen werden, nach der Haus­

haltsdisziplin Vorrang vor Umverteilung hat. Zwar

gelang es so, die dramatische Schuldenkrise unter

Kontrolle zu bringen und den Staatshaushalt zu

sanieren. Die Kehrseite dieser Reformen wird aber vor allem durch eine anhaltend hohe

Sockelarbeitslosigkeit und Dualisierungstendenzen auf dem Arbeitsmarkt deutlich.

Tiefgreifende Reformen haben

die Prioritäten der Staatstätigkeit

verschoben: Die Haushaltsdisziplin

hat nun Vorrang vor einer

Umverteilung.

Die Grundprinzipien des schwedischen Wohlfahrtsstaates blieben von der Austeritätspolitik unbe­rührt. Dennoch wurden konstitutive Merkmale des schwedischen Modells wie etwa das Voll beschäf­tigungs ziel zugunsten der Geldwertstabilität aufgegeben. Kehrseite dieser Reform ist eine bis heute anhaltende, hohe Sockelarbeitslosigkeit.

53Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat

Sparen ohne finanzielle Notwendigkeit

Das strikte Haushaltsregime führt Schweden bis heute fort, obwohl die Schuldenkrise

lange überwunden ist und die Staatsverschuldung seit vielen Jahren kontinuierlich abge­

baut wird. Selbst die schwere globale Finanz­ und Wirtschaftskrise im Jahr 2009, von der

auch Schweden stark betroffen war, hat nichts daran geändert. Der schwedische Staat

erzielt jedes Jahr einen strukturellen Primärüberschuss. Anders als viele andere europä­

ische Länder, die unter Rekordschuldenständen ächzen und die öffentlichen Ausgaben

kürzen müssen, hat Schweden eine sehr geringe Staatsverschuldung. Theoretisch könnte

das Land problemlos mehr in seine Infrastruktur oder sein Bildungssystem investieren –

tut dies jedoch nicht, sondern spart weiter.

Obwohl der schwedische Staat jedes Jahr mehr Geld einnimmt, als er ausgibt und finanzi­

ell glänzend dasteht, nutzt er den zurückgewonnen finanziellen Spielraum nicht für poli­

ti sche Maßnahmen zur stärkeren Gestaltung der Gesellschaft etwa durch höhere Staats­

ausgaben oder eine Ausweitung der Sozialpolitik. Stattdessen zieht sich der Staat immer

weiter aus Wirtschaft und Gesellschaft zurück, hält das Sparregime auch Jahre nach der

Krise aufrecht und verwendet die Überschüsse für den Schuldenabbau und wiederholte

Steuersenkungen.

Diese ohne finanzpolitische Notwendigkeit

schein bar paradoxe Sparpolitik hat über die letz­

ten beiden Dekaden eine schleichende Libera­

li sie rung und Privatisierung insbesondere in

den Dienstleistungssektoren des schwedischen

Wohl fahrts staates bewirkt. Die sozioökonomi­

schen Folgen des staatlichen Rückzugs markieren

eine Risikoverlagerung vom Staat und der Solidargemeinschaft auf den Markt und das

Individuum. Kinderbetreuung, schulische Bildung, gesundheitliche Absicherung oder die

Rente hängen in Schweden immer stärker vom persönlichen Einkommen, individueller

Vorsorge und dem Bildungsgrad der Schwedinnen und Schweden ab. Der Staat garantiert

nicht mehr ein gleichermaßen hohes Niveau sozialer Sicherung für alle Bürgerinnen und

Bürger. Während sich die Finanzsituation des schwedischen Staates jedes Jahr verbessert,

sinken die öffentlichen Renten, die Arbeitslosenquote verbleibt auf einem hohen Niveau

und die Einkommensungleichheit steigt seit Jahrzehnten schneller als in den meisten

europäischen Ländern.

Schweden heute

Heute befindet sich Schweden in einem ambivalenten Zustand. Einerseits sind die

Steuersätze, die Staatsquote und die soziale Sicherung im internationalen Vergleich immer

noch sehr hoch. Andererseits sind sie im letzten Jahrzehnt aber auch besonders schnell

und stark gesunken. Angesichts der Entwicklungen ist es fraglich, ob Schweden unein­

geschränkt als Vorbild für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung dienen kann. Zwar

Die scheinbar paradoxe Spar poli tik

hat eine schleichende Liberalisierung

und Privatisierung des schwedischen

Wohlfahrtsstaates bewirkt.

Aus der Forschung54

ist es zutreffend, dass Schweden die schwere Krise in den 1990er­Jahren relativ schnell

gelöst hat, allerdings geht dies einher mit einem Rückgang der gesellschafts­ und sozial­

politischen Ambitionen des Staates. Steuerliche Entlastungen kommen vor allem den

Wohlhabenden zugute.

Dennoch genießt das Überschussregime in beiden politischen Lagern hohe Legitimation.

Weder regierende Sozialdemokraten noch die bürgerliche Opposition stellen die

Sparpolitik ernsthaft infrage. Eine Umkehr dieses Entwicklungstrends ist daher auch vor

dem Hintergrund der Finanz­ und Schuldenkrisen in weiten Teilen Europas und der poli­

tischen Ausgangslage in Schweden eher unwahrscheinlich.

Philip Mehrtens ist seit 2009 wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Er studierte

Politikwissenschaft und Sozialpolitik an der Universität Bremen und wurde 2013

an der Universität zu Köln promoviert.

Forschungsinteressen: politische Ökonomie; vergleichende Sozialpolitikforschung;

Fiskalpolitik; institutioneller Wandel.

Zum Weiterlesen MEHRTENS, P.: Staatsschulden und

Staatstätigkeit: Zur Transformation

der politischen Ökonomie Schwedens.

Schriften aus dem Max­Planck­Institut für

Gesellschaftsforschung, Bd. 80. Campus,

Frankfurt a.M. 2014.

HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: From Austerity

to Expansion? Consolidation, Budget

Surpluses, and the Decline of Fiscal Capacity.

Politics & Society 43(1), 119–148 (2015).

HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: Haushalts­

überschüsse, konservative Parteien und

das Trilemma der Fiskalpolitik. Politische

Vierteljahresschrift 55(4), 699–724 (2014).

SVALLFoRS, S.: Politics as Organized Combat:

New Players and New Rules of the Game in

Sweden. MPIfG Discussion Paper 15/2. Max­

Planck­Institut für Gesellschaftsforschung,

Köln 2015.

www.mpifg.de/pu/mpifg_dp/dp15­2.pdf

PHIlIP MEHRtEnS