Z Außen Sicherheitspolit (2013) 6:109–123DOI 10.1007/s12399-013-0372-x

Online publiziert: 19.11.2013 © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013

Prof. Dr. H. Zimmerman ()Institut für Politikwissenschaft, Philipps-Universität Marburg, Wilhelm-Röpke-Straße 6 G, 35032 Marburg, DeutschlandE-Mail: hubert.zimmermann@staff.uni-marburg.de

Weltmacht EU? Die Folgen der Eurokrise für die globale Stellung der EU

Hubert Zimmerman

Zusammenfassung: Die Staatsschuldenkrise in der Eurozone hat weltweit zu Prognosen über die zunehmende Bedeutungslosigkeit der EU im globalen Mächtespiel geführt. Der Beitrag ana-lysiert die Folgen der Krise für ausgewählte Indikatoren des globalen Einflusses der EU sowohl im Hinblick auf kurzfristige Auswirkungen als auch mögliche längerfristige Trends. Auf der Basis einer Analyse unterschiedlicher Dimensionen der Macht der EU als globaler Akteur wird argu-mentiert, dass von einem umfassenden Bedeutungsverlust der EU nicht gesprochen werden kann. Die Auswirkungen der Krise sind ausgesprochen politikfeldspezifisch.

Schlüsselwörter: Europäische Union · Eurokrise · GSVP · Handelspolitik · Normative Macht

World Power EU? The Euro Crisis and Europe’s Global Standing

Abstract: The sovereign debt crisis in the Eurozone has led to a global perception of European decline. The article deals with the short- and long-term impact of the crisis on selected indica-tors of EU global influence. Based on an analysis of different dimensions of the EU’s power as global actor, the article argues that a comprehensive loss of EU influence has not yet occurred. The consequences of the crisis vary greatly according to the subject area.

Keywords: European Union · Euro-crisis · ESDP · Trade policy · Normative power

1 Einleitung: Die schwindende ‚Macht‘ der EU?

Das Lamento über den sich im Gange befindlichen oder unmittelbar bevorstehenden Ver-lust der globalen Geltung Europas beziehungsweise der EU, gehört zu den beliebtes-ten Topoi der Internationalen Beziehungen und es ziert unzählige Meinungsäußerungen und Analysen von Politikern, Wissenschaftlern und Kommentatoren. Die ungebrochene Konjunktur dieses Themas reicht vermutlich noch vor Oswald Spenglers vielzitier-

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tes Werk ‚Der Untergang des Abendlands‘ (Spengler 1917) zurück. Dessen Prognose, dass die abendländische Kultur sich unaufhaltsam in Richtung einer „Fellachenkultur“ bewege, findet weiterhin viele Nachfolger, wenn auch aktuelle Analysen meist (etwas) mehr Subtilität und methodische Fundierung aufweisen. Seit Spenglers Zeiten haben sich der Zweite Weltkrieg, der Aufstieg (und – für viele Kommentatoren – der Untergang) des amerikanischen Imperiums, die Bildung einer neuen Kräftekonstellation in Form der BRIC-Staaten, sowie viele andere, für Europas Weltgeltung meist bedrohliche Entwick-lungen ereignet. Dazu kommen alarmierende gesellschaftliche Trends wie Überalterung, Krise des westlichen Wohlfahrtsstaates, etc. Und schließlich befinden wir uns noch in einer kräftigen Krise des westlichen Kapitalismus, welche in Europa durch die Turbulen-zen des Euro einen spektakulären Höhepunkt fand. Das erneute Anschwellen der Unter-gangsgesänge ist daher keine Überraschung.

Dass die Eurokrise für die globale Stellung Europas vermutlich nicht förderlich war, ist intuitiv leicht zu erfassen. Werner Link schrieb kürzlich in APuZ, die Lösung der Euro-krise sei „von eminenter Bedeutung für Europas Stellung und Einfluss in der Welt“ (2013, S. 23). Ähnlich äußern sich viele europäische Politiker (Wall 2012). Worin nun aber genau der Verlust an Macht und Einfluss besteht, und an welcher Stelle er sich konkret äußert, das ist schwerer zu beschreiben. Schon die Frage, ob der Abstieg Europas eine Folge innerer Fäule ist oder es sich nur um einen relativen Abstieg handelt, angesichts des frischeren Erscheinungsbilds neuer Mächte, ist nicht leicht zu beantworten. Dies liegt am bekannt diffusen Charakter des Faktors der politischen Macht (bzw. Einflusses). Wie lässt sich der Bedeutungsverlust, so er denn existiert, messen? Nach den üblichen Krite-rien solider wissenschaftlicher Praxis ist die Frage des Machtverlusts Europas vermutlich überhaupt nicht methodisch abgesichert zu beantworten. Dennoch sollte das Thema nicht Leitartikeln und Feuilletons überlassen werden, es sei denn, man schätzt, wie ein Gutteil der amerikanischen Politikwissenschaft, die methodische Sauberkeit höher ein als die gesellschaftliche Relevanz.

Dieser Artikel versucht angesichts der eben skizzierten Schwierigkeiten gar nicht erst eine mehr oder weniger exakte Bestandsaufnahme eines mehr oder weniger gravierenden Bedeutungsverlusts der EU. Vielmehr geht es darum, eine gewisse konzeptionelle Klar-heit in die Debatte zu bringen. Dies soll durch die Aufschlüsselung des Machtbegriffs in zwar häufig kritisierte, aber von der politikwissenschaftlichen Forschung doch weithin verwendete Dimensionen, geschehen. Diese Machtdimensionen sollen dann auf die fol-genden Politikfelder bzw. -themen sowie die dominierenden Interpretationsmuster dieser Politikfelder angewendet werden:

1. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird gemeinhin mit einem traditionellen Machtbegriff interpretiert, der über verfügbare Ressourcen defi-niert wird (Morgenthau 1948; Waltz 1979; Baldwin 2002, S. 180). Je umfangreicher die Ressourcen, desto größer die Chance, dass der diese Ressourcen besitzende Ak-teur seine Präferenzen durchsetzen kann. Wie hat sich die Eurokrise auf die Kapazi-täten der EU auf diesem Gebiet ausgewirkt? Diskutiert wird auch die für die GSVP entscheidende Ressource ‚Kohärenz‘.

2. Die Außenhandelspolitik, in der die Macht der EU zweifellos für lange Zeit struk-turbestimmend wirkte (Woolcock 2012). Die Forschung hat vielfach gezeigt, dass

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gerade im Bereich der Außenhandelspolitik die EU als handlungsfähiger Akteur mit struktureller Macht auftritt. Wie hat sich die Eurokrise in diesem zentralen Bereich der EU-Außenpolitik niedergeschlagen?

3. Die Währungspolitik, zu der neuere Forschungen überzeugend argumentieren (Cohen 2006), dass ‚Macht‘ im Bereich der internationalen Währungspolitik weniger die Fä-higkeit, andere direkt zu beeinflussen, umschreibt, sondern eher die Kapazität, die eigenen Präferenzen autonom und weitgehend unbeeinträchtigt umzusetzen. In die-sem Sinne haben die Länder der Eurozone durch die gemeinsame Währung einen enormen Autonomiegewinn erzielt – wenn auch um den Preis einer Autonomieein-schränkung der einzelnen Mitglieder. Wie drückt sich dies in der globalen Rolle des Euro nach der Krise aus?

4. Die Umweltpolitik, anhand derer die Auswirkungen der Krise auf die EU als normati-ve Macht diskutiert werden können. Ian Manners‘ vielzitiertes Konzept der normati-ven Macht (Manners 2002) rekurriert auf der Attraktivität und Legitimität der von der EU vertretenen Positionen, welche sich in einem diskursiven globalen Raum als do-minant erweisen. Gibt es einen negativen Spillover der Eurokrise auf diese Bereiche?

Die hier vorgenommenen Zuordnungen sollen natürlich nicht suggerieren, dass die EU in dem jeweiligen Politikfeld nur die dort diskutierte Machtdimension besitzt; die Zuord-nung reflektiert lediglich die dominierenden Interpretationsfolien der Literatur. Verdeut-licht werden soll, dass eine differenzierte Betrachtung des Faktors Macht ein erster Schritt im Hinblick auf eine fundierte Analyse von Bedeutungsverlust (oder Bedeutungsgewinn) der EU ist. Um ein Minimum an analytischer Schärfe in die Frage nach der globalen Stel-lung der EU zu bringen, ist es notwendig, sich zunächst über die Art der Machtausübung (domain) zu verständigen, um in einem weiteren Schritt deren Reichweite (scope) zu bestimmen (Baldwin 2002, S. 178). In diesem Beitrag wird argumentiert, dass von einem generellen Machtverlust der EU nicht gesprochen werden kann, solange nicht spezifiziert wird, welche Präferenzen mit den jeweiligen Machtressourcen verfolgt werden. Eine so vage wie häufig verwendete Umschreibung von EU-Präferenzen, wie „die globale Gel-tung der EU zu behaupten und auszubauen“ oder Ähnliches, ist dabei kaum geeignet, diese Frage zu beantworten.

In den folgenden Absätzen dieses Artikels soll zunächst die Literatur zu den genannten Politikfeldern auf ihre dominanten Interpretationsschemata untersucht werden, d. h. ins-besondere der jeweilige Machtbegriff und die daraus folgenden Konsequenzen. Danach wird eine Einschätzung der Auswirkungen der Eurokrise auf diese Politikfelder versucht.

2 Die Eurokrise und die gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

In einer umfassenden und vielzitierten Bestandsaufnahme zur globalen Stellung der EU und der europäischen Außenpolitik versuchte der Think-Tank European Council on Foreign Relations die Auswirkungen der wirtschaftlichen Krise im Detail nachzuvoll-ziehen. Die Performanz der EU in der ganzen Breite der Außenbeziehungen wurde in der Studie mit Bezug auf die verfügbaren Ressourcen und die Kohärenz der EU im jeweiligen

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Politikfeld bewertet (ECFR 2013). Diese beiden Faktoren und ihre Beurteilung dominie-ren die Forschung zur GSVP generell, und somit auch Studien über die Auswirkungen der Krise auf dieses Politikfeld (Fägersten 2012). Christopher Hills Formulierung eines capa-bility-expectations gap in der EU Außenpolitik, der Diskrepanz zwischen den Erwartun-gen und den zu ihrer Erfüllung notwendigen Ressourcen, hat inzwischen auch Eingang in die offiziellen Statements der handelnden Akteure gefunden (Hill 1993). Schon Hill definierte capabilities als die Verfügbarkeit von Ressourcen und Instrumenten sowie die Fähigkeit zu einer einheitlichen Politik. Das Verständnis von Macht als Verfügung über Ressourcen steht in der Tradition des Realismus. Diese Ansätze machen einen negati-ven Einfluss der Eurokrise auf die GSVP aus. Die wirtschaftliche Krise reduziere die ökonomische Macht der EU, welche die Basis der Projektion internationalen Einflus-ses sei (ECFR 2013, S. 9-10). Viele Autoren befürchten, dass der Trend zu tiefen und unkoordinierten Einschnitten in den Verteidigungsbudgets, der sich schon vor der Krise abzeichnete, durch diese noch verschärft würde (Fägersten 2012, S. 4; Mölling und Brune 2011; Kölling und Fernandez-Sola 2012). Zudem sehen sie die schon vor der Krise nur in Ausnahmefällen erfolgreichen Gemeinschaftsprojekte bei der militärischen Beschaffung durch die Krise gefährdet (Valasek 2011). In der Tat hat sich die Austeritätspolitik aber bisher nur begrenzt auf die Verteidigungsbudgets ausgewirkt, wie Zahlen von Eurostat und SIPRI zeigen (Tab. 1).

Diesen Erhebungen zufolge sind die Budgets nur in Krisenstaaten wie Spanien und Griechenland deutlich gesunken. Allerdings sehen viele nationale Verteidigungsbud-gets in den kommenden Jahren teils massive Einsparungen vor (Marrone 2012; Giege-rich 2013). Auch die gemeinschaftlichen Ressourcen für die im EU-Budget unter dem Titel „Europe as a Global Player“ vorgesehenen Maßnahmen sind in den letzten Jahren geschrumpft (2012: 6,4 % des Gesamtbudgets; 2013: 4,8 %) (Nicoletti 2013, S. 2). Redu-zierungen im gemeinschaftlichen sowie in den nationalen Budgets gehen vermutlich am ehesten zu Lasten noch nicht existierender EU Programme, die nicht institutionell abge-sichert sind. Der in den sogenannten Helsinki Headline Goals von 1999 vorgesehene Ausbau der gemeinsamen Battle Groups ist zum Beispiel in weite Ferne gerückt (Mölling und Brune 2011). Größere Gemeinschaftsprojekte im Bereich der Rüstungsindustrie sto-cken. Viele Analysten hoffen allerdings, dass die Krise endlich den notwendigen Druck erzeugt, um das schon lange geplante umfassende ‚Pooling and Sharing‘ der nationalen Verteidigungsressourcen umzusetzen (Hauser 2013, S. 44–46). Die Beharrungskräfte der nationalen Eigeninteressen haben aber bislang noch immer dominiert. So bleibt festzu-halten, dass, während im Rest der Welt, mit Ausnahme der USA, die Ressourcen für die Verteidigung erhöht werden, diese in Europa meist stagnieren und vermutlich in Zukunft weiter sinken werden.

In der Presse und in politikberatenden Publikationen wird oft auch ein Trend zu zuneh-menden nationalen Alleingängen konstatiert. Am häufigsten wird die unkoordinierte Vorgehensweise der EU bei der Intervention in Libyen 2011 angeführt, als sich gerade Deutschland einer gemeinschaftlichen Aktion verweigerte, während gleichzeitig die fort-gesetzte Abhängigkeit von den USA im militärisch-technologischen Bereich offenbar wurde (Menon 2011; Duke 2012, S. 10). Auch die französische Intervention in Mali wird oft als Rückschlag für die gemeinsame Verteidigungspolitik gesehen (de Hoop Scheffer und Michelot 2013). Allerdings sind nationale Alleingänge keine neue Entwicklung und

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auch nicht verwunderlich, solange die GSVP noch in den Kinderschuhen steckt. Inso-fern sind diese Entwicklungen nicht mit der Eurokrise korreliert. Zu einem gravierenden Problem für eine gemeinsame Verteidigungspolitik könnte allerdings eine zunehmende Distanzierung des Vereinigten Königreichs vom Kern der Euro-Staaten werden, wie sie im Laufe der Eurokrise immer deutlicher und wahrscheinlicher wurde. In den meisten

Tab. 1: Verteidigungsausgaben ausgewählter EU-Mitgliedstaaten (in Mio. €)2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

EU-27 171.174 177.354 182.228 186.387 188.191 195.202 187.149 k.A.EU-15 161.159 166.679 169.705 173.374 177.492 182.642 176.293 k.A.Belgien 3.295

(3.400)3.239 (3.434)

3.451 (3.773)

3.739 (4.298)

3.491 (4.046)

3.541 (3.960)

3.539 (3.986)

k.A. (3.957)

Däne-mark

3.102 (2.790)

3.645 (3.109)

3.701 (3.049)

3.519 (3.275)

3.326 (3.119)

3.412 (3.398)

3.321 (3.254)

k.A. (3.452)

Deutsch-land

23.130 (30.600)

23.300 (30.365)

23.590 (31.090)

24.950 (32.824)

26.080 (34.171)

26.230 (34.925)

27.640 (34.630)

k.A. (35.621)

Finnland 2.479 (2.206)

2.413 (2.281)

2.507 (2.203)

2.770 (2.468)

2.851 (2.591)

2.789 (2.567)

2.753 (2.697)

k.A. (2.849)

Frank-reich

31.529 (42.545)

32.472 (43.457)

32.916 (44.273)

33.736 (45.063)

36.449 (48.146)

40.079 (46.648)

36.174 (45.111)

k.A. (45.858)

Grie-chenland

5.718 (5.652)

5.312 (6.064)

5.962 (6.235)

7.045 (7.219)

7.982 (7.612)

5.305 (6.171)

4.931 (4.824)

k.A. (5.087)

Ver-einigtes König-reich

45.605 (41.188)

48.522 (42.421)

47.488 (44.780)

45.255 (48.469)

43.354 (50.481)

46.862 (51.042)

43.495 (51.079)

k.A. (52.129)

Italien 18.750 (26.959)

19.118 (26.631)

20.596 (26.275)

21.826 (28.156)

24.155 (27.571)

22.577 (27.201)

23.992 (27.085)

k.A. (26.455)

Irland 700 (921)

745 (949)

810 (1003)

905 (1081)

790 (1019)

686 (962)

679 (935)

k.A. (902)

Nieder-lande

7.391 (7.693)

7.914 (8.145)

8.038 (8.388)

8.184 (8.448)

8.627 (8.733)

8.325 (8.472)

8.174 (8.156)

k.A. (7.655)

Öster-reich

2.149 (2.160)

2.081 (2.105)

2.324 (2.557)

2.822 (2.558)

2.237 (2.401)

2.122 (2.403)

2.155 (2.453)

k.A. (2.513)

Portugal 2.080 (3.248)

2.093 (3.242)

2.013 (3.190)

2.198 (3.285)

2.555 (3.561)

3.518 (3.672)

2.270 (3.499)

k.A. (2.940)

Schwe-den

5.170 (4.809)

5.479 (4.799)

5.358 (4.578)

5.028 (4.211)

4.482 (4.110)

5.483 (4.499)

5.789 (4.356)

k.A. (4.462)

Spanien 9.990 (9.508)

10.271 (11.506)

10.864 (12.219)

11.297 (12.756)

10.998 (12.196)

11.503 (11.132)

11.205 (10.059)

k.A. (8.974)

[Quellen: Eurostat; Die in Klammern gesetzten Werte sind der SIPRI Military Expenditure Database entnommen. Angaben über die Verteidigungsausgaben der EU divergieren je nach Definition stark. Die kursiv gesetzten Angaben sind Schätzungen. Die Daten von SIPRI wurden hier zur besseren Vergleichbarkeit von der jeweiligen Landeswährung in Euro umgerechnet; Dänemark: 1 DKK = 0,13415 EUR; Vereinigtes Königreich: 1GBP = 1,35787 EUR; Schweden: 1 SEK = 0,10605 EUR (Wechselkurse vom 14.05.2013)]

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Prognosen über einen Erfolg der GSVP gilt eine Beteiligung der Briten als unabdingbar, da sie auch die größten Kapazitäten im militärischen Bereich besitzen.

Es kann also recht eindeutig konstatiert werden, dass die Eurokrise die Ressourcen-macht der EU im Bereich der GSVP beeinträchtigt hat. Als wie gravierend diese Entwick-lung eingeschätzt wird, hängt allerdings vom Referenzrahmen ab. Geht es darum, die EU als militärische Macht in Konkurrenz zu den anderen Großmächten zu etablieren, wie es eine realistische Sichtweise erfordert, oder sollte die GSVP mit anderen Maßstäben beurteilt werden, so zum Beispiel als symbolische Politik, die den Weg zu einer neuen Art von Sicherheitspolitik weist oder als Katalysator auf dem Weg zu einer engeren Gemein-schaft? Dies würde bedeuten, dass die GSVP nicht nach den traditionellen Kriterien von Kapazitäten und Kohärenz beurteilt werden müsste, sondern nach ihrer Funktion als Weg-bereiterin für Sicherheitsvorstellungen, die über eine rein national orientierte Sichtweise hinausreichen und dem Militärischen völlig neue Rollen zuweisen (Ojanen 2012). Der Erfolg von zukünftigen EU-Stabilisierungsmissionen, die eine sehr viel breitere Palette von Maßnahmen als rein militärische umfassen, wird wohl nicht von der schieren Masse an verfügbaren Ressourcen abhängen.

3 Die Eurokrise und die Europäische Außenhandelspolitik

Eine zunehmend umfangreiche und diversifizierte Literatur zur Außenhandelspolitik der EU unterstützt die Vermutung, dass es sich bei diesem Politikbereich um die wirkungs-mächtigste Komponente der EU Außenpolitik handelt (Dür und Zimmermann 2007; Woolcock 2012). Die EU ist nicht nur gemessen an ihrem Anteil am Welthandel die mit Abstand größte Handelsmacht. Sie besitzt mit dem Instrument der Gemeinsamen Han-delspolitik, in der die Kommission die alleinige Kompetenz der Vertretung der Mitglied-staaten nach außen hat, in ihrer Politikgestaltung auch einen Grad an Kohärenz, der scharf mit der fragilen Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik kontrastiert.1 Sowohl im Hinblick auf Ressourcen als auch auf Kohärenz ist die EU im Bereich der Handelspolitik gut ausgestattet. Zudem konnte die EU das globale Handelsregime sowohl in multilate-ralen als auch in bilateralen Verhandlungskontexten entscheidend mitbestimmen, insbe-sondere bei der Durchsetzung internationaler Standards (Mattli und Büthe 2003). Durch ihre Fähigkeit, den Zugang zum weltgrößten Markt zu öffnen (oder zu erschweren), übt die EU einen erheblichen Grad an struktureller Macht aus (Meunier und Nicolaïdis 2006). Strukturelle Macht auf der internationalen Ebene kann, nach der vielzitierten Definition von Susan Strange, als die Fähigkeit „to decide how things shall be done, the power to shape frame works within which states relate to each other, relate to people, or relate to corporate enterprises“ (Strange 1988, S. 25) bezeichnet werden. Ein ähnliches Machtver-ständnis charakterisiert auch neogramscianische Ansätze der Internationalen Politischen

1 Daran ändern auch die in der Presse immer wieder stark beachteten Ausnahmen nichts, wie der kürzlich u. a. am Widerstand Deutschlands gescheiterte Versuch der EU Kommission, China in der Frage der Einfuhr von Solarzellen mit Strafzöllen zu belegen, oder der Widerstand Frank-reichs gegen ein Ende der „exception culturelle“ in den bevorstehenden Freihandelsgesprächen mit den USA (Financial Times 2013).

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Ökonomie (Bieler und Morton 2001). Da die USA und China aufgrund interner Blocka-den (US Kongress) und wenig flexibler Politik (Staatsinterventionismus) in der Ausübung ihres Einflusses stark behindert sind, kann die EU als die dominante strukturelle Macht im Welthandelssystem gesehen werden – jedenfalls bis zum Ausbruch der Eurokrise.

De Ville und Orbie (2011) haben jedoch gezeigt, dass sich die europäische Handels-politik in der Krise durch eine weitreichende Kontinuität im Hinblick auf Ziele und Methoden auszeichnete. Die Strategien, welche die EU-Kommission in ihrem Dokument „Global Europe. Competing in the World“ (Europäische Kommission 2006) vor der Krise vorgestellt hatte, wurden trotz des Ausbruchs der Finanz- und Wirtschaftskrise beharrlich weiterverfolgt. Seit 2008 hat die EU eine beeindruckende Zahl an bilateralen Freihan-delsverhandlungen entweder aufgenommen oder abgeschlossen (Europäische Kom-mission 2013). Dies betrifft nicht nur Abkommen mit einer Vielzahl kleinerer Mächte, sondern auch mit Schwergewichten wie Südkorea (abgeschlossen), Japan und Indien (beide laufend). Auch die Verhandlungen mit den USA über ein transatlantisches Frei-handelsabkommen wurden inzwischen aufgenommen. Kein anderer Akteur im Handels-system kann ein so dichtes Geflecht der Handelsvereinbarungen aufweisen wie die EU. Auch wenn sie in einzelnen Verhandlungen ihre Präferenzen nicht immer durchsetzen kann, so dominiert die EU doch durch die schiere Vielfalt ihrer Aktivitäten den globalen handelspolitischen Diskurs. Zwar hat die EU 2013 den Posten des WTO-Generalsekretärs verloren, den mit Pascal Lamy ein früherer Außenhandelskommissar seit 2005 innehatte. Allerdings bleibt sie auch weiterhin eine bestimmende Kraft in der WTO, was sich auch an der häufigen und erfolgreichen Nutzung von WTO-Verfahren zeigt (zum Beispiel im Fall der Exportrestriktionen seltener Erden aus China). Insgesamt ist die globale Handels-politik durch eine weitgehende Kontinuität in der Krise gekennzeichnet (Behrens und Janusch in diesem Band), insofern hat sich die strukturelle Macht der EU im globalen Handelssystem kaum verändert. Es gibt allerdings Indikatoren dafür, dass die Bereit-schaft zu spezifischen Konzessionen aus übergeordneten geopolitischen oder entwick-lungspolitischen Gesichtspunkten bei Verhandlungen mit weniger entwickelten Staaten gelitten hat, zum Beispiel gegenüber den Staaten der MENA (Middle East and North African) Region (ECFR 2013, S.94).

4 Die Eurokrise und die globale Rolle des Euro

Eine der wichtigsten Begründungen für die Schaffung einer gemeinsamen Währung in Europa war das Bestreben, unabhängiger von den Währungsturbulenzen zu werden, die durch den US-Dollar als globale Leitwährung und die wechselhaften makroökono-mischen Strategien der USA verursacht wurden. „The dollar is our currency, but your problem“ hatte Richard Nixons Treasury Secretary John Connally 1971 protestierenden europäischen Finanzministern beschieden, die sich über die rein nach innen orientierte Währungspolitik der USA beschwerten. Die an die amerikanische Währung gebunde-nen europäischen Währungen waren unterschiedlich stark im Verhältnis zum Dollar. Dies hatte dazu geführt, dass auch der innereuropäische Handel und die auf einheitlichen Prei-sen basierende gemeinsame Agrarpolitik immer wieder schwer gestört wurden. Neben diesen Auswirkungen, die innerhalb Europas zu massiven Spannungen führten, beklagten

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viele Europäer das „exorbitante Privileg“ des Dollars, sich in der eigenen Währung zu verschulden, welches als eine Ursache für die dauerhafte Hegemonie der USA gesehen wurde. „The power to create credit“ (Strange 1988) wird auch von einer großen Zahl kritischer Analysen zum Dollar-Wall Street Regime als zentrales Element der fortbeste-henden Weltgeltung der USA gesehen (Gowan 1999). Der Euro sollte das darin zum Aus-druck kommende Machtgefälle ausgleichen (Zimmermann 2009).

Wie hat sich die Eurokrise darauf ausgewirkt? Intuitiv wäre es nicht überraschend, wenn die Krise sich gerade im Hinblick auf die globale Stellung der EU im Währungsbe-reich massiv negativ niedergeschlagen hätte. In der Tat ist infolge der Krise der Anteil des Euro an den globalen Währungsreserven von 31 % im Jahr 2009 auf 24 % geschrumpft (Harding 2013). Die meisten anderen Indikatoren für die globale Stellung des Euro, wie die Verwendung des Euro als Transaktionswährung oder als Ankerwährung für kleinere Währungen, haben sich während der Krise jedoch kaum geändert. Insgesamt haben diese auf quantitativen Kennzahlen basierenden Einschätzungen gerade im Währungsbereich nur limitierte Aussagekraft, da sie nur schwer als Machtressourcen einsetzbar sind. Die rein finanziellen Vorteile, die sich aus dem Aufstieg des Euro zur weltweit zweitwichtigs-ten Reservewährung ergeben, werden weithin überschätzt (Zimmermann 2013). Manche Kommentatoren sehen den Status als Reservewährung sogar als Belastung an (Bergs-ten 2007). Deutschland und Japan haben lange Zeit versucht, zu verhindern, dass ihre Währungen zu Reservewährungen werden. Die EZB betont in ihren jährlichen Berichten zur internationalen Stellung des Euro, dass sie keine aktive Politik der Internationali-sierung der Währung betreibe, sondern dies den Marktkräften überlasse (Europäische Zentralbank 2012). Dies deutet daraufhin, dass die Macht, die sich aus einer dominan-ten Währung ergibt, nicht so offensichtlich ist, wie viele Kommentatoren denken. Die damit assoziierten Machtvorteile führen nicht unbedingt zu intentionalem Handeln. In den letzten Jahren hat die Forschung die Bedeutung währungspolitischer Macht erheblich differenzierter behandelt, indem sie die Reichweite und die Wirkungsweise von Macht auf diesem Feld von ressourcen-basierten und strukturellen Machtbegriffen gelöst hat.

In dem bahnbrechenden Sammelband von David Andrews (2006) wurde das Kon-zept währungspolitischer Macht als Autonomie zum ersten Mal explizit ausformuliert. Auf internationaler Ebene bedeutet Währungsmacht danach die Autonomie von Staa-ten, politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Präferenzen ohne Einschränkungen durch Währungsschwankungen, Kapitalflucht, importierte Inflation etc. umzusetzen. Auf der subsystemischen Ebene bedeutet Autonomie das Vermeiden von Kosten für inner-staatliche Akteure und relative Wahlfreiheit in Bezug auf makroökonomische Strategien. Benjamin Cohen definiert in seinem Artikel für den erwähnten Sammelband währungs-politische Macht als „the relative capacity to avoid the burden of payments adjustment, making others pay instead“ (Cohen 2006, S. 50). Potentielle Anpassungskosten, die durch währungspolitische Entscheidungen anfallen, müssen von anderen Akteuren getragen werden. Die beste Illustration für diesen Effekt ist die amerikanische Währungspolitik, die sich seit dem Aufstieg des Dollars zur globalen Leitwährung dadurch auszeichnet, dass die USA weder gewillt sind, ihre Wirtschaftspolitik an die Erfordernisse globaler Währungskooperation anzupassen, noch dazu fähig sind. Dies erlaubt den USA zum Bei-spiel das Weginflationieren von Schulden und ein dauerhaftes Defizit in der Außenbilanz (Vermeiren 2010). Die Folgen für andere Akteure wurden vor einigen Jahren treffend von

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Luo Ping, Generaldirektor bei der China Banking Regulatory Commission, zusammen-gefasst: „Once you start issuing $ 1– $ 2 trillion (of US government bonds) […] we know the dollar is going to depreciate, so we hate you guys, but there is nothing much we can do“ (Sender 2009). Die Finanzkrise und die Politiken zu deren Überwindung haben also die Frage nach den Ansteckungseffekten nicht harmonisierter makroökonomischer Stra-tegien mit Nachdruck neu gestellt.

Für die Eurozone als Ganzes hat sich die Einführung einer gemeinsamen Währung autonomiefördernd ausgewirkt. Die Wechselkursschwankungen des Dollars im letzten Jahrzehnt hätten früher zu dauerndem asymmetrischem Anpassungsdruck auf europäi-sche Währungen geführt. Selbst die massive Ausweitung des amerikanischen Geldvolu-mens seit der Finanzkrise hat nicht zu größeren Schwankungen des Eurokurses geführt. Die EZB konnte eine eigenständige Zinspolitik mit starker Stabilitätsorientierung durch-führen. Amerikanischer Druck und die Forderungen des IWF nach einer stärker wachs-tumsorientierten Politik in der EU wurden von den Europäern zurückgewiesen.

Trotz Eurokrise waren die Schuldverschreibungen auch von wenig soliden Mit-gliedstaaten zunächst sehr gut nachgefragt (Shellock 2010). Ein japanischer Offizieller beschrieb die Gründe dafür gegenüber Reuters mit den Worten: „Even if the dollar or the euro is in trouble, is there anywhere else to invest? Not really. There needs to be a certain degree of liquidity. Currencies of countries with capital controls won’t work, too. That leaves us with very few options.“ (Kihara und Da Costa 2010) Die Eurozone profitiert also nicht nur von einer relativ großen Autonomie bei der Krisenbewältigung, sondern besitzt die strukturelle Macht der Kreditaufnahme auch unter ungünstigen wirt-schaftlichen Rahmenbedingungen. Nach dem Abschwellen der akuten Krise als Folge der Interventionen der EZB auf dem Sekundärmarkt konnten sich auch die Krisenstaaten der Europeripherie wieder zu moderateren Konditionen verschulden.

Wie Vermeiren in einer kürzlich abgeschlossenen Dissertation gezeigt hat, sind die Autonomiegewinne allerdings sehr ungleich verteilt (Vermeiren 2013). Deutschland konnte ohne gravierende externe Störfaktoren sein export-orientiertes Wirtschaftsmodell halten und profitiert von historisch niedrigen Zinsen auf Staatsschuldverschreibungen. Die Länder der Peripherie stehen dagegen unter erheblichem Anpassungsdruck innerhalb der Eurozone.

5 Die Eurokrise und Normative Macht

Die Eurokrise hat, wie der European Council on Foreign Relations schrieb, angeblich auch zu einem massivenVerlust an soft power für Europa geführt: „Europe’s image and soft power continued to fade around the world (though this is difficult to quantify), while its resources for defense and international affairs kept eroding“ (ECFR 2013, S. 11). Das ursprünglich auf eine Formulierung von Joseph Nye zurückgehende Konzept der soft power (Nye 2002) ist in der EU Forschung vor allem unter dem Label der normati-ven Macht diskutiert worden. Ian Manners Artikel über die „Normative Power Europe“ (2002) wurde zu einem der meist zitierten Werke in der EU Literatur. Selbst die handeln-den Akteure haben den Begriff aufgenommen: „We are one of the most important, if not the most important, normative powers in the world“ (Barroso 2007). Eine umfangreiche

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Literatur hat sich seitdem mit der Existenz normativer Macht der EU, sowie ihrer Bedeu-tung und ihrer Ausprägung in den unterschiedlichsten Politikfeldern der EU auseinander-gesetzt (Lucarelli und Manners 2006; Laïdi 2008a, 2008b; Tocci 2008; Whitman 2011; Whitman und Nicolaïdis 2013).

Wie Manners in einer neueren Formulierung schreibt, umfasst der Begriff drei Bedeu-tungen: „The first meaning of normative power is its emphasis on normative theory, that is, how we judge and justify truth claims in social science. The second meaning of nor-mative power is as a form of power […] that is ideational rather than material or phy-sical. The third meaning of normative power is as a characterisation of an ideal type of international actor“ (Manners 2012, S. 193). Die normative Akteurin EU vertritt danach in der internationalen Politik eher eine wert-orientierte als interessengeleitete Politik und übt durch die Betonung dieser universellen Normen (Demokratisierung, Menschen-rechte, Vorrang des Rechts, etc.) Einfluss aus. Es geht also um Einfluss, der weniger aus strategischer Kalkulation herrührt, sondern sich vermittelt über den Vorbildcharakter der EU auswirkt. Normative Macht umfasst somit die Fähigkeit, für die eigenen Einstel-lungen und Normen zu argumentieren und andere von diesen zu überzeugen. In kaum einem anderen Politikfeld hat die EU diesen Modus des leading by example so konsistent umgesetzt wie in der Klimapolitik (Van Schaik und Schunz 2012). Seit es internatio-nale Bemühungen um ein globales Regime zur Bekämpfung des Klimawandels gibt, hat die EU in den entsprechenden Verhandlungen eine Führungsrolle eingenommen, oder es zumindest versucht (Oberthür und Roche Kelly 2008; Wurzel und Connelly 2010). Diese Führungsrolle beanspruchte die EU mit Hinweis sowohl auf die eigenen, vergleichsweise fortgeschrittenen Bemühungen bei der Umsetzung klimapolitischer Ziele als auch auf die Bedeutung multilateraler Umweltabkommen für zukünftige Generationen. Der Erfolg einer Externalisierung eigener Werte hängt ganz wesentlich von der Glaubwürdigkeit der normativen Macht und ihrem Vorbildcharakter ab. Die EU hat sich diese Glaubwürdig-keit in der Klimapolitik über lange Jahre erarbeitet (Kilian und Elgström 2010), auch wenn die praktische Umsetzung immer wieder heftig kritisiert wurde (Van Schaik 2013).

Analysen der mangelnden Fortschritte auf den letzten Klimakonferenzen vermuten jedoch, dass dies auch daran gelegen haben könnte, dass die Eurokrise die normative Macht der EU auf diesem Gebiet unterminiert hat: „To keep Europe at the vanguard of the global effort has been sabotaged at home and abroad by the debt crisis, which has drained energy and inclination for anything else“ (Reuters 2012; Horn 2011). Zum einen könne die EU nun nicht mehr die benötigten finanziellen Mittel bereitstellen und reduziere eigene Investitionen in erneuerbare Energien, zum anderen hätte das globale Ansehen der EU insgesamt unter der Krise gelitten.

Neuere Meinungsumfragen sind ein Indikator für diese Entwicklung. Eine von der BBC in Auftrag gegebene Umfrage deutet darauf hin, dass die im Vergleich zu anderen Akteuren sehr positiven Einschätzungen der EU sich als Folge der Krise erheblich abge-schwächt haben (siehe Tab. 2).

Nicht nur der Fehlschlag des Kopenhagener Klimagipfels von 2009, auch die Weige-rung Kanadas, Japans, und Russlands, die Reduktionsziele nach 2012 umzusetzen und der Rückzieher beim Versuch, das europäische Emissionshandelssystem auf Flüge aus-zuweiten, deren Starts oder Landung außerhalb der EU erfolgt, sind herbe Rückschläge für die EU. Die Entdeckung neuer, billiger Energiereserven in den USA (fracking) hat

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dazu geführt, dass auch in der EU Wettbewerbsaspekte zunehmend die Bereitwilligkeit der Mitgliedstaaten unterminieren, dem Klimaschutz Vorrang zu geben. Die Staatsschul-denkrise verstärkt diese Tendenz, und führte auch zu Reduzierungen klimapolitischer Investitionen in den Mitgliedstaaten (Chaffin 2013). Torney (2012) hat gezeigt, dass die Diffusion von EU Normen in der internationalen Klimapolitik zudem stark von der Rezeptivität der angesprochenen Staaten abhängt. Diese dürfte durch den derzeit weniger attraktiven Modellcharakter der EU eher geschwunden sein.

Die Wirksamkeit normativer Macht ist in der Forschung heftig umstritten (Pollack 2012). Die klimapolitischen Entwicklungen legten schon vor Beginn der europäischen Staatsschuldenkrise eine eher skeptische Bewertung nahe. In einer neueren Studie argu-mentiert Woolcock, dass sich nicht nur in der Klimapolitik, sondern auch in der Handels- und Entwicklungspolitik ein normativer spill-over, der die EU Position vis-à-vis ihrer Gegenüber stärkte, kaum nachweisen ließ (2012, S. 179–180). Umso komplexer dürfte es sein, belastbare Aussagen zum Einfluss von Entwicklungen in einem anderen Politikfeld auf diese Machtdimension zu treffen.

6 Fazit: Die Konsequenzen der Eurokrise für die globale Stellung der EU

Der Einfluss der Staatsschuldenkrise auf die Effektivität der EU als globale Akteurin ist zwiespältig und hängt stark von der in der Analyse verwendeten Machtperspektive ab. Die in den meisten Analysen zum Thema verwendete Methode, aus vereinzelten Episo-den, Daten und Statistiken langfristige Trends abzuleiten, ist ausgesprochen fragwürdig, insbesondere wenn noch dazu der multi-dimensionale Charakter der globalen Macht der EU vernachlässigt wird. Dieser Artikel hat die wichtigsten in der Literatur explizit oder implizit verwendeten Machtdimensionen aufgezeigt und daraus auf einige Trends in aus-gewählten Politikfeldern der EU-Außenpolitik geschlossen. Danach bestätigt ein relativ einfacher Begriff von Macht als Ergebnis verfügbarer Ressourcen, wie er insbesondere bei der Untersuchung der GSVP verwendet wird, eher die vielen pessimistischen Aus-

Tab. 2: Globale Einschätzungen der EUPositiv (%) Negativ (%)

2005 58 232006 58 142007 53 192008 55 202009 56 182010 52 182011 57 182012 48 252013 49 24[Quelle: BBC World Service Poll (2005–2012), World Country Rankings, http://www.worldpublicopinion.org/pipa/2013%20Country%20Rating%20Poll.pdf (24.5.2013). Zu einer positiven oder negativen Meinung über die EU wurden im Jahr 2013 insgesamt 26.300 Personen in 25 Ländern befragt. Fehlende Prozentzahlen erfassen Antworten wie „Keine Angabe“ oder „Keine Kenntnisse“]

120 H. Zimmerman

sagen zur Zukunft der globalen Rolle der EU, wenn auch bei weitem nicht so eindeutig, wie von manchen Kommentaren behauptet. In vielen Bereichen, wie z. B. bei den Militär-ausgaben oder auch den Mitteln für eine aktive Klimapolitik, hat die Krise zu Kürzungen geführt und auch die Kohärenz der EU in einigen Bereichen unterminiert. Durch die Brille der strukturellen Macht betrachtet, fällt das Fazit weniger eindeutig aus. Nach wie vor bestimmt die EU in zahlreichen Politikfeldern der internationalen politischen Öko-nomie die Parameter, innerhalb derer andere Akteure handeln müssen. Dies mag auch zunehmend bei der globalen Umweltpolitik der Fall sein, in der europäisch geprägte Regime und Standards dominieren. Die EU hat zudem durch das Poolen der Souveränität in vielen Bereichen, nicht zuletzt in der Währungspolitik erhebliche Autonomie erlangt, die auch durch die Krise nicht beeinträchtigt wurde. Der umstrittene Faktor der normati-ven Macht ist schwer greifbar und die Auswirkungen der Krise sind trotz häufiger apodik-tischer Feststellungen von schwindender Macht schwer zu belegen, da es sich auch eher um langfristige Entwicklungen handelt. Mit einiger Sicherheit dürfte die Eurokrise sich aber hier nicht positiv ausgewirkt haben. Letztlich sind auch in dieser Hinsicht die Wech-selwirkungen mit anderen Dimensionen der Macht ausschlaggebend. Gerade in dieser Frage besteht in der seit mehreren Jahren immer umfangreicheren Literatur zur Global Power Europe noch erheblicher Forschungsbedarf.

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