Executive MBA...erabläufe in der öffentlichen Verwaltung. “Ersatzmechanismus“ für die...

Universität St. GallenHochschule für Wirtschafts-, Rechts- und Sozialwissenschaften

Executive MBA

Nachdiplomstudium in Unternehmensführung

Kurs 16 / 1999-2001

Anwendung des Management-Konzepts „Balanced

Scorecard“ im Rahmen des New Public Management:

untersucht am Beispiel des Sportamts der Stadt Zürich

Referent:

Prof. Dr. Kuno Schedler

Vorgelegt von:

Jeannette Frei

Urs Leimbacher

Axel Liebe

II

Inhaltsverzeichnis

Executive Summary......................................................................................................... IV

1 Einführung von NPM und BSC ...................................................................................8

1.1 Ziele und Stossrichtung des NPM......................................................................8

1.1.1 Ausgangslage ..........................................................................................8

1.1.2 Definition - Grundidee des NPM ...............................................................8

1.1.3 Merkmale des NPM..................................................................................9

1.1.4 Ziele des NPM........................................................................................12

1.1.5 Instrumente und Mittel zur Messung von Wirkung und Leistung im NPM12

1.2 Die Balanced Scorecard in der Privatwirtschaft ...............................................13

1.2.1 Der Aufbau der Balanced Scorecard ......................................................15

1.2.2 Erfolgsfaktoren und Grenzen für die Anwendbarkeit einer BalancedScorecard...............................................................................................17

2 Besondere Rahmenbedingungen des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld.....................23

2.1 Strategie und Vision ........................................................................................23

2.2 Finanzielle Perspektive.......................................................................................26

2.2.1 Unterschiede im NPM-Umfeld zur Privatwirtschaft hinsichtlich Gewichtungder Finanzperspektive ............................................................................27

2.2.2 Anpassung der Perspektive bezüglich Hierarchie und Ausgestaltung.....27

2.2.3 Konsequenz der Umsetzung und Operatives Controlling........................29

2.3 Kundenperspektive..........................................................................................31

2.3.1 Problematik der Definition der Kundengruppen im NPM.........................32

2.3.2 Definition von Wertangeboten pro Kundengruppe: Anpassung desAnsatzes ................................................................................................33

2.3.3 Exkurs: Anpassungsbedarf auch auf der Ebene der Kennzahlen ...........34

2.3.4 Motivation als kritischer Faktor für die Kundenorientierung.....................35

2.3.5 Parallelität von Kundenorientierung und Outcome-Orientierung .............36

2.4 Interne Prozesse .............................................................................................38

2.4.1 Innovationsprozess ................................................................................39

2.4.2 Betriebsprozess......................................................................................39

III

2.4.3 Kundendienstprozess .............................................................................40

2.5 Mitarbeiterperspektive .......................................................................................41

2.5.1 Korrelation von Führungsqualität und Motivation ....................................42

2.5.2 Führungsqualität als Teil der Verwaltungskultur .....................................43

3 Praktische Ueberprüfung des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld..................................45

3.1 Das Sportamt und seine Pilotfunktion im NPM der Stadt Zürich ......................45

3.2 Strategie und Vision ........................................................................................46

3.3 Finanzielle Perspektive....................................................................................50

3.4 Kundenperspektive..........................................................................................54

3.5 Prozessperspektive .........................................................................................62

3.6 Mitarbeiterperspektive .....................................................................................69

4 Schlussfolgerungen für die Anwendung der BSC im NPM-Umfeld............................74

4.1 Formelle und materielle Schranken der Einführung eines BSC-Ansatzes........74

4.1.1 Formelle Schranken ...............................................................................74

4.1.2 Materielle Schranken..............................................................................75

4.2 Grenzen des BSC-Ansatzes im WOV-Umfeld .................................................77

4.3 Übertragbarkeit auf andere Ämter im WOV-Umfeld .........................................78

5 Anhang........................................................................................................................ i

Anhang A Literaturverzeichnis ........................................................................................ i

Anhang B Interviewpartner .......................................................................................... iv

Anhang C Abbildungsverzeichnis .................................................................................. v

Anhang D Abkürzungsverzeichnis ................................................................................ vi

IV

Executive Summary

Seit 1997 beteiligt sich das Sportamt der Stadt Zürich als eine von 14 Pilotabteilungen amReformprojekt der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV oder auch New PublicManagement, NPM). Die vorliegende Arbeit untersucht die Frage, inwieweit sich das fürdie Privatwirtschaft zu Beginn der neunziger Jahre entwickelte ManagementinstrumentBalanced Scorecad (BSC) einerseits generell im New Public Management, andererseitsspezifisch für das Sportamt der Stadt Zürich anwenden lässt. Auf Basis eines Vergleichsder beiden Ansätze entwickelt die Studie einen Kriterienkatalog zu denErfolgsvoraussetzungen des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld. Dieser Katalog wurde imRahmen eines Interviews mit dem Leiter des Sportamts der Stadt Zürich überprüft.. Ausder Auswertung des Interviews resultieren Erkenntnisse zu formalen und materiellenGrenzen der Umsetzung des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld, die sich nach Ansicht derAutoren auch auf andere Bereiche der öffentlichen Verwaltung übertragen lassen. Für dasSportamt zeigt die Arbeit konkret bestehende Barrieren auf und macht Vorschläge zuderen Überwindung im Rahmen der weiteren Entwicklung der wirkungsorientiertenVerwaltung.

Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung schafft zwar weitgehend dienotwendigenVoraussetzungen für die Anwendbarkeit einer BSC.Für sich allein sind diese Grundlagenindes nicht hinreichend . Formelle Schranken bestehen vor allem in der starken Bindungder Budgetmittel im Rahmen des – im konkreten Untersuchungsbeispiel nach wie vor -vorgeschriebenen internen Leistungsbezugs. Die strategische Option „Outsourcing“ vs.„Insourcing“ als eine der wesentlichen Voraussetzungen für den BSC-Ansatzfehlt. Dieunternehmerischen Freiräume des Sportamts bleiben in wesentlichen Teileneingeschränkt.. Eine Änderung dieser Rahmenbedingungkönnte möglicherweise in derKompetenz des Stadtrates liegen. Damit könnte sie im Rahmen der weiteren Entwicklungder wirkungsorientierten Verwaltung angepasst werden.Eine weitere formelle Schrankebesteht im Fehlen eines echten Anreizsystems. Vor allem die im WOV-Ansatz verankerteMöglichkeit, in einer Budget-Periode nicht beanspruchte Mittel in die nächste Periode zuübertragen, bleibt in der Umsetzung noch unvollkommen. Da sich trotz vorgezeichneterEntwicklungsschritte auch in Zukunft Möglichkeiten finanzieller Anreize in der öffentlichenVerwaltung in Grenzen halten werden, sind alternative Anreizsysteme zuprüfen. Einsolches transparentes System einzuführen ist Sache der politischen Steuerungsbehörde(Gemeinderat). Eine Vertiefung der WOV-Kenntnisse dieser Behörde und eine markantsichtbarere Kommunikation der bisher erreichten WOV-Erfolge könnten die Basis für dieAkzeptanz in breiteren politischen Kreisen schaffen.

Nebenden formalen Schranken, die weniger durch das Sportamt alsdurch die politischeSteuerungsbehörde zu beeinflussen sind, wurden auch materielle Schranken derAnwendung des BSC-Ansatzes festgestellt. Hier liegt die Handlungsfreiheit beimSportamt selbst. Es kann im Rahmen der WOV-Weiterentwicklung diese Barrierenabbauen.Zu den wichtigsten Ansatzpunkten zählt ein konsequenter strategischer undoperativer Planungsprozess, der zu einem System von Zielgrössen und Kennzahlen führt,diedurchgehend kommuniziert und regelmässig gemessen werden. Der bereitsbestehende Entwurf eines Leitbildes sollte mit den Ergebnissen der Strategieklausurenverknüpft und in konkrete Massnahmepläne übersetzt werden. Als zweiten Ansatzpunktgilt es die Kernprozesse zu definieren und entsprechend den strategischen Vorgaben

V

auszurichten. Die Definition von Kernleistungsprozessen schafft Grundlagen für dieMessung der Prozessleistung. Allerdings bestehen Einschränkungen in der autonomenGestaltung des Betriebsprozesses, während der Kundendienst- und Innovationsprozesseher mit eigener Kompetenz entwickelt werden kann. Hinreichender Freiraum für dieGestaltung derKernleistungsprozesse ist eine Grundvoraussetzung für die Anwendbarkeiteiner BSC.

Grenzen des BSC-Ansatzes im WOV-Umfeld der Stadt Zürich liegen schliesslich auch inder heute noch mangelhaft entwickelten Bereitschaft der politischenSteuerungsbehörde,strategische Vorgaben zu erarbeiten, die über die Budgetsteuerung hinausgehen..Politische Einflussnahmen bilden eine besondere Kategorie der Einschränkungen, auf dieein in der Privatwirtschaft entwickelter Management-Ansatz wie die BSC im WOV-Umfeldtrifft. In öffentlichen Leistungserstellungsprozessen, die sich durch einen hohenabteilungs- oder gar Ämter-übergreifenden Koordinationsaufwand auszeichnen, wird derBSC-Ansatz zudem eher an seine Grenzen stossen als in Leistungsbereichen mit hoherGestaltungsautonomie.

Die BSC stellt einen für das NPM-Umfeld durchaus realistischen Management-Ansatzdar. Die BSC ist ausreichend flexibel, um Anpassungen zu erlauben, die sich ausspezifischen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung ergeben. Die festgestelltenSchranken lassen sich durch die politische Steuerungsbehörde einerseits, durch dieinvolvierten Ämter andererseits abbauen. Für ersteres bedarf es des nötigen politischenWillens zur Weiterentwicklung des NPM-Ansatzes. Für letzteres bietet der mit der WOVim Fall des untersuchten Sportamts sichtbar stärker verankerte Unternehmergeist eineerfolgversprechende Ausgangsbasis.

VI

Aufbau und Zielsetzung

In den neunziger Jahren hat der Druck auf die öffentlichen Verwaltungen aller Ebenenstark zugenommen, nach Wegen zu suchen, ihre Tätigkeit vermehrt an privatwirtschaft-lichen Grundsätzen auszurichten. Nebst der erwünschten Steigerung der Effizienz undder zu erwartenden Spareffekte ging es dabei auch um eine Anpassung an sich stark ver-ändernde Kundenbedürfnisse und –erwartungen. Qualitätssicherung bei der Leistungs-erbringung und eine konsequentere Kundenorientierung wurden zunehmend auch vonden öffentlichen Verwaltungen gefordert.

Für jene Departemente und Ämter, welche sich auf den Weg der WirkungsorientiertenVerwaltungsführung begaben, stellt sich dabei immer wieder die Frage, welche für diePrivatwirtschaft entwickelten Instrumente unter den besonderen Rahmenbedingungen deröffentlichen Verwaltungen erfolgversprechend eingesetzt werden können.

Die vorliegende Arbeit will einen Beitrag zur Schaffung entsprechender Grundlagen ausSicht der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz leisten. Gegenstand dieser Arbeit ist dieBeantwortung der Frage, inwiefern sich das für die Privatwirtschaft zu Beginn der neunzi-ger Jahre entwickelte, innovative Konzept der Balanced Scorecard (BSC) im Umfeld derWirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOV; auch New Public Management NPM)einsetzen lässt. Von der grundsätzlichen Anwendbarkeit gehen wir dabei aus, da diesenicht nur von den Schöpfern des BSC-Ansatzes selbst bejaht wird (Kaplan / Norton 1997,173ff.), sondern auch in einigen ausländischen öffentlichen Verwaltungen bereits einge-führt wurde (etwa im amerikanischen Charlotte: Kaplan, 1999).

Zu diesem Zweck sollen zunächst die Besonderheiten der BSC einerseits, die Stossrich-tung des NPM andererseits unter dem hier interessierenden Aspekt der Erfolgsmessungumrissen werden. Mit einer vergleichenden Analyse des BSC-Ansatzes und des NPM-Ansatzes auf der Basis einschlägiger Literatur erarbeiten wir sodann einen Katalog vonerfolgskritischen Kriterien, die vorhanden sein müssen, damit BSC im NPM-Umfeld tat-sächlich mit Aussicht auf Erfolg umgesetzt werden kann. Soweit es sich aus dieser ver-gleichenden Analyse zudem ergibt, dass spezifische Anpassungen des BSC-Ansatzesnötig sind, um ihn überhaupt im NPM-Umfeld anwendbar zu machen, arbeiten wir dieseAnpassungsbedürfnisse heraus.

Diesen Kriterienkatalog überprüfen wir anschliessend in Zusammenarbeit mit dem Spor-tamt der Stadt Zürich auf seine praktische Gültigkeit bzw. Realisierbarkeit hin. Die gewon-nenen Erkenntnisse liefern die Basis zur Formulierung unserer Schlussfolgerungen imHinblick auf eine mögliche künftige Implementierung des BSC-Konzepts im Rahmen desNPM der Stadt Zürich.

Wir streben jedoch bewusst nicht die konkrete Erarbeitung eines BSC-Ansatzes für dasSportamt der Stadt Zürich an. Zum einen wäre dies im Hinblick auf die Prüfung der Frageder allgemeinen Anwendbarkeit des BSC-Ansatzes im NPM eine zu starke Einengung aufein konkretes Amt. Zum anderen ist zur Erarbeitung und Implementierung eines konkretenBSC-Konzepts ein nachhaltiges und über längere Zeit wirkendes Engagement des ober-sten und oberen Kaders der betreffenden Organisation unabdingbar. Dies würde den zeit-lichen Rahmen der vorliegenden Projektarbeit sprengen.

VII

Durch die Erarbeitung eines Kriterienkatalogs und dessen Überprüfung anhand eineskonkreten Beispiels sollen demgegenüber verallgemeinerungsfähige Aussagen zur An-wendung von BSC im NPM-Umfeld resultieren. Interessierte Kreise erhalten damit aufbreiterer Basis eine Informationsgrundlage, die als Vorbereitung bei der Einführung vonBSC im NPM-Umfeld nützlich sein kann.

1 Einführung von NPM und BSC

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1.1 Ziele und Stossrichtung des NPM

1.1.1 Ausgangslage

Die Verwaltungsführung muss sich neuen Entwicklungen öffnen, wie dies erfolgreiche pri-vate Unternehmungen tun. Wer die erforderlichen Anpassungen nicht vornimmt, wird inder Privatwirtschaft vom Markt bestraft. Im staatlichen Bereich fehlt diese Sanktion. Beizunehmend offenen Märkten kann sich aber kein Land ohne Wohlstandseinbusse ineffi-ziente Verwaltungsstrukturen leisten. Der Druck auf die Regierung und Verwaltung nimmtzu und es wird zunehmend mehr modernes, unternehmerisches Denken und Handelnverlangt.

1.1.2 Definition - Grundidee des NPM

New Public Management (NPM) ist ein umfassendes Modell zur Reorganisation der Steu-erabläufe in der öffentlichen Verwaltung. “Ersatzmechanismus“ für die fehlenden Märkteim öffentlichen Sektor ist die politische Steuerung, die der Verwaltung für ihr HandelnZiele und erwünschte Wirkungen vorgibt. Die Mittelsteuerung über die Budgetgenehmi-gung (Input) im bürokratischen System wird im NPM ersetzt durch das Messsystem derWirkungssteuerung (Outcome) und durch die eigentliche Verwaltungsleistung (Output).

Das NPM ist ein neues Führungsinstrument für den öffentlichen Bereich, das auf privat-wirtschaftlichen und neueren wirtschaftspolitischen Erkenntnissen beruht. Von Schedler(1995, 3) wird das NPM auch als “privatwirtschaftliches Führungsinstrument für den öf-fentlichen Bereich“ bezeichnet.

Aufgrund seiner wirkungsorientierten Steuerung im NPM wird das Modell im deutsch-sprachigen Bereich auch als “Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“ (WOV) bezeich-net.

Die nachfolgende Tabelle gibt Aufschluss über die Begriffsdefinitionen (Buschor, 1993, 10):

Effektivität: Verhältnis zwischen Zielerreichung (outcome) und Ziel-vorgabe (target)

Effizienz: Verhältnis zwischen Resultat (Output) und eingesetztenRessourcen (Input) auf der Massnahmenebene

Wirksamkeit: Verhältnis zwischen Zielerreichung und Kosten (value formoney)

Wirtschaftlichkeit: Verhältnis zwischen Soll-Kosten (Kostenvorgabe) und Ist-Kosten (effektive Kosten)

Abbildung 1 Begriffsdefinitionen im Rahmen von NPM


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1.1.3 Merkmale des NPM

In Anlehnung an die von Osborne/Gaebler 1992 verfassten Merkmale für die angelsäch-sische New Public Management-Philosophie, entwickelte Buschor für das neue Verwal-tungsmanagement zusammenfassend die folgenden 10 wesentlichen Merkmale:

(Buschor, 1993, 19)

1. Kunden- und Bürgerorientierung (Total Quality Management)

2. Kostensenkungs- und Effizienzdruck (Lean Production)

3. Wirkungs- statt Inputsteuerung (Budgets, Stellen)

4. Trennung der strategischen (politische Behörde) von den operativenKompetenzen

5. Trennung der Funktionen des Leistungsträgers (Provider) und desLeistungsfinanzierers (Funder)

6. Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen

7. Leistungsaufträge für gemeinwirtschaftliche Aufgaben derLeistungserbringer

8. Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung

9. Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung

10. Förderung nichtmonetärer Leistungsanreize und des Leistungslohns

Abbildung 2 Wesentliche Merkmale des NPM

Die nachfolgende Darstellung soll die Merkmale der Veränderung innerhalb der Verwal-tung präzisieren und die Ziele mit Fokussierung auf NPM umschreiben.

Merkmal 1: Kunden- und Bürgerorientierung (TQM)

Eine vermehrte Bürgerorientierung (Kundschaft) soll dazu führen, dass die Produkte undLeistungen bewusst definiert und dass diese und deren Qualität auf die Wirkung ausge-richtet werden. Speziell gilt es hier, im Unterschied zur Privatwirtschaft zu berücksichti-gen, dass sich gute wie schlechte Leistungen einer Verwaltung oft nicht auf die Nachfrageauswirken. Zudem kann sie sich nicht nur auf gewinnbringende Zielgruppen und Produktekonzentrieren, sondern sie muss die im Gesetz vorgegebenen Anordnungen erfüllen.

Gleichzeitig wird auch eine grössere Mitarbeiterorientierung angestrebt, damit eine opti-male Zielereichung möglich werden kann.


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Mittel: Definition der Kunden; Kunden- und Marktsegmente; Ergebnismassgrössen wieKundenzufriedenheit, Kundentreue und Kundenakquisition.

Merkmal 2: Kostensenkungs- und Effizienzdruck (Lean Production)

Die Einführung von NPM erfordert zwingend eine Anpassung der Organisation. Hierar-chien sollen abgeflacht, Teamentwicklung und Partizipation der Mitarbeiter ermöglichtwerden. Die Führung wird stufengerecht, womit auch die Eigenverantwortung und dieEffizienz gefördert werden. Daraus resultiert ein Abbau der Bürokratie und eine Verein-fachung der Entscheidungsabläufe auf allen Ebenen.

Mittel: Zukünftig sollen pro Produktegruppe (Leistungspakete) Leistungsvereinbarungendefiniert werden, die eine direkte Verbindung zwischen Leistung und Kosten aufzeigen.

Merkmal 3: Wirkungs- statt Inputsteuerung

Mit der Einführung des NPM soll sich eine wirkungsorientierte Kontrolle auf allen Ebenenentwickeln. Durch den Wirkungsprüfungsansatz soll die Zielorientierung begünstigt wer-den, indem strategische Ziele und Wirkung gegenüber gestellt werden.

Mittel: Bisherige Steuerung über Sachmittel, Vorschriften und Richtlinien (Mittelsteuerung)soll grundsätzlich durch Leistungsaufträge und die auf Produktegruppen bezogenen Glo-balbudgets abgelöst werden (Wirkungssteuerung).

Merkmal 4: Trennung der strategischen Behörde von den operativen Kompetenzen

Disposition Umsetzung und Steuerung

Abbildung 3 Trennung strategische Behörde von operativen Kompetenzen

Mittel: Das Parlament fällt die strategischen Entscheide (die richtigen Dinge tun); die Ver-waltung fällt die operativen Entscheide (die Dinge richtig tun).

Unt

erne

hmun

gspl

anun

g Strategische PlanungWAS

Betriebliche operative PlanungWIE

Leitbild sowie generelle Absichten undMarschrichtung bzw. längerfristig gültigeoberste Ziele und Ressourcenzuteilung

Mehrjahres- und Jahresplanung:Konkretisierte mittel- und kurzfristigeZiele, Massnahmen und Ressourcen

Jahresbudget(s)


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Merkmal 5: Trennung des Leistungsträgers und Leistungsfinanzierers

Ein wichtiger Steuerungsmechanismus ist im heutigen traditionellen Führungsmodell derRegierung die Mittelsteuerung. So werden heute die Ausgaben der Verwaltung im Rah-men der Budgetgenehmigung jährlich dem Parlament vorgelegt. Das Parlament kann esgenehmigen oder, mit der Auflage zu reduzieren, zurückweisen. Damit steuert derLeistungsfinanzierer Parlament primär den Input, der den Departementen für die Erledi-gung der Aufgaben zur Verfügung steht. NPM soll nun zu einer Entflechtung und Abgren-zung aller ins System Involvierten in Leistungsfinanzierer, Leistungskäufer, Leistungser-bringer und Leistungsempfänger führen, um somit bessere Entscheidungsgrundlagendurch mehr Transparenz nach innen wie nach aussen zu schaffen.

Mittel: Einführung Globalbudget, Definition von Produktegruppen.

Merkmal 6: Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen

Die traditionellen Organisationsformen der Verwaltung basieren heute auf einem strenghierarchischen und komplizierten Aufbau. Dies soll im Rahmen von NPM dahingehendändern, dass sich Verwaltungen künftig an Konzernstrukturen orientieren, was zu mehrTransparenz und klar geregelten Verantwortungsbereichen führen soll.

Mittel: Hierarchien sollen tendenziell durch sich selbst steuernde Produkte- oder Prozess-Teams innerhalb von Netzwerken abgelöst werden.

Merkmal 7: Leistungsaufträge für Aufgaben der Leistungserbringer

Zwischen den Leistungsauftraggebern und den Leistungserbringern werden im Rahmenvon NPM sogenannte Kontrakte abgeschlossen. Sie dienen der Vereinbarung der zu er-bringenden Leistung und des dazu erforderlichen Aufwandes. Sie leiten sich aus den Pro-duktegruppen-Globalbudgets ab und beinhalten detaillierte Bestimmungen zu denLeistungen selbst (Produkt) und können Rahmenbedingungen zu Leistungserstellungfestlegen.

Mittel: Quantitative und qualitative Leistungsaufträge (Kontrakte) mit hoher Flexibilität beider Kreditverwendung innerhalb des Leistungsbereichs.

Merkmal 8: Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierungen

Ziel von NPM ist es u.a., die von der Verwaltung erbrachten Leistungen vergleichbar zumachen. Bei hoheitlichen Aufgaben ist dabei ein Vergleich mit anderen Verwaltungenmöglich, bei Leistungen, die in gleicher oder ähnlicher Form von externen Stellen oder derPrivatwirtschaft erbracht werden, ist der Vergleich mit den externen Leistungsanbieterninteressant. Durch diese Leistungsvergleiche (Benchmarking) soll das Element des Wett-bewerbs in der Verwaltung eingeführt werden.

Mittel: Förderung des unternehmerischen Denkens und Handelns von Regierung undVerwaltung. Bereitstellung von Informationen über interne und externe Märkte.Kompetenz zur Auswärtsvergabe.


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Merkmal 9: Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung

Die Förderung des unternehmerischen Handelns und die Einführung der Wirkungssteue-rung erfordert eine verstärkte Prüfung. Die gesamte Tätigkeit im Rahmen von NPM solldurch eine umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung begleitet werden.

Mittel: Die Regierung arbeitet Standards aus und stellt entsprechende Informationen zurVerfügung.

Merkmal 10: Förderung nichtmonetärer Leistungsanreize und des Leistungslohns

In der heutigen Praxis zeigt sich, dass die Mitwirkungs- und Gestaltungsmöglichkeiten derMitarbeiter aus verschiedenen Gründen oftmals beschränkt sind. Im Rahmen von NPMsollen Möglichkeiten geschaffen werden, die den Mitarbeitenden erlauben, permanent zurqualitativen und quantitativen Verbesserung der Arbeitsleistung beizutragen. Die Perso-nalbeurteilung ist auf ein ganzheitliches System der Personalgewinnung, -entwicklung und-honorierung abzustimmen. Beim Vereinbaren von Zielen und bei der Beurteilung derZielerreichung soll den Mitarbeitenden eine möglichst aktive Rolle zugewiesen werden.

Mittel: Mit Anreizen sollen besonders gute Leistungen der Mitarbeitenden belohnt und dieMotivation gesteigert werden. Dabei geht es nicht primär um monetäre Anreize.

1.1.4 Ziele des NPM

Klare Zielsetzung des NPM ist es, in möglichst allen Bereichen der Verwaltung marktähn-liche Situationen zu schaffen. Im weiteren wird eine konsequente Trennung der normati-ven, strategischen und operativen Ebene angestrebt, was zu einer Entflechtung der Rol-len aller ins System Involvierten in Leistungsfinanzierer, Leistungskäufer, Leistungserbrin-ger und Leistungsempfänger führen soll. Die strategische Führung besteht in der konkre-ten Leistungs-Kostenvorgabe der politischen Behörde. Sie bestimmt also das WAS derTätigkeit durch Vorgabe eines Global- oder Produktebudgets. Die operative Führung - dasWIE - wird bewusst weitgehend der Verwaltung überlassen, um so eine kundenund bür-gernahe Aufgabenerfüllung zu ermöglichen. Diese gesamthaften Umwälzungen der Neu-ausrichtung bzw. Neuorientierung der Verwaltung machen einen Wandel in Bezug auf diebisherigen Werte und Normen zwingend notwendig; eine anspruchsvolle Anforderung,weil sie, gemäss Buschor, das innere Verständnis des führungsmässigen Paradigma-wechsels erfordert.

Dazu Schedler (1995, 39): "Der Anreiz der Führung, sich wirtschaftlich zu verhalten, istdann am grössten, wenn sich Verantwortung und Kompetenzen vollumfänglich decken,und zwar sowohl für Aufgaben, Ressourcen und Resultate im Programm."

1.1.5 Instrumente und Mittel zur Messung von Wirkung und Leistung im NPM

Eine Wirkungsorientierte Steuerung der Verwaltung verlangt nach neuen Instrumentenund Mitteln. Eine Steuerung über Wirkungen und Leistungen ist erst möglich, wenn diesemessbar gemacht werden. Das Bedürfnis nach derartigen Informationen kann von dentraditionellen Kontroll- und Finanzinstrumenten nicht erbracht werden. Eine funktionie-


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rende Steuerung über Wirkungen/Leistungen setzt folglich eine umfangreiche Kosten-/Leistungsrechnung sowie ein differenziertes System von aussagekräftigen Indikatorenvoraus. (Schedler, 2000,62).

Für den Aufbau eines informativen, konzentrierten und relevanten Indikatoren- und Kenn-zahlensystems für die Führung könnte als Instrument das aus der Betriebswirtschaft be-kannte, von Kaplan und Norton (1997) entwickelte Modell der Balanced Scorecard anset-zen.

Mit diesem Instrument werden zu vier Bereichen folgende Grundsätze konsequent um-gesetzt:

� Konzentration auf die für die Adressaten wirklich wesentliche Information und aktiverEinbezug der Adressaten in die inhaltliche Gestaltung der Balanced Scorecard

� Einbezug von Informationen zur Vergangenheit und zur zukünftigen Entwicklung

� Einbezug von Informationen über die Organisation selbst und über die relevante Um-welt

� Einbezug von Finanz-, Leistungs- und Wirkungsinformationen

Gemäss Schedler (2000, NPM, 201) zeigt sich immer deutlicher, dass solche Führungs-informationen zum wichtigsten Potential für das NPM gehören. Wo es nicht gelingt, aus-sagekräftige Wirkungs- und Leistungsinformationen zu liefern, wird sich die Politik nichtüberzeugen lassen, von der Inputsteuerung abzurücken.

1.2 Die Balanced Scorecard in der Privatwirtschaft

Der Erfolg einer Unternehmung hängt bekanntermassen von vielen Faktoren ab. Eine er-folgversprechende Strategie zu erarbeiten ist sicherlich eine gute Ausgangsbasis. Letzt-endlich ist es aber gerade die Umsetzung der Strategie, an der mehr als 90% aller Firmenscheitern (Mountfield 1996, 25). Die Gründe hierfür sind oftmals ähnlich: Ressourcenzu-teilung, Budget und Aktionspläne sind nur unzureichend mit den strategischen Zielen ver-knüpft. Zudem herrscht auf Führungs- und Mitarbeiterebene oft Unklarheit über den einzu-schlagenden Weg zum Ziel, was eine Bündelung der Kräfte und zielgerichtetesHandelnerschwert. Auch stösst das traditionelle Controlling sehr schnell auf seineGrenzen, da es massgebliche Erfolgsfaktoren nicht zu berücksichtigen vermag. Dieseumfassen zunehmend „weiche“ Kriterien wie Kundenbeziehung und Kundenbindung, eineeffiziente Organisationsstruktur und Prozessfähigkeit, die Mitarbeiterqualität und dasWissensmanagement, oder auch den Markenwert. Analysten haben die Bedeutung dieserErfolgsgrössen erkannt und bewerten nichtfinanzielle Informationen als zentraleEinflussgrössen auf die zukünftige Performance einer Aktie. Auch bei Firmenübernahmenfliessen weiche Bewertungskriterien ein und ergänzen harte Messgrössen wie z.B. CashFlow, Marktanteil, EBIT, EVA und die Schätzung des Marktwachstums.

Robert Kaplan und David Norton stellten vor diesem Hintergrund bereits 1991 ein Instru-ment zur Umsetzung von Strategien vor (Kaplan/Norton 1992, 37), das sie aufgrund ihrerausgewogenen Ansätze und Anwendungsmöglichkeiten die „Balanced Scorecard (BSC)“


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nannten. Die BSC ist ein modernes Planungs-, Führungs- und Controllinginstrument, wel-ches die Ausrichtung der Unternehmung auf ihre strategischen Ziele über finanzielle undnichtfinanzielle Kennzahlen misst und steuert. Ihre Stärke gegenüber herkömmlichenMethoden liegt in vier Hauptpunkten begründet (Kaplan/Norton 1997, 10):

(1) Sie hilft bei der Klärung und dem Herunterbrechen von Vision und Strategie undschafft dadurch ein gemeinsames Verständnis über Ziele und Erfolgsfaktoren

(2) Sie kommuniziert und verknüpft die strategischen Ziele mit den operativen Massnah-men auf allen Mitarbeiterstufen

(3) Sie bildet die Grundlage für die Planung, Festlegung von Zielen und die Abstimmungstrategischer Initiativen

(4) Sie verbessert das strategische Feedback und das strategische Lernen.

Abbildung 4 Einsatzmöglichkeiten und Vorteile einer Balanced Scorecard

BalancedScorecard

Strategisches Feedback undLernen½ Artikulation der gemeinsamen Vision½ Strategisches Feedback� Strategiereviews und strategisches

Lernen ermöglichen

Formulierung und Umsetzung vonVision und Strategie

½ Formulierung der Vision� Konsensfindung

Planung und Vorgaben½ Vorgaben bestimmen½ Abstimmung strategischer

Massnahmen½ Ressourcenverteilung� Meilensteine festlegen

Kommunikation und Verbindung½ Kommunikation und Ausbildung½ Zielsetzung� Verknüpfung von

Leistungskennzahlen mit Anreizen


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Die Balanced Scorecard ist damit mehr als ein Performance Messinstrument, das Missionund Strategie in materielle Ziele und Kennzahlen übersetzt. Sie ist ein zentrales und or-ganisatorisches Managementsystem, welches die Umsetzung der Unternehmungszielemittels top-down Ansatz auf untergeordnete Geschäftseinheiten bis hin zu den täglichenArbeiten ermöglicht.

Die Bedeutung des Wortes „balanced“ wird deutlich, wenn man die Ausgewogenheit derBalanced Scorecard wie folgt umschreibt (Kaplan/Norton 1997, 10):

1) Sie umfasst kurz- und langfristige Ziele

2) Sie berücksichtigt finanzielle (objektive) und nichtfinanzielle (subjektive) Leistungstrei-ber

3) Sie bietet vergangenheitsorientierte und prognostische Indikatoren

4) Sie untersucht externe und interne Performance-Perspektiven

Ergebniskennzahlen aus dem traditionellen Controlling sind Spätindikatoren. Sie signali-sieren die Endziele der Strategie und zeigen, ob kurzfristige Anstrengungen die ge-wünschten Ergebnisse gebracht haben. Sie bieten im Vorfeld keine Klärung über das„Wie“ und verleiten eher zu kurzfristigen oder suboptimalen Massnahmen, da sie die Er-folgsfaktoren - Leistungstreiber, welche die Ziele beeinflussen - nicht einbeziehen.Frühindikatoren (geschäftsspezifische Leistungstreiber) hingegen signalisieren jedem Mit-arbeiter, was zu tun ist, um zukünftig Wertschöpfung zu erzielen (Kaplan/Norton 1997,144f. und 160). Eine gute Balanced Scorecard verknüpft beide Aspekte und trägt damitzur Wertschöpfung für die Gesamtunternehmung bei.

1.2.1 Der Aufbau der Balanced Scorecard

Zu Beginn eines jeden Performance Managementsystems muss die Bestätigung derStrategie stehen: die Definition, was die Unternehmung einzigartig macht, und die Aus-grenzung dessen, was keinen Beitrag zur Mission der Organisation leistet (Kaplan/Bower1999, 3). Treibende Kraft hinter wirtschaftlichen Unternehmungen ist der zu erwartendeGewinn und Profitabilität für die Investoren. Die Balanced Scorecard betrachtet aus die-sem Grunde die Finanzkennzahlen als kritische Zusammenfassung von Management-und Geschäftsleistungen, bezieht aber auch weitere Perspektiven in die Betrachtung vonErfolgskriterien ein. Eine Aufteilung in folgende vier Perspektiven hat sich bewährt (Ka-plan/Norton 1997, 9, 42, 46f., 62f., 89f. und 123f.; Fontin & Partner 1997, 11):


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Perspektive Fragestellung Übliche Kennzahlen

Finanzen Was muss erreicht werden,um für die Gesellschaftererfolgreich zu sein?

Ertragswachstum, Produktivitätssteige-rung, Kostensenkung, Vermögens-nutzung, Risikomanagement

Kunden Was müssen wir für unsereKunden leisten, um unsereVision zu verwirklichen?

Markt- und Kundenanteil, Kundentreue,Akquisition, Zufriedenheit, Produkt- undDienstleistungseigenschaften (Preis,Qualität, Funktionalität)

Prozesse Wie müssen wir unsereProzesse und Organisationgestalten, um unsere Ziele zuerreichen?

Kosten, Qualität, Reaktionszeit, Einfüh-rung neuer Produkte. Ableitung internerLeistungen aus externen Anforderungen.Innovationsprozess mit klarer Sicht aufService vor und nach dem Kauf

Lernen undWachstum

Wie können wir unsereVeränderungs- undWachstumspotentialefördern, um unsere Vision zuverwirklichen?

Mitarbeiterzufriedenheit, Mitarbeitertreue,Zugriff auf Informationssysteme. Indicesfür strategische Aufgabendeckung,Informationsbesorgung und Grad derZielausrichtung von Personal, Teamsund Abteilungen an strategischen Zielen

Abbildung 5 Themenfelder einer Balanced Scorecard

In der Balanced Scorecard für wirtschaftliche Unternehmungen sollten alle Ziele undKennzahlen mit der finanzwirtschaftlichen Perspektive verbunden sein. Langfristiges Zielist der finanzielle Erfolg für die Investoren, für den die Interessen der Stakeholder mass-geblich berücksichtigt werden müssen. Alle Strategien, Programme und Initiativen solltendeshalb auf die finanziellen Ziele ausgerichtet sein (Kaplan/Norton 1997, 60).

Eine vollständige Balanced Scorecard Übersicht gliedert sich letztendlich in die vier Per-spektiven, denen die jeweiligen Ziele, Erfolgsfaktoren/kritische Performancetreiber (das„Wie“), Messgrössen/Kennzahlen, Vorgaben aus Managementsicht und Massnahmen fürAktionen zugeordnet sind:


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Perspektive Ziele Performance-Treiber

Kennzahlen Vorgaben Massnahmen

Finanzen

Kunden

Prozesse

Lernen undWachsen

Abbildung 6 Aufbauschema einer Balanced Scorecard

1.2.2 Erfolgsfaktoren und Grenzen für die Anwendbarkeit einer Balanced Scorecard

In der folgenden Übersicht werden Voraussetzungen, Erfolgsfaktoren und Grenzen einerBalanced Scorecard für die Privatwirtschaft vorgestellt. Zu unterscheiden sind Faktoren,welche dem Prinzip eines strategischen und operativen Managementsystems eigen sind(statische Erfolgsvoraussetzungen / Rahmenbedingungen), und Bedingungen, welchemassgeblich dem Prozess der Implementierung, Positionierung, Wertschöpfung undDramaturgie einer BSC zuzuordnen sind (dynamische Elemente). Als massgebliche Bau-steine zählen:

Abbildung 7 Erfolgsfaktoren für die Umsetzung der BSC

Veränderungs-wille

Unternehmens-kultur

Implementie-rungsprozess

Empowerment Anreize undAkzeptanz

Organisations-einheit

Verankerungtop-down

definierteStrategie

Planung undVerzahnung

Konsequenz i.d. Ausrichtung

Erfolgskriterien einer BSC

Change Prozess und Implementierung

Organisation und Strategie


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Hinreichender Veränderungswille: Am Anfang eines neuen Managementsystems stehtdie Erkenntnis über die Schwächen des bestehenden Systems, ein gewisser Verände-rungsdruck, der den Willen zur Verbesserung erleichtert und den Konsens über ein sol-ches System schafft.

Grösse der Organisationseinheit: Balanced Scorecards werden am besten für strategi-sche Geschäftseinheiten (SGE) entwickelt (Kaplan/Norton 1997, 34). Eine für die BSCideale strategische Geschäftseinheit führt ihre Aktivitäten durch die ganze Wertkette aus:Innovation, Fertigungsprozess, Marketing, Vertrieb und Service. Eine solche SGE hat ihreeigenen Produkte und Kunden, eigene Marketing- und Vertriebskanäle sowie eigene Pro-duktionsstandorte. Und was noch wichtiger ist: sie hat eine genau definierte eigene Stra-tegie.

Corporate Scorecards können hingegen nur den Rahmen über Themen und Visionen bil-den, die in den einzelnen SGE’s verwirklicht werden müssen.

Definierter strategischer Rahmen: Die Vision, das Mission Statement, auch die strategi-schen Ziele sollten klar definiert und möglichst allen Mitarbeitern verständlich sein. DieStrategie selbst kann je nach Unternehmung und Tätigkeitsfeldern völlig unterschiedlichsein. Während z. B. in der Wirtschaft die Einzigartigkeit und die Ertragssteigerung im Vor-dergrund stehen, ist in non-profit Organisationen bzw. im Umfeld der öffentlichen Verwal-tung eher die Dienstleistung als raison d’être und übergeordnetes Ziel definiert. Wichtig istvor allem ein konsequenter und definierter Rahmen, der sich auf die operativen Ent-scheide auswirkt und Missverständnisse und Umsetzungsschwächen vermeiden hilft. Dienotwendigen Kompetenzen stehen dabei in Wechselwirkung mit den Gesetzen und dengesellschaftlichen Randbedingungen:

� Auflagen für Umwelt und personelle Sicherheit sind oftmals gesetzlich geregelt undmüssen z.B. bei Investitionsplanungen berücksichtigt werden

� Externe Machtbefugnisse und politische Fremdbestimmung können einer zweckge-bundenen Strategiefindung abträglich sein und letztendlich der Unternehmung scha-den. Ethische und politische Aspekte können gleichwohl ihre Berechtigung haben, seies bei Rüstungsgeschäften, Gentechnik oder anderen gesellschaftlich brisanten The-men. Für diese Fälle muss ein globaler Rahmen einheitliche Spielregeln und damit dieWettbewerbsfähigkeit gewährleisten. Auch Subventionen sind als politische Mass-nahmen gesondert zu betrachten.

� In vielen Fällen ist auch der Einfluss der Medien zu berücksichtigen, welcher die Aus-richtung einer Unternehmung auch kurzfristig zu ändern vermag.

Konsequenz in der Ausrichtung: Die Zielfindung sollte rational, d.h. zum bestmöglichennachhaltigen Nutzen der Unternehmung erfolgen. Dementsprechend ist auch das Inte-resse an der Produktdefinition an strategischen Zielen auszurichten. Jede ausgewählteKennzahl sollte Teil einer Ursache-Wirkungskette sein, die ihr Ende in einem finanzwirt-schaftlichen Ziel findet, das ein strategisches Thema der Geschäftseinheit darstellen sollte(Kaplan/Norton 1997, 60).


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Empowerment statt Fremdbestimmung: Veränderungen sollten auf Stufe SGE eigen-verantwortlich möglich, d.h. nicht fremdbestimmt sein. Die Umsetzung von BSC-Ansätzenund die Umsetzung von Strategien bedingen eine Reihe von Voraussetzungen, die jedefür sich erfolgskritisch sein kann:

� Budget, Ressourcenallokation und Programme sind auf die strategischen Ziele abzu-stimmen. Dies bedingt einerseits die entsprechenden Fähigkeiten des Managements,andererseits auch einen Handlungsfreiraum für die Verantwortlichen

� die Erarbeitung, Implementierung, Umsetzung, Messung der Ziele sowie die Ziehungder Konsequenzen im Sinne des strategischen Lernens muss in der Verantwortungder SGE liegen, die ihr Umfeld am besten kennt. Die Akzeptanz ist Voraussetzung fürden Erfolg, wie Erfahrungen in Change Management Prozessen bestätigen (vgl.Kotter 1995; Martin 1993; Strebel 1996)

� die Unternehmung muss den organisatorischen und kulturellen Rahmen schaffen, umdas Innovationspotential, das strategische Denken sowie die Fähigkeiten und Motiva-tion der Mitarbeiter zu fördern (Voigt, 2000)

� die definierten Treiber müssen von der strategischen Geschäftseinheit selbst beein-flussbar sein

Verankerung top-down: Der Ansatz einer BSC muss top-down auf untergeordnete Ein-heiten heruntergebrochen werden. Dies hat zweierlei Gründe: Zum einen werden dieStrategien der Geschäftseinheiten an der Unternehmungsstrategie ausgerichtet. Die Um-setzung der Unternehmungs-BSC auf untergeordnete SGE-BSC oder gar Abteilungs-BSCerfolgt konsequenterweise in top-down Vorgaben. Dies steht im übrigen nicht im Wider-spruch zu der erfolgreichen Praxis, strategische Ziele auf breiter Basis unter Einbezugmöglichst heterogener Mitarbeitergruppen zu erarbeiten und den SGE’s möglichst vielEigenbestimmung in der Entscheidung des „Wie“ zu bewilligen.

Zweitens verlangt die Umsetzung einer BSC eine Verankerung der Verantwortlichkeit aufhöchster Ebene der Unternehmung, sei es z.B. beim Leiter Finanzen und Controlling,beim Leiter der strategischen Planung oder bei einem hochgestellten „change agent“, derbei der Integration der BSC mitwirkte (Kaplan/Norton, 1997, 277f). Eine Aufteilung derRollen liesse sich auch auf den Aufbau und Implementierungsprozess einerseits und demBetreiben auf einer dauerhaften, sich wiederholenden Basis vorstellen.

Change Kultur: Die Einführung einer BSC als Führungs-, Management- und Control-linginstrument ist ein aufwendiger Prozess, der massgebliche Folgen für die Organisationzur Folge haben sollte. In Unternehmungen, die bereits Erfahrungen mit Change Prozes-sen sammeln konnten und die Veränderungen als ständige Realität und Chance verste-hen, wird die Implementierung und die Akzeptanz leichter fallen als in statischen Organi-sationen (Fuchs 1999, 164).


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Implementierungsprozess: Die Einführung einer Balanced Scorecard ist ein aufwendi-ges Unterfangen, das bereits in der Initialphase zu folgenschweren Akzeptanz- oder Fol-gefehlern führen kann. Wir empfehlen, ein derartiges Projekt mit dem Ansatz des GeneralManagement Navigators durchzuführen, deren Schritte Initiierung, Positionierung, Wert-schöpfung und Dramaturgie durch eine entsprechende Performance Messung unterstütztwird (Müller-Stewens, 1999). Den Zeitbedarf zur Erstellung und Implementierung einerBSC sollte man nicht unterschätzen. Ein Zeitraum von 16 Monaten bis zwei Jahren isterfahrungsgemäss einzuplanen (Kaplan/Norton 1997, 298).

Planung, Budgetierung und Ressourcenallokation: Sind die Ziele in den vier Perspek-tiven gewählt und die Erfolgstreiber erkannt, müssen folgende kritische Elemente zurStrategieumsetzung berücksichtigt werden können (Kaplan/Norton 1997, 188f.):

� die Erstellung langfristiger, quantifizierbarer und anspruchsvoller Zielvorgaben für dieKennzahlen der BSC, die von Managern wie Mitarbeitern als erreichbar erachtet wer-den;

� die Bestimmung der Initiativen (Investitionen und Aktionsprogramme) und der dafürbenötigten Ressourcen, die zur Erreichung der langfristigen Ziele für die strategischenKennzahlen der BSC notwendig sind;

� die Koordination der Pläne und Initiativen zwischen zusammenhängenden Organisa-tionseinheiten;

� die Festsetzung kurzfristiger Meilensteine als Zwischenziele, welche die langfristigenZiele der BSC mit den kurzfristigen budgetierten Kennzahlen verbindet;

� die Möglichkeit zu strategischem Feedback: die Erkenntnis über den eigenen Beitragzur Erreichung der strategischen Ziele, die Beurteilung der Wechselwirkung zwischenstrategischer Zielsetzung und einzelnen Initiativen sowie die Anpassung der Strategiean aktuellen Entwicklungen mit einer entsprechenden Weiterentwicklung der BSC.

Anreizsysteme und Akzeptanz: Das Hinarbeiten auf die strategischen Ziele muss mitden Leistungsvereinbarungen, den Jahreszielen und letztendlich in einem Bonussystemverankert sein. Messgrössen für Mehr- und Minderleistungen sowie Sanktions- undBonusmöglichkeiten sollten definiert werden (Kaplan/Norton 1997, 187; Fuchs 1999, 164).Allerdings darf der Balanced Scorecard Ansatz nicht als Kontroll- und Sanktionierungs-instrument missverstanden werden. Vielmehr muss allen Mitarbeitern die Rolle der BSCals Managementsystem, das strategisches Feedback und Entwicklungen fördert, klar be-wusst werden.

Aus den aufgeführten Erfolgskriterien lassen sich umgekehrt auch die Grenzen einer BSCableiten. In vielen Industrien ist z.B. eine vollständig autonome Bestimmung und Nutzungvon Ressourcen und Abteilungen nicht gegeben. Unternehmen können sich zwar aufquasiautonom genannte Geschäftsbereiche berufen, teilen sich aber oftmals auch mit an-deren Geschäftseinheiten Teile der Produktion, Logistik, Finanzen & Controlling, HumanResources und administrative Dienste.

Auch der definierte strategische Rahmen ist in der Praxis nicht so eindeutig, wie in derTheorie gewünscht. Es erscheint durchaus realistisch zu sagen, dass viele Firmen sichüber Visionen und langfristige strategische Ziele zu wenig Gedanken machen oder sich


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über dieAusrichtung uneinig sind. Oftmals werden Entscheide nach dem Budget getroffen.Auf der anderen Seite ist eine langfristige Strategie in bestimmten Branchen auch garnicht möglich (z.B. in Start-up Firmen, in Internetbranchen u.a.). In solchen Fällen gilt estrotzdem, die kritischen Ziele wie z.B. schnelles Wachstum, Generierung eineshinreichenden Cash-Flows etc. zu identifizieren und zumindest die Unternehmensführungauf die wichtigsten Performance Treiber auszurichten. Dies kann dann durchaus in kleine-rem Rahmen und mit wenigen Kerngrössen realisiert werden. Ein Entscheidungs- undFührungscockpit ist in jedem Fall eine praktische und hilfreiche Einrichtung (Vgl. dazu dieArbeiten von Brun, 1999, und Ösze, 2000).

Sowohl in der Industrie als auch in der öffentlichen Verwaltung wird es immer Mischfor-men von autonomen und weniger autonomen Stellen geben. Eine kleine Unternehmungist in ihren Entscheidungen mitunter autonomer als es SGE grosser Firmen sein können.Selbst eine hinreichend autonome Strategie, die ggf. mit der übergeordnetenKonzernstrategie (oder Divisions-BSC) abgestimmt ist, kann letztendlich durch politischenEinfluss immer wieder fremdbestimmt werden. In börsenkotierten Industrien mag es sein,dass Anleger sich von einer nachhaltigen Strategie abwenden und auf mehr kurzfristigeErfolge drängen. Der Konzern kann beschliessen, dass bestimmte Kennzahlen eineruntergeordneten SGE kurzfristig zum Positiven geändert werden müssen. In öffentlichenVerwaltungen kann über den Einfluss der Presse auf die Grundhaltung des Auftraggebers(der Politik) eine Fremdbestimmung oder eine Änderung der Strategie erzwungen werden.Solche Richtungsänderungen sind aber letztendlich in der Praxis durchaus üblich undkeine spezifischen Probleme einer BSC, sondern einer Konsequenz in der strategischenAusrichtung allgemein.

Auch das Sportamt der Stadt Zürich ist sicherlich politisch autonomer in seinen Entschei-dungen, als es das Sozialamt unter den Rahmenbedingungen gesetzlicher Leistungsan-sprüche sein kann. Hier zeigen sich generelle Beschränkungen einer Strategieumsetzung:Sowohl Unternehmungen als auch öffentliche Verwaltungen haben die Interessen mehre-rer Stakeholder zu berücksichtigen. Neben den eigentlichen Kunden (im NPM z.B. Bür-ger) ist auch der Auftraggeber ein Kunde: in Unternehmungen z.B. die Konzernleitung, inVerwaltungen die politischen Gremien. Die nachfolgenden Kapitel gehen auf diese Pro-blematik noch näher ein.


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Kaplan und Norton identifizieren vier Hindernisse für die Umsetzung von Strategien, dieentsprechend für die Arbeit mit einer Balanced Scorecard zu berücksichtigen und in diedie oben aufgeführten Erfolgskriterien bereits mit eingeflossen sind (Kaplan/Norton 1997,185):

1. Vision und Strategie sindnicht umsetzbar

2. Keine Verknüpfung der Strategie mit den Zielvor- 4. Taktisches anstelle des gaben des einzelnen bzw. strategischen Feedbacks des Teams

3. Keine Verbindung zwischenStrategie und der Ressourcenallokation

Abbildung 8 Hindernisse bei der Umsetzung von Geschäftsstrategien

Finanzplan undKapitalallokation

Finanzplan undKapitalallokation

Exec. InformationSystem / EISMonatsberichte

PersönlichesMBO undPrämien

Budget

2 Besondere Rahmenbedingungen des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld

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Nachdem wir die Stossrichtungen des BSC-Ansatzes und des NPM kennen, wollen wiranhand einer vergleichenden Analyse die erfolgskritischen Faktoren für die Anwendungder BSC im NPM-Umfeld herausarbeiten. Dabei nehmen wir auf die jeweils relevantenBereiche der im ersten Teil eruierten Erfolgskriterien für die Umsetzung einer BSC Bezug,indem wird die tangierten Felder jeweils hervorheben.

Gleichzeitig wollen wir herausfinden, ob und allenfalls inwiefern der Ansatz zu modifizie-ren ist, um im Umfeld der öffentlichen Verwaltung überhaupt erfolgreich zur Anwendungzu kommen. Diese Analyse orientiert sich sinnvollerweise an den vier Dimensionen derBSC. Ihr voran geht die nähere Betrachtung von Strategie und Vision, deren grundle-gende Bedeutung sich aus dem Top-down-Ansatz der BSC auch für das NPM-Umfeldableiten lässt.

2.1 Strategie und Vision

Abbildung 9 Erfolgskriterien Strategie und Vision für einen BSC-Ansatz im NPM-Umfeld

Während, wie erwähnt, in der Privatwirtschaft das Hauptproblem oft darin liegt, dass dieStrategie einer Geschäftseinheit häufig von der operativen Planung und Umsetzung ent-koppelt ist, so stellt sich im Bereich der öffentlichen Verwaltung zunächst die Frage nachder Festlegung von Strategie und Vision an sich. Das Konzept der WOV bejaht dieseFrage, und fordert die explizite Formulierung solcher Grundlagen. Sie bilden nicht nur dieLeitlinie wirkungsorientierten Handelns, sie stellen auch eine Grundvoraussetzung für denBSC-Ansatz dar. Aus ihr leiten sich die Zielsetzungen für die Dimensionen der BSC ab.

Veränderungs-wille

Unternehmens-kultur




Verankerungtop-down

DefinierteStrategie


Konsequenz i.d. Ausrichtung




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Schedler (2000, 59ff) nennt als strategische Ziele der WOV:

� Stärkung der Führungsfunktion des Parlaments (Legislative)

� Kundenorientierung

� Leistungs- / Wirkungsorientierung

� Qualitätsorientierung

� Wettbewerbsorientierung.

Angesichts der unterschiedlichen Ausprägungen des Verwaltungshandelns (hoheitlicheTätigkeiten, Eingriffs-, Leistungsverwaltung) ergibt sich für die Formulierung der Strategieder Bedarf nach einer Konkretisierung dieser Dimensionen auf der Ebene der Departe-mente oder Ämter. Während die Gesamtheit der Einzelstrategien der Verwaltungsträgerdie oben genannten Ziele abbilden kann, ergeben sich für das einzelne Departement oderAmt zwangsläufig unterschiedliche Schwerpunkte. Diesen Schwerpunkten ist Rechnungzu tragen, da nur so die Verwaltungsorgane die Möglichkeit haben, Strategien zu formu-lieren, die sie auch tatsächlich umsetzen können.

Für welche Organisationseinheit, bzw. auf welcher Stufe die Strategiediskussion ange-knüpft wird, kann für die Umsetzbarkeit des BSC-Ansatzes von entscheidender Bedeu-tung sein. Die Frage ist zu stellen, ob die Strategie in jedem Falle auf Stufe Departementfestzulegen sei oder ob es nicht sinnvoller wäre, den einzelnen Ämtern für ihre jeweiligenAufgaben die Formulierung einer Strategie zu ermöglichen.

Darüber hinaus ist zu fragen, ob es im NPM-Umfeld nicht primär der politische Verant-wortungsträger – die Legislative – sein muss, von der die strategischen Vorgaben kom-men. Bejaht man diese Voraussetzung, so liegt auf der Hand, dass die Verabschiedungstrategischer Vorgaben, die auch praktisch umsetzbar sind, ungleich schwieriger ausfallenwird als bei Festlegung einer Strategie auf Ebene eines Amtes.

Wo die strategischen Vorgaben seitens der politischen Verantwortungsträger nicht odernicht ausreichend konsequent vorliegen, stösst der BSC-Ansatz wohl an eine absoluteGrenze. Gerade weil hier die demokratische Gewaltenteilung zwischen Legislative undExekutive eine materiell vom privatwirtschaftlichen Umfeld stark abweichende Ausgangs-lage schafft, verdient im NPM-Umfeld die Strategiedefinition und die Prüfung ihrer Um-setzbarkeit höchste Aufmerksamkeit.

Zweifellos ist die Herausforderung, eine Strategie und Vision zu formulieren, im Bereichder öffentlichen Verwaltung neu und ungewohnt. Die WOV und der BSC-Ansatz bauenhier jedoch auf derselben Grundlage auf. Die BSC hilft darüber hinaus, diesen Strategie-Formulierungsprozess zu fokussieren, indem sie eine konkrete Messlatte für dessen Er-gebnis festlegt (Weber/Schäffer, 1999, 45f.):

� sie prüft, ob die Strategie in ausreichend konkreter Form vorliegt

� sie ermöglicht einen Check der gesetzten strategischen Ziele hinsichtlich Präzision derFormulierung und Umsetzbarkeit

� wenn das Zielbündel zu komplex oder zu diffus ist, zwingt sie zur Priorisierung.


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Gerade letzterer Umstand ist als Risikofaktor in der öffentlichen Verwaltung nicht zu un-terschätzen (Klages, Wolff und Heinrich, in: Hill/Klages, 1993, 46, 188, 281-300). Wo diePolitik (z.B. in casu: die Departementsvorsteher als Stadträte) in die Zielformulierung ein-bezogen werden, kann aufgrund unterschiedlicher (partei-)politischer Schwerpunkte oderauch aufgrund einer allgemeinen Zurückhaltung, sich auf konkrete Zielvorgaben festlegenzu lassen, schon der Ausgangspunkt für die Erarbeitung der BSC-Grundlagen in einerSackgasse enden. In diesen Fällen wird es aber immer auch schon vorher, nämlich schonbeim Übergang zur WOV, hapern.

Schon aus dem Grad der Bereitschaft der für die Strategieformulierung verantwortlichenAkteure (politische Vertreter der Exekutive, allenfalls auch Vertreter der Legislative bzw.von Kommissionen des Parlaments und Chefbeamte der betreffenden Departemente undÄmter) zur Mitwirkung wird sich mithin eine Beurteilung der Erfolgsaussichten ableitenlassen. Diese Aufgabe ist per definitionem nicht delegierbar, und das erfolgskritischeCommitment der obersten Führungsebene wird somit hier unmittelbar ersichtlich.

Aus diesen Erwägungen ergeben sich für die Überprüfung der erfolgskritischen Voraus-setzungen in der Praxis folgende Fragen:

Fragenkatalog: Strategie und Vision

A. Rahmenbedingungen statischer Natur (erfolgskritische Voraussetzungen)

Liegen eine explizit formulierte Strategie und Vision für das Amt vor?

War das oberste Kader vollumfänglich an deren Formulierung beteiligt und besteht Kon-sens über das Ergebnis?

Betrifft die Strategie die eigene Geschäftseinheit und bezieht sie sich auf strategischeZiele, die im eigenen Wirkungsbereich liegen?

Unterliegen die strategischen Ziele besonderen politischen Risikofaktoren (z.B. Sensibili-tät der Presse, Gefahr politischer Unkorrektheit, scheinbare Ungerechtigkeit, unpopuläreMassnahme)?

Ist die Strategie nach oben hin mit der Gesamtstrategie (z.B. des Departements) abge-stimmt?

Ist die Strategie ausreichend klar, um daraus die Zielsetzungen für die Dimensionen einerBSC herunterzubrechen?

Sind führungsorganisatorische Vorkehren getroffen, um sicherzustellen, dass die aus derStrategie abgeleiteten operativen Ziele umgesetzt werden?

Ist die Strategie verständlich und wurde sie allen betroffenen Mitarbeitern kommuniziert?


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Veränderungs-wille

Kultur d.Unternehmung




Verankerungtop-down

definierteStrategie


KonsequenteAusrichtung



B. Dynamische Faktoren (umsetzungsbezogen erfolgskritisches Umfeld)

Ist im Kader ein spürbarer Veränderungswille vorhanden? Gibt es eine kritische Massevon Kadern und Mitarbeitern, die eine Führungsrolle im Veränderungsprozess überneh-men kann?

Haben die Mitarbeiter die strategischen Vorgaben verstanden und akzeptiert? Tragen siediese mit?

2.2 Finanzielle Perspektive

Abbildung 10 Erfolgskriterien einer BSC-Finanzperspektive im NPM-Umfeld

Die finanzielle Dimension der BSC steht im Rahmen ihrer Anwendung in der Privatwirt-schaft klar im Vordergrund. Für gewinnstrebende Unternehmungen sind alleAnstrengungen letztlich darauf ausgerichtet, das wirtschaftliche Ergebnis langfristig zusichern und zu optimieren. Diesem Ziel dienen letztlich auch die Kunden-, Prozess- undMitarbeiter-Dimensionen der BSC. Sie stellen sicher, dass der Kundennutzen laufendverbessert wird, jene Prozesse im Mittelpunkt stehen, welche Kernkompetenzen inKundennutzen transformieren und die Mitarbeiter jene Fähigkeiten erlangen, die dieUnternehmung benötigt, um ihre Einzigartigkeit auch in Zukunft zu sichern.Weber/Schäffer (1999, 7) halten hierzu fest: „Jede für eine Scorecard gewählte Kennzahlsollte Teil einer Ursache-Wirkungskette sein, die ihr Ende in einem finanzwirtschaftlichenZiel findet, das die Strategie des Unternehmens reflektiert.“


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2.2.1 Unterschiede im NPM-Umfeld zur Privatwirtschaft hinsichtlich Gewichtung derFinanzperspektive

Im Umfeld der öffentlichen Verwaltung tritt diese Perspektive allerdings in den Hinter-grund. Kaplan meint dazu (1999b, 3): „Organisationen der öffentlichen Hand sollten IhrenErfolg daran messen, wie effektiv und wie effizient sie den Bedürfnissen ihrer politischenMandatsgeber nachkommen können. Sie müssen konkrete Zielsetzungen für ihre Aufga-ben, Kunden und Mandatsgeber definieren. Finanzielle Perspektiven können dabei eineeinschränkende oder erleichternde Rolle spielen; sie werden aber kaum je Gegenstandder Hauptzielsetzung bilden.“ [Übers. d. Autoren]

Auch Wolff (in Hill/Klages, 1993, 187) sieht die Gewinn- bzw. Renditemaximierung im Be-reich des NPM gegenüber der Budgeterfüllung bzw. Effektivitätszielen im Hintergrund.Tiemann (in Hill/Klages, 1993, 114) identifiziert die Vermeidung von Verschwendung (vordem Hintergrund des jährlichen Berichts sowohl des deutschen Bundesrechnungshofeswie des Reports des privaten Bundes der Steuerzahler) als Kundenerwartung bzw. alsallgemeine Zielvorgabe. Dies ergibt sich aber auch schon aus der Forderung nach effizi-entem Verwaltungshandeln.

2.2.2 Anpassung der Perspektive bezüglich Hierarchie und Ausgestaltung

Dementsprechend drängt sich in diesem Bereich eine Anpassung des BSC-Ansatzes mitBlick auf seine Anwendung im NPM-Umfeld auf. Die Anpassung gilt sowohl der hierarchi-schen Ordnung der einzelnen Perspektiven wie auch der konkreten Ausgestaltung derfinanziellen Dimension selbst.

Da im privatwirtschaftlichen Bereich, wie erwähnt, alle Dimensionen letztlich in die finan-zielle münden, ist für unseren Fall zunächst zu fragen, welche Perspektive im Umfeld deröffentlichen Verwaltung an deren Stelle treten sollte.

Leitet man als Hauptziel staatlicher Verwaltungsaktivitäten die laufende Erneuerung ihrerLegitimation in den Augen des Auftraggebers (Volk, Parlament) ab, so ergibt sich hierauswohl die Kundenperspektive als Hauptschwerpunkt einer BSC im NPM-Umfeld. Die US-Stadt Charlotte hat in ihrem BSC-Ansatz diese Perspektive als die wichtigste definiert(Kaplan 1998 und 1999a). Die Schaffung des Gutes „Bürgernähe“ durch die Verwaltungkann hier als Sammelbegriff für alle von der öffentlichen Verwaltung angestrebten Wir-kungen stehen, aus denen letztlich Kundenzufriedenheit resultiert. Die anderen Dimen-sionen richten sich hinsichtlich der Ursache-Wirkungs-Beziehungen auf diese Perspektiveaus.

Mit Bezug auf die Finanzen geht es in der WOV und damit auch im Rahmen des BSC-An-satzes wohl vorab um das wesentliche Ziel der Einhaltung der vorgegebenen Ausgaben-plafonds bzw., wo möglich, der Leistungserbringung unter Unterschreitung des Kostenpla-fonds. Die Vermeidung von Defizitwirtschaft dürfte zu jenen Faktoren gehören, der wohl inden Augen des Bürgers und Steuerzahlers (als Leistungsfinanzierer) mit am stärkstenprägend wirkt. Der durch das Gemeinwesen erbrachte Nachweis, dass es in der Lage ist– wie es dies vom Bürger auch verlangt – seine Finanzen langfristig ordentlich und nach-haltig zu führen, hat zweifellos grossen Einfluss auf das angestrebte Gesamtziel: die Le-gitimation beim Souverän laufend zu erneuern und die Unterstützung und das Vertrauen


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der Bürger in die staatliche Verwaltung zu erhalten. Für die konkrete Ausgestaltung derFinanzperspektive bringt schon die WOV eine massgebliche Änderung: Budget- resp.Finanzhaushalt sind nun nicht mehr die massgeblichen Lenkungs- und Einflussgrössen.Der Schwerpunkt verlagert sich vom (Finanz-) Input auf den (Leistungs-)Output bzw. aufdie zu erzielenden Wirkungen. Das Globalbudget wird ergänzt durch einen Leistungsauf-trag mit konkreten (d.h. messbaren) Leistungs- und Wirkungsvorgaben. Aus ihm lassensich die für den Einbezug der Finanzperspektive in den BSC-Ansatz erforderlichen kon-kreten Vorgaben ableiten.

Zum anderen rücken hier aber wohl auch Aspekte des „Empowerment“ in den Vorder-grund, Möglichkeiten also, die im Rahmen der WOV mittels Globalbudget zur Verfügunggestellten Mittel nach unternehmerischen Gesichtspunkten einzusetzen und gege-benenfalls im Rahmen dezentraler Entscheidungsprozesse auch Mitarbeiter mit finanziel-len Entscheidungskompetenzen auszustatten. So wird es möglich, Reserven zu bildenund nicht ausgeschöpfte Finanzmittel von einer Budget-Periode in die nächste zu übertra-gen. Solche Möglichkeiten eröffnen auch Optionen zur selbstverantwortlicheren Ausge-staltung der Leistungserstellungs- und Lieferungsprozesse und damit – im Rahmen einerBSC – der Prozess-Dimension (s. dazu unten).

Da im Rahmen der WOV sowohl Effizienz als auch Effektivität zur Leistungs- und Wir-kungsmessung herangezogen werden, ergeben sich hieraus Ansätze für die Zielformulie-rung in der Finanzperspektive. So lässt sich die Effektivität als Quotient von Zielerrei-chung und Zielvorgabe auf der Grundlage der aus der Strategie abgeleiteten Zielsetzun-gen erfassen und messen. Die Effizienz als Verhältnis von Output zu Input auf der Re-sultatebene setzt immerhin die transparente Erfassung der entsprechenden Kosten undErträge voraus. (Die US-amerikanische Stadt Charlotte arbeitet mit Activity BasedCosting; Kaplan, 1998, 2). Können die effektiven Kosten erfasst und ausgewiesen wer-den, ist zudem eine Wirtschaftlichkeitsrechnung möglich, die z.B. auch ein Benchmarkingerlauben kann.

Schliesslich werden sich mit Bezug auf die Finanzperspektive unterschiedliche Aus-gangssituationen je nach dem staatlichen Leistungsbereich ergeben. Diese sind im Rah-men des BSC-Ansatzes zu berücksichtigen und entsprechend zu gewichten. So wird dasStatistische Amt mit seinen reichhaltigen, auch wirtschaftlich nutzbaren Datenquellen an-dere Möglichkeiten zur Verfügung haben als etwa ein Passbüro oder ein Registeramt, dasseine Leistungen gegen gesetzlich festgelegte Gebühren erbringt und auch keinerleiWerbung für seine Dienstleistungen machen kann. Wieder anders wird sich die Situationim Bereich der Leistungsverwaltung – etwa beim Sozialamt - darstellen, wo überhauptkeine Einnahmen resultieren und es hinsichtlich der Finanzperspektive vorab um Effizienzund Produktivitätsmessung gehen wird.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das relevante strategische Hauptfeld, aufdas die übrigen Felder ausgerichtet werden müssen, im NPM-Umfeld aus einer Kombina-tion der finanziellen und der Kundenperspektive ergibt. Um ihre Mission zu erfüllen, müs-sen Verwaltungen Wert schöpfen, kosteneffizient arbeiten und die Unterstützung ihrerAuftraggeber und Leistungsfinanzierer – Souverän und Parlament – sicherstellen (Ka-plan/Bower 1999, 4).


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Die Begründer der Balanced Scorecard schliessen im übrigen auch eine Erweiterung aufmehr als vier Perspektiven nicht prinzipiell aus. Allerdings sollte nicht automatisch jederStakeholder seinen Platz auf der BSC finden. Die auf der Scorecard aufgeführten Kenn-zahlen sollten in die Kette der kausalen Zusammenhänge voll integriert werden und inÜbereinstimmung mit der Geschäftsstrategie stehen (Kaplan/Norton 1997, 34).

Abbildung 11 Verschmelzung von Finanz- und Kundenperspektive als strategisches Hauptfeld der BSC im NPM-Umfeld

2.2.3 Konsequenz der Umsetzung und Operatives Controlling

Neuere Studien haben Ansätze aufgezeigt, wie mittels Management-Informationssyste-men innerhalb der Verwaltung u.a. im Finanzbereich mittels entsprechender Kennzahleneine laufende Überwachung und bessere Steuerung der Abläufe ermöglicht werden kann(Ösze, 2000, Brun, 1999). Diese Ansätze können zur Umsetzung und deren Kontrollebeitragen, indem sie es erlauben, die Verbindung zwischen der Ebene der strategischenund jener der operativen Ziele zu schlagen. Andererseits geht aus diesen Untersuchun-gen aber auch hervor, dass gerade der Bereich der Finanzdimension besonders an-spruchsvoll und erfolgskritisch für die Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ist, weilhier die Verwaltungskultur im Kern tangiert wird. Ösze (2000, 62) sagt es – auf derGrundlage der Bürokratietheorie - deutlich: „Bürokraten maximieren ihre Budgets, weil dieherkömmlichen Anreizsysteme genau dies fördern (Bezahlung, Karriere, Einfluss). Zudemweisen die Präferenzen von Politikern grundsätzlich in dieselbe Richtung, wollen sie dochihren Wählergruppen möglichst viele Leistungen zukommen lassen“.

Auch hier ist mithin die erfolgreiche Einführung der WOV und der gelungene Paradigmen-wechsel als Grundvoraussetzung für jeden Versuch zu werten, überhaupt mit dem BSC-Ansatz zu arbeiten. Erfolgskritisch erscheinen sodann die durch die WOV geschaffenenMöglichkeiten der eigenen Einflussnahme auf die relevanten Finanzgrössen. So könnenVerantwortungszentren in einer dezentralen Organisationsstruktur gebildet werden, denen

Mission

Kosten fürServicebereit-

schaft - inkl.sozialer Kosten

Wert/Nutzendes Service –inkl. externeFaktoren

UnterstützungAuftraggeber:½ Legislative� Bürger/Wähler

Interne Prozesse

Lernen und Wachstum


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die selbständige Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben übertragen werden kann(Schedler 2000, 81).

Fragenkatalog: Finanzperspektive

A. Rahmenbedingungen statischer Natur

Ist die Trennung von Leistungskäufer (Regierung / Verwaltungsspitze) und Leistungser-bringer (öff. Verwaltung) vollzogen?

Sind die finanzrelevanten Entscheidungsstrukturen dezentralisiert?

Besteht eine Finanz-Infrastruktur, die transparente Erfassung von Aufwänden und Erträ-gen ermöglicht?

B. Dynamische Erfolgsvoraussetzungen

Können zahlenmässig mehr massgebliche Entscheide als früher selbständig gefasst wer-den?

Haben die dezentralen Verantwortungszentren effektive Eigenverantwortung für Ihre Auf-gaben, einschl. der Finanzkompetenz?

Sind also diese Aufgaben wirklich delegiert?

Besteht somit eigene Einflussmöglichkeit auf Einnahmen und Ausgaben?

Sind entsprechende operative Zielsetzungen vereinbart?

Gibt es Anreize im Bereich der Finanzkompetenzen (z.B. Möglichkeit zum Budgetvor-trag?)


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Veränderungs-wille

Kultur d. Un-ternehmung


Empower-ment

Anreize undAkzeptanz


Verankerungtop-down

definierteStrategie





2.3 Kundenperspektive

Abbildung 12 Erfolgsfaktoren einer BSC-Kundenperspektive im NPM-Umfeld

Die Kundenorientierung – im Sinne eines Dienstleistungs- und Qualitätsbewusstseins derVerwaltungsakteure – ist ein zentrales Anliegen sowohl der WOV wie auch – mit Blick aufdie Maximierung des Kundennutzens und der Kundenzufriedenheit – der BSC. Doch werist als Kunde der Verwaltung zu betrachten? Zweifellos fällt die Beantwortung dieserFrage wesentlich schwerer als in der Privatwirtschaft. Es sind unterschiedliche Kunden-gruppen – besser vielleicht sogar – Anspruchsgruppen (Stakeholder) erkennbar. WelcheKunden im Einzelfall in Frage stehen, ist aufgrund des spezifischen Auftrags der Verwal-tungseinheit festzulegen.

Eine Anspruchs- oder Kundengruppe für sich, welche immer zufriedenzustellen ist, bildetder politische Auftraggeber. Ist dieser dauerhaft unzufrieden, werden die Geldmittel ent-zogen oder andere Sanktionen ergriffen. Der politische Auftraggeber wird die Rahmenbe-dingungen seiner eigenen Zufriedenheit im Rahmen des Leistungsauftrags, den er erteilt,bzw. den strategischen Vorgaben, die er definiert, umschreiben.

Welcher Kunden- oder Anspruchsgruppe gegenüber auf dieser Basis welche spezifischeWirkung zu erzielen ist, muss sich aus diesen Vorgaben ableiten lassen. Das Ziel, denpolitischen Auftraggeber zufriedenzustellen, wird dabei regelmässig nur implizit erschei-nen. Aus der auftragsgemässen und strategiegerechten Befriedigung der Kundengruppe„Bürger“ wird wohl in den meisten Fällen die Zufriedenheit des politischen Auftraggebersfolgen.

Mit Bezug auf die Umsetzbarkeit des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld dürfen wir festhal-ten, dass dieser Ansatz nur dort erfolgversprechend ist, wo die Kundengruppe „Bürger“ein hohes Gewicht hat. Wo demgegenüber im wesentlichen der politische Auftraggeber


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als Anspruchsgruppe im Vordergrund steht, stösst die Umsetzbarkeit des BSC-Ansatzesan eine Grenze. So dürfte der Ansatz z.B. im Rahmen der Verwaltung und Vermietungvon Sportplätzen der öffentlichen Hand an Private erfolgversprechender sein als im Um-feld der parlamentarischen Dienste oder der Staatskanzlei, die für die Durchführung vonVernehmlassungsverfahren oder Abstimmungen verantwortlich sind.

Hiervon zu unterscheiden ist indes der Grad der „Hoheitlichkeit“ einer staatlichenLeistung. Es wäre wohl ein Irrtum anzunehmen, je hoheitlicher eine Leistung sei, destoschwerer würde ihre Messung im Rahmen des BSC-Ansatzes. So wird z.B. ein Passbürosehr wohl u.a. Durchlaufzeiten und durchschnittliche Auslastung pro Schalter oder auchdie Kundenzufriedenheit als Erhebungsgrössen festlegen können. Hier steht eben wie-derum die Anspruchsgruppe „Bürger“ im Rahmen der Leistungserbringung stark im Vor-dergrund.

Umgekehrt könnte es Organen mit wenig „Hoheitlichkeit“, wie dem öffentlichen Bestat-tungsdienst oder dem Handelsregisterführer Probleme bereiten, BSC-relevante Ansatz-punkte zu finden, weil dort andere Aspekte – öffentliche Gesundheit oder Rechtssicherheit– im Vordergrund stehen.

2.3.1 Problematik der Definition der Kundengruppen im NPM

Welche Kundengruppen lassen sich im Umfeld der WOV unterscheiden? Der Bürgerdürfte wohl als wichtigstes Kundensegment zu betrachten sein. Nach der oben bereits er-wähnten Ausrichtung der Verwaltungstätigkeit auf die Schaffung von Legitimation in denAugen der Bürger als oberstes Ziel steht diese Gruppe als Kunde im Vordergrund. Oftwerden aber auch juristische Personen (Unternehmungen) dem Staat als Kunden gegen-übertreten. Und im Rahmen des WOV-Ansatzes werden vermehrt auch verwaltungs-interne Leistungskäufer auftreten. Weniger als Kunden als vielmehr als „Stakeholder“ –Interessens- oder Anspruchsgruppen mit spezifischen Interessen – sind die Exponentender Politik – Parlament und Spitze der Verwaltung, aber wohl auch die Mitarbeiter der be-treffenden Verwaltungseinheit selbst, zu betrachten.

Diese Gruppen haben naturgemäss unterschiedlich gewichtete Erwartungen und An-sprüche an die staatlichen Verwaltungsträger (Vgl. beispielhaft für die Bürger: Tiemann;für die Wirtschaft: Schoser; für die Mitarbeiter: Korintenberg, in: Hill/Klages 1993). Aus derSicht der Bürger etwa formuliert Tiemann folgende Erwartungen:

� schlanke und wirtschaftliche staatliche Verwaltungstätigkeit

� strenge Ausrichtung an rechtsstaatlichen Grundsätzen

� Einbezug der Bürger ins staatliche Handeln und rechtliches Gehör

� verständliche und transparente Verwaltungstätigkeit

� fördernde, nicht behindernde Verwaltungstätigkeit

Diesen Erwartungen stehen fallweise Interessenshaltungen entgegen, die sich aus derpersönlichen Situation des Bürgers ergeben. Daraus können grundsätzlich Interessens-konflikte entstehen zwischen der Erwartungshaltung des Bürgers im allgemeinen und aufeiner abstrakten Ebene gemäss der obigen Aufzählung, also einer neutralen und gerech-


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ten Handlungsweise des Staates „ohne Ansehen der Person“ auf der einen Seite, und derGrenze, an die das Ziel der Kundenzufriedenheit im individuellen Fall hier stossen kann,andererseits.

Aus Sicht der Wirtschaft dürften insbesondere hinzukommen:

� beschleunigte Abwicklung

� Bildung von One-stop-shop-Kontaktpunkten als Gebot der Effizienz

� Wirtschaftsfreundlichkeit als ausgewogenes Verhältnis zwischen Wirtschaftsinteres-sen und öffentlichem Interesse.

Diese Anliegen werden in der WOV weitgehend aufgenommen und umgesetzt. Damit lie-gen auch die Grundlagen für ihre Berücksichtigung im Rahmen des BSC-Ansatzes vor.

Begriffliche und konzeptuelle Spannungen können jedoch entstehen, wenn man den pri-vatwirtschaftlichen BSC-Ansatz hier weiter verfolgt: Dieser sieht vor, in jedem Zielsegmentdes Marktes Kundenziele zu definieren (z.B. mittels Marktforschung) und Leistungstreiberzu identifizieren. Es ist zu fragen: Was ist dem Kunden zu bieten, um einen besondershohen Grad an Kundenzufriedenheit zu erzielen? Welches sind die „Key buying factors“,die den Kunden dazu bestimmen, bei uns und nicht bei der Konkurrenz zu kaufen? Die-ses dem privatwirtschaftlichen Wettbewerb verpflichtete, die Wahlfreiheit des Kunden inden Mittelpunkt stellende Vokabular setzt sich begrifflich in deutlichen Widerspruch zumUmfeld der öffentlichen Verwaltung.

2.3.2 Definition von Wertangeboten pro Kundengruppe: Anpassung des Ansatzes

Kaplan/Norton (1997, 71f .) sprechen für den BSC-Ansatz im Rahmen seiner privatwirt-schaftlichen Umsetzung von der Definition von Wertangeboten für Kundenzielgruppenund pro Marktsegment. Diese Wertangebote sollen beim Kunden Treue und Kundenzu-friedenheit schaffen.

Sie unterscheiden dabei drei Ebenen:

� Produkt-/Service-Eigenschaften betreffen die Funktionalität des Produkts, dessenQualität und Preis.

� Kundenbeziehungen betreffen die Lieferung an den Kunden und Kundendienstlei-stungen einschliesslich Reaktions- und Lieferzeiten.

� Bei Image / Reputation schliesslich geht es um intangible Faktoren, die den Kundenfür den Kauf bei der eigenen Unternehmung bestimmen. Dazu gehören Prestige, Mar-ken- und Imageüberlegungen.

Aus dem Gesagten wird offensichtlich, dass im Bereich der öffentlichen Verwaltung derAnsatz anzupassen ist, da der Kunde oftmals gar keine alternativen Bezugsmöglichkeitenhat oder sich die Art der Interaktion mit der staatlichen Verwaltung von einem privatwirt-schaftlichen Vertragsverhältnis (das stets auf Freiwilligkeit beruht) grundlegend unter-scheiden kann. Von Stammkunden etwa als erstrebenswertem Ziel der Verwaltungstätig-keit wird man im Umfeld der öffentlichen Verwaltung kaum sprechen können oder garwollen – etwa mit Blick auf Sozialhilfeempfänger oder gebüsste Verkehrsteilnehmer.


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Hinsichtlich der von Kaplan/Norton genannten drei Ebenen der Wertangebote lassen sichbegrenzte Parallelen zur öffentlichen Verwaltung ziehen. Die Produkt- und Serviceeigen-schaften werden sich hier – soweit wir von Produkten sprechen können - meist aus dengesetzlichen Vorgaben der zu erbringenden Leistungen ableiten lassen. Immerhin bestehtein gewisser Freiraum hinsichtlich der Dimension der Kundenbeziehungen. Hier gibt esBeeinflussungsmöglichkeiten bezüglich der Reaktionszeit und der Qualität des Services.

Demgegenüber berührt die dritte Dimension wiederum im Kern einen Umstand, den wir imstaatlichen Umfeld kaum antreffen werden. Die Interaktion des Bürgers mit der öffentli-chen Verwaltung dürfte in keinem Fall von Image- oder Markenüberlegungen bestimmtwerden.

Selbst wenn sich somit die von Kaplan/Norton erwähnten Bereiche von Wertangebotennur begrenzt ins Umfeld der WOV übertragen lassen, so dürfte es zweifellos auch hierunabdingbarer Ausgangspunkt sein, innerhalb einer Organisationseinheit ein gemeinsa-mes Verständnis zur Kundendefinition (welche Kundengruppen gibt es?) und zum ange-strebten Kundennutzen (welcher Nutzen ist pro Kundengruppe anzustreben?) zu erarbei-ten. Dieses gemeinsame Verständnis legt erst die Grundlage für den erforderlichen Para-digmenwechsel vom Bürger als Subjekt der Verwaltungstätigkeit zum Bürger als Kundeder staatlichen Leistungserbringung.

2.3.3 Exkurs: Anpassungsbedarf auch auf der Ebene der Kennzahlen

Auch hinsichtlich möglicher für die Kundenperspektive relevanter Kennzahlen drängt sicheine Anpassung im WOV-Umfeld auf.

Von den traditionell im Rahmen der BSC in der Privatwirtschaft verwendeten Kennzahlen-Kategorien:

� Kundenanteil (Marktanteil)

� Kundentreue (Stammkunden)

� Kundenakquisition

� Kundenrentabilität

� Kundenzufriedenheit

dürfte sich faktisch nur die letztere auch im WOV-Umfeld auf breiterer Basis verwendenlassen. Hier kann z.B. die Messung von Durchlaufzeit resp. durchschnittlicher Bearbei-tungsdauer (etwa bei Bewilligungen) und durchschnittlicher Wartezeit der Amtsbesucher(etwa bei Registerämtern) herangezogen werden. Setzen wir voraus, dass Kundenzufrie-denheit auch das erstrebte Ziel der Bürgernähe resp. der Stärkung der Legitimationswir-kung, des Vertrauens und der Unterstützung der Leistungsfinanzierer für die staatlicheVerwaltung übersetzt, so muss in der Messung der Kundenzufriedenheit eines derHauptanliegen eines BSC-Ansatzes im WOV-Umfeld gesehen werden.


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2.3.4 Motivation als kritischer Faktor für die Kundenorientierung

Hieraus ergeben sich einige weitere erfolgskritische Faktoren. Sowohl Schedler (2000,55) wie auch Weibler (1995, 6) unterstreichen nämlich den engen Zusammenhang zwi-schen Kundenorientierung einerseits (als Basisvoraussetzung zur Erreichung von Kun-denzufriedenheit) und Motivation der Mitarbeiter andererseits.

Weibler (1995, 6) hebt die besonderen Unterschiede hervor, die sich gegenüber der Pri-vatwirtschaft bei der Förderung der Kundenorientierung ergeben. Dass die wirkungsorien-tierte Verwaltung in der Verankerung dieses Grundsatzes eine ihrer grossen Herausforde-rungen sieht, belegt eine Feststellung von Giudici (1995, 16f.) auf der Basis von Inter-views, die im Rahmen einer 1994 durchgeführten Erhebung zur Verwaltungskultur in derSchweiz durchgeführt wurden: „Die seitens des ‚New Public Management‘ im Zusam-menhang mit der Einführung von Marktmechanismen unterstellten Grundannahmen in derVerwaltungskultur sind nicht verankert. Da besteht keinerlei Furcht, nicht leistungsfähig zusein, es gibt keine Leistungsmassstäbe und die Grundannahme der Verwaltungsange-stellten über die Begründung, Funktion und Rolle der öffentlichen Verwaltung ist geprägtdurch die Annahme einer selbstverständlichen, ewigen Existenz. Die Überlebensfähigkeitist durch die Konkursunfähigkeit gesichert. Es müssen keine Kunden gewonnen wer-den...“.

Mit der in den letzten Jahren erfolgten Abschaffung des Beamtenstatuts zugunsten öffent-lich-rechtlicher Anstellungsverhältnisse sind erste Schritte erfolgt, die Selbstwahrnehmungder Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung zu verändern. Sodann hat Giudici ande-rerseits in seinen Gesprächen mit Vertretern der Verwaltung durchaus auch die indivi-duelle Bedeutung des Erfahrens der Wirkungen des Verwaltungshandelns festgestellt.Aus diesen Wirkungen müssen sich letztlich für die Verwaltungsangestellten jene Rück-schlüsse für den positiven Eigennutzen einer Kundenorientierung herleiten lassen, die fürihre Motivation von grösster Bedeutung sind.

Der Hauptgrund für die unterschiedlichen Charakteristika des Kundenkontakts in der Pri-vatwirtschaft gegenüber jenem im Rahmender öffentlichen Verwaltung liegt in der er-wähnten besonderen Ausgestaltung der Kundenbeziehung im staatlichen Umfeld. Weiblernennt folgende Faktoren, die aus Sicht des staatlichen Beschäftigten die Identifikation mitdem Kunden hemmen:

� Keine Freiwilligkeit des Kontakts

� Kunde ist für Beamten anonyme Grösse

� Persönliche Kundenbeziehung kann sich wegen sporadischem Kontakt schwer auf-bauen: Lauf- statt Stammkundschaft als Regel.

� Oftmals problematische Kundenbeziehungen (Sozialamt, Steueramt, Polizei)

Weibler leitet aus diesen besonderen Rahmenbedingungen das Bedürfnis ab, die Kun-denorientierung primär indirekt (im Gegensatz zu materiellen Anreizsystemen als direkteEinflussmöglichkeit; vgl. dazu Schedler 1993) zu erzeugen und zu fördern, nämlich u.a.durch folgende Umstände:


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� Arbeitssituation

� Führungssituation

� Führungs- und Kooperationsstil

� Organisationskultur

Es handelt sich hier um Faktoren, die klar in den Bereich der vom Management / Kaderbeeinflussbaren Rahmenbedingungen einerseits, ins Umfeld der Organisationskultur unddes Betriebsklimas andererseits fallen. Dementsprechend sind hieraus später auch Folge-rungen unter der Mitarbeiterperspektive des BSC-Ansatzes zu ziehen. Diese Verhaltens-komponente der Mitarbeiter erscheint als zentrale erfolgskritische Grösse nicht nur derWOV sondern auch des BSC-Ansatzes. Insoweit wir diese Dimensionen unter dem Titel„Verwaltungskultur“ erfassen können, weisen sie einen Bezug zur „Entwicklungsfähigkeit“der öffentlichen Verwaltung auf, die Schedler (1995b, 288) als wesentliche Rahmenbe-dingung für die wirkungsorientierte Verwaltung nennt.

Wie Weibler weiter ausführt, stehen insbesondere interessante und verantwortungsvolleAufgaben in positivem Zusammenhang mit einer kundenorientierten Haltung der Mitar-beiter. Weiter wirken sich die gemeinsame Vereinbarung von (konkreten und messbaren)Leistungszielen und die ständige Kommunikation zwischen Vorgesetztem und Mitarbeiterförderlich auf Motivation und damit auf die angestrebte Kundenorientierung aus. Die WOVschafft hier somit Grundlagen, die eine spätere Anwendung des BSC-Ansatzes stark be-günstigen, indem Sie:

� zur dezentralen Organisation ermuntert

� Entscheidungsfreiräume schafft

� Verantwortlichkeiten delegiert

� Führung durch Zielvereinbarung fördert

2.3.5 Parallelität von Kundenorientierung und Outcome-Orientierung

In einem weiteren Bereich stimmen die Stossrichtung des BSC-Ansatzes und die WOVüberein: Klages (in: Hill/Klages, 1993, 42) hat auf die Notwendigkeit hingewiesen, imRahmen der Qualitätssicherung der Verwaltungstätigkeit aus der Kundenperspektive her-aus zu differenzieren nach dem „Output“ einerseits (als Ergebnis des Leistungserstel-lungsprozesses der Verwaltung) und dem „Outcome“ (als der beim Bürger eingetretenen,resp. von ihm wahrgenommenen Wirkung des Verwaltungshandelns – subjektiv aus derSicht des Leistungsempfängers). Sowohl aus dem Blickwinkel der WOV wie auch aus je-nem der BSC steht die Messung des Outcome klar im Vordergrund.

Obwohl die von Kaplan/Norton (1997, 85) wegen ihrer Bedeutung als Ansatzpunkt fürKorrekturen hoch eingestuften Service-Garantie („Zufrieden oder Geld zurück!“) in denweitaus meisten Verwaltungsbereichen kaum praktisch umsetzbar sein dürfte, weist sieauf einen zentralen Punkt der Kundenperspektive: jenen der Definition der Leistungstrei-ber. Die Frage: „Was müssen wir dem Kunden bieten, um einen besonders hohen Grad


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an Kundenzufriedenheit zu erzielen“, lässt sich im WOV-Umfeld analog stellen wie bei derAnwendung der BSC in der Privatwirtschaft.

Im Zusammenhang mit der konkreten Erfassung der Kundenzufriedenheit sei auch noch-mals auf das im Abschnitt zur Strategie und Visionbereits erwähnte Problem hingewiesen,dass es bei der Festlegung konkreter Qualitätskennzahlen zu Problemen kommen kann.Wenn politische Instanzen davor zurückschrecken, sich auf konkrete operative Zielefestlegen zu lassen, fehlt eine wichtige Voraussetzung für die Verbindung derstrategischen mit der operativen Ebene. (Klages in: Hill / Klages 1993, 46, und Kouzmin,ibid., 216).

Fragenkatalog: Kundenperspektive

A. Statische Rahmenbedingungen

Liegt eine Definition der von der spezifischen Organisationseinheit zu betreuenden (exter-nen und internen) Kundengruppen vor und ist bekannt, welcher Mehrwert / Nutzen (Pro-dukte / Dienste) pro Kundengruppe erbracht werden soll?

Sind diese Definitionen im ganzen Amt bekanntgemacht? Sind sie akzeptiert? Bestehenausreichend Möglichkeiten zum Kundenkontakt und zur Kundenkommunikation?

Wie wird der Kundennutzen definiert, der erbracht werden soll?

Wie wird die Kundenzufriedenheit definiert und gemessen?

Sind konkrete Situationen denkbar, wo Probleme entstehen, die Kundenzufriedenheit mitdem gesetzlichen Auftrag in Einklang zu bringen?


Wie ist die herrschende Führungskultur zu beschreiben?

Wird die Führung als zentral oder dezentral empfunden?

Bestehen häufigere Kontakte mit dem direkten Vorgesetzte oder mit dem Amtschef?

Wie sehen sich die Gruppenleiter / Abteilungsleiter selbst: als Führungspersonen oder alshöher qualifizierte Sachbearbeiter?

Gibt es Anreizsysteme, um die Kundenorientierung zu belohnen?


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Veränderungs-wille


Implementie-rungsprozesss

Empower-ment



Verankerungtop-down

definierteStrategie





2.4 Interne Prozesse

Abbildung 13 Erfolgsfaktoren einer BSC-Prozessperspektive im NPM-Umfeld

Im Rahmen der Prozessperspektive geht es bei der BSC um die Frage: Welche Prozessesind zu beherrschen, um langfristig die Finanzziele zu erreichen und den Kundennutzenzu steigern? Die WOV richtet den Blick ebenfalls auf Prozesse und Abläufe. Sie kenn-zeichnet sich zunächst durch das Bestreben, die durch die Verwaltung erbrachten Pro-zesse der Leistungserstellung und –lieferung verstärkt an ihren Ergebnissen und Wirkun-gen (Outcome) statt bloss an ihren Ablaufregeln (Output) auszurichten. Sodann sucht sienach Möglichkeiten zur Optimierung der Prozesse, gegebenenfalls auch durch ihre Aus-lagerung aus der Verwaltung. Schliesslich knüpfen auch die Bemühungen um die Quali-tätssicherung bei den einzelnen Prozessschritten im Rahmen der Leistungserstellung und–lieferung an.

Nach Kaplan/Norton (1997, 92f.) sind im Rahmen der Prozessperspektive drei grundle-gende Prozesse zu betrachten:

� Innovationsprozess

� Betriebsprozess

� Kundendienstprozess

Im privatwirtschaftlichen Umfeld hat dabei im Hinblick auf die künftigeWettbewerbsfähigkeit insbesondere der Innovationsprozess grosse Bedeutung .

Sind diese Prozesse auch im WOV-Umfeld erkennbar und relevant?


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2.4.1 Innovationsprozess

Der Innovationsprozess weist zwei Hauptaspekte auf. Zum einen liegt es primär beimParlament bzw. beim Volk, das staatliche Leistungsangebot zu verändern. Da zusätzlicheLeistungen stets auch zusätzlicher Finanzierung bedürfen, wird der „Innovationsprozess“somit vorab auf dem Weg des Gesetzgebungs- bzw. Verordnungsverfahrens ablaufen.Indes ist nicht auszuschliessen, dass entsprechende Innovationsimpulse von der Verwal-tung selbst ausgehen (etwa in Form von Vorlagen, die seitens der Exekutive eingebrachtwerden.)

Zum zweiten ist Innovation aber auch im Rahmen bestehender Leistungserbringung mög-lich, soweit sie die Verbesserung der bereits erbrachten Leistung betrifft. In diesem Be-reich kommt der Verwaltung die Führungsrolle zu, und hier sind auch entsprechend moti-vierte und innovative Mitarbeiter gefragt. In dem Masse, wie die Verwaltung im Rahmender WOV zusätzlichen (auch finanziellen) Handlungsspielraum erhält, wird es ihr möglich,ihre Leistungserbringung weiterzuentwickeln und sie besser an Kundenbedürfnisse anzu-passen (z.B. durch Bereitstellung von Formularen im Internet). Im Rahmen dieses Inno-vationsprozesses kann die Verwaltung das Hauptziel: Kundenzufriedenheit und Bürger-nähe direkt beeinflussen. Sie kann hier auch an einigen der oben unter den Erwartungender Kunden aufgeführten Aspekten direkt einhaken.

Vor diesem Hintergrund erscheint es wesentlich, dass die Verwaltungseinheiten in derLage sind, Kundenwünsche zu erfassen und entsprechende Impulse in diese „interneInnovationsschlaufe“ einzuspeisen. Hier sind der Privatwirtschaft vergleichbare Messmög-lichkeiten ersichtlich (Anzahl eingereichter Verbesserungsvorschläge / Anzahl umgesetz-ter Vorschläge), die auch mit materiellen Anreizen gekoppelt werden können (Prämie beiUmsetzung des gemachten Vorschlags).

Übersteigen die erfassten Kundenbedürfnisse die Möglichkeiten der „internen Innova-tionsschlaufe“, so ist dafür zu sorgen, dass diese Anregungen an die politischen Instan-zen weitergeleitet werden, um gegebenenfalls im „ordentlichen Verfahren“ zur Umsetzungzu gelangen.

2.4.2 Betriebsprozess

Bei den Prozessen der Leistungserstellung und –lieferung im Bereich der öffentlichenVerwaltung kann das politische Umfeld erschwerend hinzutreten, indem es Entschei-dungsprozesse gegenüber den Abläufen in der Privatwirtschaft wesentlich verlangsamt(soweit sie trotzdem sachlich bleiben), wo nicht gar „verpolitisiert“ (entsachlicht). Hier kannder BSC-Ansatz auf eine Grenze der Umsetzbarkeit stossen.

Dies gilt zum einen für Vernehmlassungen und Mitberichtsverfahren. Zum anderen tretenaber auch aufgrund unterschiedlicher parteipolitischer Schwerpunkte und Programme sol-che Einflüsse auf. Wo sie bei der Leistungserstellung für Bürger oder Unternehmungenunmittelbar sichtbar werden, leidet oftmals das Ziel der Kundenzufriedenheit. Solche Ab-läufe werden vom Bürger als intransparent, kompliziert und ineffizient wahrgenommen.Seitens der Verwaltungseinheiten ergibt sich Erklärungsbedarf gegenüber dem Bürgeraber auch – unter der WOV – Handlungsbedarf allgemein. Unter Beachtung der Rahmen-bedingungen des Verwaltungshandelns (Gleichbehandlung, Rechtmässigkeit etc.) können


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solche Prozesse identifiziert und unter Berücksichtigung der Kundenerwartungen ange-passt werden.

Weitere auch in der Privatwirtschaft in diesem Bereich relevante Aspekte treten hinzu:Qualitätssicherung, Durchlaufzeiten, Produktivität pro Mitarbeiter u.a.m. bieten hier An-satzpunkte, die auch in die BSC einfliessen können. Gehen wir vom Hauptziel der Steige-rung des Kundennutzens aus, so steht bei dieser Sicht auf die Betriebsprozesse wohl we-niger die Kostenoptimierung im Vordergrund als vielmehr die Konzentration von Prozess-abläufen um spezifische Kundenbedürfnisse herum (z.B. im Baubewilligungsverfahren,wo der optimale Kundennutzen darin besteht, von einer einzigen Stelle im Sinne einesOne-stop-shop möglichst rasch die Bewilligung zu erhalten).

Eine erfolgskritische Voraussetzung für den BSC-Ansatz ergibt sich somit aus der Fähig-keit der Leistungsersteller zur Kommunikation und Koordination – allenfalls sogar ämter-querend - wobei unter Umständen auch in Kauf zu nehmen ist, dass die von einem Lei-stungsträger erbrachte Leistung de facto vom Kunden gar nicht mehr wahrgenommenwird, weil der Kunde nur noch mit einem Verwaltungsexponenten zu tun hat (z.B. dort, wodieser Beamte sämtliche notwendigen Verwaltungsschritte einer Bewilligungserteilungintern koordiniert, die vorher vom Bürger mit jeder zuständigen Instanz einzeln zu durch-laufen waren). Ein eindrückliches Beispiel für einen erfolgreichen Paradigmenwechsel hinzu einer wesentlich stärker team- und wirkungsorientierten Interaktion der Verwaltungs-träger beschreibt Kaplan für die US-Stadt Charlotte (1999b).

Wo Leistungserstellungsprozesse andererseits besonders hohen Koordinations- oderauch Interessensausgleichsbedarf voraussetzen, mit anderen Worten, wo in der Lei-stungserstellung die „Politik“ in den Vordergrund tritt, kann der BSC-Ansatz auch rasch anseine Grenze stossen. Hier bewegen wir uns im Bereich oft vom Einzelnen kaum selbstbeeinflussbarer Abläufe, Erwägungen der politischer Konsensfindung oder auch direktergesetzlicher Hindernisse (man denke etwa ans Beamtenstatut mit seinen vomprivatrechtlichen Anstellungsverhältnis stark abweichenden Regelungen).

Wo ein Leistungserstellungsprozess über eine einzelne Verwaltungseinheit – etwa einDepartement – im übertragenen Sinne einer strategischen Geschäftseinheit – hinaus- undin andere Ämter oder Departemente hineinreicht, wird die Barriere zur Anwendung derBSC rasch höher liegen.

2.4.3 Kundendienstprozess

Vorab ist zu unterstreichen, dass auch in der Privatwirtschaft dem Kunden nicht jederWunsch erfüllt werden kann. Sich auf die Optimierung der Kundenzufriedenheit zu ver-pflichten heisst also für die WOV nicht, von den Grundsätzen der Rechtmässigkeit undGleichbehandlung abzuweichen oder im Einzelfall den Ermessenspielraum zu stark zudehnen.

Mit der im Rahmen der WOV angestrebten Umsetzung einer verstärkten Kundenorientie-rung entsteht zwangsläufig auch in jenen Verwaltungseinheiten der Druck zur Schaffungvon Kundendienstprozessen, wo solche bislang fehlten. Da Kaplan/Norton (1997, 102)auch den Zahlungsvorgang zum Kundendienstprozess rechnen, sind all jene Verwal-tungseinheiten, die Leistungen fakturieren, in die Pflicht genommen, dem Kundendienst


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Veränderungs-wille


Implementie-rungsprozesss

Empower-ment



Verankerungtop-down

definierteStrategie





angemessene Aufmerksamkeit zu schenken. Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltungdes Prozesses und der Festlegung von Leistungstreibern und Messgrössen könnendurchaus Analogien zur Privatwirtschaft gezogen werden.

Fragenkatalog: Prozessperspektive

A. Statische Rahmenbedingungen

Sind Innovations-, Betriebs- und Kundendienstprozesse definiert?

Besteht ein gemeinsames Verständnis dieser Prozesse bei allen Mitarbeitern?

Werden für diese Prozesse Leistungsziele vereinbart?


Wie wird die Prozessleistung gemessen?

Gibt es ein Qualitäts- / Reklamationsmanagement?

2.5 Mitarbeiterperspektive

Abbildung 14 Erfolgsfaktoren einer BSC-Mitarbeiterperspektive im NPM-Umfeld

Bei dieser Perspektive des BSC-Ansatzes geht es im privatwirtschaftlichen Umfeld um diePflege und den Aufbau von Fähigkeiten, mit denen künftig der Kundennutzen optimiert,die eigenen Erträge maximiert und somit die Wettbewerbsposition verteidigt werden kann.Im WOV-Umfeld steht - der angepassten Ziel-Hierarchie entsprechend – hier die Frage im


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Vordergrund, welche Fähigkeiten zu bewahren resp. zu entwickeln sind – um langfristigdie für das Departement bzw. Amt angestrebten Ziele zu erreichen und damit einen Bei-trag zum Gesamtziel zu leisten: der laufenden Erneuerung der Legitimität der Verwaltung.

2.5.1 Korrelation von Führungsqualität und Motivation

Wie wir bereits im Zusammenhang mit der Kundenperspektive gesehen haben, bestehteine enge Verknüpfung zur Mitarbeiterperspektive über die Motivation. Diese ist immerindividuell. Dabei dürfen wir annehmen, dass die Faktoren, die diese individuelle Motiva-tion fördern oder hemmen, sich im Umfeld der öffentlichen Verwaltung und in jenem derPrivatwirtschaft weitgehend decken. Die erwähnten Untersuchungen belegen einen Zu-sammenhang zwischen Führungsqualität und Motivation. Korintenberg (in: Hill/Klages1993, 131) unterstreicht ebenfalls diesen Zusammenhang und fordert gestützt auf dieseErkenntnis:

Verbesserte Personalentwicklungsmöglichkeiten;

Ableitung entsprechender Anforderungen an Führungskräfte: Ziele sind zu erarbeiten undzu kommunizieren; Zielvereinbarungen.

Durch seine Feststellung: „Erstes Ziel einer Personalentwicklung muss es sein, Problem-bewusstsein bei den Vorgesetzten zu wecken und das richtige Rollenverständnis zu ver-mitteln“, deutet Korintenberg an, dass gerade bei dieser elementaren Voraussetzung nochgrosse Defizite vorliegen. Schedler (2000, 259) bestätigt dies auch für die schweizerischeVerwaltung. Insbesondere weist er auf den Umstand hin, dass das – in der Privatwirt-schaft für die operative Umsetzung der Unternehmungsziele überaus wichtige - mittlereKader in der Verwaltung mehrheitlich gar nicht als Führungspersonal wahrgenommenwird. Klages / Hippler diagnostizieren einen „akuten Führungsnotstand“ in der (deutschen)Verwaltung und stellen „verbreitete Indifferenz der mittleren Führungsebene gegenüberder Führungspraxis der ihr unterstellten Vorgesetzten“ fest (Klages / Hippler 1991, 118,122). Sie weisen in ihrer Untersuchung nicht nur einen mit 34% erschreckend hohen An-teil von Autokraten im Führungskader der Verwaltung nach, sondern bringen Hinweisedarauf, dass diese zudem eine tendenziell höhere Beförderungsgeschwindigkeit aufwei-sen.

Die Schlussfolgerung liegt somit nahe: Führungskräfte-Entwicklung erscheint aufgrundder sehr engen Verbindung zur Mitarbeiter-Motivation und angesichts der festgestelltenDefizite als wesentlicher Erfolgsfaktor für einen BSC-Ansatz im NPM-Umfeld.

Wo obendrein noch eine politisierte Personalpolitik hinzutritt, die Beförderungsentscheidebevorzugt nach Parteizugehörigkeit statt nach fachlicher und persönlicher Eignung trifft,fehlen grundlegende Voraussetzungen für die Umsetzung eines BSC-Ansatzes.

Die folgenden, von der WOV angestrebten Veränderungen bilden somit auch erfolgsent-scheidende Grundlagen für den BSC-Ansatz:


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� Messung und Verbesserung der Führungsqualität

� Regelmässige Mitarbeiterbeurteilung

� Zielvereinbarung des Vorgesetzten mit dem Mitarbeiter und Management byObjectives

� Förderung des Zugangs zur Information / Informationsfluss

� Schaffung von Eigenverantwortung, Handlungsfreiraum

� Motivation

2.5.2 Führungsqualität als Teil der Verwaltungskultur

Diese Faktoren prägen die Unternehmungs- resp. die Verwaltungskultur. Insgesamt er-scheint damit die Verwaltungskultur bzw. deren erfolgreiche Entwicklung im Sinne derWOV als erfolgskritische Rahmenbedingung für den BSC-Ansatz (Schedler 1995a, 6; zurFrage, wie Anpassungen der Verwaltungskultur zu bewirken sind, vgl. z.B. Giudici, 1995,20ff).

Die Bestimmung von Leistungstreibern und Kennzahlen fällt in dieser Mitarbeiterperspek-tive erfahrungsgemäss auch Unternehmen der Privatwirtschaft häufig schwer. Vor demHintergrund der oben angeführten Voraussetzungen sehen wir Ansatzpunkte im WOV-Umfeld in folgenden Bereichen:

Klare Formulierung von Aufgaben (Pflichtenhefte / Stellenbeschriebe) und Zuordnung vonVerantwortlichkeiten und EntscheidkompetenzenEntwicklung der Mitarbeiterfähigkeiten im Rahmen ihrer Verantwortungsbereiche(Kommunikation am Telefon; Qualitätssicherung; Informationsmanagement via PC)Schulung des Arbeitens mit Projekt- und MassnahmenplänenErweiterung des Zugangs zu Informationen (z.B. Intranet)

Empowerment-Aspekte können – nebst der grösseren Verfügung über eigene Projekteund Budgetpositionen - auch Fragen der Arbeitszeitregelung und der Gestaltung der Ab-läufe umfassen.

Gerade im Rahmen der Mitarbeiterperspektive werden Anstrengungen zur Anpassung derVerwaltungskultur besonders gut sichtbar. Sie lassen sich nicht dekretieren, sondern ba-sieren auf einem „anspruchsvollen Überzeugungsvorgang“ (Schedler 1995a, 9). Nur dort,wo die Verwaltungskultur sich bereits massgeblich durch die WOV hat prägen und verän-dern lassen, werden sich sinnvolle Ansätze zur Erarbeitung einer BSC-Mitarbeiterper-spektive finden lassen.


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Fragenkatalog: Mitarbeiterperspektive

A. Statische Erfolgsvoraussetzungen

Besteht ein Mitarbeiter-Weiter- bzw. Ausbildungsprogramm?

Sind die individuellen Aufgaben klar geregelt und besteht Klarheit über die (gfs. dele-gierten) Entscheidungskompetenzen und die entsprechende Verantwortung?


Existiert eine Lernkultur?

Gibt es ein Vorschlagswesen für die Mitarbeiter?

Wie wird sichergestellt, dass Vorschläge und Anregungen von Mitarbeitern ein Feedbackerhalten?

Erhalten die Mitarbeiter rasch und effizient jene Informationen, die sie benötigen, um dievereinbarten Ziele zu erreichen? Können die Mitarbeiter diesen Informationsfluss mitge-stalten?

Besteht ein Anreizsystem?

Wie werden sich verändernde Kundenbedürfnisse erfasst?

Wie werden Kundenreaktionen (positive und negative) verarbeitet, um die Leistungser-stellungsprozesse laufend zu optimieren?

3 Praktische Ueberprüfung des BSC-Ansatzes im NPM-Umfeld

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3.1 Das Sportamt und seine Pilotfunktion im NPM der Stadt Zürich

Das Sportamt der Stadt Zürich ist eine von fünf Dienstabteilungen des Schul- und Sport-departements. Mit insgesamt 210 Stellenprozenten beschäftigt es ca. 300 Mitarbeiter. AlsDienstleistungsunternehmen für die sportbegeisterte Zürcher Bevölkerung ist es für dieFörderung des Sports und den Betrieb der städtischen Sportanlagen (Stadion Letzigrund,Rasen- und polysportive Spezialanlagen, Kunsteisbahnen, Hallen- und Freibäder, Ten-nisanlagen, Schulschwimmanlagen etc.), mit Ausnahme der Schulsportanlagen, zustän-dig.

Die Aufgaben des Sportamtes gliedern sich in folgende Bereiche:

� Unterstützung der Sportvereine - insbesondere durch kostengünstige Vermietung derrund 60 Sportanlagen - , damit diese für die jugendliche und erwachsene Bevölkerungattraktive Sportangebote schaffen können.

� Organisation spezieller Jugend-Kurse und -Lager (z.B. Fiescher-Lager mit 700Jugendlichen)

� zur Verfügungstellung von Freizeitsportanlagen für die ausserhalb der Vereine Sporttreibenden Zürcher

� Erteilung von Schwimmunterricht in der 1. bis 4. Klasse, Vermittlung von qualifiziertenTurnlehrkräften

� Laufende Information der Bevölkerung über Sportmöglichkeiten

� Unterstützung der im Spitzensport tätigen Sportorganisationen und Sportveranstaltun-gen, damit Zürich weiterhin Austragungsort sportlicher Grossanlässe bleibt.

� Beratung der in der Stadt Zürich am Sport beteiligten Ämter, Behörden und Institutio-nen.

� Engagement auf nationaler und internationaler Ebene

Seit 1997 beteiligt sich das Sportamt als eine von 14 Pilotabteilungen am Reformprojektder Wirkungsorientierten Verwaltungsführung der Stadt Zürich. Nach Einschätzung desChefs des Sportamtes ist damit ein Quantensprung gelungen. Die bisherige Steuerungüber Sachmittel, Vorschriften und Richtlinien (Mittelsteuerung) wurde durch Leistungsauf-träge und die auf Produktegruppen bezogenen Globalbudgets abgelöst (Wirkungssteue-rung). Die einschneidendsten Veränderungenverursachte die Einführung desGlobalkredits anstelle der Einzelkredite. Eine weitere wichtige Neuerung ist mit demErgebnisvortrag verbunden. Damit diese Instrumente zur Anwendung gelangen und zumTragen kamen, waren Minimalanforderungen an das betriebliche Rechnungswesen unddie internen Verrechnungen zu definieren. Heute existiert im Sportamt eine brauchbareKostenrechnung. Das Sportamt agiert heute weitgehend autonom. Nach Ansicht seinesLeiterskönnte es ohne weiteres privatisiert werden. Diese Tatsachen waren ausschlag-gebend, dass wir den aufgestellten Kriterienkatalog für die erfolgreiche Umsetzung der


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BSC im NPM Umfeld am konkreten Beispiel des Sportamtes der Stadt Zürich auf seinepraktische Gültigkeit bzw. Realisierbarkeit hin überprüfen. Den in Kapitel 2 erstelltenKriterienkatalog für die Anwendbarkeit der BSC im NPM-Umfeld haben wir anhand einesInterviews mit dem Leiter des Sportamtes, Ernst Hänni, untersucht (Datum: 8.11.2000).

3.2 Strategie und Vision

Fragenkatalog Strategie und Vision:

Nr. A. Statische Rahmenbedingungen Erfüllung(Übersicht)

A1 Liegen eine explizit formulierte Strategie und Vision für das Amt vor?War das oberste Kader vollumfänglich an deren Formulierung betei-ligt und besteht Konsens über das Ergebnis?

�

A2 Betrifft die Strategie die eigene Geschäftseinheit und bezieht siesich auf strategische Ziele, die im eigenen Wirkungsbereich liegen?

�

A3 Sind die strategischen Ziele frei von politischen Risikofaktoren? (z.B.Sensibilität der Presse, Gefahr politischer Unkorrektheit, scheinbareUngerechtigkeit, unpopuläre Massnahme)?

�

A4 Ist die Strategie nach oben hin mit der Gesamtstrategie (z.B.des De-partements) abgestimmt?

�

A5 Ist die Strategie ausreichend klar, um daraus die Zielsetzungen fürdie Dimensionen einer BSC herunterzubrechen?

�

A6 Sind führungsorganisatorische Vorkehren getroffen, umsicherzustellen, dass die aus der Strategie abgeleiteten operativenZiele umgesetzt werden?

�

A7 Ist die Strategie verständlich und wird sie allen Mitarbeitern kommu-niziert?

�


B1 Ist im Kader ein spürbarer Veränderungswille vorhanden? Gibt eseine kritische Masse von Kadern und Mitarbeitern, die eineFührungsrolle im Veränderungsprozess übernehmen kann?

�

B2 Haben die Mitarbeiter die strategischen Vorgaben verstanden undakzeptiert? Tragen sie diese mit?

�

Abbildung 15 Fragenkatalog Strategie und Vision


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A1 Liegen eine explizit formulierte Strategie und Vision für das Amt vor?War das oberste Kader vollumfänglich an deren Formulierung beteiligt und bestehtKonsens über das Ergebnis?

Fordert der WOV-Ansatz: „Die strategische Führung besteht in der konkreten Lei-stungs-Kostenvorgabe der politischen Behörde.“ (s. oben Pkt. 1.4.), so ist mit Be-zug auf die Praxis im Sportamt zu ergänzen: „...auf Vorschlag des Sportamts“. DerGemeinderat als politische Steuerungsbehörde betätigt sich bisher nicht als Stra-tegie-Gremium. Vielmehr erfolgt die Steuerung nach wie vor stark über operativeZahlen. So stellt die jährlich vorzulegende Rechnung und der Voranschlag für dasFolgejahr das zentrale Instrument für beide Akteure dar. Der von der WOV-Theoriegeforderte Ansatz der strategischen Vorgabe durch den Leistungskäufer (Gemein-derat) und der Umsetzung der Strategie durch den Leistungsersteller (Sportamt)erweist sich mithin nicht ganz unerwartet als in der Praxis nicht sauber entflecht-bar. Für das Sportamt bietet diese Sachlage indes auch Vorteile. Es kann eigenestrategische Vorstellungen entwickeln. Die hohe Kontinuität in der Geschäftslei-tung des Sportamts (die meisten GL-Mitglieder sind seit über 10 Jahren beimSportamt tätig) bringt es mit sich, dass die Strategie vorab „in den Köpfen“ exi-stiert.

Der Strategieprozess läuft im Vergleich zur Privatwirtschaft auch deswegen unteranderen Rahmenbedingungen ab, weil er zwingend zwei wichtige externe Akteure– das Hochbauamt und das Gartenbauamt – einbeziehen muss. Die Gebäude undSporteinrichtungen gehören nicht dem Sportamt selbst. Es muss für deren Unter-halt an die beiden Ämter wesentliche Teile seines Jahresbudgets zwingend abfüh-ren, nämlich jährlich rd. 35 Mio. Franken ans Hochbauamt und rd. 9,9 Mio.Franken ans Gartenbauamt bei einem Jahresbudget von rd. 78,8 Mio. Franken.Der Strategieprozess ist damit ein Verhandlungsprozess mit Akteuren, dieteilweise diametral entgegengesetzte Interessen verfolgen.

A2 Betrifft die Strategie die eigene Geschäftseinheit und bezieht sie sich auf strategi-sche Ziele, die im eigenen Wirkungsbereich liegen?

Ernst Hänni führt mit der Geschäftsleitung jährlich eine Strategieklausur durch. Siedient der Bilanzierung des abgelaufenen Jahres, der Identifikation von Schwach-stellen und der Erarbeitung von Lösungsansätzen zur Umsetzung der Ziele. DasTeam ist so gut eingespielt, dass das Fehlen einer schriftlichen Nachbearbeitungder Klausurergebnisse auf GL-Ebene für diese Stufe kaum Nachteile bringt. Im-merhin dürften hieraus gewisse Verluste in der Kommunikation der Ergebnisse aufnachgeordneter Stufe entstehen. Die „Botschaft“ kann in Abwesenheit einer klarenschriftlichen Grundlage in unterschiedlicher Betonung und Intensität weitergetra-gen werden. Das birgt das Risiko zu geringen Nachhalls und damit fehlenderDurchdringung auf nachgeordneter Stufe. Die Herausforderung einer wirkungs-vollen Kommunikation nach unten wird im Sportamt durch die über die ganze Stadtverteilten Anlagen noch verschärft. Die grosse Autonomie der unteren Stufen hathier den Preis einer gewissen Abkopplung von der oberen Führung.

Dass der Gemeinderat sich vorab für die Zahlen und weniger für die Strategieinteressiert, mag zwei Gründe haben. Zum einen fehlt anscheinend im Gemeinde-


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rat noch vielerorts die Verankerung der Kenntnisse über die Wirkungsweise derWOV und damit wohl auch ein klares Verständnis über die Rolle, die der Gemein-derat ausüben soll. Zum zweiten – und dies mag ein noch gewichtigerer Grundsein - fällt es überaus schwer, die Wirkung des Sports zu messen. Damit fehltweitgehend die materielle Grundlage für die angestrebte Wirkungssteuerung.

Risikofaktoren und Einschränkungen

A3 Sind die strategischen Ziele frei von politischen Risikofaktoren (z.B. Sensibilität derPresse, Gefahr politischer Unkorrektheit, scheinbare Ungerechtigkeit, unpopuläreMassnahme)?

Der Strategieprozess unterliegt klaren politischen Risikofaktoren und Einschrän-kungen. Im Gemeinderat bestehen durchaus unterschiedliche Ansichten über dieSportpolitik der Stadt Zürich. Die Sozialdemokraten haben ein eigenes Sportkon-zept entwickelt. Und während die bürgerlichen Parteien früher eher für den Ausbauder Sportanlagen eintraten, wandelte sich ihre Haltung aufgrund der hohen städti-schen Budget-Defizite zu einer Sport als „nice to have“-Angelegenheit.

Die Presse nimmt Einfluss auf die Aktivitäten des Sportamts. Die im Zusammen-hang mit dem geplanten Stadion-Neubau vom „Blick“ geführte Kampagne gegenpolysportive Anlagen schafft Argumentationsdruck für das Sportamt. Solche Pres-sekampagnen bergen zudem das Risiko der Beeinflussung der politischen Ent-scheidungsträger. Das Schulwesen ist starker Aufmerksamkeit der Öffentlichkeitausgesetzt und steht unter Druck. Das Ziel der politisch Verantwortlichen, denSouverän zufrieden zu stellen, kann in Konflikt zu spezifischen Sportprojektentreten. Als Bauvorhaben sind solche Projekte für das unmittelbare Umfeld im all-gemeinen sowieso unpopulär, auch wenn sie der Souverän an der Urne gutge-heissen hat.

Das – in der Demokratie durchaus legitime – Lobbying von Sport-Organisationenund Vereinen bildet einen weiteren Faktor, der die Planung des Sportamts beein-flussen kann. Dieses Lobbying findet seine Parallele im privatwirtschaftlichen Pla-nungsprozess beim Lobbying von Abteilungen und Bereichen im Rahmen der Un-ternehmungs- oder Konzernplanung.

A4 Ist die Strategie nach oben hin mit der Gesamtstrategie (z.B. des Departements)abgestimmt?

Mit der für Januar 2001 vorgesehenen Einsetzung einer Geschäftsleitung imSchul- und Sportdepartement, in welcher Ernst Hänni Einsitz nehmen wird, wirdeine wichtige Grundlage für eine Anknüpfung der strategischen Planung auf derEbene des SSD geschaffen. Bislang erfolgt die Abstimmung mit dem SSD, soweitim Kontrakt des Sportamts strategische Aspekte enthalten sind. Es gibt jedochkeinen vom SSD über die einzelnen Ämter laufenden Strategieprozess.

A5 Ist die Strategie ausreichend klar, um daraus die Zielsetzungen für die Dimensio-nen einer BSC herunterzubrechen?


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A6 Sind führungsorganisatorische Vorkehren getroffen, um sicherzustellen, dass dieaus der Strategie abgeleiteten operativen Ziele umgesetzt werden?

A7 Ist die Strategie verständlich und wird sie allen Mitarbeitern kommuniziert?

Aus der Strategieklausur des Sportamts und aus dem Jahreskontrakt ergeben sichklare Zielsetzungen. Die Verantwortung für die Umsetzung dieser Zielsetzungenliegt bei den Abteilungsleitern. Die Ziele werden indes nicht systematisch in opera-tive Ziele heruntergebrochen und regelmässig und intensiv intern kommuniziert.

Die fünf Abteilungsleiter des Sportamts orientieren dezentral in ihren Abteilungen.Die erwähnte, stark dezentrale Struktur der Lokalitäten bildet dabei eine dauerndekommunikative Herausforderung. Ein per e-mail und als Aushang verbreiteterNewsletter, der neu monatlich erscheinen soll, soll die Kommunikation auf unterenStufen intensivieren helfen. Für das vom Sportamt entworfene Leitbild ist einedurchgehende Kommunikation vorgesehen.

B1 Ist im Kader ein spürbarer Veränderungswille vorhanden? Gibt es eine kritischeMasse von Kadern und Mitarbeitern, die eine Führungsrolle im Veränderungspro-zess übernehmen kann?

B2 Haben die Mitarbeiter die strategischen Vorgaben verstanden und akzeptiert? Tra-gen sie diese mit?

Der für die wirkungsorientierte Verwaltung unabdingbare Veränderungswille imFührungskader ist im Sportamt zweifellos vorhanden. Er hat bereits dazu geführt,dass im Rahmen des seit 1997 laufenden WOV-Pilots im Sportamt ein Quanten-sprung an Wandel eintrat. In der Einschätzung von Ernst Hänni könnte das Spor-tamt, das heute weitgehend autonom agiert, ohne weiteres privatisiert werden.

Handlungsbedarf besteht noch in der nachhaltigen Kommunikation bis auf die un-terste Stufe. Im Rahmen eines BSC-Ansatzes müssten die besonderen Rahmen-bedingungen des Sportamts bei der Erarbeitung kommunikativer Massnahmen be-rücksichtigt werden, damit eine erfolgreiche Verknüpfung der strategischen undder operativen Ebenen möglich wird. Im Vergleich zu anderen Ämtern wohl be-sonders schwierige Rahmenbedingungen schaffen dabei die sich aus den unter-schiedlichen Öffnungszeiten der Sportanlagen (täglich, aber auch saisonal) erge-benden unregelmässigen Arbeitszeiten des Personals. Auch ist auf der unterenbetrieblichen Stufe das Interesse der Beschäftigten am „Gesamtbild“ erkennbarbegrenzt.

Immerhin zeigt etwa das Beispiel der Stadt Charlotte (Kaplan, 1998, 1999a), dassauch Bereiche, die mehrheitlich mit niedrig qualifiziertem Personal bestückt sind,zur Bewegung im Rahmen eines BSC-Ansatzes fähig sind. Über die gemeinsamdefinierten Ziele leisten sie für jedermann erkennbare Beiträge zu denstrategischen Gesamtzielen auf der operativen Ebene In diesen Bereichen kommtes vor allem auch darauf an, die Zusammenhänge der Beiträge dieser Ebeneoptisch sichtbar zu machen, etwa durch Kennzahlen oder „Cockpits“ die in denentsprechenden Arbeitsbereichen aushängen und laufend aktualisiert werden. Es


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geht hier mithin auch darum, das Personal dieser Stufen auf der Ebene dersichtbar gemachten Anerkennung für erreichte Erfolge abzuholen.

Dass hier Kreativität bei der Entwicklung fallgerechter Lösungsansätze gefragt ist,geht aus dem Fallbeispiel der Stadt Charlotte deutlich hervor: „[Die mit der Umset-zung der BSC beauftragten Berater] stellten fest, dass das Personal im Departe-ment für öffentlichen Verkehr (DöV) ihre täglichen Arbeiten weder zur Scorecardder Stadt Charlotte noch zu den detaillierteren Massnahmen der neuen DöV-Scorecard in Bezug bringen konnten....Um Erfolg zu haben, mussten die BSC-Massnahmen in einen „Was habe ich davon?“-Ansatz gebracht werden“. (Kaplan,1999a, 2; Übers. d. Verf.)

Fazit

Insgesamt liegen beim Sportamt auf der Ebene von Strategie und Vision beeindruckendematerielle Grundlagen vor. Sie sind zwar teilweise noch als Entwürfe gefasst, doch ist dieDenkarbeit und damit das gemeinsame Verständnis im Kader weit gediehen. Derschwierigere Teil ist damit auf dieser Ebene bereits geschafft, und der Weg für einemögliche Umsetzung des BSC-Ansatzes deutlich erkennbar vorbereitet.

Diese Grundlagen können durch die skizzierten Massnahmen im Bereich der strategi-schen Verknüpfung in der Verwaltung, der Entwicklung geeigneter Kommunikationskon-zepte, und durch ein System visualisierbarer Erfolgstreiber resp. Kennzahlen in Richtungeiner Scorecard weiterentwickelt werden.

3.3 Finanzielle Perspektive

Fragenkatalog Finanzperspektive:

Nr. A. Statische Rahmenbedingungen Erfüllung(Übersicht)

A1 Ist die Trennung von Leistungskäufer (Regierung / Verwaltungs-spitze) und Leistungserbringer (öff. Verwaltung) vollzogen?

�

A2 Sind die finanzrelevanten Entscheidungsstrukturen dezentralisiert? �

A3 Besteht eine Finanz-Infrastruktur, die transparente Erfassung vonAufwänden und Erträgen ermöglicht?

�


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B1 Können zahlenmässig mehr massgebliche Entscheide als früherselbständig gefasst werden? Haben die dezentralen Verantwortungs-zentren effektive Eigenverantwortung für Ihre Aufgaben, einschl. derFinanzkompetenz?Sind also diese Aufgaben wirklich delegiert?Besteht somit eigene Einflussmöglichkeit auf Einnahmen und Ausga-ben?

�

B2 Sind entsprechende operative Zielsetzungen vereinbart? Gibt esAnreize im Bereich der Finanzkompetenzen (z.B. Möglichkeit zumBudgetvortrag?)

�

Abbildung 16 Fragenkatalog Finanzperspektive

A1 Ist die Trennung von Leistungskäufer (Regierung / Verwaltungsspitze) undLeistungserbringer (öff. Verwaltung) vollzogen?

Die Trennung zwischen Leistungskäufer und Leistungserbringer ist im Grundsatzvollzogen. Indes tendiert der Gemeinderat – in Ermangelung ausreichenden Ver-ständnisses seiner strategischen Rolle wohl konsequent - noch immer zur Einmi-schung auf operativer Ebene.

A2 Sind die finanzrelevanten Entscheidungsstrukturen dezentralisiert?

In diesem Bereich liegt einer der grössten Erfolge der WOV. Die aufgrund weitge-hender Delegation der Finanzkompetenzen gewonnene finanzielle Autonomiewirkt besonders motivierend. So konnte das Sportamt sich im Sommer 2000 kurz-fristig, aufgrund eigener Entscheidungsbefugnis und obwohl keine expliziteBudgetposition hierfür vorgesehen war, zur Unterstützung der Bündner Olympia-Kandidatur entschliessen und die für die Vorbereitung des Dossiers nötigen Gelderfreigeben. Angesichts der Brisanz wurde das Geschäft aber trotzdem dem Stadtratvorgelegt, der dem Antrag gefolgt ist.

A3 Besteht eine Finanz-Infrastruktur, die transparente Erfassung von Aufwänden undErträgen ermöglicht?

Auf eine transparente Kostenrechnung hat Ernst Hänni viel Energie verwendet.Heute ist ein guter Stand erreicht, auch wenn er mit den Kennzahlen noch nichtüberall zufrieden ist. Die Auswertungen können immerhin über Excel-Tabellen mitvernünftiger Schnelligkeit erfolgen und liefern somit wichtige Steuergrössen für dieoperative Führung. Gerade hier sieht er einen Quantensprung gegenüber dem Zu-stand vor Einleitung des WOV-Projekts.

B1 Können zahlenmässig mehr massgebliche Entscheide als früher selbständig ge-fasst werden? Haben die dezentralen Verantwortungszentren effektive Eigenver-antwortung für Ihre Aufgaben, einschl. der Finanzkompetenz?


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Sind also diese Aufgaben wirklich delegiert?Besteht somit eigene Einflussmöglichkeit auf Einnahmen und Ausgaben?

Die Delegation finanzieller Entscheidungsautonomie ist konsequent bis auf Abtei-lungsebene erfolgt. Die einzelnen Abteilungen verfügen somit über weitgehendenFreiraum für ihre Verantwortungsbereiche. Eine weitere Delegation auf die nächsteStufe ist beabsichtigt. Voraussetzung dafür ist die Weiterentwicklung der Auswer-tungsmöglichkeiten im Rechnungswesen. Eine im September 2000 eingeführteVerbesserung soll diesen Schritt ermöglichen. Damit kann die Budgetverantwor-tung bis auf die Stufe der einzelnen Sportanlage delegiert werden. So kann einAnlagenwart oder ein Bademeister effektiv Einfluss auf die Einnahmen und Aus-gaben seiner Anlage ausüben.

B2 Sind entsprechende operative Zielsetzungen vereinbart?Gibt es Anreize im Bereich der Finanzkompetenzen (z.B. Möglichkeit zum Budget-vortrag?)

Bei den Tennisplätzen schliesst das Sportamt heute besondere Verträge mit denPächtern, die einen Leistungsanreiz beinhalten. Allerdings ist aus gesetzlichenGründen die Ausrichtung einer Leistungsprämie beim Erreichen der vereinbartenZiele durch die Mitarbeiter (noch) nicht möglich. Hier besteht eine Schranke derUmsetzung eines für den BSC-Ansatz wichtigen Kriteriums, die in der Privatwirt-schaft so nicht existiert.

Das berüchtigte „Dezember-Fieber“ ist durch die zusätzlich gewonnene finanzielleFlexibilität eingedämmt, wenn auch nicht vollständig ausgerottet worden. Das liegthauptsächlich daran, dass der Anreiz zur Erwirtschaftung von positiven Budget-Abweichungen noch immer dadurch begrenzt bleibt, dass die Hälfte dieser „Über-schüsse“ in die Stadtkasse fliesst. Rückstellungen sind nicht möglich. Die imWOV-Ansatz verankerte Möglichkeit, in einer Budgetperiode nicht beanspruchteMittel in die nächste Periode zu übertragen, bleibt somit vorderhand in der Umset-zung noch unvollkommen.

Es zeigt sich deutlich, dass ein enger Zusammenhang besteht zwischen der Mög-lichkeit, mit Mitarbeitern individuelle operative Zielsetzungen zu vereinbaren unddem Instrumentarium zur laufenden Steuerung und Kontrolle dieser Zielsetzungen.Das von Brun (1999, 47, Abb. 6.4) am Beispiel der Finanzdirektion des KantonsBern entwickelte Modell eines „Cockpits“ für das Führungskader kann – unter Be-rücksichtigung von auf das Sportamt zugeschnittenen Kennzahlen – durchaus alskonkrete Planungshilfe mit Blick auf ein Management-Informationssystem verstan-den werden. Soweit im Sportamt die Kennzahlen im Excel-Format vorliegen, istder Schritt zur Auswertung und grafischen Darstellung am Bildschirm realistisch.Die Umsetzung eines konkreten Kennzahlenmodells aus dem Sportamt in einmögliches Management-„Cockpit“ wäre eine nützliche Ergänzung der Vorarbeitenfür die Umsetzung des BSC-Ansatzes. Für die Erarbeitung eines geeignetenKennzahlen-Systems, das nach Einschätzung von Ernst Hänni noch Verbesse-rungspotential aufweist, könnte die Dissertation von Ösze (2000) mit ihren an derBSC orientierten Lösungsansätzen wertvolle Impulse vermitteln.


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Ösze unterscheidet etwa in der Finanzperspektive Ergebniskennzahlen auf der ei-nen Seite von Frühindikatoren auf der anderen. Beim Sportamt könnte z.B. dieAnzahl der Reservationen für eine Sportanlage bzw. deren Auslastungsstand alsIndikator des zu erwartenden Ertrags dienen. Im Bereich der Bäder geben die re-gistrierten Eintritte direkten Aufschluss über die Erträge. Das „Verbleibende Bud-get“ als Differenz der budgetierten bzw. von der politischen Steuerungsbehördegenehmigten Nettokosten und den effektiven Nettokosten im Zeitpunkt X gibt Auf-schluss über den aktuellen finanziellen Zustand und den verbleibenden Spielraum.Dieser kann durch zusätzliche, im Rahmen des gesetzlichen Auftrags generierteEinnahmen erweitert werden (Ösze, 93).

Als Grenze des finanziellen Handlungsspielraums beim Sportamt sind andererseitsdie erwähnten gebundenen Abgaben ans Hochbau- und Gartenbauamt zu berück-sichtigen. Auch fehlt mit Bezug auf die WOV-Anforderung eines Wettbewerbs überinterne Märkte weitgehend noch die Bereitstellung entsprechender Informationenüber die Kosten der zwangsweise intern zu beziehenden Leistungen. Um zu sol-chen Informationen zu gelangen, wäre etwa die Einführung von Service Reportsnotwendig. Hier stösst das Sportamt mit Bezug auf die Möglichkeiten der Aus-wärtsvergabe an eine im Moment noch unüberwindliche Grenze. Auch besteht indiesem Bereich wohl ein Interessenskonflikt zwischen dem Sportamt einerseitsund den internen Leistungserbringern Hochbau- und Gartenbauamt andererseits.Dieser dürfte nur auf der politischen Ebene (Stadtrat) zu lösen sein. Er entsprichtin der Privatwirtschaft einer Interessenskollision von strategischen Geschäftsein-heiten, die auf Konzernebene zu entflechten ist.

Fazit

Mit Bezug auf die finanziellen Kompetenzen und das Management-Instrumentarium zurfinanziellen Steuerung und Kontrolle befindet sich das Sportamt auf gutem Weg zurSchaffung der Grundlagen für die Anwendung der BSC. Eine klare regulatorischeSchranke besteht demgegenüber bei wichtigen Freiräumen, insbesondere bei der lei-stungsorientierten Entlöhnung und bei der freien Verfügung über positive Budgetdifferen-zen. Beides wirkt motivationshemmend. Beide Rahmenbedingungen können jedoch nurdurch den politischen Auftraggeber geändert werden. Ihre Anpassung scheint uns für eineerfolgreiche Entwicklung des BSC-Ansatzes als unumgänglich, da sie Kernbereiche desunternehmerischen Handlungsfreiraums und der persönlichen Motivation betreffen.


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3.4 Kundenperspektive

Fragenkatalog Kundenperspektive:

Nr. A. Statische RahmenbedingungenErfüllung(Übersicht)

A1 Liegt eine Definition der von der spezifischen Organisationseinheitzu betreuenden (externen und internen) Kundengruppen vor und istbekannt, welcher Mehrwert / Nutzen (Produkte / Dienste) proKundengruppe erbracht werden soll?

�

A2 Sind diese Definitionen im ganzen Amt bekannt gemacht? Sind sieakzeptiert?

�

A3 Bestehen ausreichend Möglichkeiten zum Kundenkontakt und zurKundenkommunikation?

�

A4 Wie wird der Kundennutzen definiert, der erbracht werden soll?Wie wird die Kundenzufriedenheit definiert und gemessen?

�

A5 Sind Situationen, wo Probleme entstehen, die Kundenzufriedenheitmit dem gesetzlichen Auftrag in Einklang zu bringen, auszuschlies-sen?

�


B1 Wie ist die herrschende Führungskultur zu beschreiben? �

B2 Wird die Führung als zentral oder dezentral empfunden? �

B3 Bestehen häufigere Kontakte mit dem direkten Vorgesetzten odermit dem Amtschef?

�

B4 Wie sehen sich die Gruppenleiter / Abteilungsleiter selbst: als Füh-rungspersonen oder als höher qualifizierte Sachbearbeiter?

�

B5 Gibt es Anreizsysteme, um die Kundenorientierung zu belohnen? �

Abbildung 17 Fragenkatalog Kundenperspektive


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Der Begriff des Kunden

A1 Liegt eine Definition der von der spezifischen Organisationseinheit zu betreuenden(externen und internen) Kundengruppen vor und ist bekannt, welcher Mehrwert /Nutzen (Produkte / Dienste) pro Kundengruppe erbracht werden soll?

Sowohl die Stadtverwaltung der Stadt Zürich als auch das Sportamt haben denBegriff „Kunde“ für sich definiert. Wie aus dem Leitfaden „Zürich im Dienste derKundinnen und Kunden“ (1) hervorgeht, wird der Kunde in drei Kategorien einge-teilt:

1) die DienstleistungsempfängerSie beanspruchen freiwillig eine staatliche Leistung, treten als Gesuchsteller auf,wünschen eine Auskunft oder möchten sich beraten lassen. Beispiele sind Patien-tinnen und Patienten der Spitäler, Fahrgäste der VBZ, Mieter von Bootsplätzenetc. In dieser Kategorie überwiegt der Dienstleistungscharakter des Staates.

2) die BetroffenenHier ist der Kontakt mit den staatlichen Organen nicht immer freiwillig. In der Regelhaben die Betroffenen eine Norm verletzt oder erbringen gestützt auf eine Rechts-norm eine Leistung gegenüber dem Staat. Beispiele umfassen verzeigte Ver-kehrssünder, Dienst- oder Zivilschutzpflichtige oder Gefangene.

3) Nutzniesserinnen und NutzniesserSie profitieren indirekt von einer staatlichen Dienstleistung. Weil der Staat durchsein Handeln die klassischen polizeilichen Güter (Ruhe und Ordnung, Sicherheit,soziale Sicherheit etc.) gewährleistet, ziehen Nutzniessende bzw. die Allgemein-heit einen Nutzen daraus, ohne selbst tätig werden oder eine Leistung erbringenzu müssen.

Als weitere Definition unterscheidet die Stadtverwaltung je nach Kundennähe undKontakt zwischen der engeren und weiteren Kundschaft. Je enger die Kundenbe-ziehung, desto mehr kann das Verwaltungspersonal ein gutes Verhältnis zwischenBürgern und der Verwaltung fördern.

Das Sportamt der Stadt Zürich hat seine spezifischen Kundengruppen und zuge-schnittenen Leistungsaufträge weiter konkretisiert. Aus dem Leitbild und Auftrags-katalog (siehe Strategie) ergeben sich vier Leistungsprofile, für welche die überge-ordneten Ziele, die enthaltenen Produkte und die Kundengruppen detailliert be-schrieben sind:

Leistungsprofil 1: Bereitstellung und Betrieb von Sportanlagen

Das übergeordnete Ziel umfassende Bereitstellung und Betrieb eines bedürfnisgerechten,zeitgemässen, für Sportlerinnen und Sportler gleichermassen attraktiven und gutausgelasteten Angebots an Sportanlagen für den Breitensport und diePublikumssportarten

� Ausgewogenes Verhältnis zwischen Vereins- und Einzelsport


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� die Ermöglichung nationaler und internationaler Sportveranstaltungen auf dem PlatzZürich

� das Anstreben sportpolitisch und betriebswirtschaftlich ausgewogener Kosten-deckungsgrade und damit Benützungsgebühren und -entgelte.

Auch die Produkte sind detailliert beschrieben und die Einrichtungen und Nutzungs-perioden namentlich genannt. Zusammengefasst unterscheidet das Sportamt folgendeProdukte und Zielgruppen:

Produkt Kunde / Zielgruppe Leistung definiert

Stadien für Wettkämpfe vorPublikum

Veranstalter und domizilierteVereine

�

Kunsteisbahnen Bevölkerung und Sportvereine �

Tennisplätze Bevölkerung und Sportvereine �

Rasensportanlagen, polysportiveAnlagen und Spezialanlagen

Bevölkerung und Sportvereine �

Offene Freizeitsportanlagen Bevölkerung �

Abbildung 18 Produkt/Zielgruppen Sportanlagen

Leistungsprofil 2: Sportförderung und Beratung

Das übergeordnete Ziel umfasst

� Gute Information und Beratung der Bevölkerung über die Sportmöglichkeiten

� Unterstützung der im Interesse der Öffentlichkeit tätigen Sportorganisationen im Rah-men der finanziellen Möglichkeiten, insbesondere für den Einsatz auf dem Gebietedes Jugend- und Freizeitsportes

� Schaffung eines nachfragegerechten Sportangebotes für Jugendliche mit dem Ziel,der Schuljugend den Einstieg in die ihnen zusagenden Sportarten zu ermöglichen.Mädchen und Knaben werden unabhängig vom Geschlecht in den ihnen zusagendenSportarten gefördert. Ihre Interessen werden gleichwertig berücksichtigt.


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Produkte, Leistungen und Zielgruppen sind detailliert beschrieben. In der Übersicht ergibtsich folgendes Bild:


Information und Beratung derBevölkerung

Bevölkerung �

Unterstützung von Sportaktivi-täten und Sportorganisationen

Sportvereine, andereInstitutionen, Publikum,Schulkinder u.a.

�

Freiwillige Sportkurse fürJugendliche

Schulkinder �

Feriensportkurse und Ferienlager Schulkinder �

Abbildung 19 Produkt/Zielgruppen Sportförderung und Beratung

Leistungsprofil 3: Leistungen für die Volksschule


� Gewährleistung eines qualitativ guten Sportunterrichts an der Volksschule, soweit dasSportamt dafür zuständig ist

� Bereitstellung und Wartung der erforderlichen Sportgeräte und Vertretung der Interes-sen der für die Schulsportanlagen zuständigen Schulbehörden gegenüber den Bau-ämtern

� Unterstützung der im Rahmen der Volksschule angebotenen freiwilligen Kurse undLager


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Produkte, Leistungen und Zielgruppen sind detailliert beschrieben. In der Übersicht ergibtsich folgendes Bild:


Obligatorischer Schwimmunter-richt

Schulbehörden (Schulkinder);z. t. Dritte

�

Dienstleistungen und Beratungs-tätigkeit für Schulbehörden

Schulbehörden �

Schulsportanlässe Schulbehörden, Schulkinder,weitere Organisationen

�

Bereitstellung und Wartung derSportgeräte für dieSchulsportanlagen

Schulbehörden, Benutzer/-innen der Turnhallen

�

Freiwillige Sportangebote derVolksschule

Schulbehörden, Schulkinder �

Abbildung 20 Produkt/Zielgruppen Leistungen für die Volksschule

Leistungsprofil 4: Bereitstellung und Betrieb von Hallen- und Freibädern


� Bereitstellung und Betrieb eines bedürfnisgerechten, zeitgemässen und gut ausgela-steten Angebots an Hallen- und Freibädern

� Förderung von Gesundheit und Wohlbefinden der Bevölkerung

� Positionierung der städtischen Hallen- und Freibäder als attraktive, für Erwachseneund Jugendliche zu günstigen Bedingungen zugängliche Sport- und Freizeiteinrich-tungen. Attraktivitätssteigerung einzelner Bäder durch die Erweiterung des Plausch-oder des Wellnessbereichs. Behauptung dieser Bäder im Freizeitmarkt

� Förderung des Schwimmsports durch Bereitstellung geeigneter Trainings- und Wett-kampfanlagen. Ermöglichung nationaler und internationaler Schwimmsportveranstal-tungen auf dem Platz Zürich.

� das Anstreben sportpolitisch und betriebswirtschaftlich ausgewogenerKostendeckungsgrade und damit Benützungsgebühren und -entgelte.


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Produkte sind detailliert beschrieben und die Einrichtungen namentlich genannt. Zusam-mengefasst unterscheidet das Sportamt folgende Produkte und Zielgruppen:


Hallenbäder Bevölkerung, Vereine undweitere Organisationen

�

Freibäder Bevölkerung, Vereine undweitere Organisationen

�

Abbildung 21 Produkt/Zielgruppen Bereitstellung und Betrieb von Hallen- und Freibädern

Damit ergibt sich, dass eine Definition der von der spezifischen Organisationseinheit zubetreuenden externen Kundengruppen vorliegt. Der Mehrwert und Nutzen der Produkteist für jede Zielgruppe offensichtlich, so zum Beispiel die allgemein zugängliche und gün-stige Nutzung von Sportanlagen für die Bevölkerung.

Interne Kommunikation und Akzeptanz

A2 Sind die Definitionen von Kunden, Produkten und Nutzen im ganzen Amt bekanntgemacht? Sind sie akzeptiert?

Vor allem in der Einführungsphase von WOV (NPM) wurden diese Definitionen imSportamt kommuniziert. Ein ausführliches Leitbild liegt zwar in schriftlicher Formals Entwurf vor, wurde aber bislang nicht aktiv zirkuliert. Heute sind die Definitio-nen und Aufträge allgemein bekannt und akzeptiert. In Budget und Jahreskontraktwerden Ziele, Leistungen und Zielgruppen explizit aufgeführt, das Budget und dieRessourcen entsprechend alloziiert.

Kundenkommunikation

A3 Bestehen ausreichend Möglichkeiten zum Kundenkontakt und zur Kundenkommu-nikation?

Durch den direkten Kundenkontakt in den Sportanlagen und die strukturelle De-zentralisierung der Leistungserbringung des Sportamts entsteht eine im Vergleichzu andern Aufgabenbereichen der öffentlichen Hand besonders vorteilhafte Aus-gangslage für die Kundenorientierung.

Darin mag der Grund liegen, weshalb ein systematisches Management der Kun-denkommunikation bislang nicht als notwendig erachtet wurde. Anregungen undInformationen aus den verschiedenen Kundengruppen treffen periodisch ein. Sielaufen sowohl top-down als auch bottom-up. Als Beispiel können Ideen oder Be-schwerden von Platzwarten aufgenommen und in entsprechende Projekte umge-setzt werden. Auf der Stufe des politischen Lobbying ist aber auch der Chef desSportamts selbst direkter Adressat von Kundenwünschen und –vorschlägen.


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Kundennutzen

A4 Wie wird der Kundennutzen definiert, der erbracht werden soll? Wie wird die Kun-denzufriedenheit definiert und gemessen?

Die Wirkung der vom Sportamt erbrachten Leistungen, bzw. des Sports selbst,lässt sich insgesamt nur schwer messen. Der Kundennutzen wird im Jahreskon-trakt pro Produktgruppe bestimmt: z.B. X Lektionen in Schwimmunterricht (mit demimplizierten Nutzen, aus Nichtschwimmern Schwimmer zu machen).

Die Kundenzufriedenheit wird nicht systematisch gemessen (z.B. durch regelmäs-siges Abholen eines Feedbacks). Der Jahreskontrakt sieht dies auch nicht vor. EinBild der Kundenzufriedenheit ergibt sich aus den dem Sportamt und seinen Expo-nenten in den Sportanlagen zugehenden konkreten Aussagen von Benützern. Siewerden aber nicht systematisch ausgewertet - etwa für die Produktinnovation.

Fallweise lädt das Sportamt Benützergruppen, besonders Vereine, zur Stellung-nahme zu konkreten Einzelprojekten für bestimmte Anlagen ein.

Potentielle Gesetzeskonflikte

A5 Sind Situationen, wo Probleme entstehen, die Kundenzufriedenheit mit dem ge-setzlichen Auftrag in Einklang zu bringen, auszuschliessen?

Gebührenänderungen liegen heute massgeblich in der Kompetenz des Sportam-tes. Es lassen sich aber gesetzliche Rahmenvorgaben finden, die grundsätzlichberücksichtigt werden müssen. Dies sind u.a. die Gleichstellung von Mann undFrau, Lärmschutzverordnungen, Öffnungszeiten, gesetzliche Feiertage oderVorschriften über Open air Veranstaltungen, die in Zürich nur 2x/Jahr stattfindendürfen.

Führungskultur

B1 Wie ist die herrschende Führungskultur zu beschreiben?

Die Leitung des Sportamts pflegt auf der Kaderstufe bis Abteilung einen teamori-entierten Führungsstil mit flachen Hierarchien. Auf der Ebene der Amtsleitungkommt die Kontinuität in der Führungsmannschaft diesem Stil entgegen.

B2 Wird die Führung als zentral oder dezentral empfunden?

Die Führung selbst versteht sich als dezentralisiert und projektorientiert, mit wö-chentlichen Austauschsitzungen mit dem direkten Vorgesetzten und Amtsleiter.Aufgrund der dezentralen Lage der Sporteinrichtungen und der somit auch dezen-tralen Leistungserbringung ergibt sich auf der unteren Kaderstufe (Anlagenwart)ein inhärenter Schutz gegen zentralisierte Führung. Die Anlagenwarte geniesseneine recht grosse Autonomie.


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B3 Bestehen häufigere Kontakte mit dem direkten Vorgesetzten oder mit dem Amt-schef?

Die Abteilungsleiter fungieren als Mittler zwischen der Leitung des Sportamts undden Anlagen-Chefs. Sie sind auch die primären Anlaufstellen für das Personal derSportanlagen.

B4 Sehen sich die Gruppenleiter / Abteilungsleiter selbst als Führungspersonen oderals höher qualifizierte Sachbearbeiter?

Die Abteilungsleiter sehen sich dementsprechend klar als Führungspersonen. DieAnlagen-Chefs sind zwar Schlüsselpersonen im Rahmen der Leistungserstellung.Sie nehmen aber kaum Führungsfunktionen wahr und sehen sich primär als Fach-leute für die ihnen anvertrauten Anlagen.

Anreizsysteme für Kundenorientierung

B5 Gibt es Anreizsysteme, um die Kundenorientierung zu belohnen?

Ein Anreizsystem, das kundenorientiertes Handeln fördert, existiert nicht. Entspre-chende Vorschläge sind aber im Aufbau begriffen. Auf die zur Zeit bestehendenEinschränkungen hinsichtlich finanzieller Anreize wurde im Rahmen der Finanz-perspektive verwiesen.

Fazit:

Die Kundenperspektive ist für das Sportamt klar definiert. Kundengruppen, Produkte undLeistungen sind im Sinne der Ziele der wirkungsorientierten Verwaltung ausgerichtet, beiden Mitarbeitern bekannt und akzeptiert. Nach den ersten Erfahrungen mit WOV ist dieBereitschaft, eine Kundenperspektive im Sinne des WOV zu berücksichtigen, aufgrundder offensichtlichen Vorteile weiter gestiegen. Die Idee von WOV wird dementsprechendvon allen gelebt und gegenüber den Kunden verwirklicht. Budget und Ressourcen werdenentsprechend der strategischen Leistungsaufträge alloziiert. Mit einer teamorientiertenund im Sinne der WOV auch motivierten Führungsebene sind gute Voraussetzungen ge-schaffen, die WOV-Kultur und strategischen Ziele des Sportamtes in allen Mitarbeiterstu-fen nachhaltig zu kommunizieren und als gemeinsames Ziel langfristig zu etablieren.

Damit liegt aus der Sicht der Kundenperspektive die Voraussetzung zur Einführung einerBSC weitgehend vor. Handlungsbedarf gibt es noch bei der Verknüpfung der Kunden-und der Prozess-Perspektive (systematische Kundenzufriedenheitsmessung und Verar-beitung von Kundenfeedback im Rahmen der Produktinnovation).


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3.5 Prozessperspektive

Fragenkatalog Prozessperspektive:

Nr. A. Statische RahmenbedingungenErfüllung(Uebersicht)

A1 Sind Innovations-, Betriebs- und Kundendienstprozesse definiert? �

A2 Besteht ein gemeinsames Verständnis dieser Prozesse bei allenMitarbeitern?

�

A3 Werden für diese Prozesse Leistungsziele vereinbart? �


B1 Wie wird die Prozessleistung gemessen? �

B2 Gibt es ein Qualitäts- und Reklamationsmanagement? �

Abbildung 22 Fragenkatalog Prozessperspektive

Prozessperspektiven im Sportamt

A1 Sind Innovations-, Betriebs- und Kundendienstprozesse definiert?

Das Sportamt hat im Rahmen der WOV bislang keinen dieser drei im BSC-Umfeldzentralen Prozesse formell definiert, um eine Ausrichtung der Prozessziele auf dieübergeordneten strategischen Ziele zu gewährleisten.

A2 Besteht ein gemeinsames Verständnis dieser Prozesse bei allen Mitarbeitern?

BetriebsprozessVon einem gemeinsamen Prozessverständnis kann aufgrund der oben angeführ-ten Feststellung nicht gesprochen werden. Der tägliche Betriebsprozess ist basie-rend auf den Erfahrungen etabliert und läuft relativ reibungsfrei. Hinzu kommt wie-derum die Dezentralität im Leistungserstellungsprozess in den diversen Sportan-lagen. Sie erschwert die Verankerung eines gemeinsamen Prozessverständnis-ses.

InnovationsprozessWie aus den Ausführungen im vorangehenden Abschnitt zur Kundenperspektivehervorgeht, ist das Thema Innovation nicht als Prozess institutionalisiert. Hierzeigt sich eine unterschiedliche Gewichtung der Prozesse im Umfeld der WOV ei-nerseits und der Privatwirtschaft andererseits. In Zeiten zunehmenden Wettbe-


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werbsdrucks und des Abbaus von Handelsbarrieren spüren die Unternehmen denInnovationsdruck immer stärker. Sie messen dem Innovationsprozess deshalbwachsendes Gewicht zu, besonders in Verbindung mit der Kundenorientierungund der raschen Erkennung und Verarbeitung von Marktsignalen. In der öffent-lichen Verwaltung – auch im Rahmen der WOV – liegt demgegenüber derSchwerpunkt vor allem noch bei der Ausbildung und Einführung unternehmeri-schen Denkens und Handelns bei der Erbringung der angestammten Leistungen.

Hinzu kommt, dass in der WOV durch die Trennung von Leistungserbringer (Ver-waltung / Amt) und Leistungskäufer (Parlament) der Innovationsprozess über zweiOrgane laufen müsste, da für gewisse Innovationen die entsprechenden Mittelvom Leistungskäufer bereitgestellt werden müssten – entsprechend etwa einemInvestitionsentscheid auf Konzernleitungsebene.

Für die Erstellung einer neuen Skater-Anlage geniesst das Sportamt, trotz seinerklar vorhandenen Fähigkeiten zur Erkennung aktueller Trends in der Nachfragenach neuen Sportangeboten, mithin deutlich weniger Autonomie für eine rascheUmsetzung als ein Unternehmen, das eine Produktnische entdeckt hat und seineRessourcen auf den entsprechenden Innovationsprozess konzentrieren kann.

Es liegt in der Natur des demokratischen Prozesses, dass hier unterschiedlicheZeithorizonte und Umsetzungsgeschwindigkeiten bestehen und bestehen bleibenwerden. Das hindert im Bereich der öffentlichen Verwaltung indes nicht Massnah-men zur Stimulierung der Innovation bei bestehenden Leistungen im Sinne derProzess-Optimierung.

KundenprozessDerzeit geht das Sportamt, wie im Zusammenhang mit der Kundenperspektiveausgeführt, hier pragmatisch und fallweise vor. Aufgrund der erwähnten politischbegründeten Beschränkungen mit Bezug auf die rasche Reaktion auf Innovations-impulse möchte das Sportamt auch die Privatwirtschaft ermutigen, Eigeninitiativenzu entwickeln und etwaige Marktlücken zu erschliessen. Hier wären auchSponsoring-Optionen oder Public-Private-Partnerships denkbar, etwa für das Pro-jekt einer Inlineskater-Bahn. Die stadteigenen Sportanlagen können auch als In-frastruktur-Asset zur Verfügung gestellt werden, mit flexibler Nutzung für individu-elle Anlässe.

A3 Werden für diese Prozesse Leistungsziele vereinbart?

Eine individuelle Vereinbarung von Leistungszielen findet – losgelöst vom Vorlie-gen formaler Prozessdefinitionen - im Rahmen der Mitarbeitergespräche statt, dieseit 2-3 Jahren regelmässig geführt werden.

Da jedoch, wie erwähnt, gesetzliche Schranken einer systematischen Verknüpfungvon erreichtem Leistungsziel und Ausrichtung einer Leistungsprämie noch entge-genstehen, fehlt hier noch ein wichtiger Baustein für die konsequente und nach-haltige Bearbeitung der operativen Zielsetzungen auf allen Stufen, wie es derBSC-Ansatz vorsieht.


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B1 Wie wird die Prozessleistung gemessen?

Es finden – ausserhalb der Messung finanzieller Parameter – keine Messungen imRahmen der Leistungserstellung statt.

B2 Gibt es ein Qualitäts- und Reklamationsmanagement?

Die Einführung eines Qualitäts- und Reklamationsmanagements ist geplant. DerJahreskontrakt enthält keine Qualitäts- oder Kundenzufriedenheitsvorgaben (etwain Form eines Auftrags zur Durchführung von Erhebungen zur Kundenzufrieden-heit). Diese Komponente ist mit Blick auf die Gestaltung eines Kundenprozessesvon hoher Bedeutung. Insbesondere könnten die zur Zeit vorliegenden finanziellenKennzahlen ergänzt werden durch Kennzahlen zur Kundenzufriedenheit. Aufgrundder zahlreichen Kundenkontakte der Mitarbeiter des Sportamts wäre die Erhebungentsprechender Daten mit überschaubarem Aufwand möglich. Ein Image-Zuge-winn könnte aus dem sichtbaren Interesse an einer möglichst kundengerechtenLeistung obendrein resultieren.

Grundlagen zur Definition von Prozessen beim Sportamt

Im Rahmen der BSC wie auch der wirkungsorientierten Verwaltung gilt es nicht nur, Bud-get und Ressourcen auf die strategischen Ziele auszurichten. Auch die Prozesse undAbläufe müssen darauf hinwirken, das übergeordnete Ziel optimal, also mit maximalemOutcome bei minimalen Aufwänden zu erreichen.

Der Leitfaden „Zürich im Dienst der Kundinnen und Kunden“ der Stadtverwaltung be-schreibt einige Parameter, die als Ergebnis der Prozesse ausgelegt werden können. Daslässt sich für den Kundenprozess anschaulich demonstrieren. Die richtigen Leistungen fürdie richtige Kundschaft im Rahmen der vorgegebenen Bedingungen (Budget, Subven-tionsgrad, Kennzahlen etc.) in optimaler Qualität und Quantität zu erbringen, ist zum Bei-spiel als klares Ziel der Kundenorientierung der Stadtverwaltung explizit aufgeführt. AlsPerformance Treiber werden Kundennähe statt Dienstweg, Beratung statt Ämterirrlauf,Flexibilität statt Sturheit, und unterstützen statt „Dreinfunken“ genannt.

Die folgende Übersicht zitiert Ansätze einer Prozessperspektive im generellen WOV-Pro-jekt der Stadt Zürich, wie sie in der genannten Broschüre (S. 13 ff) erscheinen:

„Kundennähe statt Dienstweg“

Lösungsvorschlag: Alle Kompetenzen an die Frontabteilungen delegieren. Die im Kun-denkontakt stehende Abteilung muss auch die Verantwortung für die von anderen städti-schen „Zulieferanten“ erbrachten Leistungen tragen, d.h. sie muss diese Leistungen auchbeeinflussen können. Konkret muss sie die Kompetenz erhalten, die Leistung in der erfor-derlichen Qualität und Quantität zu marktüblichen Konditionen (innerhalb oder ausserhalbder Verwaltung) zu beziehen.

Optimale Kundennähe ist dann gewährleistet, wenn dieselbe Stelle für die Herstellung,den Verkauf und den „after sale service“ eines Produktes zuständig ist.


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Kundenberatung statt Ämterirrlauf

Lösungsvorschlag: „Kundenberater“ bezeichnen, die der Kundschaft den Ämtergang ab-nehmen. Gleichzeitig sind stadtintern Strukturen zu schaffen, welche durch eine neueKompetenzverteilung den Ämtergang auf ein Minimum zu beschränken.

Flexibilität statt Sturheit

Lösungsvorschlag: Nur unbedingt nötige Kontrollmechanismen beibehalten, d.h. auf dieBudgeteinteilung, die Leistungskennzahlen und den Geschäftsbericht reduzieren. Ausser-dem sollte eine auf Vertrauen basierende Verwaltungskultur entwickelt werden.

Der vorhandene Ermessensspielraum bezüglich der Art und Weise der Leistungserbrin-gung sollte durch die an der Kundenfront tätigen Mitarbeiter/-innen stets in Richtung opti-maler Kundenorientierung und Kundenfreundlichkeit ausgenutzt werden.

Unterstützen statt „Dreinfunken“

Lösungsvorschlag: Querschnittsämter sind und verstehen sich als Dienstleistungsbetriebefür die an der Front tätigen Abteilungen. Sie bringen ihre Fachkompetenz (z.B. auf demGebiet des Bauwesens) ein und sind im Auftrag der bestellenden (und bezahlenden) Ab-teilungen wie ein Generalunternehmer tätig. Die Entscheide über die Ressourcenvertei-lung werden nur noch durch den Stadt- und Gemeinderat im Rahmen des Budgets gefällt(durch Zuteilung des Globalbudgets an die für die Kundschaft relevanten Aufgabenberei-che). Die Budgetverantwortung für verwaltungsinterne Geschäfte wird generell beim Be-steller der Leistung angesiedelt.“

Der Leitfaden schlägt darüber hinaus Massnahmen zur Unterstützung eines stärker kun-denorientierten Verhaltens vor:

Bereich Personal

� Verbesserung der internen Kommunikation

� Etablierung eines neuen Anreizsystems

� Schaffung einer Feed-back Kultur als Lernschleifen aus Rückmeldungen von Kundenund Betroffenen

� Kundenorientierung als Thema im jährlichen Mitarbeitergespräch

Bereich Kundenpflege

� Ermittlung der Kundenbedürfnisse durch regelmässige Kundenbefragungen, ein Re-klamationswesen, Kunden-Workshops, Einrichtung einer Kunden-Sprechstunde undaktive Nachfrage bei der Kundschaft

� Aufwertung der Kundschaft durch Gewährung individueller Vorteile und Profitieren voneiner positiven „Mund-zu-Mund Propaganda“


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� Kommunikation mit der Kundschaft durch Kundenbetreuer, Newsletter, Formularwe-sen via Internet und durch Einschalten neutraler Anlaufstellen für amtsscheue Kund-schaft

� Kundenanlässe (z.B. Apéros, Veranstaltungen)

� Behindertengerechter Verwaltungszugang

Bereich Public Relations

� Strukturierung und Organisation

� Kommunikationsplan

� Verbesserte Zusammenarbeit zwischen Medienstelle und Geschäftsleitung

� Regelmässige Medieninformationen, Medienkonferenzen und Pressegespräche

Perspektiven der Prozess-Entwicklung im Sportamt

Da der Gedanke der Prozessperspektiven im Sportamt noch nicht weiter verfolgt wurde,dieser Aspekt aber im BSC-Umfeld von zentraler Bedeutung ist, ist der Handlungsbedarfmit Blick auf eine mögliche Anwendung der BSC zu unterstreichen.

Wie in Abschnitt 3.4. dargestellt, unterscheidet man in der freien Wirtschaft die dreiHauptleistungsprozesse:

� Kundendienstprozess (Customer Relationship Management, CRM)

� Betriebsprozess (Supply Chain Management, SCM)

� Innovationsprozess

Jeder Leistungsprozess orientiert sich an seinen spezifischen Aufgaben, und alle dreikönnen erfolgskritisch für die Kundenzufriedenheit sein. Nicht allein die Qualität der Pro-dukte und die Beziehung zum Kunden ist entscheidend, sondern auch, wie der Prozesszwischen Bedürfnis und Bedürfnisbefriedigung aus Kundensicht erlebt wird. Die Ge-schwindigkeit, mit der ein Bedürfnis befriedigt wird, hängt u.a. massgeblich von der Effizi-enz interner Prozesse des Anbieters ab. Neue Informationssysteme ermöglichen neueGeschäftsmodelle zwischen verschiedenen Anbietern und Kunden (Business Network).Zukünftig immer häufiger anzutreffende Formen umfassen z.B. interne Netzwerke, stati-sche Netzwerke und dynamische Netzwerke, sogenannte virtuelle Fabriken. Ihnen ge-meinsam ist, dass durch die Bündelung verschiedener Kernprozesse und –kompetenzenBedürfnisse besser erkannt, Medienbrüche und Fehlerquellen reduziert, Zeit gespart undbessere Gesamtleistungspakete angeboten werden können. Der Outcome und Kunden-nutzen kann sich durch solche Geschäftsmodelle signifikant vergrössern.

In Zukunft werden also auch die Leistungen der verschiedenen Prozesse wettbewerb-sentscheidend sein. Zur Beurteilung von Prozessleistungen lassen sich die erfolgskriti-schen Faktoren in den drei Hauptprozessen wie folgt umschreiben:


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Prozess Leistung Ziel

Customer RelationshipManagement

Individuelle und optimaleBetreuung des Kunden

Economy of scope

Supply Chain Management Kosten- und zeiteffizienteBereitstellung der Lei-stungspakete

Economy of scale

Innovation Wandel, Verbesserung undneue Lösungen

Economy of time

Abbildung 23 Betriebliche Leistungsprozesse und kritische Erfolgsfaktoren

Erst wenn ein Leistungserbringer die Prozesse und Anforderungen seiner Kunden genaukennt, kann er neue oder bessere Leistungssysteme anbieten. Hierfür sollte er seine ei-genen Prozesse anhand der Bedürfnisse seiner Kunden gestalten, und anschliessend in-tern und extern aufeinander abstimmen.

Im Rahmen der Definition von Prozessen im Sportamt wird es sich als nützlich erweisen,ebenfalls die relevanten Kundenprozesse zum Ausgangspunkt zu nehmen. Durch die be-wusste Einnahme der Kundenperspektive und der Analyse aller Prozesse beim Kunden,die zu einer Leistungsanfrage beim Sportamt führen können, lassen sich die Grundlagenfür die Gestaltung optimierter Prozesse im Sportamt schaffen.

Soweit Leistungen durch mehrere Leistungserbringer gemeinsam erstellt werden (Sport-amt, Hochbauamt, Gartenbauamt) lassen sich aus der kundenorientierten Prozess-Sichtauch Gründe ableiten, die für eine Änderung der bestehenden Zuständigkeiten sprechenkönnen.

Aus der Analyse lassen sich auch Erkenntnisse darüber gewinnen, welche Prozess-schritte zwischen den Leistungserbringern (also alle für das spezifische Kundenbedürfniszuständigen Ämter und private Dienstleister) und dem Kunden durch das Sportamt ver-einfacht, unterstützt oder komplett übernommen werden könnten. Die Schnittstellen lies-sen sich eventuell im Sinne eines Servicepaketes durch eine Koordinierungsfunktionvereinfachen. Das Sportamt könnte hier als Dienstleistungsbroker auftreten, der im Sinneeines Business Network als einzige Kontaktstelle zum Kunden verschiedene privateDienstleister oder Ämter koordiniert und damit den Kundennutzen erhöht. Mit neuen In-formationssystemen lassen sich solche Bündelungsfunktionen in der freien Wirtschaft be-reits heute erfolgreich umsetzen.

Handlungsautonomie als erfolgskritischer Faktor

Voraussetzung zur Umsetzung solcher Perspektiven ist die weitere Vergrösserung desAutonomierahmens der Leistungsersteller und das – wohl schwierige – Durchbrechen po-litischer Pfrund-Strukturen und aus dem Budget-Umfang abgeleiteter Macht- und Ein-flusskonstellationen. Mit Bezug auf die heute beim Sportamt bestehenden, erwähntenEinschränkungen der Autonomie durch gebundene Abfuhr von Mitteln ans Hochbau- und


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Gartenbauamt läge es immerhin schon im Kompetenzbereich des Stadtrats als oberstemVerwaltungsgremium, für eine Veränderung der Rahmenbedingungen zu sorgen.

Denn nur wenn sich im Rahmen der strategischen Zielsetzungen die kritischen Perfor-mance Treiber vom Leistungserbringer tatsächlich eigenständig beeinflussen lassen, isteine echte Verknüpfung von strategischen und operativen Zielen und ein Managementsy-stem auf Basis der BSC möglich.

Vor diesem Hintergrund geht es beim Sportamt – und wohl auch bei anderen Organen deröffentlichen Verwaltung – anders als in der Privatwirtschaft bei der Prozessperspektivestets auch um die Überprüfung der tatsächlich vorhandenen Autonomie mit Bezug auf

� Rechtliche Prozesse und Abhängigkeiten

� Administrative Prozesse und Abhängigkeiten

� Betriebsprozesse und Vorgaben für die Leistungserstellung

In Kapitel 3.2 und 3.3 haben wird die rechtlichen Rahmenbedingungen als Autonomie-Be-schränkungen erläutert. Sie beeinflussen direkt auch den Betriebsprozess – etwa indemdas Sportamt nicht als Eigentümer über die Liegenschaften befinden kann, die seinerLeistungserstellung dienen.

Im administrativen Bereich schränken das Fehlen eines transparenten internen Marktesund die Unmöglichkeit der freien bzw. externen Beschaffung den Autonomierahmen ein.

Für eine abschliessende Aussage darüber, ob diese Einschränkungen der Handlungsau-tonomie es effektiv verhindern könnten, einen BSC-Ansatz im Sportamt zu realisieren,wäre eine detaillierte Analyse der für eine BSC konkret ins Auge zu fassenden Kennzah-len und Performance Treiber notwendig. Erst anhand einer solchen Detailbetrachtungliessen sich Erkenntnisse darüber gewinnen, ob etwa die operativen Ziele der Kunden-perspektive an rechtlichen oder administrativen Hindernissen scheitern könnten.

Fazit

Das Sportamt hat zwar seine Leistungsprofile und Kunden definiert, die Anpassung derProzesse aber aufgrund mangelnder Ressourcen noch nicht hinreichend analysieren undgestalten können. WOV hat auch keine Vorgaben zu einer solchen Prozessdefinition ge-macht. Als quasiautonome Einheit ist das Sportamt in einer a priori guten Ausgangslage,um den Kundenprozess (CRM), den Betriebsprozess (SCM) und den Innovationsprozesshinreichend eigenständig zu gestalten. Überlagernde Prozesse (rechtliche, administrative)sind indes als Autonomiebeschränkungen zu berücksichtigen. Diese Beschränkungensind letztlich nur durch die vorgesetzte Behörde (Stadtrat) oder – im Bereich desRechtsrahmens – durch den Gemeinderat bzw. den Souverän – abzubauen oder zu be-seitigen.

Mit Blick auf die möglichst hohe Zufriedenheit des Kunden aufgrund der erlebten Bedürf-nisbefriedigung, gewinnt die Organ-übergreifende Koordination verschiedener Prozesseund Dienstleistungspakete an Bedeutung. Durch den Einbezug der Kundenperspektive indie eigene Prozessgestaltung können Argumente zur Prozessoptimierung bzw. zum Aus-bau der eigenen Autonomie resultieren.


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3.6 Mitarbeiterperspektive

Fragenkatalog Mitarbeiterperspektive:

Nr. A. Statische RahmenbedingungenErfüllung(Übersicht)

A1 Besteht ein Mitarbeiter Weiter- bzw. Ausbildungsprogramm? �

A2 Sind die individuellen Aufgaben klar geregelt und besteht Klarheit überdie (ggfs. delegierten) Entscheidungskompetenzen und die ent-sprechende Verantwortung?

�


B1 Existiert eine Lernkultur? �

B2 Gibt es ein Vorschlagswesen für die Mitarbeiter? �

B3 Wie wird sichergestellt, dass Vorschläge und Anregungen von Mitar-beitern ein Feedback erhalten?

�

B4 Erhalten die Mitarbeiter rasch und effizient jene Informationen, die siebenötigen, um die vereinbarten Ziele zu erreichen? Können die Mit-arbeiter diesen Informationsfluss mitgestalten?

�

B5 Besteht ein Anreizsystem? �

B6 Wie werden sich verändernde Kundenbedürfnisse erfasst? �

B7 Wie werden Kundenreaktionen (positive und negative) verarbeitet, umdie Leistungserstellungsprozesse laufend zu optimieren?

�

Abbildung 24 Fragenkatalog Mitarbeiterperspektive

A1 Besteht ein Mitarbeiter Weiter- bzw. Ausbildungsprogramm?

Eine kontinuierliche und gezielte Aus- und Weiterbildung ist Bestandteil derstädtischen Personalpolitik. Die Zürcher Stadtverwaltung offeriert ihren Mitarbei-tern ein breites Weiter- und Ausbildungsprogramm, um ihre beruflichen Kenntnisseund Fertigkeiten sowie die Persönlichkeit entsprechend den gegenwärtigen undzukünftigen Anforderungen zu fördern und weiterzuentwickeln. Zudem unterstütztsie gezielt individuell gestellte Weiterbildungsgesuche. Das Sportamt bietet zu-sätzliche Ausbildungstools für das eigene Betriebspersonal an. Die Schwimm-lehrkräfte machten ganz konkrete Vorschläge, die dann in einem entsprechendenProgramm berücksichtigt und umgesetzt wurden. Gemäss dem Chef des Sport-


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amtes sollten im Hinblick auf diesen Aspekt jedoch die Mitarbeitergespräche bes-ser ausgewertet werden, da diese wertvolle Inputs zum Thema Aus- und Weiterbil-dung liefern.

A2 Sind die individuellen Aufgaben klar geregelt und besteht Klarheit über die (ggfs.delegierten) Entscheidungskompetenzen und die entsprechende Verantwortung?

Diese Frage beantwortet der Chef des Sportamtes klar mit einem "Ja". JederMitarbeiter des Sportamts kennt seine Aufgaben, die in einem Aufgabenbeschriebfestgehalten sind. Ebenso besteht Klarheit über die Entscheidungskompetenzen,die klar festgehalten werden, über die Zuständigkeiten und die entsprechendenVerantwortungsbereiche. Im jährlichen Zielvereinbarungs- undBeurteilungsgespräch werden die festgehaltenen Angaben überprüft unddiskutiert. Im Rahmen der Umsetzung der WirkungsorientiertenVerwaltungsführung kommt dem Prinzip der Zielvereinbarung eine entscheidendeBedeutung zu.

B1 Existiert eine Lernkultur?

Im oberen Kader existiert eine Lernkultur. Diese konnte aber bis anhin noch nichtauf die unteren Ebenen transportiert bzw. weitervermittelt werden. Hier könntenentsprechende Ansätze eine klare Verbesserung bringen.

B2 Gibt es ein Vorschlagswesen für die Mitarbeiter?

Gesamtstädtisch war bisher das Vorschlagswesen bekannt. Dieses Instrumenthatte in seiner Form eher einen zentralistischen Ansatz aufgewiesen und war we-nig geeignet, die Mitarbeitenden anzuspornen, neue Ideen zu entwickeln und in-novative Lösungen zu suchen. Die langen Entscheidungswege, die Beurteilungdurch eine "fremde" "abteilungsferne" Kommission und der damit verbundene ad-ministrative Aufwand veranlassten kaum Führungskräfte, sich im positiven Sinn mitdem Vorschlagswesen auseinanderzusetzen. Einfache Vorschläge hatten wenigChancen, komplexere Massnahmen hingegen strapazierten bald einmal die Beur-teilungsinstanzen. Für die Mitarbeiter war das System zu bürokratisch und zu um-ständlich und damit unattraktiv. Entsprechend sind Vorschläge auch nur sehrspärlich eingereicht worden.

Gerade in Zeiten eines erhöhten Spardrucks, in denen nach ständigen Optimie-rungsmöglichkeiten gesucht wird, ist es aber nicht vertretbar, auf das Wissen unddas Potential, das in den Köpfen der Mitarbeiter steckt, zu verzichten.

Im Rahmen von WOV soll mit einem neuen Ideenmanagement diesen Gegeben-heiten Rechnung getragen werden. Es sollen Anregungen und Ansätze fürLösungsfindungen für mehr Effizienz, mehr kundenorientiertes Denken und Han-deln (gemäss NPM) gefördert und im Ermessen und in der Kompetenz der Dienst-abteilungen Anerkennungsprämien ausgerichtet werden. Von der bisherigen star-ren und vorwiegend erfolgorientierten Prämienausrichtung soll Abstand genom-men werden.


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B3 Wie wird sichergestellt, dass Vorschläge und Anregungen von Mitarbeitern einFeedback erhalten?

Das neue Ideenmanagement gelangt viel näher an der Front zum Einsatz. Zudemhaben die Verbesserungsideen keinen hohen formellen Anforderungen mehr zugenügen. Sie sollen in erster Linie das eigene Arbeitsumfeld, darüber hinausSchnittstellen und angrenzende Gebiete betreffen und bei den Dienstchefs oderden bezeichneten Stellen angebracht werden können. Nach weiteren Abklärungensollen die Ideen in Zusammenarbeit mit den betroffenen Stellen und Bereichen zutragfähigen Lösungen weiterentwickelt werden können. Im Sportamt gilt dasPrinzip der Feedbackkultur. Schriftlich eingereichte Vorschläge werden entspre-chend beantwortet bzw. weiterbearbeitet und umgesetzt, wogegen die Feedback-kultur bei den mündlich (d.h. telefonisch) übermittelten Vorschlägen nur teilweiseklappt.

Im Rahmen des BSC-Ansatzes spielt die Motivation der Mitarbeiter eine entschei-dende Rolle. Als klassische Messgrössen für die Motivation der Mitarbeiter, zurVerbesserung der Unternehmensergebnisse beizutragen, gelten die Anzahl oderdas Wachstum der Verbesserungsvorschläge. Dabei ist es wichtig, dass die Anre-gungen und Vorschläge der Mitarbeiter ernst genommen werden. Nur, mit derreinen Zahl von Verbesserungsvorschlägen allein ist es nicht getan. In dieserKennzahl müssen ebenso die Qualität der Vorschläge und die Qualität derUmsetzung berücksichtigt werden. In das System der Verbesserungsvorschlägekönnten allenfalls auch die Kunden miteinbezogen werden, um eine stärkereKundenbindung und verbessere Produktqualitäten zu erreichen.

B4 Erhalten Mitarbeiter rasch und effizient jene Informationen, die sie benötigen, umdie vereinbarten Ziele zu erreichen? Können die Mitarbeiter diesen Informations-fluss mitgestalten?

Der Chef des Sportamtes pflegt eine offene und transparente Informationspolitikauch nach innen. Der grösste Teil der Mitarbeiter sind sowohl strukturell als auchIT mässig gut miteinander vernetzt, um rasch und effizient die nötigen Informatio-nen für die vereinbarte Zielerreichung zu erhalten. Schwierigkeiten ergeben sichnoch hinsichtlich der Vernetzung mit dem Personal der kleineren Sportanlagen.

Hier besteht dahingehend noch Nachholbedarf, als dass es eminent wichtig ist,dass auch die Mitarbeiter der Aussenstellen (Sportanlagen) zeitgerecht mit allenerforderlichen Informationen versorgt sind. Kennzahl für ein gutes Informations-system sind der Anteil der Mitarbeiter, die in direktem Kontakt zum Kunden stehenund Online-Zugriff zu kundenbezogenen Informationen haben. Der Aufbau einesDatawarehouses könnte die Effizienz des Informationsflusses wesentlich steigern.Auch hier gilt der Grundsatz: Gut informierte Mitarbeiter sind motivierte Mitarbeiter.

B5 Besteht ein Anreizsystem?

In Bezug auf Anreizsysteme stehen sowohl im Sportamt als auch gesamtstädtischwenig zur Verfügung. Für die WOV-Pilotabteilungen gilt zwar ein monetäresAnreizsystem, indem aus dem "positiven Überschuss" des Rechnungsabschlussesnur 50% der Stadtkasse abgeliefert werden müssen. Ein Teil des den


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Pilotabteilungen verbleibenden Ueberschusses sollte ursprünglich dem Personal(für Leistungsprämien usw.) zugute kommen. Die Verwendung dieserUeberschüsse wurde allerdings vom Gemeinderat gestoppt, d.h. sie dürfen imMoment nur noch zur Deckung allfälliger Verluste verwendet werden.

Mit der Erarbeitung eines neuen Lohnsystems für die Stadtverwaltung, soll eineleistungsorientierte Entlöhnung unterstützt werden (StrukturelleBesoldungsrevision 2000). Hier besteht aber nach wie vor eine wesentlicheDiskrepanz zur Privatwirtschaft und auch ein Hindernis eines für den BSC-Ansatzwichtigen Kriteriums.

Als nicht monetäre Anreizsysteme sind das Weiter- und Ausbildungsprogramm,das neue Ideenmanagementprogramm und die betriebliche Innovationsförderungzu nennen. Ziel dieser Innovationsförderung ist die Aktivierung und dieunmittelbare Einbindung der Departemente, der Dienstabteilungen und desgesamten Kaders bis zur unteren Stufe der direkten Vorgesetzten in die Prozesseder permanenten betrieblichen Innovation. Dabei geht es einerseits um dasgemeinsame Erkennen und Erreichen von Zielen, von Erneuerungs- undVerbesserungsmöglichkeiten, andererseits um die aktive Förderung desEngagements aller Mitarbeiter. Angestrebt wird auch die Dezentralisierung und diekonsequente Übertragung von Kompetenzen an den Ort des Geschehens imSinne eines „Empowerment“ der Mitarbeitenden. NPM fordert eine verstärkteLeistungs- und Wirkungsorientierung der Steuerung im politisch-administrativenSystem. Es ist daher nur folgerichtig, dass sich dieselbe Grundhaltung auch aufdie Gestaltung der Anreizstrukturen in öffentlichen Institutionen durchschlagenmuss. (Schedler, 2000)

B6 Wie werden sich verändernde Kundenbedürfnisse erfasst?

Durch die strukturelle Dezentralisierung der Leistungserbringung des Sportamtsstehen die Mitarbeiter in engem Kundenkontakt. Da es sich oftmals um langjährigebzw. wiederkehrende Kunden handelt, kann ein Vertrauensverhältnis bzw. eine ei-gentliche Kommunikationskultur aufgebaut werden. Dies hilft, konkrete Kundenbe-dürfnisse zu erfassen. Andererseits werden gezielte Befragungen bei Vereinendurchgeführt und Erkenntnisse aus Beobachtungen ausgewertet. Ebenso werdenauf politischer Ebene Vorstösse eingereicht. Konflikte entstehen da, wo der Kundedas Sportamt als seinen Ansprechpartner betrachtet, dieses aberhandlungsunfähig ist, weil eben das Gartenbauamt oder das Hochbauamtzuständig ist.

B7 Wie werden Kundenreaktionen (positive und negative) verarbeitet, um dieLeistungserstellungsprozesse laufend zu optimieren?

Im Angebotsbereich besteht die Möglichkeit der direkten Nachfragesteuerung (z.B.Trendsportarten; Inline-Skateanlage). In wöchentlichen Sitzungen findet unter denAbteilungsleitern ein Erfahrungsaustausch statt. Dieser dient dem Know-how-Transfer der Mitarbeiter; gleichzeitig soll er zur Förderung der Lernkultur beitragen.


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Fazit

Die Mitarbeiterperspektive ist wegen der langfristigen Wirkung dieses Faktors auf dieEntwicklung eines Unternehmens besonders wichtig. Zugleich ist sie aber auch die Per-spektive, mit der am wenigsten Erfahrungen bestehen. Investitionen in die Mitarbeiterbringen keinen kurzfristigen Ertrag, aber langfristigen Erfolg. Wegen ihrer vielfältigen Wir-kungen auf alle anderen Perspektiven haben wir es hier eher mit Frühindikatoren zu tun.Die Kennzahlen für Mitarbeiterzufriedenheit, -treue und -produktivität sind jedoch tenden-ziell Spätindikatoren. Ganz generell stellt sich hier auch immer wieder die Frage nach derMessbarkeit von Befähigung und Motivation. Es besteht eine enge Verbindung zwischenKundenperspektive und Mitarbeiterperspektive.

Das Sportamt weist bezüglich Mitarbeiterperspektive tendenziell positive Ansatzpunkteauf, die grundsätzlich eine Umsetzung des BSC-Ansatzes ermöglichen sollten. Erfolgskri-tischer Faktor ist das nicht existierende bzw. nur ungenügend vorhandene Anreizsystem.Allenfalls kann dieses Manko durch geeignete Instrumente im Rahmen von WOV undüber ein leistungsorientiertes Besoldungssystem teilweise wettgemacht werden.

4 Schlussfolgerungen für die Anwendung der BSC im NPM-Umfeld

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Die wirkungsorientierte Verwaltungsführung schafft notwendige Voraussetzungen auf demWeg zu einer möglichen Einführung der BSC im Bereich der öffentlichen Verwaltung. Sieist indes allein nicht hinreichend, wie unsere Analyse zeigt. Im Rahmen seiner Pilotfunk-tion als WOV-Projekt hat das Sportamt über einen längeren Zeitraum intensive Erfahrungmit der wirkungsorientierten Verwaltung sammeln können. Die Beurteilung im „vorher“ –„nachher“ -Vergleich fällt durchaus positiv aus. Indes bedürfte es einer Reihe konkreterweiterer Vorbereitungsmassnahmen, um für das Sportamt die Einführung eines Manage-ment-Systems nach BSC-Ansätzen zu realisieren. Der Handlungsbedarf wurde in denvorangehenden Abschnitten identifiziert. Solche Vorbereitungsmassnahmen könnendurchaus auch als Weiterentwicklung einer wirkungsorientierten Verwaltung verstandenwerden. Der als Gerüst für unsere Analyse erstellte Fragenkatalog, der auch den aktuel-len Erfüllungsgrad der erforderlichen Voraussetzungen ausweist, könnte dafür eine ArtCheckliste bilden, die zeigt, wo noch Hebel bewegt werden müssen.

4.1 Formelle und materielle Schranken der Einführung eines BSC-Ansatzes

Stehen der Einführung eines BSC-Ansatzes im WOV-Umfeld im Sportamt der StadtZürich formelle oder materielle Schranken entgegen? Wie wir gesehen haben, gibt es inden untersuchten Perspektiven einige erfolgskritische Faktoren, ohne deren Vorhanden-sein der BSC-Ansatz erfahrungsgemäss geringere Erfolgsaussichten aufweist. Soweit essich um Faktoren handelt, welche nicht durch das Sportamt allein geändert werden kön-nen, sondern die durch die politische Steuerungsbehörde (Gemeinderat bzw. Gesetzge-ber) anzupassen sind, können wir von einem formellen Hindernis sprechen.

4.1.1 Formelle Schranken

Dazu gehört zum einen die starke Bindung von Budgetmitteln im Rahmen des vorge-schriebenen internen Leistungsbezugs. Sie schränkt wegen der damit verbundenen sub-stantiellen Budgetmittel-Abflüsse ans Hochbau- und Gartenbauamt ohne effektiveLeistungskontrolle bzw. –vergleichsmöglichkeiten mit privaten Angeboten die unterneh-merische Freiheit des Sportamts stark ein. Ein zwingender Grund für diese Bindung, d.h.ein daraus sich ergebender konkreter Nutzen für den Bürger, ist für uns nicht ersichtlich.Eine Änderung dieser Bindung läge möglicherweise sogar in der Kompetenz des Stadt-rates, bedürfte somit also nicht einmal eines Eingreifens der politischen Steuerungsbe-hörde. Diese formelle Einschränkung wirkt sich insbesondere auch nachteilig auf die Mo-tivation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus, die quasi nicht „Herr im eigenen Haus“sind, sondern eben nur „Mieter“.

Indem mit dieser Bindung für das Sportamt die strategische Option „Outsourcing“ vs.„Insourcing“ entfällt, fehlt hier eine wesentliche Voraussetzung für den BSC-Ansatz.

Der zweite erfolgskritische Faktor, in dem wir aus heutiger Sicht eine formelle Schrankesehen, liegt im Fehlen eines echten Anreizsystems. Wir verweisen in diesem Zusammen-hang vor allem auf die Tatsache, dass die Hälfte der erwirtschafteten Überschüsse nochimmer in die Stadtkasse fliesst und Rückstellungsmöglichkeiten nicht vorgesehen sind.


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Die im WOV-Ansatz verankerte Möglichkeit, in einer Budget-Periode nicht beanspruchteMittel in die nächste Periode zu übertragen, bleibt somit vorderhand in der Umsetzungnoch unvollkommen.

Die politische Steuerungsbehörde (Gemeinderat) bekundete hier deutliche Vorbehalte,indem sie einem solchen System bisher einen Riegel schob. Obwohl, wie gezeigt, Ent-wicklungsschritte in dieser Richtung inzwischen vorgezeichnet sind, werden wohl auchkünftig Unterschiede zwischen der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft weiterbe-stehen. Da sich somit voraussichtlich auch in Zukunft die Möglichkeiten für finanzielle An-reize in der öffentlichen Verwaltung in Grenzen halten werden, sollten gegebenenfallsalternative Möglichkeiten geprüft werden, die im Umfeld der öffentlichen Verwaltung weni-ger problematisch erscheinen. Schedler hat dazu ausführliche Vorschläge erarbeitet(1993). Zu denken wäre an Aus- und Weiterbildungsguthaben, Sabbaticals oder an flexi-ble Arbeitszeitmodelle. Der BSC-Ansatz verlangt nicht ausdrücklich finanzielle Anreize.Unabdingbar erscheint es uns aber, dass ein transparentes System von Anreizen über-haupt vorliegt. Ein solches System auf breiter Basis einzuführen, ist Sache der politischenSteuerungsbehörde.

Der enge Zusammenhang zwischen einem solchen Anreizsystem einerseits und der not-wendigen Handlungsautonomie andererseits liegt im übrigen auf der Hand. Dabei geht es,wie gezeigt wurde, nicht nur um Autonomie in finanzieller Hinsicht als Verfügungsgewaltüber die gesprochenen Budgets. Auch die Entscheidung über weitergehende Fragen des„wie“ bei der Organisation der Abläufe und Erstellung der betrieblichen Leistung (ebenetwa die Frage des In- oder Outsourcing) fallen in diesen Bereich.

Während im Sportamt durchaus der Wunsch nach Schaffung entsprechenderVoraussetzungen vorliegt, ist fraglich, inwiefern die politische Steuerungsbehörde tat-sächlich bereit ist, die nötigen Freiräume zu schaffen und welcher Zeithorizont dafür zuveranschlagen ist. Eine Vertiefung der WOV-Kenntnisse dieser Behörde könnte immerhindie Zusammenhänge und die Verantwortlichkeiten der einzelnen Akteure deutlichermachen und damit die Bereitschaft fördern, weitere Entwicklungsschritte in Aussicht zunehmen. Dafür wäre insbesondere wünschenswert, die sichtbaren Erfolge der WOV-Pilot-Ämter breiteren politischen Kreisen zu demonstrieren und damit die Akzeptanz für WOVauch in weiteren Kreisen zu verankern.

4.1.2 Materielle Schranken

Wo liegen aufgrund unserer Analyse materielle Schranken für die Umsetzung des BSC-Ansatzes im Umfeld der öffentlichen Verwaltung?

Wie gezeigt, besteht mit Bezug auf das Sportamt ein Handlungsbedarf noch in verschie-denen Bereichen. In allen Bereichen lassen sich aber die entsprechenden Voraussetzun-gen durch das Sportamt selber schaffen. Das könnte zum gegebenen Zeitpunkt durch einentsprechendes Projekt geschehen. Die neu entstehende Geschäftsleitung im Schul- undSportdepartement schafft hierzu auch eine wichtige organisatorische Grundlage.


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Zu den wichtigsten Ansatzpunkten zählen wir:

� Konsequenter strategischer und operativer Planungsprozess, der zu einem Systemvon Zielgrössen und Kennzahlen führt, das durchgehend kommuniziert und dessenUmsetzung laufend gemessen wird. Nur mit dieser, in Kapitel 2.2. als „Verankerungtop-down“ bezeichneten, konsequenten Anknüpfung eines roten Fadens von derstrategischen zur operativen Ebene ist gewährleistet, dass die gesamte Organisationausreichend fokussiert werden kann. Für das Sportamt heisst das, dass der beste-hende Entwurf zum Leitbild einerseits, die Ergebnisse der Strategieklausur und Jah-reskontrakte andererseits ausdrücklich miteinander verknüpft werden sollten, so dassdie operativen Ziele mit Blick auf ihre strategische Stossrichtung transparent werden.Die Beiträge zur Umsetzung der BSC für die amerikanische Stadt Charlotte liefernnützliche Beispiele und anschauliche Hinweise für ein mögliches Vorgehen bei einersolchen Verknüpfung (Kaplan 1998, 1999a, 1999b).

� Definition der Kernprozesse unter Berücksichtigung des Grades der (Teil-) Autonomiepro Prozess. Wie wir gesehen haben, besteht im betrieblichen Prozess zur Zeit auf-grund des gebundenen Leistungsbezugs eine erhebliche Einschränkung der Hand-lungsautonomie. Demgegenüber liessen sich Kundendienst- und Innovationsprozesswohl mit hohem Autonomiegrad entwickeln. Nur wo sich die Prozesse mit ausreichen-der Autonomie führen lassen, erscheint die Identifikation von Performance-Treiberngemäss dem BSC-Ansatz überhaupt als sinnvoll.

� Auf den engen Zusammenhang zwischen den strategischen Vorgaben und dem damitabgesteckten Freiraum für die operativen Prozesse ist nochmals deutlich hinzuweisen.Wir haben ihn in Kapitel 2.2. unter dem Stichwort „Empowerment statt Fremdbestim-mung“ erläutert. Sind die strategischen Vorgaben zu eng gefasst – und dies kann imBereich der öffentlichen Verwaltung auch rechtliche Gründe haben – so lassen sichkeine sinnvollen Leistungsprozesse für einen BSC-Ansatz gestalten. Wo ein solchesUmfeld vorliegt, fehlt eine wesentliche Erfolgsvoraussetzung für die BSC.

� Entwicklung eines effektiven Fächers von Kennzahlen, welche – über die finanziellenKennzahlen hinaus – die Zielerreichung im operativen Bereich erfassen helfen. Dasich, wie erwähnt, die Wirkung der bereitgestellten Leistung „Sport-Angebot“ in derPraxis nicht messen lässt, ist hier die Aufmerksamkeit auf indirekte Indikatoren zu len-ken. Messungen der Kundenzufriedenheit sind zweifellos machbar. Auch der Ausla-stungs- bzw. Reservationsgrad der Anlagen ist messbar. An der Schnittstelle zwi-schen messbaren und nur tendenziell erfassbaren Grössen mag das Image der StadtZürich als einer sportfreundlichen Stadt liegen.

Einige spezifische Herausforderungen bei einer möglichen Umsetzung der BSC ergebensich aus der dezentralen Organisationsstruktur des Sportamts. Sie betreffen vor allem denKommunikationsbereich und die betriebliche Leistungserstellung. Wir führen sie in diesemAbschnitt erinnerungshalber auf, unterstreichen indes, dass sich solche Herausforderun-gen auch im privatwirtschaftlichen Umfeld – etwa bei Betrieben mit diversen Produktions-stätten – stellen. Deshalb möchten wir sie nicht explizit als Schranken verstanden wissen,die sich aus dem WOV-Umfeld ergeben.


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4.2 Grenzen des BSC-Ansatzes im WOV-Umfeld

Wir wollen im Rahmen unseres Rückblicks nun noch die erkannten Grenzen des BSC-Ansatzes - als eines für die Privatwirtschaft entwickelten Instruments – im Kontrast zumuntersuchten WOV-Umfeld herausarbeiten. Der Übergang zur formellen Schranke istfliessend.

Wie wir gesehen haben, liegen im konkreten Fall des Sportamts Zürich seitens des politi-schen Auftraggebers kaum strategische Vorgaben vor. Die Steuerung erfolgt über dasBudget. Hier ist sicherlich noch konzeptuelle Aufklärungs- und Ausbildungsarbeit zuleisten, um die Rollen und Verantwortlichkeiten im Zusammenwirken einerseits sowie dieZuständigkeit zur Erarbeitung der notwendigen Grundlagen andererseits deutlicher zumachen. Wo sich die politischen Verantwortungsträger – aus welchen Gründen auch im-mer – ihrer Rolle zur Erarbeitung strategischer Vorgaben entziehen oder solche Grundla-gen nicht ausreichend konkret vorlegen, fehlt für den BSC-Ansatz eine wichtige Voraus-setzung.

Selbst wo solche Grundlagen geschaffen wurden, können durch die Einmischung ausdem politischen Umfeld in den Prozess der Leistungserstellung und –lieferung Problemeentstehen, die sich im Rahmen eines BSC-Ansatzes gleichsam als exogene Einflussfakto-ren nachteilig auswirken. Aufgrund des in der schweizerischen Demokratie grundlegen-den Konsensprinzips können sich durch solche äusseren Einflüsse etwa Abläufe oderauch wichtige Entscheidungen wesentlich verlangsamen.

Es sei immerhin angemerkt, dass sich Interessenskonflikte zwischen strategischen Ge-schäftseinheiten auch im privatwirtschaftlichen Umfeld ergeben können. Sie sind indes inder Regel rascher zu lösen, wenn eine taugliche Führungsorganisation besteht.

Allgemein dürfte gelten, dass dort, wo öffentliche Leistungserstellungsprozesse sich durchbesonders hohen Koordinations- oder auch Interessensausgleichsbedarf auszeichnen,der BSC-Ansatz rascher an seine Grenzen stossen wird, als in Bereichen mit weitgehendautonomen Leistungserstellungsprozessen. So stellt wohl gerade der oft geforderte One-stop-shop – die einfache Anlaufstelle für den Bürger und all seine Anliegen – unter demAspekt der Führung mittels BSC-Ansatz eine besondere Herausforderung dar. Es er-scheint in hohem Masse ratsam, eine eingehendere Analyse und Gestaltung der rele-vanten Prozesse zu initiieren, als dies bisher der Fall war. Durch die Koordination, Anpas-sung und Verschlankung von Prozessen zwischen dem Leistungsempfänger (z. B. Bürgeroder Vereine) und dem Leistungserbringer (das Sportamt, welches auf eigene Leistungs-erbringer wie z. B. das Hochbau- oder Gartenbauamt zugreifen muss), lassen sich weitereadded values und Effizienzen herausarbeiten. Diese werden sich wiederum als verrin-gerte Kosten und als ein positiveres Erleben der Gesamtleistung beim Kunden widerspie-geln. Moderne Ansätze lassen sich aus der Privatwirtschaft ableiten, sei es im Sinne vonBusiness Networking oder allgemein durch ein durchdachtes Process Engineering (z. B.PROMET-Ansatz). Gerade weil die Umsetzung von Strategien von einer ausgewogenenBerücksichtigung der relevanten Erfolgsfaktoren abhängt, ist der Prozessperspektive einenicht zu unterschätzende Bedeutung beizumessen. Hier eröffnen sich im Rahmen vonWOV neue Chancen für das Sportamt. Für die Einführung einer BSC im Sportamt derStadt Zürich bleibt die Analyse und Gestaltung der Prozessperspektive eine wichtigeHerausforderung.


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Erst mit der Berücksichtigung des Stellenwertes von Prozessen am Strategieerfolg lässtsich ein ausgewogenes Managementinstrument, wie es die BSC darstellt, sinnvoll etablie-ren.

Die Erfolgsaussichten des BSC-Ansatzes dürften sodann in jenen Bereichen der öffentli-chen Verwaltung erheblich besser sein, wo im Rahmen der Kundendefinition der Kunden-gruppe „Bürger“ in der Leistungserbringung ein hoher Stellenwert zugemessen wird. Zieltdie Leistungserbringung demgegenüber vorwiegend auf den politischen Auftraggeberselbst, geht es mit anderen Worten im wesentlichen um „interne Dienste“, so erscheint eserheblich schwieriger, die BSC-Perspektiven sinnvoll anzuwenden. Für die Regierungs-druckerei, die Kantonsapotheke oder das Staatsarchiv dürften andere Führungssystemeals die BSC mehr Erfolg versprechen.

4.3 Übertragbarkeit auf andere Ämter im WOV-Umfeld

Wir haben unseren Fragenkatalog aus einer vergleichenden Analyse der Rahmenbedin-gungen der WOV einerseits und des BSC-Ansatzes andererseits erarbeitet. Aufgrund sei-ner Ausrichtung auf die unserer Ansicht nach erfolgskritischen Rahmenbedingungen füreinen BSC-Ansatz im WOV-Umfeld mag dieser Katalog auch anderen Ämtern als demSportamt der Stadt Zürich zur aktuellen Standortbestimmung dienen. Aufgrund der Unter-schiede in der Leistungserbringung werden zwar durchaus unterschiedliche Auswer-tungsergebnisse resultieren. Die Analyse dürfte aber überall dort, wo ein Management-System nach BSC-Ansatz erwogen und geprüft wird, auch für andere Ämter nützliche Er-kenntnisse bzw. Hinweise auf notwendige Massnahmen zeitigen.

Die aufgezeigten, aktuell bestehenden Hindernisse auf dem Weg zur Umsetzungen einesBSC-Ansatzes erscheinen uns mehrheitlich – vielleicht mit der Ausnahme jener, die sichaus den dezentralen Strukturen des Sportamts ergeben - nicht spezifisch mit unseremkonkreten Untersuchungsobjekt im Zusammenhang zu stehen. Vielmehr handelt es sichdabei um durchaus verallgemeinerungsfähige Erkenntnisse. Das gilt besonders für diegewonnenen Erkenntnisse hinsichtlich des Strategieprozesses und mit Bezug auf die be-sonderen Rahmenbedingungen, die sich in der öffentlichen Verwaltung für die Leistungs-prozesse einstellen.

Anhang

i

5 Anhang

Anhang A Literaturverzeichnis

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Mountfield, Andrew (PriceWaterhouseCoopers): Balanced Scorecard in der Praxis.Unterlagen anlässlich der Tagung vom 15. Juni 1999 mit NDU-HSG 15, St. Gallen

Müller-Stewens, Günter Prof. Dr.: General Management Navigator. Skript zur Vorlesung„Unternehmensführung und Wandel“, NDU-HSG 16 Block 3, November 1999, St. Gallen

Osborne, David; Gaebler, Ted: Reinventing Government: How the enterpreneurial Spirit istransforming the Public Sector, Reading (USA) 1992 (Government)

Ösze, Daniel: Managementinformationen im New Public Management am Beispiel derSteuerverwaltung des Kantons Bern, Dissertation, Universität St. Gallen, 2000

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Strebel, Paul: Why Do Employees Resist Change? In: Harvard Business Review OnChange. Harvard Business School Press Boston, 1999

Tieman, Susanne: Anforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der Sicht der Bürger /Steuerzahler, in: Hill, Hermann; Klages, Helmut: Qualitäts- und erfolgsorientiertes


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Voigt, Eugen Dr.: Der Mitarbeiter im Innovationsprozess. Skript zur Vorlesung„Innovations-Management“, NDU-HSG 16 Block 6, Mai 2000, St. Gallen

Weber Jürgen; Schäffer, Utz: Balanced Scorecard & Controlling: Implementierung –Nutzen für Manager und Controller – Erfahrungen in deutschen Unternehmen, Gabler,Wiesbaden 1999.

Weibler, Jürgen: Kundenorientierte Verwaltung – Eine Analyse ihrer Voraussetzungen, in:Wirkungsorientierte Verwaltungskultur, Seminar am 21.9.1995, WBZ der HSG

Vom Schul- und Sportdepartement und vom Sportamt der Stadt Zürich zurVerfügung gestellte Unterlagen

Leitbild, Sportamt der Stadt Zürich, Februar 1997

Rechnung zur Vorlage an den Gemeinderat, mit Produktgruppen-Globalbudgets,Sportamt der Stadt Zürich, 2000

Sportamt der Stadt Zürich – Dienstleistungsbetrieb für die sporttreibende Bevölkerung.Dokumentation 2000, Sportamt Zürich (mit Zielsetzungen des Sportamts).

Sportamt der Stadt Zürich – Produktebudget 2001

Sportamt der Stadt Zürich – Jahreskontrakt 2000 zwischen dem Schul- und Sportdepar-tement und dem Sportamt

Zürich im Dienst der Kundinnen und Kunden oder: wie aus Beamtinnen und BeamtenBeraterinnen und Berater werden, Ein Leitfaden für die Stadtverwaltung, Erarbeitet imRahmen eines Projekts zum Seminar „Führen in einem sich verändernden Umfeld“ vonsechs städtischen Kadern (einschl. Ernst Hänni), Zürich, September 1999

Anhang B Interviewpartner

iv

Anhang B Interviewpartner

Name Funktion Unternehmen Datum

Ernst Hänni Chef Sportamt der Stadt ZürichHerdernstrasse 47Stadion Letzigrund8040 Zürich

8. November 2000

Anhang C Abbildungsverzeichnis

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Anhang C Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Begriffsdefinitionen im Rahmen von NPM...........................................................8

Abbildung 2 Wesentliche Merkmale des NPM ........................................................................9

Abbildung 3 Trennung strategische Behörde von operativen Kompetenzen .........................10

Abbildung 4 Einsatzmöglichkeiten und Vorteile einer Balanced Scorecard...........................14

Abbildung 5 Themenfelder einer Balanced Scorecard..........................................................16

Abbildung 6 Aufbauschema einer Balanced Scorecard ........................................................17

Abbildung 7 Erfolgsfaktoren für die Umsetzung der BSC......................................................17

Abbildung 8 Hindernisse bei der Umsetzung von Geschäftsstrategien .................................22

Abbildung 9 Erfolgskriterien Strategie und Vision für einen BSC-Ansatz im NPM-Umfeld ....23

Abbildung 10 Erfolgskriterien einer BSC-Finanzperspektive im NPM-Umfeld .......................26

Abbildung 11 Verschmelzung von Finanz- und Kundenperspektive als strategischesHauptfeld der BSC im NPM-Umfeld................................................................29

Abbildung 12 Erfolgsfaktoren einer BSC-Kundenperspektive im NPM-Umfeld .....................31

Abbildung 13 Erfolgsfaktoren einer BSC-Prozessperspektive im NPM-Umfeld.....................38

Abbildung 14 Erfolgsfaktoren einer BSC-Mitarbeiterperspektive im NPM-Umfeld.................41

Abbildung 15 Fragenkatalog Strategie und Vision Wirkungs- statt Inputsteuerung? Input- stattWirkungssteuerung!........................................................................................46

Abbildung 16 Fragenkatalog Finanzperspektive ...................................................................51

Abbildung 17 Fragenkatalog Kundenperspektive..................................................................54

Abbildung 18 Produkt/Zielgruppen Sportanlagen..................................................................56

Abbildung 19 Produkt/Zielgruppen Sportförderung und Beratung.........................................57

Abbildung 20 Produkt/Zielgruppen Leistungen für die Volksschule.......................................58

Abbildung 21 Produkt/Zielgruppen Bereitstellung und Betrieb von Hallen- und Freibädern ..59

Abbildung 22 Fragenkatalog Prozessperspektive .................................................................62

Abbildung 23 Betriebliche Leistungsprozesse und kritische Erfolgsfaktoren .........................67

Abbildung 24 Fragenkatalog Mitarbeiterperspektive .............................................................69

Anhang D Abkürzungsverzeichnis

vi

Anhang D Abkürzungsverzeichnis

NPM New Public Management

WOV Wirkungsorientierte Verwaltungsführung

BSC Balanced Scorecard

f, ff folgende Seite, folgende Seiten

u.a. unter anderem

vs versus

bzw. beziehungsweise

TQM Total Quality Management

EBIT Earnings before interest and taxes

EVA Economic value added

SGE Strategische Geschäftseinheit

z.B. zum Beispiel

d.h. das heisst

vgl. vergleiche

ggfs. gegebenenfalls

usw. und so weiter

resp. respektiv

öff. öffentlich

u.a.m. und andere mehr

s. siehe

Pkt. Punkt

rd. rund

CRM Customer Relationship Management

SCM Supply Chain Management

IT Information Technology

SSD Schul- und Sportdepartement

DöV Departement für öffentlichen Verkehr

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