VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE LAW AND POLITICS …

VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE LAW AND POLITICS IN AFRICA, ASIA AND LATIN AMERICA

(Zitierweise: VRÜ)

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Herausgegeben von Prof. Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen

Prof. Dr. Philip Kunig, Freie Universität Berlin Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Verwaltungsgericht Hamburg

durch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e.V.

Redaktion: Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg

(für den Inhalt verantwortlich) Carola Hausotter, Gießen · Dr. Palamagamba John Kabudi, Dar es Salaam

Wolfgang Kessler, Berlin · Ulf Marzik, Berlin

37. Jahrgang 1. Quartal 2004

ABSTRACTS .......................................................................................................... 3 ANALYSEN UND BERICHTE

Immanuel Gebhardt / Robert Dübbers Eine Schufa für die Volksrepublik China? – Kreditauskunftssystem zur Förderung von Transparenz und Rechtssicherheit im Bankensektor .................. 7 Nicole Monleón Verfassungsrechtliche Aspekte der Krise in Venezuela ................................... 59 Markus Kotzur Mexiko zwischen Verfassungsversprechen und Verfassungswirklichkeit – Erste Ergebnisse einer Bürgerbefragung des Instituto de Investigaciones Jurídicas, Mexico City...................................................................................... 88 Cordelia Koch Das Ende der Koexistenz im Libanon? Neues Wahlgesetz und Senatseinführung würden die konkordanzdemokratische Vielheit verfestigen, doch die Vielfalt beschränken..................................................... 105

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT Dietrich Nelle Verfassungsreform in Kirgisien...................................................................... 133

BUCHBESPRECHUNGEN Bernd Roland Elsner Die Bedeutung des Volkes im Völkerrecht (M.D. Cole) ................................ 142 Jan Sandorski Międzynarodowa ochrona praw człowieka a HIV/AIDS [Internationaler Menschenrechtsschutz und HIV/AIDS] (A. Pagiela) ........... 146 Lourens du Plessis Re-Interpretation of Statutes (I. v.Münch) ...................................................... 148 Werner Miguel Kühn Die Andengemeinschaft (M. Frischhut) ......................................................... 150 Francisco Fernández Segado La dogmática de los derechos humanos (I. v.Münch)..................................... 152

BIBLIOGRAPHIE............................................................................................... 155 Die Autoren dieses Heftes / The Authors............................................................. 163

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ABSTRACTS A Schufa for the People’s Republic of China? – Credit Information System for the

Promotion of Transparency and Legal Certainty in the Banking Sector

By Immanuel Gebhardt and Robert Dübbers, Beijing The People’s Republic of China’s WTO accession offers opportunities for foreign banks to enter the Chinese market. Although China’s banking market will not be fully opened before 2007, foreign banks have to be present in China today, if they want to benefit from the market’s coming liberalisation. At present, the Chinese government and parliament prepare legislative and economic measures to make the country’s banking sector fit for the opening. Thus, credit information systems similar to the German SCHUFA are tested and developed in several Chinese provinces. It is intended to enlarge such systems to the whole country. A uniform credit information system for the whole People’s Republic of China is necessary for the development of China’s retail banking market. Especially the consumer credit and credit card business needs reliable credit information. At the same time, reliable credit information becomes more important for banks operating in China because of the planed intensification of the country’s supervision of banking in accordance to international stan-dards. The article deals with the economic and legal development in the field of credit information systems in the People’s Republic of China. It shows how the country’s banking sector has changed because of China’s economic reforms and how credit information systems were established in the economically advanced cities of Shanghai and Shenzhen. It describes the existing legal framework and, moreover, gives some suggestions for the development of a comprehensive legal framework. The Constitutional Crisis in Venezuela

By Nicole Monleón, Hamburg Venezuela’s President Hugo Chávez was democratically elected in 1998 and re-elected in 2000 after the entry into force of the new Constitution. He came to power on a platform of radical reforms. Time passed, and Mr. Chávez failed to comply with his manifold election pledges. A severe economic crisis, paired with what many regard as authoritarian rule,

Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004)

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invigorated the faction-ridden opposition. In early 2002 Venezuela experienced extreme political turmoil, which culminated in an attempted coup on April 11th. After the failure to oust President Chávez, Venezuelan society remained deeply polarized, political protests continued, and economic conditions worsened, leaving the country at risk of further violent conflicts and jeopardizing democracy and the rule of law. The oppositions will to force Mr. Chávez out of power through democratic means is strong. Since the two-month general strike 2002/2003, designed to force Mr. Chávez to resign, the efforts of Venezuela’s oppo-sition are focused on a recall referendum. Although the first attempt at a recall petition was rejected on September 12th 2003 by the electoral authority, the National Electoral Council (CNE), whose five board members had finally been appointed by Venezuela’s Supreme Court in August. According to polling data Mr. Chávez would suffer a massive loss in a recall referendum, with as much as two thirds of the electorate voting against him. The prospects of the referendum to be held are uncertain. President Chávez will seek to avoid such an expression of national discontent. If the referendum takes place even so, it must be accomplished before August, 19th 2004. If it’s set thereafter and successful, the office will be assumed by the Vice-President. The means at Mr. Chávez disposal to retard the referen-dum are plenty. The Mexican Constitution - Expectations, Promises, Reality.

The Results of a Survey by the Instituto de Investigaciones Jurídicas, Mexico

By Markus Kotzur, Köln/Bayreuth The constitutional state is based upon the normative powers of the constitution as well as on the social reality, a reality being determined by a continuing process of day to day constitution building and dependent on the citizens´ perception of their constitution. Therefore, the international scientific community should pay great attention to a recent survey carried out by the “Instituto de Investigaciones Juridicas , Universidad Nacional Autónoma de México” and its director D. Valadés. In Latin America it is the first study of its kind applying an interdisciplinary, comparative and cultural sciences approach. About 1800 people older than fifteen and representing the regional diversity of the Mexican State have been questioned. The manifold topics of the questions include what one could describe as constitutional law and constitutional life being emanations of culture. To give some examples: The target group was confronted with the general question of what they know about their constitution and whether or not they believe to have a sufficient notion of their country’s constitutional architecture. More specifically, the questioned people were asked if – at least in their opinion – the constitutional guarantees correspond to the society’s most urgent needs. Further questions were: Should there be a reform of the

Abstracts

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constitution, if so, a general reform or only limited to specific topics? Should the president be allowed to be re-elected. What do you think about affirmative action; what about the human rights standards? Do you belief that the political powers obey the normative consti-tution. What do you know about the “amparo”? Most interesting – especially for a society in transformation to a modern, liberal and egali-tarian democracy – is to learn, from whom and where people receive information about their constitution and its power to shape the political structure of a society that is marked and characterized by strong dichotomies – most obviously the contrast between rich and poor. An important role do, of course, play the media as specifically public guardians in a system of checks and balances (sometimes even gaining a „pre- or sub-lawmaking func-tion“), but also schools, churches and many other private or public actors of a pluralistic society. People have to be educated with regard to their constitution as such and to the values this constitution is based upon. The notion of liberty as a fundamental right and value may be the starting point. When more than 90 % of the questioned people believe that their freedom of religion is not only a promise, but reality, when 83,6% have no doubts about free elections, when 80,9% think, that the freedom of assembly – surely one of the most important freedoms for the politically active citizen – is sufficiently guaranteed, all the facts give reason for optimism as to a prosperous future of Mexican democracy. It also has to be mentioned that in a multicultural and multi-ethnical society with a colonial past the rights of the indigenous people play a most important role. A very difficult problem is to solve the conflict between the long tradition of indigenous rights and modern human rights if the first contradict the latter ones. It may not be forgotten that the moral authority and legal relevance of all human rights is universal. The survey presented in this article shows how effective and important a comparative sociology of constitutionalism can be. This is true for Mexico, where the necessary reform process can follow the line which is to some extent drawn by the results of the survey. This is also true for all Ibero-America, and it is true for Europe, where a European legal socio-logy is more than desirable for the future of our European Constitution “in process”. Constitutional Reforms in Lebanon: Consociational Democracy vs.

Democratic Plurality?

By Cordelia Koch , Beirut „Coexistence” is associated with plurality, in the case of Lebanon with the diversity of religious groups. Between 1943 and 1975 the Lebanese political system was therefore commonly referred to as being a consociational democracy, as 19 religious communities share state power according to a fixed ration between the various Christian and Muslim


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sects. With the outbreak of Civil War in 1975, Lebanon no longer seems to be the center of research on consociational democracy. However, this article attempts to draw attention to the fact that not only the Lebanese political system, but also its written constitution of 1990, shows the main features of consociational democracy. Two joined reforms, proposed by the Lebanese minister of the interior, Elias el-Murr in September 2002 gave rise to a wave of protests and have not been realized until now: the creation of a nationwide constituency and the establishment of the senate as a second chamber. This article argues that these reforms would be perfectly in line with the func-tioning of consociational democracy on the one hand, but they would reduce democratic plurality on the other. Their combination tends to stabilize the sects’ position on the insti-tutional level since the electoral law, conceived by the minister of the interior, would not touch on confessional representation of Parliament. At the same time, the senate would grant the sects an additional channel to pursue their political interests. Most advocates of consociational democracy claim that by accepting intermediate social groups (that stand between the citizen and its state), consociational democracy leads to a stable state entity. The article will show that, in a specific kind of consociational democracies, where groups are defined and therefore fixed by state law, consociational democracy stabilizes the plural-ity of these fixed groups. The combination of a nationwide constituency with the establish-ment of a senate reinforces and stabilizes the religious groups. Therefore, these reforms demonstrate how consociational democracies favour group plurality instead of leading to a state entity. This leads to the article’s third aspect. By distinguishing religious groups’ coexistence of two other political realities of Lebanon, the coexistence of notables and the coexistence of interests respectively, I can argue that the nationwide constituency, as an amendment to the existing electoral law, would considerably reduce both the notables’ possibilities to become deputy and the parliaments’ plurality of interests. Whereas the first consequence is not a defining element of consociational democracy, the second is. As a result, these reforms have opposing effects on the Lebanese consociational democracy. They would stop the coexistence of interests, whereas they would reinforce the coexistence of those groups which constitute the Lebanese state, i.e. the religious communities. How-ever, looking at this case study, one cannot draw the conclusion that the coexistence of interests always stands behind.

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ANALYSEN UND BERICHTE

Kreditauskunftssystem zur Förderung von Transparenz und Rechtssicherheit im Bankensektor Von Immanuel Gebhardt / Robert Dübbers, beide Peking Der WTO-Beitritt der Volksrepublik China eröffnet ausländischen Banken die Möglichkeit, auf dem chinesischen Markt tätig zu werden. Zwar wird ihnen der chinesische Markt aufgrund der beim Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation WTO getroffenen Verein-barungen erst 2007 vollständig offen stehen. Schon jetzt muss aber in China präsent sein, wer von der kommenden Marktöffnung profitieren will. Zur Zeit bereiten die chinesische Regierung und das chinesische Parlament gesetzgeberische und wirtschaftliche Maßnah-men vor, die den chinesischen Bankensektor auf die Marktöffnung vorbereiten sollen. Unter anderem werden derzeit in verschiedenen Provinzen Kreditauskunftssysteme nach Art der deutschen SCHUFA entwickelt und getestet, die später auf das ganze Land ausge-dehnt werden sollen. Ein einheitliches Kreditauskunftssystem in der Volksrepublik China ist eine dringend benötigte Grundlage für das gesamte Retailbanking. Insbesondere für das Konsumentenkredit- und das Kreditkartengeschäft sind zuverlässige Kreditauskünfte ent-scheidend. Kreditinformationen werden für in der Volksrepublik China tätige Banken auch deshalb zunehmend wichtig, da die Bankenaufsicht verschärft und internationalen Stan-dards angepasst werden soll. Grund genug, sich schon jetzt mit den wirtschaftlichen und rechtlichen Entwicklungen auf diesem Gebiet zu befassen. Im folgenden soll daher ein Blick auf den aktuellen Zustand des chinesischen Bankensektors geworfen und sodann vorgestellt werden, welche Entwicklungen sich im Bereich der Kreditauskunftssysteme vor allem in den auf diesem Gebiet weiter fortgeschrittenen Städten Shanghai und Shenzhen abzeichnen.


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I. Einleitung

In dem Maße, in dem die Transformation der Volksrepublik China – insbesondere in den wirtschaftlichen Zentren der Ostküste und der Hauptstadt Peking – fortschreitet von der Plan- zur Marktwirtschaft und der im Land vorhandene Wohlstand wächst, steigt auch die Nachfrage nach Krediten, sei es zur Finanzierung von Investitionen der Wirtschaft, sei es zur Finanzierung des privaten Konsums. Waren es früher Staatsunternehmen, die nach Maßgabe staatlicher Planung bei gleichsam staatlichen Banken Kredite aufnahmen, treten in der Marktwirtschaft verstärkt auch Privatunternehmen oder einzelne Konsumenten als Kreditnehmer in Erscheinung. Auch ausländische Unternehmen müssen verstärkt Kredite in China gewähren und werden mit weiterer Marktöffnung zukünftig auch als Kreditnehmer in China auftreten. Unternehmen gewähren ihren Abnehmern Lieferantenkredite und bieten im Einzelhandel als Mittel der Absatzfinanzierung zunehmend Konsumentenkredite an1. Gerade im Dienstleistungssektor, insbesondere im Bereich der Telekommunikation, treten Unternehmen in Vorleistung und vertrauen auf einen späteren Ausgleich der Rechnung durch ihre Kunden. Hinzu kommt eine zunehmende Verbreitung von Kreditkarten2. Obgleich das chinesische Geschäftsleben immer noch stark durch Barzahlungen geprägt ist, ist damit zu rechnen, dass sich moderne Zahlungssysteme mehr und mehr durchsetzen werden. Zwar ist die Sparquote in der Volksrepublik China mit knapp 40 % unverändert hoch3. Indessen könnten weite Teile der Bevölkerung große Anschaffungen wie Autos, Wohnungen oder hochwertige Konsumgüter nicht allein aus ihren Ersparnissen finanzieren. Sollen diese Waren dennoch Absatz finden, müssen sie über Kredite finanziert werden. Nur so lässt sich das weiterhin hohe Wirtschaftswachstum aufrechterhalten.

1 So soll das Gesamtvolumen aller Konsumentenkredite allein in Shanghai im Jahr 1999 6,6 Milli-

arden US$ betragen haben. Vgl. Huateng Develops and Launches the First Credit Bureau in China, http://www.huateng.com/English/Case/SuccessStory/Laun.asp.

2 In Shanghai sollen 1999 1,18 Millionen Kreditkarten im Umlauf gewesen sein. Vgl. Huateng

Develops and Launches the First Credit Bureau in China (Fn. 1). Diese Zahl erscheint indessen sehr hoch, da das Kreditkartengeschäft in der VR China immer noch im Aufbau begriffen ist. Die weitaus meisten im Umlauf befindlichen Karten sind reine Debit-Karten ohne Kreditfunktion. Vgl. dazu Tom Holland/Paul Beckett, Citigroup’s China Bet, Far Eastern Economic Review, 6.3.2003, S. 40 (41).

3 Die nationale Sparquote betrug Ende 2002 39,6 %. Die privaten Sparguthaben beliefen sich zum

gleichen Zeitpunkt auf mehr als 8 Billionen Y RMB, nachdem sie noch Ende 2000 6,4 Billionen Y RMB betragen hatten. Vgl. Deutsche Bank Research, China 2020: Vor großen Herausforderun-gen, China Spezial, Frankfurt am Main, August 2002, S. 5 ff.; OAV/F.A.Z.-Institut, Länderanalyse VR China/Hongkong, Frankfurt am Main, April 2002, S. 11 f.; Otto Mann, Keine Abkehr von Reform und Wachstum, China Contact 1/2003, 25; Heike Holbig, Gelingt die politische Steue-rung der wirtschaftlichen Dynamik in China?, CHINA aktuell 1/2003, S. 43 (48), die sich auf eine Meldung der Nachrichtenagentur Xinhua vom 12.11.2002 bezieht (ebd., Fn. 20).

Gebhardt / Dübbers, Eine Schufa für die Volksrepublik China?

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Damit wächst auch das Bedürfnis der Kreditgeber, ihre Kredite abzusichern. Dazu müssen sie, insbesondere wenn der Kreditnehmer keine das Kreditrisiko abdeckenden Sicherheiten bieten kann, das Risiko, dass der Kreditnehmer zahlungsunfähig oder -willig sein oder werden könnte, möglichst gering halten. Auf höhere Risiken müssen sie mit höheren Kre-ditzinsen reagieren. Sie müssen mithin eine Prognose über das zukünftige Zahlungsverhal-ten des Kreditnehmers erstellen. Dabei sind sie, insbesondere wenn sonstige Informations-mittel wie etwa eine Bilanz des Kreditnehmers, Börsenkurse oder Kreditratings nicht zur Verfügung stehen, auf Informationen über das frühere Zahlungsverhalten des Schuldners angewiesen. Diese Informationen können häufig durch eigene Nachforschungen des Kre-ditgebers nicht oder nur mit hohem Aufwand erhoben werden. Besonders über das Zah-lungsverhalten eines Kunden gegenüber Wettbewerbern wird kaum etwas in Erfahrung zu bringen sein. Insbesondere bei der Kreditvergabe an Konsumenten oder kleine und mittlere Unternehmen (nachfolgend „KMU“) haben Kreditauskunftssysteme daher große Bedeutung4. Existieren sie nicht, neigen Kreditgeber zur Vorsicht bei der Kreditvergabe besonders an diese beiden Gruppen von Kreditnehmern. Sie verlangen einen höheren Risikozuschlag, der den Kredit verteuert Die Errichtung eines funktionsfähigen Kreditauskunftssystems wirkt mithin wirt-schaftsfördernd in zweierlei Richtung: Zum einen steigert die aufgrund eines solchen Systems einfachere Vergabe von Konsumentenkrediten den privaten Konsum, zum anderen erleichtert eine einfachere Kreditvergabe an KMU diese Investitionen5. Die KMU-Förderung hat in der chinesischen Politik einen hohen Stellenwert. Während in Deutschland über den von Wirtschafts- und Arbeitsminister Clement favorisierten „Small Business Act“ noch diskutiert wird6, ist das KMU-Fördergesetz der Volksrepublik China7

4 Vgl. Arturo Galindo/Margaret Miller, Can Credit Registries Reduce Credit Constraints? Empiri-

cal Evidemce on the Role of Credit Registries in Firm Investment Decisions, Inter-American Development Bank, Santiago de Chile 2001, S. 3, http://www.iadb.org/res/seminars_events.htm.

5 Zu den Problemen kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Kreditvergabe in China vgl. Hui

Yongzhe, Smaller firms get windfall, China Daily/Business Weekly 10.-16. 9. 2002, S. 1 u. 3; Da Shan, SMEs to get more loans, China Daily 4. 9. 2002, S. 5; Jin Rong, Small firms need better work to attract loans, China Daily 2. 9. 2002, S. F-2; Xu Dashan, Social credit system in urgent need, China Daily 23. 4. 2002, S. 5. Zur Bedeutung eines Kreditauskunftssystems in diesem Zusammenhang vgl. Vincent Rague, Making Small Business Finance Profitable, The Importance of a Viable Credit Information Infrastructure in Lending Decisions, Vortrag gehalten auf der Credit Bureau Conference, Almaty, 29.–31.1.2003, http://www.cbconference.kazecon.kz/en/mat/ default.asp.

6 Vgl. Wolfgang Clement, Rede des Bundesministers für Wirtschaft und Arbeit zur Mittelstands-

politik vor dem Deutschen Bundestag am 30. Januar 2003 in Berlin, Bulletin der Bundesregie-rung, Nr. 10-2 vom 30.1.2003, http://www.bundesregierung.de/dokumente/,-465503/Bulletin.htm. Zum inzwischen von der Bundesregierung verabschiedeten Gesetzentwurf vgl. Otto v. Campen-hausen, Der Regierungsentwurf zum Kleinunternehmerförderungsgesetz, DB 2003, 632 ff.


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(nachfolgend „KMUG“) nach langen vom Rechtskooperationsbüro der GTZ unterstützten8 Vorarbeiten bereits am 1. Januar 2003 in Kraft getreten9. Dieses Gesetz ist hier insoweit relevant, als es die Chinesische Volksbank10 auffordert, die geldpolitische Steuerung zu stärken, um so die finanziellen Rahmenbedingungen für KMU zu verbessern11, die Unter-stützung kleiner und mittlerer Finanzinstitutionen zu verstärken12 und die Geschäftbanken zu ermuntern, ihre Kreditstrukturen anzupassen, um KMU verstärkt zu unterstützen13. Diese sollen das Kreditmanagement verbessern, ihre Dienstleistungen ausweiten und solche Finanzprodukte entwickeln, die für die Entwicklung für KMU förderlich sind. Sie sollen KMU unter anderem mit Krediten unterstützen14. Dieser gesetzgeberische Appell zeigt: Der chinesische Gesetzgeber hat erkannt, dass nicht zuletzt Fehlleistungen im chinesischen Bankensystem für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes hinderlich sind. Vor diesem Hintergrund müssen Entwicklungen gesehen werden, die ein eigenes Kredit-auskunftssystems aufbauen sollen15. In einem Bericht zum zehnten Fünfjahresplan vor der Politischen Konsultativkonferenz des Chinesischen Volkes führte der damalige Minister-präsident Zhu Rongji im Jahr 2001 aus, dass die Stärkung des Kreditwesens, insbesondere des Konsumentenkredits, ein Muss für die chinesischen Wirtschaftsreformen sei. Innerhalb der nächsten fünf Jahre solle ein landesweites Kreditauskunftssystem aufgebaut werden, das speziell Konsumentenkredite erfassen solle16.

7 Law of the People’s Republic of China on Promoting Small and Medium-sized Enterprises,

verabschiedet auf der 28. Sitzung des Ständigen Ausschusses des neunten Nationalen Volks-kongresses der Volksrepublik China am 29 6.2002.

8 Das vom Rechtskooperationsbüro der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

(GTZ) GmbH in Peking im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) betreute Projekt zur Beratung des Finanz- und Wirtschaftsausschusses des Nationalen Volkskongresses der Volksrepublik China auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts unter Leitung des Verfassers Gebhardt hat von 1999 bis 2002 vier internationale Symposien durchgeführt, auf denen chinesische und internationale Experten die verschiedenen Entwürfe des KMUG diskutiert haben. Die Veröffentlichung der anlässlich dieser Symposien entstandenen Materialien ist in Vorbereitung.

9 Art. 45 KMUG.

10 Dies ist die chinesische Zentralbank. Vgl. dazu Jürgen Schröder, Die Entwicklung eines effizien-

ten Finanzsystems in der Volksrepublik China, Mitteilungen des Instituts für Asienkunde, Nr. 230, Hamburg 1994, S. 75 ff.; 129 ff.

11 Art. 13 Abs. 1 KMUG.

12 Art. 13 Abs. 2 Alt. 1 KMUG.

13 Art. 13 Abs. 2 Alt. 2 KMUG.

14 Art. 14 Abs. 2 KMUG.

15 Vgl. Credit rating system on its way, China Daily 18. 3. 2002, S. 1.

16 Vgl. Credit Based Economy a Must for China: CPPCC Members, http://www.china.org.cn/

english/2001/Mar/8842.htm.


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Dabei greift die chinesische Seite auch auf deutsche Erfahrungen zurück und prüft, ob und inwieweit sie diese im eigenen Land verwenden kann. So war das dritte Symposium zum deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialog17, das am 20. und 21. Mai 2002 in Peking statt-fand, dem Thema „Die Rechtsstaatliche Ordnung der Marktwirtschaft – Förderung der Kreditwürdigkeit und der Rechtssicherheit für Bürger und Unternehmen“ gewidmet. Einen Schwerpunkt bildete der Aufbau eines solchen Systems ähnlich der deutschen Schutzge-meinschaft für allgemeine Kreditsicherung (Schufa)18. II. Bankensektor der Volksrepublik China

Bevor man sich näher mit dem Aufbau eines Kreditinformationssystems in der Volksrepu-blik China befasst, ist es sinnvoll, sich zunächst einen Überblick über den derzeitigen Zustand des chinesischen Bankensektors insgesamt zu verschaffen. Vor diesem Hinter-

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Die alljährlichen Symposien zum deutsch-chinesischen Rechtsstaatsdialog gehen auf eine Verein-barung des damaligen chinesischen Ministerpräsidenten Zhu Rongji und Bundeskanzler Gerhard Schröders aus dem November 1999 zurück, einem umfassenden Dialog über Fragen des Rechts-staats zu führen. Substantiell soll dieser Rechtsstaatsdialog aus deutscher Sicht vor allem dazu dienen, den bereits 1978 begonnenen Prozess wirtschaftlicher und politischer Reformen in der VR China zu unterstützen und einen Beitrag zur Durchsetzung von rechtsstaatlichem Denken und Handeln in China zu leisten, das eine Respektierung der Menschenrechte einschließt. Dieser Dia-log muss auf die Unterschiedlichkeit der Kulturen und der Wertvorstellungen der Bevölkerung Rücksicht nehmen und bedenken, dass Schwerpunkte und Tempo der Rechtsreform in der VR China nicht von deutscher Seite bestimmt werden können, sondern von chinesischer Seite getra-gen werden müssen. Es muss daher die chinesische Seite sein, die die Schwerpunkte der Zusam-menarbeit bestimmt. Die deutschen Partner leisten ihren Beitrag dadurch, dass sie ihr Erfah-rungswissen und Know-how einbringen und gemeinsam mit ihren chinesischen Partnern Empfehlungen für die nächsten Schritte der chinesischen Rechtsreformen erarbeiten.

Der deutsch-chinesische Rechtsstaatsdialog knüpft an eine längere Tradition der Zusammenarbeit beider Länder im Rechtsbereich an. Die GTZ führt im Auftrag des BMZ bereits seit 1983 deutsch-chinesische Kooperationsprojekte im Rechtsbereich. Ende 2001 hat sie ihre diesbezüglichen Akti-vitäten in einem einheitlichen Rechtskooperationsbüro in Peking unter Leitung des Verfassers Gebhardt zusammengefasst. Dieses Rechtskooperationsbüro führt derzeit in Zusammenarbeit mit seinen chinesischen Partnern, dem Ministerium für Außenhandel und wirtschaftliche Zusammen-arbeit (MOFTEC), dem Ministerium für Arbeit und Soziale Sicherheit (MOLSS), dem Finanz- und Wirtschaftsausschuss (FEC) des Nationalen Volkskongresses (NVK) und der Arbeitskommis-sion für Rechtssetzung (LAC) des Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses (NVK), Rechtsberatungsprojekte im Wirtschafts-, Arbeits-, Sozial- und Verwaltungsrecht durch.

18 Zur Tätigkeit der Schufa und deren rechtlichen Grundlagen vgl. Eberhard Hoene, Präventiver

Kreditschutz und Zwangsvollstreckung durch Private, Diss., Berlin 1971, S. 71 ff.; Rainer Rich-ter, SCHUFA – Schutzgemeinschaft für allgemeine Kreditsicherung, Diss., Würzburg 1972; Mar-tin Hendriks, Die SCHUFA – Aufgaben und Wirken, ZHR 149 (1985), 199 ff.; Wulf Bach, SCHUFA – eine Organisation zum Schutze von Kreditgebern und Kreditnehmern, DGVZ 1992, 49 ff; Wulf Bach/Wulf Kamlah, SCHUFA – Schutzgemeinschaft für allgemeine Kreditsicherung, in: Meyer/Pütz (Hrsg.), Forderungsmanagement im Unternehmen, 13. Erg.-Lfg., Dezember 1999, Nr. 2.2.1.4.


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grund wird deutlich, warum im Vorfeld bereits der für 2007 im Gefolge des WTO-Beitritts der Volksrepublik China vorgesehene Aufbau eines chinesischen Kreditauskunftssystems besonders dringend ist. 1. Entwicklung des chinesischen Bankwesens und des Kreditgeschäfts in der

Volksrepublik China a. Bankensystem nach sowjetischen Vorbild vor Beginn der Reform- und

Öffnungspolitik 1978 Das chinesische Bankensystem wurde in den 1950er Jahren in ein Monobankensystem nach sowjetischem Vorbild umgewandelt. Sowohl die Funktion der Notenbank, als auch alle Geschäftsbankfunktionen wurden bei der bereits 1948 im kommunistisch kontrollierten Gebiet Chinas gegründeten Chinesischen Volksbank (People’s Bank of China) konzent-riert, die dem Staatsrat, also der Zentralregierung, unterstellt war. Bis Anfang 1955 wurden ausländische und private Banken bis auf wenige Ausnahmen geschlossen. Ihre Geschäfts-stellen wurden von der Chinesischen Volksbank übernommen. Entsprechend einer umfassenden Finanzplanung war die Chinesische Volksbank für die Geldversorgung der chinesischen Volkswirtschaft verantwortlich. Diese Finanzplanung war Teil der staatlichen Gesamtplanung, diente als Gegenstück zur Güterplanung und bestand aus der Bilanz des Staatshaushalts, den Finanzplänen der staatseigenen Unternehmen sowie dem Bargeld- und dem Buchgeldplan. Durch die Steuerung und Kontrolle aller Wirt-schaftseinheiten über diese monetären Teilpläne sollte die plangerechte Geldversorgung der chinesischen Volkswirtschaft sichergestellt werden, also die geldpolitische Steuerung erfol-gen19. Die chinesische Volksbank führte als monopolistische staatliche Geschäftsbank zudem den gesamten Zahlungsverkehr und sämtliche kommerzielle Einlage- und Kreditgeschäfte durch. Dabei richtete sie sich nach staatlichen Einlage- und Kreditplänen20. Sie war mithin das „Kassen- und Verrechnungszentrum der chinesischen Volkswirtschaft“21. Da der Zah-

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Schröder (Fn. 10), S. 78. 20

Die Kreditplanung bestand dabei aus der Finanzplanung der kreditnehmenden volkseigenen Betriebe, in der diese ihren Kreditbedarf anmeldeten, und in einem staatlichen Gesamtkreditplan, der dazu diente, den Fluss von Kreditmitteln in der gesamten Volkswirtschaft zu lenken. Die Chi-nesische Volksbank war für den Abgleich beider Planungen zuständig und leitete die Planent-würfe der einzelnen Staatsbetriebe erst dann weiter, wenn sichergestellt war, dass diese den gesamtstaatlichen Finanzierungsrichtlinien entsprachen. Vgl. Schröder, (Fn. 10), S. 83.

21 Schröder, (Fn. 10), S. 78.


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lungsverkehr zwischen verschiedenen volkseigenen Betrieben und anderen staatlichen Stel-len regelmäßig bargeldlos über Bankkonten der chinesischen Volksbank erfolgte22, konnte diese die ihr als Geschäftsbank bekannt werdenden Informationen zugleich zur Kontrolle der Einhaltung der staatlichen monetären Pläne verwenden und so ihren Aufgaben als Notenbank nachkommen23. Die bereits 1908 unter der chinesischen Nationalregierung als Zentralbank gegründete Bank of China wurde in den 1950er Jahren nicht geschlossen, sondern nahm unter Leitung und Kontrolle der Chinesischen Volksbank die Rolle einer Außenhandelsbank war. Sie konzentrierte sich auf Einlage- und Kreditgeschäfte mit Devisen und wickelte Außenhan-delsfinanzierungen und den internationalen Zahlungsverkehr ab24. Die dem Finanzministerium unterstellte Volksaufbaubank schließlich teilte den staatseige-nen Unternehmen Finanzmittel aus dem Staatshaushalt zu, die für Anlageinvestitionen auf der Grundlage staatlicher Investitionsplanung benötigt wurden25. Diese Dotationen waren de facto stets so niedrig angesetzt, dass die staatseigenen Unter-nehmen Bankkredite der Chinesischen Volksbank in Anspruch nehmen mussten, um ihren Betrieb aufrechtzuerhalten. Dies galt sowohl für die Finanzierung des Umlaufvermögens als auch mehr und mehr für die Finanzierung von Investitionen. Bis Ende der 1970er Jahre hatte sich der Anteil an Staatshaushaltsdotationen auch im Bereich der Investitionen auf etwa 77 % verringert26. Die Einzelkredite waren der staatlichen Planung entsprechend objektgebunden und regelmäßig bis zu einem Jahr befristet27. Dispositionskredite, bei denen das Unternehmen innerhalb einer Kreditlinie frei über die Inanspruchnahme des Kredits entscheiden konnte, gab es nicht. Zinssätze für Kredite wurden gemäß zentraler Planung festgelegt. Bankkredite dienten mithin der Finanzierung von Umlaufvermögen und Investitionen nach zuvor festgelegten staatlichen Planungen. Die Geschäftsbank hatte dabei keinerlei Ent-scheidungsspielraum hinsichtlich der Kreditvergabe; das Unternehmen konnte nicht über die Kreditinanspruchnahme entscheiden. Grundlage der Kreditvergabe waren nicht die bei der jeweiligen Niederlassung der Chinesischen Volksbank vorhandenen Einlagen. Diese 22

Barzahlungen spielten nur im privaten Sektor (Lohnzahlungen und Konsumkäufe) und beim Handel mit landwirtschaftlichen Produkten in den vom Bankensystem nur unzureichend erfassten ländlichen Gebieten der VR China eine Rolle. Vgl. dazu Schröder, (Fn. 10), S. 80.

23 Schröder, (Fn. 10), S. 80 f., 83.

24 Schröder, (Fn. 10), S. 78 f.

25 Schröder, (Fn. 10), S. 79.

26 Schröder, (Fn. 10), S. 83, nennt für den Bereich des Investbaus einen Wert von 77,2 %.

27 Schröder, (Fn. 10), S. 81.


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mussten vielmehr vollständig an die Zentrale abgeführt werden. Die Kreditvergabe erfolgte nach politisch festgelegten und in staatliche Pläne umgesetzten Vorgaben und nicht nach wirtschaftlichen Kriterien. Ausleihungen wurden über vertikale Zuweisungen entsprechend der Finanzplanung finanziert, die aus dem Staatshaushalt und aus den an die Zentrale zurückgeflossenen Einlagebeträgen gespeist wurden. Einlage- und Kreditgeschäft waren so vollständig voneinander getrennt. Ein Kreditausfallrisiko bestand nicht, so dass es kein Bedürfnis für Kreditauskunftssysteme gab. b. Entwicklung des chinesischen Bankensystems seit Beginn der Reform- und

Öffnungspolitik 1978 Seit Beginn der chinesischen Reform- und Öffnungspolitik im Dezember 1978 ist eine tiefgreifende Umstrukturierung des Bankensektors im Gange. Konzentrierten sich die Reformen zunächst auf die Gütermärkte28, so geriet der Finanzsektor und insbesondere das Bankenwesen als dessen wichtigster Teil immer stärker auf die Agenda der Reformer. Die Reformen, die auch heute noch nicht abgeschlossen sind, können in fünf Phasen unterteilt werden29. (1) Erste Phase (1979 – 1986): Abschied vom sowjetisch geprägten

Monobankensystem In der ersten Phase der Reform (1979 bis 1986) gab man das sowjetisch geprägte Mono-bankensystem schrittweise auf. Ein zweistufiges Bankensystem wurde eingeführt, in dem die Chinesische Volksbank ihre Funktion als Geschäftsbank endgültig verlor30. Bereits 1979 musste sie ihr Filialnetz im ländlichen Raum an die zu diesem Zweck (wieder-) gegründete Agricultural Bank of China abgegeben. 1984 wurden ihre städtischen Geschäftsstellen an die neu gegründete Industrial and Commercial Bank of China übertra-gen. Seit Mitte der 1980er Jahre wurden weitere Geschäftsbanken gegründet, die zumeist der Finanzierung spezieller Projekte dienten, die noch heute an ihrem Namen erkennbar sind31. Die wichtigste dieser Banken ist die China Construction Bank, die vor allem für die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte zuständig war.

28

Schröder, (Fn. 10), S. 83. 29

Die Unterteilung erfolgt nach Deepak Bhattasali, Accelerating Financial Market Restructuring in China, Dezember 2002, S. 3, http://www1.worldbank.org/wbiep/trade/papers/bhattasali_fin-services.pdf.

30 Bhattasali, (Fn. 29) S. 3.

31 So diente zum Beispiel die Shanghai Pudong Development Bank der Finanzierung des neuen

Stadtteils Pudong in Shanghai.


15

Die neuen Geschäftsbanken, die sämtlich in staatlichem Eigentum standen und noch heute stehen hatten zunächst in den ihnen zugewiesenen Tätigkeitsfeldern Monopole inne. Sie dienten vor allem der Finanzierung des Umlaufvermögens und der Investitionstätigkeit von Staatsbetrieben in der Stadt (Industrial and Commercial Bank of China) und auf dem Land (Agricultural Bank of China) und dem Einlagegeschäft mit der dort ansässigen Bevölke-rung, beziehungsweise der Finanzierung staatlicher Investitionen in bestimmten Branchen. Die Chinesische Volksbank erfüllt seither nurmehr die Aufgaben einer Zentralbank32. Diese Umwandlung der Bank fand jedoch erst 1995 mit Verabschiedung des neuen Geset-zes über die Chinesische Volksbank33 Eingang ins Gesetzesrecht. (2) Zweite Phase (1987 – 1991): Entwicklung hin zu Universalbanken und Zulassung

von Aktienbanken In der zweiten Phase wurden die Beschränkungen der staatlichen Banken auf bestimmte Tätigkeitsfelder schrittweise aufgegeben. Nach und nach wurde ein begrenzter Wettbewerb zugelassen34. Neben regional tätigen Banken entstanden auch einige überregional tätige Geldinstitute. Am wichtigsten sind dabei die vier Staatsbanken, die Industrial and Com-mercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China und Bank of China (die „großen Vier“), die inzwischen als Universalbanken zusammen etwa 80 % des Kredit- und 70 % des Einlagegeschäfts abwickeln35. Zudem wurde die Bank of Communications als erste Aktienbank zugelassen36, der weitere folgten37. Inzwischen sind in China fünf kommerzielle Banken landesweit aktiv: Außer der Bank of Communications sind dies die China Everbright Bank, die China International Trust and Investment Corporation Industrial Bank, die China Minsheng Bank und die Huaxia Bank. Weitere kommerzielle Banken sind nur regional aktiv38. An allen diesen Banken hält der Staat – sofern nicht gar alle oder die Mehrheit der Anteile in staatlicher

32

Schröder, (Fn. 10), S. 84. 33

Law of the People’s Republic of China on the People’s Bank of China vom 18.3.1995, http:// www.pbc.gov.cn/english/jinrongfagui/.

34 Schröder, (Fn. 10), S. 85.

35 Michael Geiger, Die Geldpolitik der People’s Bank of China, Brühl 2002, S. 2, http://www.

asienkunde.de/nachwuchs/noah2002/Geiger.pdf. 36

Sie ist noch heute diejenige Aktienbank mit dem größten Marktanteil. Vgl. John L. Walker, Financial Reform in China, 13.6.2000, S. 2, http://www.chinaonline.com/commentary_analysis/ instreform/currentnews/secure/c00061345.asp.


38 APAC Consult GmbH, Bankensystem und Finanzierungsmöglichkeiten in China, http://www.

apac-consult.de/Bankensy.htm.


16

Hand sind – zumindest Minderheitsbeteiligungen, so dass auch sie nicht völlig frei von staatlichem Einfluss sind39. Auch diese Banken betätigten sich als Universalbanken, konn-ten aber den überragenden Marktanteil der „großen Vier“ bis heute nicht ernsthaft gefähr-den. Die weiteren staatlichen Geschäftsbanken und die schließlich zugelassenen privaten chinesischen Aktienbanken spielen demgegenüber nur eine geringe Rolle und kommen zusammen auf einen Marktanteil von etwa 10 %40. (3) Dritte Phase (1991 – 1996): Ergänzung des Bankensektors durch andere Formen

der Geld- und Kapitalmärkte, langsamer Rückzug des Staates aus den Geschäfts- und Gründung von Politikbanken

In der dritten Phase der Reform von 1991 bis 1996 wurde dem – freilich den gesamten Finanzsektor bis heute dominierenden – Bankensektor andere Sektoren zur Seite gestellt. Insbesondere wurden die Börsen in Shanghai und Shenzhen gegründet, die seither staatli-chen und nichtstaatlichen Unternehmen neben der Kreditfinanzierung auch eine Finanzie-rung über den Kapitalmarkt ermöglichen41. Neue Refinanzierungsmöglichkeiten wurden zugelassen. Die Geschäftsbanken haben zusätzlich die Möglichkeit erhalten, Finanzanleihen zu emittieren und Wechsel bei der Chinesischen Volksbank zu diskontieren. Im Bereich des kurzfristigen Liquiditätsbedarfs wurden Interbankengeschäfte zugelassen. Jedenfalls über diejenigen Einlagen, die über den Ansatz der staatlichen Pläne hinausgehen, dürfen sie relativ frei verfügen42, so dass Ein-lage- und Kreditgeschäft zunächst partiell wieder zusammengeführt worden sind. Einige wenige Zinssätze werden seither nicht mehr staatlicherseits festgesetzt, sondern können durch die Banken frei vereinbart werden43. Die Kreditkontingentierung spielte aber weiter-hin eine zentrale Rolle. Zinssätze für Einlagen und Kredite werden noch immer zentral von der Chinesischen Volksbank bestimmt, so dass insoweit ein Wettbewerb über den „Preis“ des jeweiligen Kredits nicht besteht44. Schließlich wurde die Allokation von Investitionskapital vollständig von Finanzzuweisun-gen auf Bankkredite umgestellt. Mit der Einführung, Differenzierung und tendenziellen Erhöhung der Kreditzinsen wollte man Knappheitskosten für den Faktor Kapital erzeugen

39

Christiane Kühl, China wagt Bankprivatisierung, Financial Times Deutschland 24.1.2003, http:// www.ftd.de/ub/fi/1043323415141.html?nv=rs.

40 Geiger, (Fn. 35), S. 2 (Fn. 10).


42 Schröder, (Fn. 10), S. 85.


44 Schröder, (Fn. 10), S. 85.


17

und die Zinsen so als Anreizmechanismus im Finanzsektor nutzen45. Finanzierungen bestimmter Projekte und Branchen, die aus politischen Gründen gewollt sind, marktwirt-schaftlichen Grundsätzen aber widersprechen, sollten zugleich nicht mehr über staatseigene Geschäftsbanken, sondern über drei 1994 neu gegründete Entwicklungsbanken, die China Development Bank, die Agricultural Development Bank of China und die Export-Import Bank of China erfolgen46. Dieses Ziel konnte freilich wenn überhaupt, so nur in begrenztem Maße erreicht werden, da die Zinsen weiterhin zentral festgesetzt und auch die Kreditpläne erst 1998 - jedenfalls offiziell - abgeschafft wurden. Der Staat bedient sich bis heute vor allem der „großen vier“ Staatsbanken, wenn es darum geht, politisch gewollte Infrastrukturmaßnahmen und (zum großen Teil nicht lebensfähige) Staatsbetriebe zu finanzieren. Dabei wird auf die Effizienz der so geförderten Projekte keine Rücksicht genommen. Entstehende Verluste müssen vielmehr durch neuerliche Bankkredite der „großen vier“ Staatsbanken ausgeglichen werden47. De facto existiert für die „großen vier“ Staatsbanken eine inoffizielle staatliche Kreditplanung trotz deren offizieller Abschaffung noch heute weiter48. Zudem praktiziert der Staat fortwährend eine direkte Kreditlenkung anhand politischer Kriterien. So gewährte zum Beispiel die Industrial and Commercial Bank of China auch noch nach der Gründung der Entwicklungsbanken 1994 „politische Kredite“ wie – offiziell so genannte – „Kredite für Lohnzahlungen in staatlichen Unternehmen mit extremen Schwierigkeiten“49. Es werden also weiterhin Kredite gerade dann an Staatsunternehmen vergeben, wenn bereits feststeht, dass diese sie nicht mehr werden zurückzahlen können. Auf Fehlentwicklungen im Bankensektor, die sich in der Krise der Finanzinstitutionen 1992/93 gezeigt hatten, reagierte 1995 das Geschäftsbankengesetz50 (nachfolgend „Gesch-BankG“) . Es führte die bis heute geltende Trennung zwischen Banken und Nichtbanken-finanzinstitutionen ein. Tätigkeiten wie das Investmentbanking, Treuhandgeschäfte, Akti-

45

Schröder, (Fn. 10), S. 86. 46

Geiger, (Fn. 10), S. 2; Walker, (Fn. 36), S. 2. 47

Geiger, (Fn. 10), S. 2, unter Verweis auf Che Jiahua/Qian Yingyi, Institutional Environment, Community Government, and Corporate Governance: Understanding China’s Township-Village Enterprises, Stanford University, Journal of Law, Economics and Organisation, No. 14 (1).

48 Geiger, (Fn. 10), S. 5.

49 Daiwei Huang, Der chinesische Bankensektor im Zeichen des WTO-Beitritts – Reformrückstände

und Herausforderungen, Institut für Weltwirtschaft und Internationales Management der Univer-sität Bremen und Internationaler Studiengang Volkswirtschaft der Hochschule Bremen, Berichte des Arbeitsbereichs Chinaforschung, Nr. 17, Bremen, Oktober 2002, S. 26.

50 Law of the People’s Republic of China on Commercial Banks vom 10.5.1995, in Kraft getreten

am 1.7.1995, in englischer Übersetzung abgedruckt in Legislative Affairs Commission of the Standing Committee of the National People’s Congress of the People’s Republic of China, The Laws of the People’s Republic of China, Band 6, 1995, Beijing 1996, S. 171 ff.


18

enhandel und Immobiliengeschäfte sind den Geschäftsbanken ausdrücklich verboten und den Nichtbankenfinanzinstitutionen vorbehalten51. Zudem dürfen die Geschäftsbanken keine Anteile an Nichtbankenfinanzinstitutionen und anderen Nichtbanken erwerben52. Ihre Geschäftsmöglichkeiten sind daher sehr eingeschränkt, was den Innovationsmangel bei der Entwicklung neuer Bankprodukte verstärkt. Die chinesischen Geschäftsbanken konzentrieren sich daher außerordentlich stark auf klassische Bankgeschäfte wie das Ein-lage- und Kreditgeschäft, dem 90 % ihrer Gewinne entstammen. Das chinesische Banken-system entspricht daher heute eher einem Trenn-, als einem Universalbankensystem53. (4) Vierte Phase (1997 – 2001): Maßnahmen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit

des Bankensektors vor dem WTO-Beitritt Die geschilderten Defizite wurden im Vorfeld des WTO-Beitritts immer offensichtlicher und erschienen angesichts der bevorstehenden internationalen Konkurrenz als Bedrohung der chinesischen Banken. Die Bankenaufsicht der Chinesischen Volksbank wurde daher verschärft54. Die „großen vier“ Staatsbanken erhielten frisches Kapital aus dem Staatshaus-halt 55. Zudem wurden ihnen vier Asset-Management-Gesellschaften zur Seite gestellt56. Diese Gesellschaften kaufen mit Kapital, das vom chinesischen Finanzministerium aus dem Staatshaushalt zur Verfügung gestellt wird, „faule Kredite“ aus der Zeit von vor 1996 auf, so dass die Staatsbanken ihrerseits diese Kredite nicht abschreiben müssen. Dabei verblei-ben Kredite, die als „normal“ oder „special mention“ eingestuft werden, bei den Banken. Kredite, die als „substandard“ oder „doubtful“ gelten, werden von den Asset-Management-Gesellschaften übernommen. Kredite, die als „loss“ klassifiziert werden, werden von den Banken abgeschrieben. Die Asset-Management-Gesellschaften verbriefen die von ihnen übernommenen Kredite ihrerseits zum Nennwert in garantierte Bonds, die ihrerseits von den „großen vier“ Staatsbanken übernommen und vertrieben werden. Betroffen sind Kredite im Nennwert von etwa 600 Milliarden US$. Diese Summe entsprach im Jahr 2000 etwa 12 % des chinesischen Bruttoinlandsprodukts und nahezu 100 % der jährlichen Steuereinnahmen. Der Bestand an notleidenden Krediten ist in der Volksrepu-

51

Art. 43 Abs. 1 GeschBankG. 52

Art. 43 Abs. 2 S. 1 GeschBankG. 53

Huang, (Fn. 49), S. 37 ff. 54

Bhattasali, (Fn. 29) S. 4. 55

Walker, (Fn. 36), S. 4. 56

Bhattasali, (Fn. 29) S. 4.


19

blik mithin weit höher als dies bei früheren Bankenkrisen in westlichen Ländern der Fall war57. Bei einigen, besonders geeigneten Staatsbetrieben führen die Asset-Management-Gesell-schaften Dept-for-equity Swaps durch. Sie übernehmen die Kredite dieser Staatsunterneh-men von den „großen vier“ Staatsbanken und erlassen sie denselben. Im Gegenzug über-nehmen sie das Kapital dieser Unternehmen und veräußern es nach deren Sanierung58. Solche Geschäfte dürfen die Geschäftsbanken nicht selbst durchführen, da ihnen verboten ist, Anteile an Industrieunternehmen zu erwerben. Die Einrichtung der Asset-Management-Gesellschaften zielt darauf, die „großen vier“ Staatsbanken bis zur vollständigen Öffnung des chinesischen Bankensektors für ausländi-sche Konkurrenz zu gesunden Unternehmen zu machen59. Zudem rückten Fragen der Corporate Governance im Finanzsektor zunehmend in den Mittelpunkt des Interesses. Die Transparenz wuchs, und Banken und andere an den Börsen notierte Unternehmen stellten zunehmend Finanzinformationen zur Verfügung60. Dabei nutzte die Zentralregierung diverse Sanktionen, erließ neue Vorschriften und ging stärker gegen Korruption im Bankensektor vor. Personelle Veränderungen an der Spitze der Ban-ken und anderer Finanzinstitutionen brachten zusätzliche Unterstützung61. All diese Maß-nahmen sind noch nicht abgeschlossen, sondern werden auch nach dem Beitritt zur WTO weitergeführt. (5) Fünfte Phase (2002 – 2007): Vom Beitritt zur WTO bis zur vollständigen

Marktöffnung im Bankensektor Die Zugeständnisse im Hinblick auf den Bankensektor, die die chinesische Seite im Rah-men der Beitrittsverhandlungen zur WTO gemacht hat, waren die weitestgehenden in der Geschichte dieser Organisation62. Durch die so weitgehende und schnelle Zulassung von Wettbewerb im Bankensektor werden die chinesischen Geschäftsbanken in weitem Umfang gezwungen, ihr Produktportfolio zu erweitern, zu rationalisieren und ihre Geschäftsent-scheidungen nach wirtschaftlichen und nicht nach politischen Kriterien auszurichten. Die Vermutung, dass die weitreichenden Zugeständnisse beim Beitritt zur WTO auch den für

57

Walker, (Fn. 36), S. 11. 58

Walker, (Fn. 36), S. 7. 59

Walker, (Fn. 36), S. 5 f. 60


Walker, (Fn. 36), S. 8 f. 62



20

weitere Reformen im chinesischen Bankensektor notwendigen Konkurrenzdruck erzeugen sollen, liegt also nahe63. Bis zu diesem Zeitpunkt soll die Umgestaltung des chinesischen Bankensektors so weit fortgeschritten sein, dass die chinesischen Geschäftsbanken, insbesondere die „großen vier“ Staatsbanken, im Wettbewerb mit ihrer ausländischen Konkurrenz bestehen können. Damit sind die weiteren Reform-Schritte vorgezeichnet: Das Problem der „faulen" Kredite muss gelöst werden. Zugleich müssen die chinesischen Banken insgesamt konkurrenzfähiger werden, ihre gesamte Corporate Governance muss verbessert werden. Sie müssen nach wirtschaftlichen und nicht nach politischen Gesichtspunkten eigenständig entscheiden dürfen. Ihr gesamtes Produktportfolio muss erweitert und den Erfordernissen des Marktes angepasst werden. Fortschritte versprechen sich chinesische Banken hier auch durch Zulassung von Minder-heitsbeteiligungen ausländischer oder Hongkonger Banken. Sie hoffen, dadurch von deren Knowhow zu profitieren. Jüngst beteiligte sich zum Beispiel die amerikanische Citigroup mit 5 % an der Shanghai Pudong Development Bank, einer chinaweit tätigen Aktienbank64. Auch Hongkonger Banken wie die Hong Kong and Shanghai Bank haben Minderheiten-anteile an festland-chinesischen Geschäftsbanken erworben oder planen dies65. Die Bedeutung chinesischer Privatbanken wächst ebenfalls. Anfang 2003 soll in Chong-qing die Hua Kang Bank als erste kommerzielle Bank vollständig ohne staatliche Beteili-gung zugelassen werden. Weitere vollständig private Banken sollen folgen66. In welchen Schritten die Reformen bis 2007 vonstatten gehen, bleibt abzuwarten. Zugleich ist das chinesische Bankrecht den WTO-Erfordernissen anzupassen. Die Behör-denstruktur muss so verbessert werden, dass sie insbesondere eine effektive Bankenaufsicht ermöglicht. Hier ist auch die erste Reform im Bankrecht nach dem jüngsten Generationswechsel in der chinesischen Führung zu verzeichnen: Bis Anfang 2003 war die Chinesische Volksbank auch für diesen Bereich zuständig. Mit der Umbildung der chinesischen Regierung und Verwaltung aufgrund der Beschlüsse des 16. Nationalen Volkskongresses, des chinesischen Parlaments, vom März 2003 wird sie diese Aufgaben künftig an die neu gegründete China

63

Francoise Lemoine, China an der Leine der Welthandelsorganisation, Übersetzung aus Le Monde diplomatique, 12.4.2002, http://www.taz.de/pt/2002/04/12.nf/mondeText.artikel,a0069.idx,19; Bhattasali, (Fn. 29) S. 10 ff.

64 Holland/Beckett, (Fn. 2), S. 40 ff.

65 Holland/Beckett, (Fn. 2), S. 40 (41).

66 Kühl, (Fn. 39).


21

Banking Regulatory Commission (CBRC) abgeben müssen. Man verspricht sich davon eine effektivere Bankenaufsicht, die dann unabhängig von den sonstigen Aufgaben der Zentralbank agieren kann67. Zugleich wird laut dem stellvertretenden Gouverneur der Chinesischen Volksbank Li Fuan darüber nachgedacht, die notleidenden „großen vier“ Staatsbanken durch einen umfangrei-chen Kapitaltransfer zu entlasten. Die politischen Entscheidungen darüber seien noch nicht gefallen68. Die „großen vier“ Staatsbanken wettbewerbsfähig zu machen, erfordert nach Schätzungen der Investmentbank Goldman Sachs frisches Kapital in der Größenordnung von 2,4 Billionen RMB (270 Milliarden Euro). Auch seien die Banken von allen notlei-denden Krediten zu entlasten69. c. Aktuelle Entwicklung des Kreditgeschäfts in der Volksrepublik China Der chinesische Bankensektor ist insgesamt noch unterentwickelt. Dies gilt auch und gerade für das Kreditgeschäft. Kreditgeschäfte sind für weite Teile der chinesischen Bevöl-kerung derzeit noch unüblich. Das Kreditkartengeschäft steht erst am Anfang70. Die meis-ten Konten werden als reine Einlagenkonten geführt, Dispositionskredite sind nahezu unbekannt. Große Bedeutung hat der Bankkredit indessen für die Finanzierung von Unternehmens-investitionen. Bei noch unterentwickelten Börsen ist der Bankkredit oft die einzige Mög-lichkeit für Unternehmen, Kapital zu beschaffen. Der Bankkredit ist das wichtigste Finan-zierungsmittel der chinesischen Unternehmen, jedenfalls soweit es sich um Staatsunter-nehmen handelt. Privatunternehmen haben kaum Zugang zum Kreditmarkt. Sie erhalten nur einen sehr geringen Anteil aller Kredite71. Die Reformen im chinesischen Bankensektor haben aufgrund dieser überragenden Rolle des Bankkredits entscheidende Bedeutung für die chinesischen Wirtschaftsreformen insgesamt.

67

Zhang Dingmin, Banking regulatory body born, China Daily 17.3.2003, S. 7; Neuer Bankenaufseher in China, F.A.Z. 25.3.2003, S. 17.

68 Börsen in China bergen gewisse Risiken, F.A.Z. 28.1.2003, http://www.faz.net/s/Rub9E7BDDDA

469E11D4AE7B0008C7F31E1E/Doc~E4EEC701586D04622A682742655DB24E2~ATpl~Ecommon~Scontent.html.

69 Börsen in China bergen gewisse Risiken, F.A.Z. 28.1.2003 (Fn. 68).

70 Holland/Beckett, (Fn. 2), S. 40 (41 ff.).

71 Vgl. z.B. Kühl, (Fn. 39), die für die Stadt Chongqing einen Anteil von 8 % nennt. Huang, (Fn.

49), S. 27 gibt für die 1990er Jahre an, dass der Anteil der Kredite an Staatsunternehmen bei den „großen vier“ Staatsbanken konstant über 80 % betrug.


22

Ende des 2001 stellte sich der chinesische Kreditmarkt wie folgt dar72: Aktiva Kredite Einlagen

Insgesamt 15,0 Billionen RMB

(100 %)

10,7 Billionen RMB

(100 %)

13,1 Billionen RMB

(100 %)

Staatsbanken 10,1 Billionen RMB

(67,3 %)

7,2 Billionen RMB

(67,3 %)

8,7 Billionen RMB

(66,4 %)

Andere chin. Banken 1,9 Billionen RMB

(12,7 %)

1,2 Billionen RMB

(11,2 %)

1,6 Billionen RMB

(12,2 %)

Banken mit ausländi-

scher Beteiligung

0,4 Billionen RMB

(2,7 %)

0,2 Billionen RMB

(1,9 %)

0,01 Billionen RMB

(0,1 %)

Städtische Kredit-

kooperativen

0,8 Billionen RMB

(5,3 %)

0,6 Billionen RMB

(5,6 %)

0,8 Billionen RMB

(6,1 %)

Ländliche Kredit-

kooperativen

1,6 Billionen RMB

(10,7 %)

1,3 Billionen RMB

(12,1 %)

1,7 Billionen RMB

(13,0 %)

sonstige Institute 0,2 Billionen RMB

(1,3 %)

0,2 Billionen RMB

(1,9 %)

0,3 Billionen RMB

(2,2 %)

Der weitaus größte Anteil an Aktiva, Krediten und Einlagen entfällt auf die staatlichen Banken. Diese wickeln ihr Kreditgeschäft zu einem weit überwiegenden Teil mit (großen) staatseigenen Betrieben ab. Auf Seiten der Privatunternehmen besteht dagegen weiter ein großer unerfüllter Kreditbe-darf. Dieser könnte aber nur dann erfüllt werden, wenn die Staatsbanken entweder einen entsprechenden Anteil an den bei ihnen vorhandenen Einlagen zur Finanzierung von Kre-diten für Privatunternehmen verwendeten oder die Anleger ihre Einlagen von den Staats-banken weg hin zu privaten Aktienbanken oder Auslandsbanken umschichteten, die ihrer-seits Kredite an Privatunternehmen vergeben könnten. Damit wäre nur bei grundlegend anderen Kreditvergabekriterien zu rechnen73. 2. Geschäftsmöglichkeiten für ausländische Investoren Geschäftsmöglichkeiten für ausländische Investoren im chinesischen Bankensektor beste-hen daher zum einen im noch unterentwickelten Retailbanking, hier insbesondere im

72

Quelle: Bhattasali, (Fn. 29) S. 5 unter Berufung auf Quarterly Statistical Bulletin of the People’s Bank of China (3/2002), Almanac of China’s Finance and Banking (2002) und Yearbook of China’s Insurance (2002).

73 Siehe unten 3 a.


23

Bereich der Konsumentenkredite, aber auch der Hypothekenkredite für den Wohnungskauf, der Autofinanzierung und des Kreditkartengeschäfts, und zum anderen im Geschäft mit den von den staatlichen Banken unterversorgten Privatunternehmen und Unternehmen mit ausländischer Beteiligung. Für den Großteil der Staatsunternehmen sind Geschäftsbezie-hungen zu ausländischen Banken auf dem chinesischen Markt selbst hingegen so lange nicht interessant, wie sie Vorzugskonditionen von den Staatsbanken erhalten. Allenfalls bei Außenhandelsfinanzierungen, Börsengängen mit internationaler Beteiligung und ähnlichen Geschäften könnten sie daran interessiert sein, sich das Know-how ausländischer Banken nutzbar zu machen. In Teilmärkten, in denen sie schon seit längerem tätig sind, haben die ausländischen Ban-ken schon jetzt große Marktanteile. So sollen zum Beispiel in den Städten Shanghai, Shenzhen und Xiamen ihre Anteile bei Fremdwährungseinlagen und im internationalen Zahlungsverkehr zwischen 35 % und 50 % betragen74. Auf dem gesamten chinesischen Bankenmarkt nehmen sie nur einen Marktanteil von etwa 2 % ein75. Chinesische Experten schätzen aber, dass ihr Marktanteil nach vollständiger Öffnung des chinesischen Banken-sektors für ausländische Investoren auf etwa 10 % ansteigen wird76. a. Möglichkeiten, die der WTO-Beitritt eröffnet Innerhalb von fünf Jahren nach dem WTO-Beitritt, also bis 2007, wird damit im Banken-sektor der Grundsatz der Inländergleichbehandlung verwirklicht sein77. In dieser relativ kurzen Frist gilt es nun für ausländische Banken, die im Chinageschäft tätig sind oder werden wollen, sich auf die kommende Marktöffnung optimal vorzubereiten. Die chinesi-sche Seite hat einer Öffnung des chinesischen Marktes in folgenden Schritten zuge-stimmt78: Geographische Beschränkungen. Seit dem Beitritt zur WTO ist ausländischen Banken das Fremdwährungsgeschäft ohne geographische Beschränkungen gestattet. Geographische Beschränkungen für Geschäfte in chinesischer Währung werden innerhalb von fünf Jahren nach dem Beitritt aufgehoben. Solche Geschäfte sind bereits seit dem Beitritt in vier chine-

74

Huang, (Fn. 49), S. 57 (dort Fn.142). 75

Geiger, (Fn. 10), S. 2. 76

The foreign capital bank will own 10 % China market after 10 years, http://www.capitalnet.com. cn/xwzx/scsxw/scxw0109293.htm.




24

sischen Städten79 erlaubt. Drei bis vier weitere Städte pro Jahr werden noch innerhalb des Übergangszeitraums folgen80. Innerhalb von fünf Jahren nach dem WTO-Beitritt wird ganz China den ausländischen Banken auch für Geschäfte in chinesischer Währung offen stehen81. Produktbeschränkungen. Binnen zwei Jahren nach dem Beitritt zur WTO wird ausländi-schen Banken erlaubt, Geschäfte in einheimischer Währung mit chinesischen Unternehmen abzuwickeln. Innerhalb von fünf Jahren nach dem Beitritt werden ihnen Geschäfte in chinesischer Währung auch mit chinesischen natürlichen Personen erlaubt. Investitionsbeschränkungen. Binnen fünf Jahren nach dem Beitritt zur WTO werden ausländische Banken den chinesischen auch bei den Investitionsmöglichkeiten in China gleichgestellt. Aufgehoben werden alle Beschränkungen des Eigentums, der Einrichtung oder der Geschäftstätigkeit von ausländischen Banken in China einschließlich der besonde-ren Vorschriften über die Errichtung von Niederlassungen oder die Erteilung von Geschäftslizenzen. In der Übergangszeit vor der vollständigen Öffnung des chinesischen Bankensektors gilt für ausländische Banken weiterhin besonderes, vom GeschBankG abweichendes Recht. Dieses findet sich hauptsächlich in der Verordnung der Volksrepublik China über die Verwaltung von Finanzinstituten mit ausländischem Kapital82 (nachfolgend „AuslFinInst-VwVO 2001“) vom 20. Dezember 2001, die am 2. Februar 2002 in Kraft getreten ist. Zudem bleiben die Durchführungsregeln der Chinesischen Volksbank83 (nachfolgend „DurchfRegAuslFinInstVwVO“) vom 8. Mai 1996 in Kraft, die diese zur Vorgängerver-ordnung vom 22. Februar 1994 erlassen hatte84. Nur soweit diese Vorschriften keine eigene Regelung treffen, ist das GeschBankG auch auf Auslandsbanken anwendbar. Für Aus-landsbanken gelten gegenüber ihren chinesischen Mitbewerbern Einschränkungen. Eine Auslandsbank, die in China tätig werden will, muss über Aktiva von mindestens 10 Milli-

79

Shanghai, Shenzhen, Dalian und Tianjin. 80

Innerhalb von einem Jahr nach dem Beitritt zusätzlich Guangzhu, Zhuhai, Qingdao, Nanjing und Wuhan; innerhalb von zwei Jahren nach dem Beitritt zusätzlich Jinan, Fuzhou, Chengdu und Chongqing; innerhalb von drei Jahren nach dem Beitritt zusätzlich Kunming, Beijing und Xiamen; innerhalb von vier Jahren nach dem Beitritt zusätzlich Shantou, Ningbo, Shenyang und Xian.

81 Huang, (Fn. 49), S. 64.

82 Abgedruckt in Volkszeitung (chinesische Ausgabe) vom 30.12.2001, S. 5.

83 Abgedruckt in Englisch und Chinesisch in China Law & Practise 8/1996, S. 25 ff.

84 Knut Benjamin Pißler, Auswirkungen des WTO-Beitritts auf das chinesische Bank und

Börsenrecht, Center for East Asian and Pacific Studies, Trier University, China Analysis No. 11 (January 2002), S. 1, http://www.chinapolitik.de/studien/china_analysis/bankrecht-boersenrecht-wto-china. pdf.


25

arden US$ verfügen, so dass kleinere Banken selbst bei vorzüglicher Leistungsfähigkeit und Bonität bislang gänzlich davon ausgeschlossen sind, in China Bankgeschäfte zu betrei-ben. Ihnen steht allenfalls die Gründung einer Repräsentanz offen85. b. Mögliche rechtliche Gestaltungen für Chinaaktivitäten ausländischer Banken Ausländische Banken können zum einen selbst durch eigene Repräsentanzen, Filialen, 100%ige Töchter oder gemeinsam mit einem chinesischen Partner gegründete Joint-Venture-Banken tätig werden. Zum anderen können sie mit bestehenden chinesischen Banken kooperieren und gegebenenfalls einen Minderheitenanteil an diesen erwerben. Eigene Repräsentanzen, Filialen oder 100%ige Tochtergesellschaften haben den Vorteil, dass die ausländische Bank ihre Geschäftspolitik im Rahmen des chinesischen Rechts selbst bestimmen kann, ohne auf einen chinesischen Partner Rücksicht nehmen zu müssen. Zudem vermeiden sie, von Schwierigkeiten eines chinesischen Partners in Mitleidenschaft gezogen zu werden, die sich aus der schlechten Vermögensstruktur vieler chinesischer Banken leicht ergeben können. Diese Vorteile muss die Auslandsbank aber mit vielfältigen Nachteilen „bezahlen“. Sie kann nicht auf die Marktkenntnis eines chinesischen Partners zurückgreifen und unterliegt zudem vielfältigen rechtlichen Beschränkungen, die ihre Wettbewerbsfähigkeit zusätzlich mindern. Zudem ist sie aufgrund der noch bestehenden geographischen und Produktbeschränkungen daran gehindert, den chinesischen Markt tief zu durchdringen. Sie kann sich so nur schwer eine starke Marktposition erarbeiten, von der aus sie ihre Aktivitäten nach Ende der Übergangsfrist im Jahr 2007 weiter ausbauen kann. Die Gründung einer Joint-Venture-Bank unterliegt ebenfalls etlichen rechtlichen Beschränkungen. Sie ist ähnlichen Wettbewerbsnachteilen ausgesetzt wie die Filiale oder 100%ige Tochter einer Auslandsbank. Zudem kann die Auslandsbank die Geschäftspolitik des Joint Ventures nicht allein, sondern nur zusammen mit dem chinesischen Partner bestimmen. Zudem besteht die Gefahr, dass das Joint Venture in Mitleidenschaft gezogen wird, wenn der chinesische Partner in wirtschaftliche Schwierigkeiten gerät. Der chinesi-sche Joint-Venture-Partner muss also gerade im Hinblick auf etwaige Risiken in seiner Vermögensstruktur sehr sorgsam ausgewählt werden. Indessen kann das Joint Venture von den Marktkenntnissen des chinesischen Partners profitieren. Zudem lassen sich, insbeson-dere wenn das Joint Venture das Vertriebsnetz des chinesischen Partners mitnutzt, beträchtliche Reichweitevorteile erzielen. Tritt das Joint Venture zudem auch unter der

85

Huang, (Fn. 49), S. 51 ff.


26

Marke der ausländischen Bank auf, kann deren Bekanntheit für die Zeit nach der vollstän-digen Marktöffnung beträchtlich erhöht werden86. Der Erwerb eines Minderheitenanteils an einer chinesischen Bank hat den Nachteil, dass die ausländische Bank als Minderheitsaktionär die Geschäftstätigkeit dieser Bank nur beschränkt beeinflussen kann. Sollte jedoch zu einem späteren Zeitpunkt der Erwerb größe-rer Anteile an chinesischen Banken erlaubt werden, so könnte sich die Ausweitung der Beteiligung als einfacher erweisen, als einen chinesischen Partner aus einem Joint Venture „herauszukaufen“. Andere Kooperationen mit chinesischen Banken bieten den Vorteil, dass diese den für Auslandsbanken geltenden Beschränkungen nicht unterliegen. Sie können schon jetzt in ganz China in der gesamten Breite des Bankgeschäfts tätig sein. Dadurch entsteht ein beträchtlicher Reichweitevorteil. Marktanteile können schon vor der Öffnung des chinesi-schen Marktes erworben werden. Die Bekanntheit der eigenen Marke kann, insbesondere wenn Bankprodukte sowohl unter der Marke der Auslandsbank als auch derjenigen des chinesischen Kooperationspartners vertrieben werden87, beträchtlich gesteigert werden. Als nachteilig können sich solche Kooperationen vor allem insoweit erweisen, als der chinesi-sche Partner die Geschäfte in eigenem Namen führt und es damit sein Marktanteil ist, der wächst. Die ausländische Bank darf nur eine Minderheitsbeteiligung von maximal 25 % an einer chinesischen Bank erwerben. Sie muss daher ihren Einfluss auf die gemeinsamen Vorhaben auf andere Weise absichern und läuft Gefahr, dass sich die Kooperation mit dem chinesischen Partner langfristig als Unterstützung eines Konkurrenten erweist. Besondere Vorsicht ist zudem im Hinblick darauf geboten, zu vermeiden, dass eine Kooperation jenseits der vom chinesischen Recht bereitgestellten Formen als verbotenes Umgehungsge-schäft erscheint. Im Gegensatz zu ihren chinesischen Konkurrenten dürfen sich ausländische Banken – nicht aber ihre chinesischen Töchter – auch an chinesischen Nichtbankenfinanzinstitutionen und anderen Nichtbanken beteiligen oder mit ihnen Joint Ventures bilden. So haben zum Bei-spiel die Deutsche, die Dresdner und die Commerzbank im Jahr 2001 Joint Ventures mit chinesischen Wertpapierhäusern bzw. Asset-Management-Gesellschaften gegründet88. Auf

86

Zur wirtschaftlichen Funktion eines Joint Ventures vgl. auch Guo Guang, Rechtsfragen der Gründung und des Betriebs von Joint Ventures in der Volksrepublik China, Schriften des Rechtszentrums für Europäische und Internationale Zusammenarbeit, Band 8, Berlin, New York 1998, S. 9.

87 So plant die Citigroup gemeinsam mit ihrer chinesischen Kooperationspartnerin Shanghai Pudong

Development Bank die Ausgabe von Kreditkarten unter doppelter Marke. Vgl. Holland/Beckett, (Fn. 2), S. 40 ff.

88 Pißler, (Fn. 84), S. 1.


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diese Weise können Auslandsbanken schon vor der vollständigen Öffnung des chinesischen Finanzsektors für ausländische Investoren Marktanteile auf Märkten gewinnen, die ihren chinesischen Konkurrenten aus rechtlichen Gründen verschlossen sind. Ob ihnen dieser Wettbewerbsvorteil auf Dauer erhalten bleibt, ist fraglich. Ob es zu Gesetzesänderungen kommt, die auch chinesischen Banken erlauben, in Nichtbankenfinanzinstitute zu investie-ren oder jedenfalls Finanzholdings zu gründen, wird derzeit in den chinesischen gesetzge-benden Gremien diskutiert89. c. Erste Geschäftstätigkeit ausländischer Banken auf dem chinesischen Markt In diesem schwierigen rechtlichen Umfeld bewegt sich bereits eine Vielzahl ausländischer Banken. Die meisten beschränken sich derzeit noch auf eine bloße Repräsentanz, die nicht selbst Bankgeschäfte vornehmen darf, sondern nur Vermittlerin des Mutterhauses ist und den chinesischen Markt beobachtet. Eine große Anzahl ausländischer Banken hat Filialen in der Volksrepublik China eröffnet. Neugründungen 100%iger Tochtergesellschaften oder Joint-Venture-Banken sind sehr selten. Für das Jahr 1999 wird eine Zahl von 157 Filialen gegenüber 6 neuen Banken und 7 Joint-Venture-Banken genannt90. Wenn auch diese Zah-len inzwischen gestiegen sind, so ist es doch dabei geblieben, dass neben Repräsentanzen nur Filialen ausländischer Banken in großer Zahl entstehen, während insbesondere gegen-über Joint-Ventures große Zurückhaltung herrscht. Dies dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die ausländischen Banken ihre Chinaaktivitäten selbst, vor allem ohne bestimmenden Einfluss eines chinesischen Partners steuern wollen. Zudem sind Befürchtungen groß, in Mitleidenschaft gezogen zu werden, sollte der chinesische Partner in Schwierigkeiten geraten. Die Tendenz geht daher dahin, die eigene Präsenz vor Ort auf- und auszubauen und dabei von Fall zu Fall mit chinesischen Partnern zu kooperieren, also zum Beispiel deren Filial-netz oder Geldautomaten zu nutzen oder gemeinsam mit chinesischen Partnern Produkte anzubieten, soweit dies rechtlich zulässig ist. Noch relativ neu ist die Tendenz, Minder-heitsanteile an chinesischen Banken zu erwerben, um diese später gegebenenfalls auf-stocken zu können91. Die amerikanische Citigroup dürfte – neben den Hongkonger Banken, die freilich keine „echten“ Auslandsbanken sind – diejenige ausländische Geschäftsbank sein, die ihr China-geschäft am schnellsten und konsequentesten ausbaut. Daher soll ihr China-Engagement

89

Dan Slater, Financial holding companies in China not a panacea, 4.11.2002, http://www. financeasia.com/articles/E1430A6C_E47D-11D6-81E70090277E174B.cfm.

90 Huang, (Fn. 49), S. 50.



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kurz dargestellt werden. Im Rahmen verschiedener rechtlicher Gestaltungen will sie alle Produkte anbieten, die nach chinesischem Recht zulässig sind und von denen sie annimmt, dass sie profitabel sein werden92. Sie unterhält eigene Filialen in Beijing, Shanghai, Guang-zhou und Shenzhen und Repräsentanzbüros in Xiamen und Chengdu. Fremdwährungsge-schäfte bietet sie sowohl Chinesen als auch Ausländern an, Geschäfte in Landeswährung sind nur für Ausländer und Chinesen aus Macao, Hongkong und Taiwan möglich93. Dabei wendet sie sich seit 2001 nicht nur an Geschäfts-, sondern auch an Privatkunden. Als erste ausländische Bank hat sie von der Chinesischen Volksbank die Erlaubnis erhalten, landes-weite Internetbankgeschäfte anzubieten. So kann sie ihre Reichweite ohne weitere Filial-gründungen beträchtlich erhöhen94. Kann sie Bankdienstleistungen aus rechtlichen Gründen nicht selbst anbieten darf, geht sie Kooperationen mit chinesischen Banken ein. So will sie zusammen mit der Shanghai Pudong Development Bank Kreditkarten in chinesischer Landeswährung unter doppelter Marke ausgeben. Dabei soll die Shanghai Pudong Development Bank als Herausgeberin fungieren. Dies wäre nämlich der Citigroup als Auslandsgeldinstitut verboten. Die Citibank erreicht so Marktpräsenz in einem Segment, das ihr anderenfalls verschlossen wäre, wäh-rend die Shanghai Pudong Development Bank das Know-how der Citigroup nutzen und von deren weltweiter Infrastruktur profitieren kann95. d. Handlungsempfehlungen für die Zukunft Das Beispiel der Citigroup zeigt, dass das chinesische Bankenrecht schon jetzt Konstruk-tionen erlaubt, die einen weitergehenden Marktzugang ermöglichen, als ihn der Gesetzge-ber eigentlich vorsieht. Voraussetzung ist aber, dass die Gestaltungsmöglichkeiten, die das chinesische Recht bietet, ausgenutzt werden. Zudem muss die ausländische Bank engen Kontakt zu den zuständigen chinesischen Aufsichtsbehörden halten, um für neue Geschäftsfelder erforderliche Genehmigungen möglichst schon innerhalb einer möglichen Versuchsphase vor der allgemeinen Öffnung des jeweiligen Marktsegments zu erhalten. Auf diese Weise kann die ausländische Bank für ihre spätere Tätigkeit nach der Marktöff-nung Erfahrungen sammeln und zugleich ihren Bekanntheitsgrad auf dem chinesischen Markt steigern. Letzteres ist insbesondere auch deshalb erforderlich, weil der chinesische Bankenmarkt noch immer durch unsichtbare nationale Grenzen geprägt ist: Häufig ziehen

92

Holland/Beckett, (Fn. 2), S. 40. 93

Vgl. im Internet http://www.citibank.com.cn. 94

Vgl. Citibank wins coveted China on-line banking permit, Meldung der Nachrichtenagentur Reuters vom 28.1.2003, im Internet abrufbar u.a. unter http://www.forbes.com/newswire/2003/ 01/28/tr860671.html.



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chinesische Bankkunden die ihnen bekannten chinesischen Banken vor, während sich ausländische Unternehmen auch in der Volksrepublik China auf Banken aus ihren Heimat-ländern stützen. Eine ausländische Bank, die in der Volksrepublik China nicht nur Kunden aus ihrem Heimatland betreuen will, muss deshalb besondere Anstrengungen darauf verwenden, auch chinesische Kunden anzusprechen. Dabei lassen ihr die beim WTO-Beitritt der Volksrepublik getroffenen Vereinbarungen nicht mehr viel Zeit. Sie bieten aber den großen Vorteil der jetzigen Rechtssicherheit. Die ausländischen Banken können darauf vertrauen, dass ihnen der chinesische Markt ab 2007 vollständig offen stehen wird. Stellen sie jetzt die Weichen richtig, so können sie damit rechnen, dass sich nach der langen Phase der Investitionen und der Markt-Vorbereitung auch sehr konkrete Geschäftschancen ergeben werden. 3. Hauptprobleme im chinesischen Bankensektor Das allseits beklagte Hauptproblem des chinesischen Bankensystems liegt im hohen Bestand „fauler Kredite“ insbesondere bei den „großen vier“ Staatsbanken. a. Vergabekriterien für Kredite Dieses Problem ist darauf zurückzuführen, dass diese Banken die Kreditvergabe nicht immer nach rein betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten ausrichten. Der Staat, in dessen Eigentum sie stehen, kann, auch was die Kreditvergabe betrifft, Einfluss auf ihre Entschei-dungen nehmen. Diesen Einfluss anerkennt auch das GeschBankG. Zwar entscheiden die chinesischen Geschäftsbanken grundsätzlich eigenständig über die Kreditvergabe96. Das Gesetz schreibt jedoch vor, dass vollständig staatseigene Geschäftsbanken Kredite für Projekte bereitstellen sollen, die spezielle Kredite benötigen und vom Staatsrat befürwortet werden97. Der Staats-rat soll geeignete Ausgleichsmaßnahmen ergreifen, wenn die staatseigene Geschäftsbank in Folge der Vergabe derartiger Kredite Verluste erleidet98. Spezielle Maßregeln hierzu sollen vom Staatsrat erlassen werden99.

96


Art 41 Abs. 2 S. 1 GeschBankG. 98


Art. 41 Abs. 2 S. 3 GeschBankG.


30

Zudem sind Staatsbanken und Staatsbetriebe stark verflochten. Bei der Kreditvergabe spielen darum häufig auch persönliche Beziehungen der Beteiligten eine entscheidende Rolle. In der Praxis führt dies dazu, dass zwar staatlich befürwortete Großprojekte und große Staatsbetriebe ohne zureichende Prüfung ihrer Solvenz günstigen Zugang zu Krediten erhalten, kleine und mittlere (Privat-)Unternehmen und Konsumenten jedoch sehr schwie-rig Kredite bekommen. Das schneidet gerade diesen relativ dynamischen Teil der chinesi-schen Volkswirtschaft von Kreditfinanzierungen ab, während unrentable Staatsunterneh-men gefördert werden100. So gingen 90 % aller Bankkredite Ende 1998 an Staatsunterneh-men101. Zwar erhalten auch KMU inzwischen mehr Kredite insbesondere von privaten Aktienbanken, die sich insbesondere auf Privatunternehmen konzentrieren102. Dies allein kann bei dem geringen Marktanteil dieser Banken103 das Grundübel des chinesischen Bankkreditmarktes jedoch nur mildern. So gingen zum Beispiel in der regierungsunmittel-baren Stadt Chongqing noch Anfang 2003 nur 8 % aller Bankkredite an Privatunterneh-men, obgleich auf diese 42 % des lokalen Sozialprodukts entfallen104. Auch Ausgleichsmaßnahmen des Staatsrats vermögen die für KMU schädliche Lage nicht zu ändern, da zwar Verluste der großen Staatsbanken etwa durch die Einrichtung der Asset-Management-Gesellschaften und staatliche Kapitalspritzen ausgeglichen werden, das Volumen des für Kreditvergaben zur Verfügung stehenden Kapitals aber nicht wächst, KMU also keine Kredite erhalten können. Dies wird durch die staatliche Zinspolitik noch verstärkt. Einlage- wie auch Kreditzinsen werden noch immer weitgehend staatlich festgesetzt. Dabei ist die Spanne zwischen beiden relativ gering, so dass die Verdienstmöglichkeiten der Banken entsprechend klein sind und das Kreditgeschäft für sie wenig profitabel ist105. Insbesondere dann, wenn ein Risikozu-schlag gerechtfertigt wäre, lässt sich dieser wegen der staatlichen Zins-Festlegung oft nicht realisieren, eine Kreditvergabe unterbleibt. Zugleich stellt die Zins-Festsetzung jedoch sicher, dass die ohnehin bei der Vergabe von Krediten bevorzugten Staatsbetriebe ihre Kredite zinsgünstiger erhalten.

100


Walker, (Fn. 36), S. 3. 102

Bhattasali, (Fn. 29) S. 8 f. 103

Siehe oben 1. d.). 104

Kühl, (Fn. 39). 105



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Hinzu kommt, dass unabhängige Informationen über die Bonität von Unternehmen und Konsumenten bislang noch vielfach fehlen, so dass Kreditentscheidungen oft nur mit größten Schwierigkeiten nach wirtschaftlichen Kriterien getroffen werden können. Durch die bevorzugte Vergabe immer neuer Kredite an eigentlich insolvente Staatsbetriebe, wird potentiellen Investoren und Geschäftspartnern eine Solvenz dieser Betriebe vorgegaukelt, die in Wahrheit nicht besteht106. Ein weiteres Problem dieser politisch gesteuerten Kreditvergabepraxis liegt darin, dass die großen Staatsbanken bislang darauf vertrauen können, dass der Staat ihre Insolvenz unter allen Umständen verhindern wird. Dieses Vertrauen hat wirtschaftlich ähnliche Auswir-kungen wie eine verpflichtende Kreditausfallversicherung. Das Kreditausfallrisiko verliert für die Kreditvergabeentscheidung der Bank in dem Maße an Bedeutung, in dem die Versi-cherung es abgedeckt. Der Anreiz, bei der Kreditvergabe auch Rückzahlungsfähigkeit und Rückzahlungswillen zu prüfen verringert sich. Es entsteht die Gefahr eines moral hazard, bei dem die Banken besonders riskante Geschäfte tätigen oder jedenfalls nicht versuchen, das Kreditausfallrisiko zu vermeiden107. Zwar deckt der chinesische Staat die Verluste, die staatseigenen Banken durch politisch motivierte Kredite entstehen, trotz anderer gesetzlicher Vorgaben108 nicht vollständig ab, aber jedenfalls schützt die staatliche Politik die Banken vor schwerwiegenden Folgen ihrer Kreditvergabepolitik. Auch hier droht moral harzard. Anreize für die Einführung wirt-schaftlicher Kriterien der Kreditvergabe fehlen. b. Resultat: Hoher Bestand an “faulen Krediten” und massive Fehlallokation von

Kapital Diese Fehlsteuerung bei der Kreditvergabe führt zu einem sehr hohen Bestand an „faulen Krediten“. Genaue Zahlen sind nicht zu erhalten, die Bilanzen der Banken sind noch immer äußerst undurchsichtig. Vertrauenswürdige Statistiken politisch unabhängiger Stellen existieren nicht. Im März 2003 gab der Vizedirektor des Nationalen Büros für Statistik Qiu Xiaohua als Beleg für eine erfolgreiche Reformpolitik im Bankensektor an, der Bestand an notleidenden Krediten im Finanzsektor habe sich in den letzten fünf Jahren von 26 % auf nur noch 19,8 % verringert109. Ein Jahr zuvor im März 2002 hatte der Präsident der Chine-

106

Vgl. zu diesen Problemen Martin Kühl, China-Serie: Kampf dem Kasino, Financial Times Deutschland, 15.12.2001, http://www.ftd.de/china-spezial/.

107 Vgl. dazu Jean-Pierre Gueyie/Van Son Lai, Bank Moral Hazard and the Introduction of Official Deposit Insurance in Canada, Januar 2001, http://www.erefa.ecn.ulaval.ca/cahier/0103.pdf.

108 Art. 41 Abs. 2 S. 2 GeschBankG.

109 Zhang Dingmin, Banking regulatory body born, China Daily 17.3.2003, S. 7.


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sischen Volksbank Dai Xianglong eingeräumt, der Bestand „fauler Kredite“ bei den „großen vier“ Staatsbanken liege deutlich höher als bislang von offizieller Seite veran-schlagt und betrage bis zu 30 %110. In Wahrheit dürfte der Bestand an uneinbringlichen Krediten weit höher sein. Internationale Experten schätzen die Quote uneinbringlicher Kredite teilweise auf über 50 %. Insgesamt dürften die Bücher der Geschäftsbanken unein-bringliche Kredite von 600 Milliarden US$ enthalten111. Das Problem der notleidenden Kredite in der Volksrepublik China ist damit zur Zeit etwa ebenso groß wie in Japan112. Nach westlichen Maßstäben sind daher jedenfalls die „großen vier“ Staatsbanken technisch insolvent113. Dies weisen ihre Bilanzen indes nicht aus. Notleidende Kredite werden nur zu einem gerin-gen Teil abgeschrieben. Häufig ersetzen Bonds der Asset-Management-Gesellschaften in der Bilanz die zuvor an diese Gesellschaften übertragenen Kredite. Investoren, die Aktien oder Anleihen chinesischer Geschäftsbanken erwerben oder dort Einlagen machen wollen, werden so getäuscht114. Die vorgetäuscht hohe Barmittelliquidität der chinesischen Banken verdankt sich nur der unverändert hohen Sparquote: Weil die chinesischen Anleger weiter große Summen sowohl in einheimischer Währung, als auch in Devisen auf niedrig verzins-ten Sparbüchern halten, können die Geschäftsbanken ihren Verpflichtungen (noch) nach-kommen. Dieses System bräche aber zusammen, würden die chinesischen Verbraucher ihr Geld nicht mehr bei den „großen vier“ Staatsbanken anlegen. Alle Gegenmaßnahmen der chinesischen Regierung werden diesen Zustand nicht ändern können, solange sie nicht an seiner Ursache, der Fehlsteuerung bei der Kreditvergabe, ansetzen. Die staatliche Kapitalzufuhr und die Tätigkeit der Asset-Management-Gesell-schaften werden nämlich dadurch zunichte gemacht, dass gleichzeitig mit dem Abbau notleidender Altkredite neue Kredite an Staatsunternehmen vergeben werden, die ihrerseits nicht in der Lage sein werden, diese Kredite zu bedienen. Notleidende Altkredite werden so durch notleidende Neukredite ersetzt, ohne dass dies die Situation insgesamt verbesserte.

110

Holbig, (Fn. 3), S. 43 (48). 111

Neuer Bankenaufseher in China, F.A.Z. 25.3.2003, S. 17. Von diesem Problem am meisten betroffen sind die vier großen Staatsbanken. Moody’s Investors Service stuft bis zu 45 % der von diesen vergebenen Krediten von insgesamt 7,9 Billionen RMB als notleidend ein. Dies entspricht allein etwa 400 Milliarden Euro. Vgl. Börsen in China bergen gewisse Risiken (Fn. 68).

112 Börsen in China bergen gewisse Risiken (Fn. 68).

113 Holbig, (Fn. 3), S. 43 (48); Walker, (Fn. 36), S. 5; Bhattasali, (Fn. 29) S. 7. Die deutsche Hermes Kreditversicherungs-AG, Hamburg, erkennt nur die Bank of China, die China Construction Bank und die Industrial and Commercial Bank of China als bürgschaftsfähige Garanten ohne betragsmäßige Begrenzung an. Die Agricultural Bank of China ist bürgschaftsfähig nur für Geschäfte bis 50 Millionen DM oder für kurzfristige Geschäfte, vgl. http://www.hermes-credit.com/aga/pubikat/ report/laender/vrchina.html.

114 Zum Problem der nicht vertrauenswürdigen Bilanzen in China vgl. Kühl, (Fn. 106).


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Eine nachhaltige Verbesserung ließe sich nur erreichen, wenn mit dem Abbau der „faulen Kredite“ eine Neuordnung der Vergabekriterien für Kredite einherginge. Nur wenn Kredite künftig nach wirtschaftlichen und nicht nach politischen Kriterien vergeben werden, kann der chinesische Bankensektor auf Dauer gesunden. Die Kreditvergabe-Kriterien so zu reformieren, würde nicht nur das Problem der unein-bringlichen Kredite, sondern auch das zweite Hauptproblem des Bankensektors lösen helfen: die massive Fehlallokation von Kapital. Der chinesische Bankensektor leitet aufgrund derart fehlgesteuerter Kreditvergabe Kapital in weitem Umfang in insolvente Staatsbetriebe, während die verhältnismäßig dynamischen KMU der Privatwirtschaft mit Kapital unterversorgt sind115, so dass dort eigentlich vorhandene Wachstumskräfte sich nicht entfalten können. Dies verlangsamt auch die weitere Entwicklung der übrigen chine-sischen Wirtschaft hin zu einem marktwirtschaftlichen System. c. Bewertung: Mangel an Transparenz, Rechtssicherheit und Stabilität Der derzeitige Zustand des chinesischen Bankensystems ist besorgniserregend. Er wird in mehrfacher Hinsicht internationalen Standards nicht gerecht. Insbesondere fehlen Rechts-sicherheit und Transparenz im Verhalten der „großen vier“ Staatsbanken. Es ist nicht nachvollziehbar, nach welchen Kriterien die chinesischen Geschäftsbanken Kredite vergeben. Schon im Gesetz selbst ist eine Bevorzugung politisch gewollter Projekte ohne Berücksichtigung wirtschaftlicher Kriterien vorgesehen116. Auch außerhalb dieser Bevorzugung, die immerhin auf gesetzlicher Grundlage beruht, fehlen nachvollziehbare wirtschaftliche Kriterien für die Kreditvergabe. Die Entscheidung der Geschäftsbank ist so weder intern noch extern überprüfbar. Dies schafft Raum für die Bevorzugung bestimmter Kreditnehmer wegen persönlicher Bezie-hungen oder gar korrupter Verhaltensweisen117. Ohne Überprüfbarkeit, warum eine Ent-scheidung so und nicht anderes getroffen worden ist, kann der Entscheidungsträger sach-fremde Erwägungen einfließen lassen, ohne befürchten zu müssen, dass dies später offenbar wird. Eine wirksame interne Kontrolle ist ebenso wenig möglich wie eine effektive Ban-

115



So wurde 1999 aufgedeckt, dass die Bank of China über Jahre hinweg illegale Kredite in Höhe von 2,7 Milliarden RMB gewährt hatte. 35 Personen wurden im Zuge dieser Affäre verhaftet. Der Präsident der Bank of China Wang Xuebing wurde seines Amtes enthoben. Vgl. dazu Qiu Feng, How Attractive Is China’s Market?, China Austrian Review, September 1999, S. 3 des Manuskripts http://www.uscc.gov/mktatt.pdf.


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kenaufsicht. Kein Kreditantragsteller weiß, welche Voraussetzungen er erfüllen muss, um den beantragten Kredit zu erhalten. Damit beeinträchtigt die Kreditvergabepraxis der chinesischen Banken zugleich die Stabi-lität des gesamten chinesischen Wirtschaftssystems. Da die Möglichkeiten der Finanzierung eines Projekts insbesondere in der Privatwirtschaft nicht im Vorhinein abgeschätzt werden können, sind alle Investitionsentscheidungen, die mit der Notwendigkeit einer Bankfinan-zierung verbunden sind, mit großen, nicht kalkulierbaren Risiken verbunden. Nicht nur für den einzelnen Investor sind die Kreditvergabepolitik der chinesischen Banken und der daraus resultierende Bestand an uneinbringlichen Krediten ein Risiko. Riskant ist der gegenwärtige Zustand des Bankensektors für die gesamte chinesische Volkswirtschaft. Ginge zum Beispiel die hohe Sparquote spürbar zurück oder zögen die chinesischen Anle-ger in großem Umfang Kapital von ihren niedrig verzinsten Sparbüchern ab, so verlören die Geschäftsbanken ihre scheinbare Liquidität. Einzelne oder mehrere von ihnen könnten kollabieren. Aufgrund ihres großen Marktanteils in allen Bereichen des Bankenmarktes haben die „großen vier“ systemrelevante Bedeutung. Eine Krise bei einer von ihnen zöge auch den übrigen Bankensektor in Mitleidenschaft. Die Asienkrise 997/98 hat gezeigt, dass der Zusammenbruch eines systemrelevanten Geldinstituts nicht nur die Volkswirtschaft im eigenen Land, sondern auch die Weltwirtschaft beeinflusst. Die Volksrepublik China war von der Asienkrise 1997/98 selbst kaum betroffen118. Die Krise hat allerdings bestehende Probleme verschärft und gezeigt, dass auch das chinesische Finanzsystem großen Risiken ausgesetzt ist. Diese haben zwar andere Ursachen als diejeni-gen, welche in den anderen asiatischen Volkswirtschaften zur Krise führten, weisen aber zum Teil erschreckende Parallelen auf119. So summieren sich die uneinbringlichen Kredite in der Volksrepublik China auf US$ 600 Milliarden – soviel wie im übrigen Asien ohne Japan zusammengenommen120. Diese Probleme gesteht seither auch die chinesische Füh-rung – oftmals allerdings in verharmlosender Weise – ein121. Zugleich wächst die Bedeu-tung der chinesischen Volkswirtschaft für ihre Nachbarn in Asien. Risiken ihres Banken-sektors bergen zunehmend Risiken für die gesamtasiatische Wirtschaft. Manche sehen in

118

Dominic Ziegler, The weakest link, in The Econmist, The weakest link, A survey of Asian finance, 8.2.2003, S. 3 (5).

119 Thomas Heberer, Die ökonomischen und politischen Auswirkungen der Asienkrise auf China, http://www.ahk-china.org/download/politische-auswrkungen-asienkrise.pdf; Klaus Grimm, China: im Schatten der Asienkrise: Hort der Stabilität oder Transformationskrise unter neuen Bedingun-gen, electronic edition: FES Library, Bonn 1999, http://www.fes.de/fulltext/stabsabteilung/00407 toc.htm.

120 Neuer Bankenaufseher in China, F.A.Z. 25.3.2003, S. 17. Dazu sogleich unten 2.).

121 Thomas Heberer, (Fn. 119); Grimm, (Fn. 119).


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China aufgrund der großen Probleme in seinem Bankensystem122 den potentiellen Auslöser einer künftigen Asienkrise123. Seine Reform hilft also nicht zuletzt künftige, weit über China hinaus wirkende Bankenkrisen zu vermeiden. Abhilfe schaffen kann nur eine Kreditvergabe nach marktwirtschaftlichen Kriterien. Dadurch würde eine Kapitalallokation bei wirtschaftlich sinnvollen Projekten herbeigeführt und zugleich der Neuentstehung „fauler Kredite“ vorgebeugt. Der Bank müssten diejenigen Informationen zur Verfügung stehen, die sie für die Beurteilung der Solvenz des Kredit-nehmers benötigt. Ansonsten müsste sie einen Risikozuschlag erheben, der den Kredit verteuern würde. Mithin ist die Einführung marktwirtschaftlicher Kriterien bei der Kredit-vergabe nahezu untrennbar mit der Notwendigkeit verbunden, zugleich ein funktionieren-des Kreditauskunftssystem einzuführen. d. Zugang zum internationalen Finanzsystem vor dem Hintergrund von “Basel II” Auch für den Zugang chinesischer Geschäftsbanken zum internationalen Finanzsystem sind marktwirtschaftliche Kreditvergabe-Kriterien und der Aufbau eines Kreditinformations-systems bedeutsam. Ohne letzteres sind die chinesischen Banken und ihre Bankenaufsicht nicht in der Lage, internationale Standards insbesondere der Eigenkapitalhinterlegung nach der Baseler Eigenkapitalvereinbarung zu erfüllen. Diese verlangt von Geschäftsbanken, alle Risikoaktiva, also die von ihnen ausgereichten Kredite, mit 8 % Eigenkapital zu hinterlegen. Ein Kreditinstitut kann also maximal das 12,5fache seines Eigenkapitals an Krediten gewähren. Indessen wird nicht jeder Kredit in gleicher Weise auf die Eigenkapitalhinterlegung angerechnet. Vielmehr wird in Abhängig-keit von dem mit dem Kreditgeschäft verbundenen Risiko ein bestimmter Prozentsatz zwischen 0 und 150 % der Kreditsumme auf die Eigenkapitalhinterlegung angerechnet124. Die Baseler Eigenkapitalvereinbarung kann also nur eingehalten werden, wenn den Banken Ratings zur Verfügung stehen, mit deren Hilfe sie das Ausfallrisiko für jeden einzelnen Kredit bestimmen können. In der Volksrepublik China müsste also ein Kreditauskunfts-system aufgebaut werden, bevor die Baseler Eigenkapitalvereinbarung – wie jetzt schon in der Sonderwirtschaftszone Hongkong – befolgt werden könnte.

122

Dazu sogleich unten 2.). 123

Nicolas Schlotthauer, Die VR China – Auslöser der nächsten Asienkrise?, Würzburg, Juli 1999, abrufbar im Internet unter http://www.wifak.uni-wuerzburg.de/vwl1/downloads/chikri99.pdf.

124 Vgl. genauer Franz-Christoph Zeitler, Internationale Entwicklungslinien in der Bankenaufsicht – Praktische Auswirkungen und rechtliche Funktion der Basler Eigenkapitalübereinkunft, in WM 2001, 1397 ff., auch http://www.bundesbank.de/hv/by/download/zeitler/zeit310701.pdf.


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Die Volksrepublik China ist dazu allerdings nicht verpflichtet. Die Baseler Eigenkapital-vereinbarung ist nicht rechtsverbindlich. Sie beruht als Empfehlung auf einem gentlemen’s agreement im Baseler Bankenaufsichtskomitee, in dem die VRCh nicht vertreten ist125. Die Baseler Eigenkapitalvereinbarung wird in der Praxis indessen „besser eingehalten als mancher völkerrechtlicher Vertrag“126 und dies nicht nur von Komitee-Mitgliedern. Welt-weit ist sie von etwa 100 Staaten übernommen worden. Die Finanzmärkte reagieren auf die Nichteinhaltung der Baseler Eigenkapitalvereinbarung mit Risikozuschlägen und halten sich mit dem Kapitaleinsatz auf Märkten, in denen das Übereinkommen nicht befolgt wird, zurück, so dass sich etwa weder die Europäische Gemeinschaft noch die nationalen Gesetz-geber ihr entziehen können127. Spätestens mit der vollständigen Öffnung ihres Bankensek-tors für ausländische Banken 2007 wird die Volksrepublik China sich internationalen Geflogenheiten faktisch anpassen und die Baseler Eigenkapitalvereinbarung in nationales Recht umzusetzen müssen. Dies würde zudem Chinas Prestige auf den internationalen Finanzmärkten vergrößern und nicht zuletzt zu einer größeren Stabilität des chinesischen Bankensystems führen. Teilweise gilt dies als Voraussetzung für einen besseren Zugang des Landes zum Internationalen Finanzsystem128. Allerdings ist der chinesische Bankensektor derzeit noch nicht reif für eine Umsetzung der Baseler Eigenkapitalvereinbarung. Sie kann von den chinesischen Geschäftsbanken aufgrund des hohen Bestands uneinbringlicher Kredite, die mit Eigen-kapital zu unterlegen den Banken unmöglich ist, nicht erfüllt werden. Die Eigenkapital-quote des „großen vier“ lag in den letzten Jahren stets unter 8 %129. Ziel einer Lösung des Problems der „faulen Kredite“ sollte aber sein, die Vereinbarung auch für die chinesischen Banken erfüllbar zu machen. Erst dann könnten sie weltweit wettbewerbsfähig werden. Der Aufbau eines landesweiten Kreditauskunftssystems, das zu einer Kreditvergabe nach wirtschaftlichen Kriterien anhält, hilft China also auch, sich später in das internationale Finanzsystem zu integrieren.

125

Dieses Komitee war von den Zentralbankpräsidenten der G10-Länder 1974 als Reaktion auf Bankenzusammenbrüche in Deutschland (Herstatt-Bank) und den USA (Franklin National Bank) eingesetzt worden und hat seinen Sekretariat bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel.

126 Hans Peter Burghof/Bernd Rudolph, Bankenaufsicht, Wiesbaden 1996, S. 205.

127 Zeitler, (Fn. 124), S. 1397 (1398).

128 So Lawrence L. C. Lee, Wisconsin International Law Journal 1998, 687 (728 f.), zitiert nach Zeitler, (Fn. 124), S. 1397 (1398 – Fußnote 9).

129 Huang, (Fn. 49), S. 27 ff.


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Fazit: Ein funktionierendes Kreditauskunftssystem ist für die weitere Entwicklung des chinesischen Bankensystems dringend erforderlich. Umso gespannter darf man auf die weitere Entwicklung in diesem Bereich sein. III. Bisherige Schritte zum Aufbau eines Kreditauskunftssystems in der

Volksrepublik China

Bis zum Aufbau eines landesweiten einheitlichen Kreditauskunftssystems ist es noch ein weiter Weg. Bevor ein solches System eingeführt wird, will man zunächst in einzelnen Landesteilen Erfahrungen sammeln. Erst dann soll nach Ankündigung von Dai Xianglong, Gouverneur der Chinesischen Volksbank, der Zentralbank des Landes, ein gesamtchinesi-sches Kreditauskunftssystem geschaffen werden130. Zudem will man die bislang im Bereich des Unternehmensratings gesammelten Erfahrungen bei der Schaffung eines Kreditaus-kunftssystems für Konsumentenkredite einbeziehen und beide Systeme eventuell zusam-menfassen131. Die chinesische Führung hat das fehlende Kreditauskunftsystem insbesondere für kleine und mittelständische Unternehmen als schweres Manko erkannt. So ist im neuen Gesetz zur Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen eine Verpflichtung des Staats enthalten, den Aufbau eines Kreditauskunftssystem zu fördern.132 1. Erste Ansätze eines landesweiten Ratingsystems für Unternehmenskredite Unternehmen, die sich mit dem Rating im Bereich der Unternehmenskredite befassen, existieren in der Volksrepublik China bereits seit März 1988, als die Shanghai Yuandong Credit Rating’s Company ihren Geschäftsbetrieb aufnahm. Weitere Unternehmen folgten. Zur Zeit sind etwa 50 Rating-Agenturen in China aktiv133. Diese Unternehmen unterstehen der Aufsicht und Kontrolle der Chinesischen Volksbank. 1999 begannen sich auch die international führenden Rating-Agenturen auf dem chinesischen Markt zu engagieren. So gründete die Rating-Agentur Fitch International gemeinsam mit chinesischen Partnern das Joint Venture Zhongchengxin International Credit Rating’s Company mit Sitz in Peking.

130

Vgl. Zhao Xinpei, Zhong Guo Jiang Jian Ge Ren Xin Yong Ti Xi, Xin Hua Wang, 13.3.2002, http://www.xinhuanet.com; Credit Based Economy a Must for China: CPPCC Members, http://www.china.org.cn/english/2001/Mar/8842.htm.

131 Zhao Xinpei, (Fn. 130).

132 Zu Einzelheiten über die gesetzliche Regelung siehe unten Ziff. IV.1.(4.).

133 Vgl. How about Credit Ratings in China?, http://www.padeco-japan.org/TextSked/Credit/RefMat. htm.


38

Moody’s kooperiert seither mit der gleichfalls in Peking ansässigen Dagong International Credit Rating’s Company134. Inzwischen gibt es im Bereich des Unternehmens-Rating zudem eine immer stärkere Zusammenarbeit auch über Provinzgrenzen hinweg. Insbeson-dere das am besten ausgebaute System in Shanghai erfasst mehr und mehr auch Unterneh-men aus anderen Provinzen. Dies soll maßgeblich zu einer Verbesserung der Kreditstruktur der Shanghaier Banken beigetragen haben, die zunehmend auch über die Stadtgrenzen hinaus tätig sind135. Einheitliche, standardisierte Ratingkriterien gibt es bislang jedoch nicht136. Es ist daher oft nicht erkennbar, auf welcher Grundlage ein chinesisches Rating-Unternehmen ein bestimm-tes Rating vergibt. Ohne solche Nachvollziehbarkeit bleiben aber die chinesischen Rating-Agenturen anfällig für politische Einflussnahme. Ferner kann jedes Rating nur so vertrauenswürdig sein wie die Daten, auf denen es beruht. Bilanzfälschungen sind in der Volksrepublik China trotz verstärkter Aktivität der Börsen-aufsichtsbehörden noch immer verbreitet137. Auch die Vergabe von Bankkrediten an Staatsunternehmen, die zum Teil schon an der Börse notiert sind oder an die Börse streben, nach politischen und nicht nach marktwirt-schaftlichen Kriterien schmälert das Vertrauen in chinesische Ratings. Zum einen wird durch die Vergabe immer neuer Kredite zu niedrigen Zinsen eine in Wahrheit nicht vorhandene Liquidität vorgegaukelt, die zudem in das Rating einfließt. Zum anderen hängt die Vergabe politisch inspirierter Kredite gerade nicht von einem Rating ab. Geschäftsban-ken, die sich ohnehin an anderen Kriterien orientieren, benötigen Ratings nicht und drän-gen deshalb auch nicht auf die Entwicklung vertrauenswürdiger Systeme. Auch chinesische Anleger, die Anleihen oder Aktien eines Unternehmens kaufen, orientieren sich weniger an Ratings als an der kurzfristigen Wertentwicklung eines Wertpapiers138. Ausländische Anle-ger schließlich orientieren sich weniger an chinesischen Ratings als am Urteil international führender Ratingagenturen. Auch für chinesische Unternehmen als Kreditnehmer sind die chinesischen Ratingagenturen oft wenig bedeutend. Wollen sie sich auf den internationalen Märkten behaupten, kommt es auf das Rating einer international anerkannten Ratingagentur an, wollen sie auf dem chinesischen Markt agieren, spielen Ratings eine nur geringe Rolle.

134

Vgl. How about Credit Ratings in China?, (Fn. 133). 135

Vgl. Credit Rating System Improves Financial Assets Quality in Shanghai, People Daily 10.3.2003, http://english.peopledaily.com.cn/200303/10/eng20030310_113056.shtml.

136 Vgl. China’s WTO Updates – Credit Rating System Growing, http://www.china.org.cn/english/ MATERIAL/21993.htm.

137 Margot Schüller, Illegale Praktiken an Chinas Aktienbörsen, China aktuell 2001, 24 (25).

138 Vgl. Kühl, (Fn. 106).


39

Ratingagenturen fördert vor allem die chinesische Regierung139. Sie sollen offenbar die Privatisierung von Staatsbetrieben über die Börse unterstützen und dienen damit vor allem dem staatlichen und nicht dem Anleger- oder Kreditgeberinteresse. 2. Lokale Kreditauskunftssysteme und ihre rechtlichen Grundlagen a. Beispiel Shanghai (1) Das Kreditauskunftssystem der Shanghai Credit Information Services Co. Ltd. In Shanghai hat bereits 1999 die Shanghai Credit Information Services Co. Ltd. (nachfol-gend „SCIS“) das erste Kreditauskunftssystem für Konsumentenkredite in China aufge-baut140. Die SCIS wurde mit Unterstützung der Chinesischen Volksbank, der Regierung von Shanghai und der 15 Geschäftsbanken der Stadt gegründet141 und wird von einem örtlichen Telekommunikations- und Internetunternehmen betrieben142. Ein experimenteller Geschäftsbetrieb begann im Juni 1999143. Seit Juli 2000 bietet sie ihre Dienstleistungen über den Kreis der beteiligten Geschäftsbanken hinaus gegen Entgelt für weitere Kreditge-ber an144. Dabei hat man zunächst bewusst darauf verzichtet, eine gesetzliche Grundlage für ihre Tätigkeit zu schaffen. Die Informationssammlung durch die SCIS stützt sich einzig auf eine Erlaubnis der Chinesischen Volksbank, die aber rechtlich nicht weiter abgesichert worden ist145. Gespeichert werden Konsumentenkredite der 15 in Shanghai ansässigen Geschäftsbanken und die Einrichtung von Konten und die Ausgabe von Kreditkarten. Zudem werden Infor-mationen über die Bezahlung von Steuern, Wasser-, Gas-, Strom- und Telefonkosten und Daten aus öffentlichen Strafregistern registriert. Der immer stärker als Kreditgeber auftre-tende Handel bleibt außen vor.

139

Vgl. How about Credit Ratings in China?, (Fn. 133). 140

Vgl. Huateng Develops and Launches the First Credit Bureau in China, (Fn. 1); Private Credit Information Avaliable, http://www.china.org.cn/english/2000/Aug/1252.htm.

141 Vgl. Zhao Xinpei, (Fn. 130); Huateng Develops and Launches the First Credit Bureau in China, (Fn. 1).

142 Vgl. Shanghai Information Investment Inc. – About Us, http://www.sii.com/html/en/about_us. htm.

143 Vgl. Credit Culture Comes to China, http://www.china.org.cn/english/2001/Apr/12015.htm

144 Vgl. Private Credit Information Avaliable, (Fn. 140).

145 Vgl. Zhao Xinpei, (Fn. 130).


40

Bislang sollen 2,4 Mio. Personen im System erfasst146, Daten über 680.000 Konsumenten-kredite und 1,18 Mio. Kreditkarten erhoben sein147. Abzahlungsgeschäfte werden soweit ersichtlich noch nicht erfasst. Täglich soll es ca. 300148 bis 600149 Anfragen geben. Dieser Datenbestand ist bei einer Bevölkerungszahl von etwa 14,5 Millionen Menschen noch sehr gering. Zum Vergleich: Die deutsche Schufa verfügt bei 82,4 Millionen Einwoh-nern über 279 Millionen Einzeldaten zu 55 Millionen Personen150. Der noch geringe Datenbestand in Shanghai ist allerdings auch darauf zurückzuführen, dass die Aufnahme von Konsumentenkrediten in der Volksrepublik China noch immer unge-wöhnlich ist und die große Mehrheit der privaten Konten nur als Debitkonten geführt werden, bei denen dem Kontoinhaber kein Kreditrahmen eingeräumt wird. Zu Bankkredi-ten haben weite Teile der Bevölkerung noch immer keinen Zugang. Die Gewährung von Darlehen von Privat zu Privat ist demgegenüber häufig, wird aber von einem Kreditaus-kunftssystem natürlich nicht erfasst. Das Kreditauskunftssystem der SCIS dürfte daher trotz der gering anmutenden Zahlen alle Konsumentenkredite erfassen, die die Shanghaier Geschäftsbanken vergeben haben. Die SCIS erteilt Auskünfte über aufgenommene Kredite und das Rückzahlungsverhalten der Angefragten. Zudem wird ein Rating mitgeteilt, das derzeit allein auf Kreditaufnahme und Rückzahlungsverhalten beruht. Wie die oben genannten Zahlen zeigen, ist die über-wiegende Mehrheit der Shanghaier jedoch auch heute noch nicht als Kreditnehmer im System erfasst. Über sie können daher keine Auskünfte erteilt werden. Insbesondere kann kein Rating angegeben werden. Wer nie um einen Bankkredit nachgesucht hat, über den also keine Daten vorhanden sind, erhält das schlechtest mögliche Rating 0. Daher nehmen viele Shanghaier, auch wenn sie keinen Kredit benötigen, kleine Kredite auf, die sie rasch wieder zurückzahlen. Sie erhoffen sich, so ein besseres Rating zu erreichen und ihre Chan-cen zu verbessern, später zinsgünstige Kredite zu erhalten. Dies zeigt, dass die Bevölkerung die Wichtigkeit eines Kreditinformationssystems immer mehr erkennt151 und dass das System soweit bekannt in der Bevölkerung akzeptiert ist.

146

Vgl. Zhao Xinpei, (Fn. 130). 147

Vgl. Private Credit Information Available, (Fn. 140). 148

Vgl. Private Credit Information Available, (Fn. 140). 149


Schufa, Weit mehr als die Auskunft, Wiesbaden 2002, S. 2. 151

Vgl. Private Credit Information Available, (Fn. 140).


41

(2) Bewertung: Beitrag zu Transparenz und Rechtsstaatlichkeit des chinesischen Kreditwesens

(a) Transparenz Obwohl das Kreditauskunftssystem der SCIS noch am Anfang seiner Entwicklung steht, leistet es schon jetzt erkennbar seinen Beitrag zur Transparenz der Kreditvergabepraxis. Es stellt den Geschäftsbanken Informationen über das Zahlungsverhalten potenzieller Kredit-nehmer zur Verfügung und ermöglicht diesen so, ihre Kreditvergabepraxis stärker an wirt-schaftlichen Kriterien, nämlich an der Rückzahlungsfähigkeit und -bereitschaft des Kredit-nehmers auszurichten. Ob und wie das System genutzt wird und ob es einen messbaren Einfluss auf die Kreditvergabepraxis der Shanghaier Geschäftsbanken hat, ist allerdings bislang noch nicht bekannt. Zudem sind die Daten, die dieses Kreditauskunftssystem liefern kann, nur begrenzt aussa-gekräftig. Sie beschränken sich auf die Stadt Shanghai. Das Verhalten eines Kreditnehmers in einer anderen Stadt können sie daher nicht abbilden. Zudem sind nicht alle Kreditgeber an das System angeschlossen, so dass die erhobenen Daten nicht einmal ein vollständiges Bild des Kreditgeschäfts in Shanghai ermöglichen. Je stärker nicht am System beteiligte Stellen als Kreditgeber auftreten, desto weniger ist das SCIS aber in der Lage, ein komplettes Bild über die von einer Person in Anspruch genommenen Kredite und ihre Zahlungsmoral aufzuzeigen. Beim weiteren Aufbau des Systems sollte daher angestrebt werden, möglichst alle relevanten Kreditgeber einzubeziehen. Sonst bleiben Informations-defizite auf Seiten des Kreditgebers bestehen. So lange ein Kreditauskunftssystem nicht flächendeckend in ganz China eingeführt ist und nicht sämtliche Konsumentenkredite erfasst werden, bleibt es nahezu wirkungslos. Mehr als ein erster Schritt hin zu mehr Transparenz bei der Kreditvergabe kann das System daher (noch) nicht sein. Der Beitrag zur Transparenz bei der Kreditvergabe in der Volksrepublik China ist auch deshalb gering, weil das Konsumentenkreditgeschäft, das allein von dem System erfasst wird, nur einen sehr geringen Teil des gesamten Kreditgeschäfts ausmacht. Wie oben gezeigt, vergeben die staatlichen bzw. staatlich beeinflussten chinesischen Geschäftsbanken die weitaus meisten Kredite an staatliche Unternehmen. Dabei halten sie sich häufig statt an marktwirtschaftliche an politische Vorgaben. An diesem Missstand vermag ein Kreditaus-kunftssystem für Konsumentenkredite nichts zu ändern. Allenfalls kann es dazu beitragen, langfristig ein Bewusstsein dafür zu schaffen, dass Kredite nach marktwirtschaftlichen Kriterien vergeben werden müssen. Dies und der Druck von außen, der mit dem WTO-Beitritt und der internationalen Öffnung des Bankensektors einhergeht, müssten die Kredit-vergabe ändern.


42

(b) Rechtsstaatlichkeit Zu mehr Rechtsstaatlichkeit im chinesischen Bankensystem trägt das SCIS-System hinge-gen nicht bei. Im Gegenteil werden deutliche Rechtsstaatsdefizite offenbar. Man hat das System nämlich zunächst bewusst ohne jede rechtliche Grundlage aufgebaut152. Dies ist höchst bedenklich, da der Aufbau eines Kreditauskunftssystems notwendig in die Rechte der Betroffenen eingreift. Eine falsche Kreditauskunft kann für den Betroffenen schwer-wiegende Folgen haben. Das Problem, personenbezogene Daten offenzulegen, ist auch im chinesischen Recht seit langem anerkannt. Im chinesischen Statistikgesetz153 (nachfolgend „StatistikG“) findet sich bereits seit 1983 eine solche Datenschutz-Vorschrift154. Eine Regelung für ein Kreditauskunftssystem hätte also auch in der Volksrepublik China nahe-gelegen. Dass man darauf trotzdem verzichtet und ein Kreditauskunftssystem bewusst ohne jede Rechtsgrundlage aufbaut, zeigt wie wenig das Rechts- und Rechtsstaatsbewusstsein in der Volksrepublik China noch entwickelt ist. b. Beispiel Shenzhen Einen anderen, besonders mit Blick auf die Rechtsstaats-Entwicklung mehr versprechenden Weg ist man in der Stadt Shenzhen155 gegangen. Dort wurde die landesweit erste Spezial-regelung dieser Materie erlassen, noch bevor man mit dem Aufbau eines Kreditauskunfts-systems begann. Die Administrative Measures of Shenzhen Municipalty on the Personal Credit Information Collection and Credit Risk Evaluation156 vom 18.12.2001157 (Shenzhen Personal Credit Information Measures – nachfolgend „SZPCIM“) sind am 1.1.2002 in Kraft getreten158. Diese Vorschriften ergänzen das unzureichende zentralstaatliche Recht und entwickeln es weiter159.

152


Statistics Law of the People’s Republic of China vom 8.12.1983, in Kraft getreten am 1.1.1984, in englischer Übersetzung abgedruckt in Legislative Affairs Commission of the Standing Committee of the National People’s Congress of the People’s Republic of China, The Laws of the People’s Republic of China, Band 2, 1983 – 1986, Beijing 1987, S. 12 ff.

154 Art. 14 S. 2 StatistikG.

155 Auch aufgrund seines besonderen Status als Sonderwirtschaftszone und seiner Nähe zu Hongkong hat Shenzhen schon oft eine Vorreiterrolle bei der Entwicklung des Wirtschaftsrechts gespielt. Vgl. Rainer Schryen, Hong Kong und Shenzhen, Entwicklungen, Verflechtungen und Abhän-gigkeiten, Mitteilungen des Instituts für Asienkunde Nr. 202, Hamburg 1992, besonders S. 150 ff.

156 Verwaltungsmethoden der Stadt Shenzhen über die Sammlung von persönlichen Kreditinforma-tionen und das Kredit-Rating.

157 http://fjz.sz.gov.cn/en/3.asp.

158 Vgl. Xu Dashan, Social credit system in urgent need, China Daily 23.4.2002, S. 5.

159 Zu diesen Vorschriften vgl. unten VI.


43

Erst nachdem man diese Vorschriften erlassen hatte, begann man mit dem Aufbau eines Kreditauskunftssystems, das zunächst allerdings noch keine Daten über Bankkredite, sondern nur solche über das Zahlungsverhalten von in Shenzhen ansässigen Bürgern gegenüber der Verwaltung erfasste. Die Ausdehnung des dortigen Systems auf Banken und sonstige Kreditgeber ist jedoch geplant, wenn auch noch nicht so weit fortgeschritten wie in Shanghai160. Das Kreditauskunftssystem in Shenzhen leistete damit zunächst keinen Beitrag zur Trans-parenz der Kreditvergabe in der Stadt. Erst wenn es auch Bankkredite in einem hinreichen-den Umfang erfasst, wird es dazu in der Lage sein. Der Beitrag zu mehr Rechtsstaatlichkeit bei der Vergabe von Bankkrediten, der in Shen-zhen geleistet worden ist, ist hingegen ungleich größer. Anders als in Shanghai hat man die Notwendigkeit einer Rechtsgrundlage nicht ignoriert. In den SZPCIM sind rechtliche Anforderungen festgeschrieben, an denen sich das im Aufbau befindliche Kreditauskunfts-system messen lassen muss. Das Recht muss so schon bei der Entwicklung des Systems berücksichtigt werden. Möglichen Fehlentwicklungen wird so vorgebeugt. Werden die teilweise gegensätzlichen Interessen der verschiedenen Betroffenen – Kreditnehmer, Kre-ditgeber, Betreiber des Kreditauskunftssystems – und der Allgemeinheit schon bei der Rechtssetzung ausreichend berücksichtigt, stellt ein solches Vorgehen sicher, dass dies auch in der Praxis geschieht. Zudem kann die Shenzhener Herangehensweise auch zum Aufbau rechtsstaatlicher Kredit-vergabeverfahren in ganz China beitragen. Die SZPCIM können bei der Rechtssetzung auf lokaler, Provinz- und zentraler Ebene – so sie gelungen sind – als Vorbild dienen. Dies entspricht einer in der Volksrepublik China weit verbreiteten Methode der Gesetzgebung. Bewähren sich lokale Regelungen, die zunächst in einzelnen Landesteilen versuchsweise erlassen werden, so werden diese später auf das ganze Land ausgedehnt161. Auf diese Weise können die SZPCIM auch Auswirkungen weit über Shenzhen hinaus haben. 3. Überlegungen zum Aufbau eines nationalen Kreditauskunftssystems in der

Volksrepublik China a. Ausgestaltung des zukünftigen Systems Wie aber sollte das zukünftige nationale Kreditauskunftssystem in der Volksrepublik China ausgestaltet sein? Es wird darauf ankommen, das Kreditauskunftssystem in enger Abstim-

160

Vgl. Shenzhen first city to regulate personal credit, China Daily 28.12.2001, http://www1. chinadaily.com.cn/news/cb/2001-12-28/49901.html.

161 Vgl. Shenzhen first city to regulate personal credit, China Daily 28.12.2001, (Fn. 160).


44

mung mit den anderen chinesischen Provinzen, autonomen Gebieten und regierungsunmit-telbaren Städten aufzubauen. Verschiedene Standards zu entwickeln, die nicht miteinander kompatibel sind, würde die landesweite Zusammenführung der unterschiedlichen Systeme stark behindern162. Vor dem Hintergrund der zunehmenden Geschäftstätigkeit chinesischer Banken über Pro-vinzgrenzen hinweg163 kann ein Kreditauskunftssystem nur funktionieren, wenn es landes-weit einheitlich aufgebaut ist164. Weiterentwickelt werden muss insbesondere das angewandte Ratingverfahren. Eine geson-derte Risikobewertung für jeden einzelnen Verbraucher ähnlich einem Unternehmensrating scheidet dabei aus. Der einzig gangbare Weg bei der Beurteilung der zukünftigen Zah-lungsbereitschaft und -fähigkeit von Verbrauchern ist die Verwendung sogenannter Score-karten. Dabei werden bestimmte Merkmale des Schuldners anhand einer standardisierten Matrix, der sog. Scorekarte, erfasst. Mittels elektronischer Datenverarbeitung wird daraus ein Scorewert errechnet, der das Kreditrisiko für diejenige Personengruppe anzeigt, der der einzelne Schuldner angehört. Betrachtet wird also nicht jeder Einzelschuldner gesondert, sondern Personengruppen, die die gleiche Merkmalstruktur aufweisen165. Allerdings wird es noch längere Zeit dauern, bis man genügend Erfahrung gesammelt hat, um verlässliche Scoringverfahren zu entwickeln, die zu aussagekräftigeren Ratings im Bereich der Ver-braucherkredite in China führen166. Insbesondere sind Daten über das Zahlungsverhalten chinesischer Schuldner gegenüber verschiedenen Gläubigern zu erheben und bei der Erstellung der entsprechenden Scorekarten zu berücksichtigen. In einem ersten Schritt müssen deshalb die in China vergebenen Verbraucherkredite erfasst werden. Erst dann kann man anhand dieser Daten die nötigen Erfahrungen sammeln, um aussagekräftige Scorekarten zu entwickeln.

162


Vgl. Credit Rating System Improves Financial Assets Quality in Shanghai, People Daily 10.3.2003, http://english.peopledaily.com.cn/200303/10/eng20030310_113056.shtml.

164 Auch in Deutschland haben sich lokale „Schwarze Listen“ mit größerer Mobilität der Bevölkerung als zunehmend unbrauchbar erwiesen. Nicht zuletzt deshalb ist das landesweite Kreditauskunfts-system der Schufa aufgebaut worden. vgl. Rainer Richter, SCHUFA – Schutzgemeinschaft für allgemeine Kreditsicherung, Diss., Würzburg 1972, S. 37 ff.

165 Vgl. Michael Kloepfer/Gregor Kutzschbach, Schufa und Datenschutzrecht, MMR 1998, 650, 657 ff.; Wulf Kamlah, Das SCHUFA-Verfahren und seine datenschutzrechtliche Zulässigkeit, MMR 1999, 395, 400 ff.; Ulrich Würmeling, Scoring von Kreditrisiken, NJW 2002, 3508 ff, jeweils m. w. N.

166 Zu den in Deutschland im Zusammenhang mit dem Scoringverfahren der Schufa diskutierten Problemen vgl. Bach/Kamlah, (Fn. 18), Nr. 2.2.1.4, S. 9 f.; Kloepfer/Kutzschbach, (Fn. 165) S. 650, 657 ff.; Kamlah, (Fn. 165), S. 400 ff.; Ulrich Würmeling, Scoring von Kreditrisiken, NJW 2002, 3508 ff.; Klaus Globig, Scoring von Kreditrisiken, NJW 4/2003, XIV.


45

b. Institutioneller Rahmen (1) Private oder öffentliche Trägerschaft Sollen staatliche Stellen oder Private das gesamtchinesische Kreditauskunftssystem betrei-ben? In China haben sich bislang vor allem staatliche Stellen wie die Chinesische Volks-bank und die ebenfalls staatlichen großen Geschäftsbanken auf diesem Gebiet betätigt. Nichtstaatliche und ausländische Kreditgeber blieben außen vor. Das Kreditauskunftswesen ist jedoch für die gesamte und eben nicht nur für die staatseigene kreditgebende Wirtschaft von Bedeutung. Daher sollte man sich zum privaten Sektor hin öffnen. Überlegenswert ist, das Kreditauskunftswesen in eine von der gesamten kreditgebenden Wirtschaft gemeinsam getragene Selbstverwaltungskörperschaft zu überführen. Zwar haben Selbstverwaltungs-körperschaften in der Volksrepublik China noch immer eine behördenähnliche Struktur. Sie eröffnen ihren Mitgliedsunternehmen aber jedenfalls gewisse Einflussmöglichkeiten. Jedenfalls sollte das Kreditauskunftswesen von staatlichem Einfluss weitgehend unabhän-gig gestaltet werden. Insbesondere sollte der Bevorzugung (zumeist großer) staatseigener Unternehmen gegenüber (zumeist kleinen und mittleren) Privatunternehmen im Kredit-wesen auch durch die Organisation der Kreditauskunft entgegengewirkt werden. Politische Überlegungen dürfen keinen Einfluss auf die erteilte Auskunft haben. (2) Zusammenfassung mit Unternehmensratingsystemen? Fraglich ist, ob ein einheitliches Kreditauskunftssystem geschaffen werden sollte, das sowohl Individual-, als auch Unternehmenskredite erfasst, wie in China offenbar angestrebt wird167. Dies ist indessen wenig sachgerecht, da das Rating bei (Groß-) Unternehmen Informationen in sehr großem Umfang gewichten und werten muss, während sich die Kre-ditauskunft bei Individualkrediten auf reine Datenverarbeitungsvorgänge beschränkt. Beide Geschäftsfelder sind zu unterschiedlich, als dass ein einheitliches System sich lohnte. Zudem würde ein einheitliches Kreditauskunftssystem, das auch die politisch besonders sensiblen Kredite an Staatsbetriebe erfasst, Gefahr laufen, politisch beeinflusst zu werden. Der politische Einfluss könnte die Entwicklung des Gesamtsystems hemmen. Individual-kredite sind politisch weit weniger brisant. Ein nur sie erfassendes System könnte sich daher weitaus eigenständiger entwickeln. Das heißt aber nicht, dass man persönliche und gewerbliche Kredite streng trennen müsste. Bei kleinen und mittleren Unternehmen lässt sich ein klassisches Rating zu vertretbaren Kosten nämlich nicht durchführen. Hier ist eine Beschränkung auf reine Datenverarbei- 167

Vgl. Zhao Xinpei, (Fn. 130).


46

tungsvorgänge möglich. Ratingwerte können, wie bei Individualkrediten auch, in Scoring-verfahren ermittelt werden. Es bietet sich also an, die Kreditauskunft für Konsumenten und kleine und mittlere Unternehmen zusammenzufassen, es aber für größere Unternehmen beim klassischen Rating zu belassen. IV. Rechtsrahmen für Kreditauskunftssysteme in der Volksrepublik China

Der rechtliche Rahmen für ein Kreditauskunftssystem ist noch nicht vollständig vorhanden. Xiao Gang, der Vizegouverneur der Chinesischen Volksbank sieht es deshalb als dringend an, die Gesetzgebung auf diesem Feld zu beschleunigen168. 1. Allgemeine gesetzliche Regelungen auf nationaler Ebene Bislang fehlt ein Spezialgesetz auf Zentralstaatsebene. Es gibt nur verstreute einschlägige Normen im Geschäftsbankgesetz, im Statistikgesetz169 und im neuen Gesetz zur Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen170 . (1) Pflicht zur Prüfung der Zahlungsfähigkeit des Kreditnehmers Die chinesischen Geschäftsbanken sind verpflichtet, vor Abschluss eines Kreditvertrags strikt zu prüfen, ob der Kreditnehmer in der Lage sein wird, den Kredit zurückzuzahlen171. Dieser Pflicht können sie jedoch kaum nachkommen, solange ein funktionierendes Kredit-auskunftssystem fehlt. Sie müssen sich selber die nötigen Informationen zur Beurteilung der Zahlungsfähigkeit des potentiellen Kreditnehmers beschaffen. Sie müssen vor allem den Kreditantragsteller nach seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen befra-gen und ggf. ein eigenes internes Ratingsystem aufbauen. Mangels eines funktionierenden Kreditauskunftssystems laufen sie Gefahr, ihre Prüfung auf falsche oder unvollständige Daten zu stützen. Die chinesischen Geschäftsbanken sind zu einer wirksamen Prüfung der Kreditwürdigkeit ihrer Kunden daher nur eingeschränkt in der Lage. Im Zusammenwirken

168


Statistics Law of the People’s Republic of China vom 8.12.1983, in Kraft getreten am 1.1.1984, in englischer Übersetzung abgedruckt in Legislative Affairs Commission of the Standing Committee of the National People’s Congress of the People’s Republic of China, The Laws of the People’s Republic of China, Band 2, 1983 – 1986, Beijing 1987, S. 12 ff.

170 Gesetz zur Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen vom 29.6.2002, in Kraft getreten am 1.1.2003.

171 Art. 35 Abs. 1 3. Var., 36 Abs. 1 S. 2 GeschBankG.


47

mit der politischen Beeinflussung der Kreditvergabe läuft die Pflicht zur Prüfung der Zah-lungsfähigkeit des Kreditnehmers häufig leer. (2) Bankgeheimnis Das auch in China bekannte Bankgeheimnis verbietet es den Mitarbeitern von Geschäfts-banken, Staats- oder Geschäftsgeheimnisse, von denen sie aufgrund ihrer Beschäftigung Kenntnis erlangen offen zu legen172. Daher sollte eine Geschäftsbank, die Daten an ein Kreditauskunftssystem weitergibt, vor der Weitergabe eine Einverständniserklärung des Betroffenen einholen. (3) Einwilligungserfordernis bei der Offenlegung von personenbezogenen Daten Daten, die einen Einzelnen oder seine Familie betreffen, dürfen nur mit Zustimmung des Betroffenen offen gelegt werden173. Die von Kreditauskunftssystemen bereitgestellten Kreditdaten legen diese Daten offen. Der Systembetreiber darf sie daher nach chinesischem Recht nur mit Zustimmung des Betroffenen an einen Anfragenden weitergeben. Ausnah-men hiervon sieht das StatistikG nicht vor. Nicht geregelt ist auch, wem gegenüber der Betroffene seine Zustimmung erklären muss. Zweckmäßigerweise dürfte dies der Anfragende sein. Betreiber eines Kreditinformations-systems in China könnten daher die Nutzer dieses Systems verpflichten, Anfragen nur zu stellen, wenn und soweit eine Einwilligung des Betroffenen vorliegt. Gleiches gilt, wenn ein Kreditgeber Daten an ein Kreditauskunftssystem weitergibt. (4) Mitwirkungspflichten des Staates Das Gesetz verpflichtet staatliche Stellen, den Aufbau eines Kreditauskunftssystems für kleine und mittelständische Unternehmen zu fördern174, ohne dass dem Kreditinstitut oder dem kreditnehmenden Unternehmen ein subjektives Recht auf Förderung eingeräumt wäre: Für die Betroffenen ein stumpfes Schwert. (5) Notwendigkeit gesetzgeberischen Handelns Weitere Normen, die speziell auf die Probleme von Kreditauskunftssystemen zugeschnitten sind, sind auf zentralstaatlicher Ebene nicht ersichtlich. Insbesondere fehlt es an speziellen

172

Art. 53 GeschBankG. 173

Art. 14 S. 2 StatistikG. 174

Vgl. Art. 18 des Gesetzes zur Förderung von kleinen und mittelständischen Unternehmen vom 29.6.2002.


48

Haftungsregeln, die die Haftung im Dreiecksverhältnis von Kreditgeber, Kreditnehmer und Kreditauskunft ausgestalten. Die kartellrechtlichen Probleme, die die landesweite und branchenübergreifende Ausdehnung eines Kreditauskunftssystems mit sich bringt, sind nicht gelöst. Spezialregelungen zum Datenschutz, zum Beispiel zum Umgang mit Score-werten, fehlen. Zwar kann man versuchen, diese Spezialprobleme zu lösen, indem man allgemeine Rege-lungen, die bereits existieren, auf den speziellen Fall der Kreditauskunft anwendet. Mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit ließe sich jedoch mit einer umfassenden Regelung erreichen. Dies gilt umso mehr in einem rechtsstaatlichen Entwicklungsland wie China, in dem bei den Rechtsanwendern noch vielfach Unsicherheit besteht und keine juristische Methodenlehre existiert175. Ein Kreditauskunftssystem braucht ein landesweit einheitlich geltendes spezielles Recht. Hier ist der zentralstaatliche Gesetzgeber zum Handeln aufge-rufen. 2. Vorbildfunktion lokaler Regelungen Spätere gesamtstaatliche Regelungen auf zunächst lokal und gegebenenfalls auch regional gemachte Erfahrungen zu stützen, ist in China gängige Praxis176. Beim Aufbau eines landesweiten komplexen Kreditaus-kunftssystems könnten sich regional verschiedene rechtliche Regelungen indessen als hinderlich erweisen. Es ist daher auf eine größtmöglich koordinierte Rechtsetzung zu hoffen177. a. Das Beispiel Shenzhen Wie das spätere gesamtchinesische Recht aussehen könnte, zeigt ein Blick auf die SZPCIM. Als erste Rechtsnorm für eine Kreditauskunft in China könnte sie sich als Modell künftiger Gesetzgebung anbieten. (1) Zulassungserfordernis Wer Kreditauskunft oder Rating betreibt (nachfolgend „Betreiber“), bedarf der Zulassung durch die Volksregierung von Shenzhen und der örtlichen Niederlassung der Chinesischen

175

Dazu ausführlich Immanuel Gebhardt/Kerstin Olbrich, Justizreform in der Volksrepublik China, JOR 43 (1/2002), 207 (222 ff.).

176 Vgl. Harro v. Senger, Einführung in das chinesische Recht, München 1994, S. 304 ff.

177 Vgl. Zhao Xinpei, (Fn. 130).


49

Volksbank. Zusätzlich müssen die üblichen Registrierungsvorschriften für Unternehmen der jeweiligen Unternehmensform eingehalten werden178. Eine Vorschrift, nach der Kredit-auskunfts- oder Ratingtätigkeiten Unternehmen einer bestimmten Rechtsform vorbehalten sind, finden sich nicht. Jedoch dürfen Einzelpersonen derartige Tätigkeiten nicht ausüben179. Besondere Behörde der Stadt Shenzhen ist das Personal Credit Collection and Rating Committee of Shenzhen Municipalty (nachfolgend „SZCCRC“) gegründet180. (2) Einschränkungen bei Sammlung und Speicherung von Daten Es dürfen nur solche Informationen gesammelt werden, die Vollgeschäftsfähige betref-fen181. Die Daten, die gesammelt und gespeichert werden dürfen, werden in den SZPCIM ausdrücklich aufgeführt182. Dies ist zum einen die Identität des Betroffenen, nämlich Name, Geschlecht, Geburtsdatum, Personalausweisnummer, Haushaltsregistrierung, Wohn-anschrift, Familienstand, Einkommenssituation, Arbeitgeber, Beruf, Ausbildungsstand183. Weiterhin dürfen spezielle Kreditdaten gesammelt und gespeichert werden. Zum einen sind dies Daten der Geschäftsbanken über persönliche Kredite und deren Rückzahlung, über die persönliche Kreditkartennutzung und über das kreditbezogene Verhalten, zum anderen Daten über Kreditbeziehungen mit sonstigen kommerziellen Kreditgebern184. Außerdem dürfen Daten aus öffentlichen Registern über das Zahlungsverhalten gegenüber der öffent-lichen Hand, also über Steuerzahlungen und Zahlungen an die Sozialversicherung, und über persönliches Eigentum gespeichert werden185. Schließlich dürfen Daten über Zivil-, Straf- und Verwaltungsverfahren, sowie über Verwaltungsstrafen gespeichert werden, soweit sie Einfluss auf die persönliche Kreditwürdigkeit haben können186. (3) Löschfristen Daten dürfen nach den Shenzhener Vorschriften „eine lange Zeit“ gespeichert werden. Grundsätzlich zielt man auf eine lebenslange Speicherung der Daten187. Eine Ausnahme bilden lediglich die Daten aus öffentlichen Verzeichnissen über Zivil-, Straf- und Verwal-

178

Art. 5 Abs. 1 SZPCIM. 179


Art. 6 SZPCIM. 181


Art. 8 SZPCIM. 183

Art. 8 Nr. 1 SZPCIM. 184




Vgl. Private Credit Information Available, (Fn. 140).


50

tungsverfahren und Verwaltungsstrafen188. Diese müssen spätestens nach Ablauf von sieben Jahren gelöscht werden. Diese Frist beginnt mit dem Tag der Sammlung der Daten189. (4) Geheimhaltungspflicht Wer Kredite in das Kreditinformationssystem einmeldet, wer das Kreditauskunftssystem betreibt und wer Kreditauskünfte nutzt, ist ebenso wie sein Personal verpflichtet, die erhal-tenen Informationen keinem Dritten offen zu legen und sie nicht sachfremd zu nutzen190. Diese Verpflichtung wird ergänzt durch das Gebot, nicht das Internet, sondern sichere Datennetze für den Datenaustausch zu verwenden191. (5) Einwilligungserfordernis Das bereits aus dem StatistikG192 bekannte Einwilligungserfordernis wird auch in den SZPCIM wiederholt193. (6) Sonstige Betreiberpflichten beim Betrieb von Kreditinformationssystemen Nach den SZPCIM muss sich die Datensammlung nach den Prinzipien von Objektivität und Fairness richten194. Eingemeldete Daten sollen so belassen werden, wie sie eingemel-det wurden. Selektiv sollen Daten nicht erfasst werden. Insbesondere das Kreditrating muss objektiv und unparteilich erfolgen und sich nach den Kreditratingstandards des Betreibers richten195. Diese Standards müssen dem SZCCRC übermittelt und von diesem genehmigt werden196. Der Betreiber ist für Betrieb und Wartung des Kreditauskunftssystems verantwortlich. Er muss sicherstellen, dass sein Datenbestand stets auf dem aktuellen Stand ist und den eingemeldeten Daten entspricht197.

188

Art. 18 Abs. 1 S. 1 SZPCIM. 189


Art. 4 SZPCIM. 191



Art. 7 SZPCIM. 194

Art. 10 SZPCIM. 195



Art. 20 SZPCIM.


51

Stellt der Betreiber bei der Übermittlung von Kreditinformationen einen Fehler fest, so muss er dies demjenigen, der die entsprechenden Daten eingemeldet hat, rechtzeitig mittei-len, so dass eine Überprüfung stattfinden kann198. (7) Verhältnis zwischen der einmeldenden Stelle und dem Betreiber Zwischen der Stelle, die Informationen in ein Kreditauskunftssystem einmeldet, und dem Betreiber dieses Systems soll ein Vertrag geschlossen werden, der das Verhältnis dieser beiden Parteien regelt199. Dieser Vertrag muss dem SZCCRC zu den Akten übermittelt werden200. Die einmeldende Stelle muss dem Betreiber die Informationen in dem Vertrag entsprechender Weise übermitteln201. Sie ist für die Verwendbarkeit der übermittelten Informationen verantwortlich202. Die Preislisten des Betreibers müssen dem SZCCRC zur Ratifizierung übermittelt werden203. Der Betreiber ist mithin nicht frei in seiner Preisgestal-tung. (8) Verhältnis zwischen der anfragenden Stelle und dem Betreiber Der Betreiber eines Kreditauskunftssystems darf Informationen übermitteln an diejenigen Finanzinstitutionen, die den Zahlungsverkehr des Betroffenen abwickeln204, an andere kommerzielle Institutionen, die Kreditgeschäfte mit dem Betroffenen abwickeln205, an andere natürliche oder juristische Personen, die von dem Betroffenen dazu bevollmächtigt sind206, an Justiz- und Finanzbehörden, die Ermittlungen innerhalb ihrer Amtsbefugnisse durchführen207, und an andere Organe nach anderen Gesetzen und Vorschriften208. Der Betreiber darf der anfragenden Stelle ein Nutzungsentgelt in Rechnung stellen209. Anfragen von Justiz- oder Finanzbehörden, die Ermittlungen innerhalb ihrer Amtsbefug-

198

Art. 21 Abs. 2 SZPCIM 199






Art. 12 Nr. 1 Alt. 1 SZPCIM. 205

Art. 12 Nr. 1 Alt. 2 SZPCIM. 206




Art. 13 Abs. 1 SZPCIM.


52

nisse durchführen210 und von sonstigen – wohl zumeist öffentlichen – Stellen, denen nach anderen Gesetzen und Vorschriften die Nutzung nicht berechnet werden darf211, müssen jedoch entgeltfrei bearbeitet werden. Banken, sonstige Kreditgeber und auch die vom Betroffenen selbst Bevollmächtigten dürfen die an sie übermittelten Informationen ausschließlich zur Ermittlung der Kreditwür-digkeit des Betroffenen nutzen212. Andere Nutzungen, wie zum Beispiel die Nutzung zu Zwecken des Marketings, sind damit verboten213. (9) Verhältnis Betroffener - Betreiber - einmeldende Stellen Der Betreiber muss dem Betroffenen die Möglichkeit geben, Einsicht in die durch seine Gläubiger eingemeldeten Daten zu nehmen214. Der Betroffene muss sich dafür per Perso-nalausweis ausweisen215. Sollte er die gespeicherten Informationen für falsch halten, kann der Betroffene bei dem Betreiber die Berichtigung beantragen216. Der Betreiber muss die gespeicherten Daten prüfen. Stimmen die gespeicherten Daten mit den eingemeldeten Daten nicht überein, sind die Daten unverzüglich zu berichtigen217. Bei Übereinstimmung der gespeicherten Daten mit den eingemeldeten Daten verweist der Betreiber den Betroffenen darauf, einen Berichtigungsantrag bei der Stelle zu stellen, die die betreffenden Informationen eingemeldet hat218. Der Betroffene muss dann binnen fünf Werktagen die Berichtigung beantragen219. Andernfalls darf dies im Kreditauskunftssystem als Beleg dafür gespeichert werden, dass der Betroffene gegen die Eintragung nicht (mehr) protestiert220. Die einmeldende Stelle muss binnen zehn Werktagen ab Eingang des

210

Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 SZPCIM. 211

Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 SZPCIM. 212



Art. 15 Abs. 1 SZPCIM 215

Art. 15 Abs. 2 SZPCIM. Vor dem Hintergrund dieser Vorschrift ist auch die durch Art. 8 Nr. 1 SZPCIM erlaubte Speicherung der Personalausweisnummer zu sehen.

216 Art. 16 Abs. 1 SZPCIM.

217 Art. 16 Abs. 2 Fall 1 SZPCIM.

218 Art. 16 Abs. 2 Fall 2 SZPCIM.

219 Art. 16 Abs. 3 SZPCIM.

220 Art. 17 Abs. 2 S. 2 SZPCIM.


53

Antrags schriftlich Stellung nehmen221. Der Betreiber soll auf der Grundlage dieses Antrags und der Antwort der einmeldenden Stelle entscheiden222. Antwortet die einmel-dende Stelle binnen der Fünftagesfrist223 nicht, kann der Betroffene einen schriftlichen Protest einreichen, der zu den diesen betreffenden persönlichen Kreditinformationen zu nehmen ist224. Während des laufenden Berichtigungsantragsverfahrens dürfen Kreditinfor-mationen über den Betroffenen nicht übermittelt werden225. (10) Zivilrechtliche Haftung Die SZPCIM stellen klar, dass nach den Grundsätzen des Zivilrechts haften müssen – der Betreiber eines Kreditauskunftssystems und sein Personal für die Offenlegung der

Kreditinformationen an eine dritte Partei aufgrund der Verletzung einer Geheimhal-tungspflicht226,

– der Nutzer von Kreditinformationen und sein Personal für die Offenlegung der Kredit-informationen über den erlaubten Nutzungsumfang hinaus227,

– der Betreiber eines Kreditinformationssystems für die unerlaubte Änderung der einge-meldeten Kreditinformationen oder des Kreditratings228.

(11) Verwaltungskritik und Disziplinarmaßnahmen Schließlich finden sich noch Vorschriften über Verwaltungskritik und Disziplinarmaßnah-men229. Bei bestimmten Verstößen des Betreibers oder der einmeldenden Stelle darf die Volksregierung von Shenzhen gemeinsam mit der örtlichen Niederlassung der Chinesi-schen Volksbank dieses Fehlverhalten in einer „Rundschreibenkritik“ öffentlich kritisieren. In diesem für China typischen Verfahren wird ein Misstand einem großen Kreis Interes-sierter öffentlich bekannt gemacht, um so den Kritisierten zu veranlassen, sein Verhalten zu ändern. Eine solche „Rundschreibenkritik“ kann gerade im besonders auf gegenseitiges Vertrauen angewiesenen Bereich der Kreditauskunft den Betrieb des Kritisierten erheblich beeinträchtigen.

221









Art. 23 SZPCIM.


54

Darüber hinaus sollen die persönlich Verantwortlichen disziplinarisch belangt werden. b. Gesamtbewertung der SZPCIM Damit bleibt zu fragen, wie die SZPCIM als erste rechtliche Regelung von Kreditaus-kunftssystemen für Individualkredite in der Volksrepublik China zu bewerten sind. (1) Datenschutz Aus deutscher Sicht erscheint zunächst der große Umfang derjenigen Daten bedenklich, die erlaubterweise gespeichert werden dürfen. Der Umfang der z. B. von der Schufa gespei-cherten Daten ist wesentlich geringer230. Einige der in den SZPCIM231 genannten Daten betreffen das Zahlungsverhalten des Betroffenen nur mittelbar oder gar nicht. Insbesondere die Speicherung der Personalausweisnummer erscheint aus deutscher Sicht bedenklich. In Deutschland dürfen nämlich Seriennummern von Personalausweisen im nichtöffentlichen Bereich nicht so verwendet werden, dass mit ihrer Hilfe ein Abruf personenbezogener Daten aus Dateien oder eine Verknüpfung von Dateien möglich ist232. Indessen ist diese Norm die erste ihrer Art, und zuvor, abgesehen von einer Regelung im StatistikG233, die aber nur die Offenlegung und nicht schon die Speicherung und Verarbei-tung von Daten betrifft, gab es überhaupt keine derartige Regelung. Trotz ihrer Unbe-stimmtheit und Weite stellt die Vorschrift also einen großen Fortschritt dar. Sie verbietet zumindest die Speicherung von weiteren, in den SZPCIM nicht genannten Daten, die bei Gelegenheit des Kreditgeschäfts anfallen, die aber in keinem Zusammenhang mit dem kreditbezogenen Verhalten des Betroffenen stehen. Nicht gespeichert werden darf daher z. B., welche Ware der Betroffene gekauft oder welche Dienstleistung er in Anspruch genommen hat. Aus deutscher Sicht erscheint auch die angestrebte lebenslange Speicherung der erhobenen Daten äußerst bedenklich. Sie widerspricht elementaren Grundsätzen des deutschen Daten-schutzrechts234. Indessen wird erstmals eine Löschfrist wenigstens für die den Betroffenen besonders belastenden Daten eingeführt. Insoweit ist auch diese Vorschrift ein Schritt in die richtige Richtung und zeigt, dass das Problembewusstsein in dieser Frage wächst.

230

Vgl. Bach/Kamlah, (Fn. 18), Nr. 2.2.1.4, S.6 ff. 231

Vgl. Art. 8 SZPCIM. 232

§ 4 Abs. 2 PAuswG. 233


Zu den bei der Schufa geltenden Löschfristen vgl. Bach/Kamlah, (Fn. 18), Nr. 2.2.1.4, S. 8 f.


55

Allerdings macht das chinesische Recht235 die vorherige Einwilligung des Betroffenen zur Bedingung für die Weitergabe von Kreditinformationen. Ausnahmen von dieser Regel, die bei konsequenter Anwendung die Rechte des Betroffenen erheblich stärkt, gibt es nicht. Zudem hat der Betroffene das Recht, die über ihn gespeicherten Daten einzusehen und gegebenenfalls ihre Berichtigung zu verlangen. Trotz gewichtiger Bedenken ist das in den SZPCIM gewährleistete Datenschutzniveau beachtlich und ein großer Schritt nach vorn. (2) Vermischung der Informationsinteressen der Kreditwirtschaft und des Staates Bedenken erregt der umfassende behördliche Zugriff auf die gespeicherten Daten. Entsteht so der – jedenfalls im Hinblick auf seine finanzielle Situation – „gläserne“ Bürger? Das Kreditauskunftssystem läuft Gefahr, weniger einer an marktwirtschaftlichen Kriterien orientierten Kreditvergabe als vielmehr den Informationsbedürfnissen des Staates – zum Beispiel bei der Steuererhebung – zu dienen. Seinen marktwirtschaftlichen Zweck würde es so kaum mehr erfüllen. So bleibt nur zu hoffen, das beide Aufgabenkreise bei der weiteren Entwicklung dieses Rechtsbereichs auch in der Volksrepublik China strikt getrennt werden. (3) Behördenartige Herangehensweise Der Normgeber hat augenscheinlich noch immer eine behördenartige Struktur eines Kredit-auskunftssystems vor Augen. So finden sich Regelungen über Verwaltungskritik und Dis-ziplinarmaßnahmen236, die man so eher in einem verwaltungsrechtlichen Regelwerk vermu-ten würde. Auch hier wird die große Staatsnähe deutlich, die das chinesische Kreditaus-kunftswesen noch immer kennzeichnet. (4) Offenheit für marktwirtschaftliches Handeln Anerkennenswerterweise überlassen die SZPCIM die Ausgestaltung der konkreten Ver-hältnisse zwischen den Parteien weitgehend deren vertraglicher Vereinbarung. Den Beteiligten bleibt so ein große Freiraum. Sie können ihre Beziehungen in den rechtlich gesetzten Grenzen frei regeln. Insbesondere regelt die Vorschrift nicht, welche Pflichten die übermittelnde Stelle genau treffen sollen. Zwar müssen die übermittelten Informationen verwendbar sein; ob und welche anfallenden Informationen gemeldet werden müssen, können oder sollen, ob Bagatellgrenzen eingeführt werden, welche Dateiformate bei der Datenübermittlung benutzt werden sollen und so weiter, ist Sache der Vertragsparteien. Es bleiben also genügend Freiräume, um ein marktgerechtes System zu schaffen.

235

Art. 14 S. 2 StatistikG, Art. 7 SZPCIM. 236

Art. 23 SZPCIM.


56

Es besteht allerdings die Gefahr, dass die Pflicht, den Vertrag zu den Akten zu übermitteln, dazu genutzt wird, auch über die Rechtmäßigkeitsprüfung hinaus staatlichen Einfluss auf die Vertragsgestaltung auszuüben. Zwar besteht kein Genehmigungserfordernis, die Gefahr einer weitergehenden Einflussnahme auf informalem Wege besteht aber durchaus. Inwie-weit es zu behördlichen Einflussnahmen auf den Vertragsinhalt über eine reine Recht-mäßigkeitskontrolle hinaus kommt und ob diese den Aufbau eines funktionierenden Kre-ditauskunftssystems behindern werden, bleibt abzuwarten. Die Vorschriften ermöglichen auch über den Kreis der Geschäftsbanken hinaus die Einbe-ziehung aller kommerziellen Kreditgeber. Damit können alle Kredite vollständig erfasst werden. Dies ist eine wichtige Voraussetzung, um ein funktionsfähiges Kreditauskunfts-system überhaupt erst zu schaffen. Nur wenn möglichst alle Kredite vollständig erfasst werden, besteht eine ausreichende Datenbasis, die eine Grundlage für eine Kreditvergabe nach marktwirtschaftlichen Kriterien sein kann. (5) Mangelnde Regelungstiefe in Problembereichen Die SZPCIM enthalten Regelungen nahezu aller wesentlichen Fragen des Kreditauskunfts-wesens. Allerdings sind sie häufig gerade an den Stellen, an denen sich besondere Prob-leme ergeben, wenig ergiebig. So finden sich zum Beispiel keine eigenständigen Haftungs-regelungen. Vielmehr wird nur auf die allgemeinen Regeln des Haftungsrechts verwiesen. Diese Regelungstechnik vermeidet zwar vorteilhaft eine Zersplitterung der Rechtsordnung in viele Einzelregelungen. Gerade in einem Land, in dem noch eine große Unsicherheit über die Rechtsanwendung besteht237, bereitet es den Rechtsanwendern erfahrungsgemäß Probleme, konsistente Lösungen für schwierige rechtliche Spezialprobleme eigenständig aus allgemeinen Regeln zu entwickeln. Es wäre daher wünschenswert gewesen, wenn die SZPCIM schwierige Fragen wie etwa die Haftung im Vierparteienverhältnis zwischen Kreditauskunft, Anfragendem, Angefragtem und Einmeldendem selbst geregelt hätten. Gelungen ist dies beispielsweise nur mit den Regelungen zum Anspruch auf Berichtigung einer möglicherweise falschen Meldung238. Hier geben die SZPCIM selbst ein Prozedere vor, an dem sich die Praxis orientieren kann und das sicherstellt, dass mit Berichtigungs-verlangen einheitlich verfahren wird und die Rechte der Betroffenen gewahrt bleiben.

237

Dazu ausführlich Gebhardt/Olbrich, (Fn. 175), S. 207 (222 ff.). 238

Art. 15, 16 SZPCIM.


57

(6) Gesamteindruck Insgesamt bilden die SZPCIM mithin – trotz mancher Kritik – eine gute Grundlage für die Entwicklung eines Kreditauskunftssystems in Shenzhen. Auch als Vorbild für landesweit geltende rechtliche Regelungen über Kreditauskunftssysteme in China sind sie durchaus brauchbar. Die kommenden, landesweit geltenden rechtlichen Regelungen über Kreditaus-kunftssysteme sollten indes bei besonders schwierigen Rechtsproblemen, wie zum Beispiel im Haftungsrecht, selbst Regelungen vorgeben und die Rechtsanwendung stärker führen. Allerdings müssen sich diese Regelungen in die Dogmatik des übrigen chinesischen Zivil-rechts einfügen. V. Bewertung und Ausblick

Wie sich gezeigt hat, sind die Hauptprobleme im chinesischen Bankensektor (Mangelnde Versorgung kleiner und mittelständischer Unternehmen mit Krediten, hoher Bestand an uneinbringlichen Krediten) darauf zurückzuführen, dass die Kreditvergabe aufgrund politi-scher und nicht aufgrund wirtschaftlicher Kriterien erfolgt. Dies muss sich ändern, will die Volksrepublik China ihre auf die Errichtung eines marktwirtschaftlichen Systems gerichtete Reformpolitik erfolgreich fortführen. Dabei sollten sich die zukünftigen Reformen an folgenden Eckpunkten orientieren: 1.) Die dringend erforderliche Einführung marktwirtschaftlicher Kriterien bei der Kredit-

vergabe ist nur möglich, wenn die Kreditgeber die nötigen Kreditinformationen erhalten, um Zahlungsfähigkeit und -willigkeit des Kreditnehmers abschätzen zu können.

2.) Bei Individualkrediten muss deshalb ein Kreditauskunftssystem eingerichtet werden, welches das bisherige Kreditaufnahme- und Zahlungsverhalten der Person erfasst und ein Rating liefert, das über deren zukünftige Zahlungsfähigkeit und –willigkeit Auf-schluss gibt.

3.) Dies kann bei Einzelpersonen, aber auch bei kleinen und mittleren Unternehmen wirtschaftlich nur geschehen, wenn in weitem Umfang elektronische Datenverarbei-tung (Scoreverfahren) eingesetzt wird. Die Geschäftsfelder der Kreditauskunfts-systeme für Einzelpersonen wie für kleine und mittlere Unternehmen einerseits und der Agenturen für Unternehmensrating andererseits unterscheiden sich damit grund-legend. Sie sollten nicht in einem einheitlichen System zusammengefasst werden.

4.) Das Kreditauskunftssystem muss grundsätzlich alle Kredite aller Kreditgeber erfas-sen.

5.) Nur ein landeseinheitlich aufgebautes Kreditauskunftssystem entfaltet seine er-wünschte Wirkung. Bevor die Zentralgewalt zur notwendigen Rechtsetzung findet,


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sollten jedenfalls regionale oder lokale Teilsysteme sorgfältig aufeinander abgestimmt werden.

6.) Die Shenzenhner Regelungen (SZPCIM) können bei der Normsetzung sowohl auf zentraler, als auch auf lokaler Ebene als Vorbild dienen. Allerdings sollten zukünftige Regelungen gerade bei schwierigen rechtlichen Problemen die Rechtsanwendung stärker „führen“.

7.) Rechtsstaatlicher Datenschutz muss gewährleistet sein. 8.) Das Kreditauskunftssystem sollte vorrangig Bedürfnisse von Kreditnehmern und

Kreditgebern und weniger staatliche Informationsinteressen bedienen. Es muss des-halb frei von jedem Staatseinfluss sein.

9.) Das Kreditauskunftssystem ist nicht wie eine staatliche Behörde, sonder als Selbst-verwaltungskörperschaft zu organisieren.

Den Weg zu einem System, das diesen Anforderungen genügt, hat die Volksrepublik China vorerst in Shanghai und Shenzhen eingeschlagen. Die große Bedeutung, die die chinesische Führung der Reform des Bankensektors beimisst, lässt erwarten, dass weitere Schritte folgen werden. Das chinesische Kreditauskunftswesen bei seiner Entstehung zu beobach-ten, bleibt also weiter spannend.

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Verfassungsrechtliche Aspekte der Krise in Venezuela Von Nicole Monleón, Hamburg∗ Einführung

Venezuela durchlebte 2002/2003 eine schwere politische Krise und erwies sich in dieser Zeit als nicht regierbar. Wiederholte Streikaufrufe, Proteste und Gegenproteste, die in ihrer Mehrzahl friedlich verliefen sowie Militärangehörige im zivilen Ungehorsam prägten das Tagesgeschehen. Die Opposition forderte den sofortigen Rücktritt des Präsidenten Hugo Rafael Chávez Frías und suchte dieser Forderung durch einen landesweiten Generalstreik zwischen Dezember 2002 und Februar 2003 Nachdruck zu verleihen. Bestreikt und zeit-weilig lahm gelegt wurde insbesondere das staatliche Erdölunternehmen Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA). Trotz Versorgungsengpässen in der Bevölkerung und verheeren-den wirtschaftlichen Folgen trat Hugo Chávez nicht von seinem Amt zurück. Chávez gab sich nach Beendigung des Generalstreiks, den er als Kapitulation der Opposition wertete, als strahlender Sieger und betont zuversichtlich. Seitdem verfolgt das 2001 ins Leben gerufene Oppositionsbündnis Coordinadora Democrática das Ziel der Absetzung Chávez mit anderen Mitteln, aber nicht weniger entschlossen. Der vorliegende Beitrag untersucht, warum die Opposition in der einstigen lateinamerikani-schen Musterdemokratie einen demokratisch gewählten Präsidenten mit aller Macht zu Fall bringen möchte. Er widmet sich den Ursachen der Krise aus der Zeit vor dem Regierungs-antritt des amtierenden Präsidenten Chávez, um die heutige politische Landschaft Venezu-elas verstehen zu helfen. Anschließend geht es vor dem einschlägigen verfassungsrechtli-chen Hintergrund um die Gründe für die Eskalation zwischen Regierung und Opposition. Den Abschluss bilden die diskutierten Lösungen zur demokratischen Beilegung der Krise.

∗ Dieser Aufsatz beruht auf einem Vortrag im Konzil des Max-Planck-Instituts für ausländisches

und internationales Privatrecht, den die Verfasserin gemeinsam mit Rosario Then de Lam-merskötter am 24. Februar 2003 gehalten hat.

Abgekürzt zitiert werden: Allan Randolph Brewer-Carías, La Constitución de 1999, 3. A., Cara-cas 2001 (zitiert: Brewer-Carías); Laura Neuman und Jennifer McCoy: Observando el cambio político en Venezuela. La Constitución Bolivariana y las elecciones 2000, Informe final del Centro Carter, febrero 2001, <http://www.cartercenter.org/documents/696.pdf> (zitiert: Neu-man/McCoy). Nicht anders gekennzeichnete Übersetzungen stammen von der Verfasserin.


60

A. Vorgeschichte

Die tieferen Ursachen der Krise Venezuelas liegen einige Jahre zurück1. Nach der Militär-diktatur von General Marcos Pérez Jiménez (1953-1958) konsolidierte sich in Venezuela eine Parteiendemokratie. Die drei wichtigsten Parteien AD, COPEI und URD2 schlossen 1958 den Pakt des Punto Fijo . Darin bekannten sie sich ausdrücklich zur Demokratie, einigten sich auf die Grundlagen der künftigen Politik und die Anerkennung des nächsten Wahlergebnisses3. Mittelbares Ergebnis des Paktes war 1961 eine neue Verfassung, auf deren Grundlage sich die Demokratie in Venezuela festigte4. Die kommenden Jahre etab-lierten ein christlich-sozialdemokratisches Zweiparteiensystem, in dessen Rahmen AD und COPEI sich in der Regierung abwechselten. Die Ölkrise von 1973 bescherte Venezuela explosionsartig ansteigende Erdöleinnahmen, die von der Regierung in populistischer Manier ausgeschüttet wurden. Die Verstaatlichung der Stahl- und Erd ölindustrie 1975 und 1976 verstärkte den populistischen Trend. Den beiden großen Parteien gelang es trotz immenser Erdöleinnahmen nicht, die zur Diversifi-zierung der Wirtschaft erforderlichen Reformen durchzuführen. Das brachte die nationale Wirtschaft in die unmittelbare Abhängigkeit von der Ölpreisentwicklung. Sinkende Erdöl-preise auf dem Weltmarkt, eine Fördermengenreduzierung der Organi sation Erdöl expor-tierender Länder (OPEC), die stagnierende Landwirtschaft und eine hohe Importabhängig-keit verursachten eine seit Anfang der 80er Jahre anhaltende Wirtschafts krise. Die Aus-landsverschuldung stieg unkontrolliert an, und die Einfüh rung der Devisen- und Preiskon-trolle, gepaart mit der notwendigen und zugleich drasti schen Abwertung des Bolívar am 18. Februar 1983 (viernes negro), beschleunigten den freien Fall der venezolanischen Wirtschaft. Inflation, Arbeitslosig keit und Massenarmut stürzten das Land zusätzlich in eine soziale Krise. Bedingt durch Inkompetenz, Ineffizienz und Korruption der Staatsgewalten verlor das politische System auf der Grundlage der Verfassung von 1961 an Glaubwürdigkeit und damit auch den Rückhalt in der Bevölkerung. An dem Staatsstreichversuch vom Februar

1 Eingehend hierzu: José Vicente Carrasquero Aumaitre, Venezuela: Demokratie in der Krise, Rio

de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung 2002, 7-20 (Europa América Latina: Analysen und Berichte, Nr. 9).

2 Die sozialdemokratische Acción Democrática (AD), das christlich-demokratische Comité de

Organisación Política Electoral del Pueblo Independiente (COPEI) und die liberale Unión Republicana Democrática (URD).

3 Siehe zum Pacto de Punto Fijo: <http://www.analitica.com/bitblioteca/venezuela/punto_fijo.

asp>. 4 Die Verfassung wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 662 Extraordinario vom 23.

Januar 1961. Zur Entwicklung des demokratischen Staates Venezuela: Norbert Lösing, Verfas-sungsentwicklung in Venezuela: JöR 37 (1988) 551, 561ff.

Monleón, Verfassungsrechtliche Aspekte der Krise in Venezuela

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1992 gegen die Regierung von Carlos Andrés Pérez war auch Oberstleutnant Chávez maß-gebend beteiligt. Die Revolte ließ Chavez zum Helden derjenigen avan cieren, die sich gegen die korrupte politische Elite des Landes auflehnten. Wenige Tage nach dem gescheiterten Militärputsch wurde der Gedanke einer demokratischen Rekonstruktion des politischen Systems durch die Einberufung einer Verfassunggebenden Versammlung öffentlich gemacht5. Im November desselben Jahres folgte ein zivil-militäri scher Putschver such hochrangiger Offiziere, regierungsgegnerischer Gruppierungen und Mitglieder revo lutionärer Organisationen. Ein Jahr später wurde Carlos Andrés Pérez wegen Veruntreuung und Unterschlagung des Amtes enthoben6. Im Jahr 1994 begnadigte der neu gewählte Präsident, Rafael Caldera, die Verantwortlichen des Militärputsches von 1992, darunter Hugo Chávez, der zu diesem Zeitpunkt zwei Jahre seiner Haftstrafe verbüßt hatte. Caldera gelang es zwar; Venezuela politisch zu stabilisieren; die wirtschaftliche Rezession setzte sich indessen fort und vertiefte sich 1994 während einer schweren Finanz- und Banken-krise. Erst 1996/1997 begann das unter Caldera einge leitete Stabilisierungs- und Struktur-anpassungsprogramm des IWF (Agenda Venezuela) die wirtschaftliche Lage des Landes zu verbessern. B. Gründe der innenpolitischen Eskalation

Die Wende sollte der Hoffnungsträger Hugo Chávez bringen. Im Jahre 1998 wurde er als Kandidat des linksnationalistischen Wahlbündnisses Polo Patriótico unter Einschluss des Movimiento Quinta República (MVR) eindrucksvoll mit einer Mehrheit von 56% zum Präsidenten gewählt7. Damit legitimierten die Venezolaner seine populistisch geprägte Politik und die von ihm als „friedliche bolivarianische Revolution“ bezeichnete umfassende Erneuerung des Landes. Bei seiner Vereidigung am 2. Februar 1999 kündigte Chávez an, eine neue Republik zu gründen, die „Bolivarianische Republik“, und dieser eine Verfas-sung im Einklang mit der neuen Zeit zu geben8. Dem Regierungsprogramm zufolge waren integrale Bestandteile der neuen Republik die Einführung der bolivarianischen Demokratie, die Steigerung der wirtschaftlichen Produktivität, die Herstellung sozialer Gerechtigkeit,

5 Siehe dazu: Brewer-Carías, S. 21 und Lösing, op. cit. (Fn. 4) 551f.

6 Die Verfassung von 1961 enthielt in Art. 150 Nr. 8 i.V.m. Art. 215 Nr. 1 noch das Recht des

Senates, mit der Stimmenmehrheit seiner Mitglieder und nach vorherigem Beschluss des Obersten Gerichts über das Vorliegen hinreichender Gründe die Präsidentenanklage zu genehmigen und ihn damit zu suspendieren (Impeachment-Verfahren).

7 Die Wahlbeteiligung betrug 64%. Eingehend: Friedrich Welsch / Nikolaus Werz, Der Wahlsieg

und der Regierungsbeginn von Hugo Chávez Frías in Venezuela: Universität Rostock, Rostock 1999, S. 35ff. Siehe auch: Michael Lingenthal, Venezuela nach den Wahlen. Vor einer ungewis-sen Zukunft: KAS-AI, Nr. 3/99, 63, 68; Peter Rösler, Lateinamerika Jb. (1999) 199, 208; <http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/Venezuela/pre98.html>.

8 Siehe: <http://www.analitica.com/bitblioteca/hchavez/juramento.asp >.


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die Erschließung und Konsolidierung des Staatsgebietes sowie die Stärkung der Souverä-nität und multipolaren Integration9. Die Vertiefung und Eskalation der Krise sind aufs engste mit dem Prozess der Umsetzung dieser Ziele verbunden. I. Errichtung der bolivarianischen Demokratie

Politische Zielsetzung der Regierungskoalition war die Errichtung der bolivarianischen Demokratie in Venezuela10. Hierzu bedurfte es gemäß dem Regierungsprogramm einer friedlichen demokratischen Revolution, einer neuen Verfassung, der Etablierung eines Übergangsregimes und der Institutionalisierung der neuen Republik11. 1. Demokratische Revolution und neue Verfassung Die Zielsetzung der demokratischen Revolution bestand darin, durch demokratische Mittel die bestehenden politischen Institutionen aufzuheben und umzugestalten. Der bestehende institutionelle Rahmen war von einer Elite der traditionellen Parteien beherrscht worden. Diese politische Machtkonzentration, gepaart mit der staatsorganisationsrechtlichen Befug-nis über die Verwendung der Erdöleinkünfte zu entscheiden, hatten Korruption, Vettern-wirtschaft und Klientelismus gefördert und zugleich zur Erosion der demokratischen Entwicklung geführt. Als erster Schritt gegen die mit den Institutionen fest verwobene herrschende Parteielite wurde eine Verfassunggebende Nationalversammlung (Asamblea Nacional Constituyente – ANC) einberufen, welche mit einer neuen Verfassung die Staatsgewalten relegitimieren sollte. a) Einberufung einer Verfassunggebenden Nationalversammlung Die damals geltende Verfassung12 aus dem Jahre 1961 enthielt in Art. 245 ein Verfahren zur Änderung (enmienda) und in Art. 246 eines zur Totalrevision (reforma) der Verfas-sung. Die Einberufung einer Verfassunggebenden Nationalversammlung (ANC) war

9 Das Regierungsprogramm von Chávez ist abrufbar unter: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/

prog_gob2/indice.htm>. 10

Regierungsparteien waren: MVR, MÁS (Movimiento al Socialismo), PPT (Patria Para Todos) und PC (Partido Comunista). Siehe zur Bilanz der Regierungsarbeit auch: Carrasquero Aumaitre, S. 32-37.

11 Siehe hierzu: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/prog_gob2/e_politico.htm>.

12 Constitución Nacional von 1961 (CN), veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 662 Extraordina-

rio vom 23. Januar 1961.


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demgegenüber nicht vorgesehen. Bereits im Wahlkampf war eine kontroverse Diskussion über die Einberufung einer ANC entbrannt. Nach Ansicht von Chávez war ein Konsulta-tionsreferendum, das neben dem „Ob“ der Einberufung auch die Verfahrensweise zur Nominierung und Wahl der Delegierten sowie die Aufgabe und den Handlungsspiel raum der ANC umfassen würde, ausreichende Grundlage für deren Einberufung. Chávez' Haupt-argument: Die Volkssouveränität nach Art. 4 CN (1961)13. Nach der gegenteiligen Auffas-sung hätte die Einberufung einer ANC ebenso wie deren Handlungsspielraum verfassungs-rechtlich geregelt sein müssen. Die notwendige Verfassungsreform hätte zuvor dem Parla-ment im Wege des Kon sultationsreferendums aufgegeben werden können. Hauptargument: Die Unverletzbarkeit der Verfassung, Art. 250 CN (1961)14. Zur Klärung dieser Rechtsfrage wurden noch im Jahre 1998 zwei Verfahren zur Auslegung von Gesetzen (recurso de interpretación) eingeleitet15. Vorgelegt wurde Art. 181 Ley Orgánica de Sufragio y sobre la Participación Política (LOSPP)16 und Art. 4 CN (1961) i.V.m. Art. 181 LOSPP. Der Oberste Gerichtshof (CSJ)17 entschied am 19. Januar 1999 in zwei Urteilen positiv über die Durchführung eines Konsultationsreferendums zur Einberu-fung einer Verfassunggebenden Nationalversammlung auf der Grundlage des Art. 181 LOSPP18. Die CSJ unterschied im ersten Urteil deutlich zwischen dem in Art. 181 LOSPP geregelten Referendum und einer plebiszitären Befragung19. Im Hinblick auf die Wirkung

13

Art. 4 CN (1961): „Die Souveränität ruht im Volke, welches sie durch Wahlen und über Organe der Staatsgewalt ausübt“. Deutsche Übersetzung von Arnold Spitta und Albrecht Weber, hrsg. von Veba Öl, Gelsenkirchen 1998.

14 Art. 250 CN (1961): „Die Verfassung verliert ihre Wirkung nicht, wenn sie durch einen Gewaltakt

nicht mehr befolgt oder auf irgendeinem anderen Wege als dem, der von ihr vorgesehen ist, außer Kraft gesetzt wird“. Deutsche Übersetzung, op.cit. (Fn. 13).

15 Gemäß Art. 42 Nr. 24 der Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (LOCSJ) besteht die

Möglichkeit dem Obersten Gerichtshof Gesetzestexte zur Auslegung vorzulegen. Die LOCSJ wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 1.893 Extraordinario vom 30. Juli 1976.

16 Art. 181 LOSPP: „... die Durchführung eines Referendums, mit dem Ziel der Befragung der Wäh-

ler über Entscheidungen von besonderer nationaler Tragweite“. 17

Oberster Gerichtshof und zugleich auch Verfassungsgerichtshof war damals noch die Corte Suprema de Justicia (CSJ). Seit dem In-Kraft-Treten der neuen Verfassung von 1999 ist es der Tribunal Supremo de Justicia (TSJ).

18 Die Urteile Nr. 17 und Nr. 18 der CSJ/Sala Político-Administrativa (SPA) sind abgedruckt bei:

Jur.C.S.J. (Pierre Tapia) 1999, Nr. 1, 153-167 und Nr. 2 168-179 respektive. Sie finden sich auch unter: <http://www.analitica.com/bitblioteca/csj/fallo17.asp> und <http://www.analitica.com /bitblioteca/csj/fallo18.asp>. Kritisch zu den Urteilen der CSJ: Alessandro Pace, La Muerte de una Constitución: Revista Española de Derecho Constitucional 1999, SEP-DIC, 19 (57) 271-283.

19 Urteil Nr. 17 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 19. Januar 1999. Dieses Urteil wurde mit

dem Urteil vom 18. März 1999 bestätigt, in dem die CSJ den eminent konsultativen Charakter des Referendums ausdrücklich und in Abgrenzung zu Befragungen mit autorisierendem Charakter feststellte. Das Urteil Nr. 271 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 18. März 1999 ist abgedruckt bei: Jur.C.S.J. (Pierre Tapia) 1999, Nr. 3, 143-169.


64

des Konsultationsreferendums entschied die CSJ im zweiten Urteil vom 19. Januar 1999, dass „die Volksbefragung entscheidender Faktor dafür ist, dass die zuständigen Organe der Staatsgewalten dazu berufen sind, Mechanismen zur Einberufung und Durchführung einer ANC zu entwerfen, oder das Initiativrecht für eine Änderung oder Reform der Verfassung zu ergreifen“20. Die höchstrichterlichen Ausführungen lassen den Rückschluss zu, dass, wenn die Volksbefragung gemäß Art. 181 LOSPP von konsultativem Charakter ist und ein weiteres Tätigwerden der zuständigen Organe21 erforderlich macht, sie nicht gleichzeitig Grundlage für die Einberufung einer Verfassunggebenden Versammlung sein kann. Das Ergebnis des Referendums entfaltet demnach Bindungswirkung lediglich im Hinblick auf ein weiteres Tätigwerden der zuständigen Organe. Dies entspricht der Natur eines konsul-tativen Referendums als demoskopisches Instrument, dessen Ergebnis keine rechtliche Bindungswirkung entfaltet, wenngleich seine mögliche faktische politische Bindungswir-kung außer Frage steht. Die CSJ hatte mit den beiden Urteilen vom 19. Januar 1999 zwar die Verfassungsmäßigkeit eines Konsultationsreferendums über die Einberufung einer ANC festgestellt, nicht aber die Verfassungsmäßigkeit der Einberufung einer ANC auf der Grundlage eines Referendums selbst legitimiert. Mit anderen Worten hatte die CSJ zwar den Weg für eine dritte damals in der Verfassung nicht vorgesehene Möglichkeit der Verfassungsreform geebnet, ohne aber zu der verfassungspolitisch brisanten Frage Stellung zu nehmen, ob eine Verfassungge-bende Nationalversammlung durch ein Konsultationsreferendum ohne vorherige Verfas-sungsreform wirksam einberufen werden könne. Infolge der in der Bevölkerung vorherrschenden Bereitschaft zum politischen Wandel wurden die Urteile vom 19. Januar 1999 dahingehend ausgelegt, dass eine ANC durch den Willen des Volkes auch ohne vorangehende Verfassungsreform einberufen werden könne22. Die Venezolaner hatten das Vertrauen in die staatlichen Institutionen auf der Basis der Verfassung von 1961 verloren und erblickten im Erlass einer neuen Verfassung und der umfassenden Erneuerung von Staatsorganisation und Rechtsordnung den lang ersehnten Ausweg aus der Krise. Eine der ersten Amtshandlungen von Präsident Chávez bestand daher darin die Durchführung eines Konsultationsreferendums über die Einberu-

20

Urteil Nr. 18 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 19. Januar 1999. 21

Welches die zuständigen Organe für das Entwerfen der Mechanismen zur Einberufung und Durchführung einer ANC sein sollten, wurde in dem Urteil nicht präzisiert. Zu beachten ist jedoch, dass keinem Organ die dafür erforderliche Zuständigkeit zukam, denn die Möglichkeiten zur Veränderung des Verfassungstextes erschöpften sich in denen der Verfassungsänderung und -reform nach Art. 245f. CN (1961).

22 Siehe dazu: Brewer-Carías, S. 24 und Norbert Lösing, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Latein-

amerika, Baden-Baden 2001, S. 405 m.w.N.


65

fung einer ANC zu dekretieren23. Auf der Grundlage des Dekrets vom 2. Februar 1999 setzte der Nationale Wahlrat (Consejo Nacional Electoral – CNE) per Resolution vom 17. Februar 1999 das Referendum für den 25. April 1999 an und veröffentlichte die im Dekret enthaltenen Grundsätze zur Einberufung der ANC (bases comiciales)24. Aufgrund einer Flut von anhängigen Gerichtsverfahren gegen das Dekret und die Resolution und einer kritischen Stellungnahme des Ministerrats änderte Präsident Chávez das Dekret am 10. März 1999 ab25. Die sich hieraus ergebenden „neuen“ geänderten bases comiciales des Dekrets vom 2. Februar 1999 enthielten neben den Grundsätzen zur Einberufung einer ANC auch Regelungen betreffend deren Aufgabe und Handlungsspielrahmen. Bevor der CNE per Resolution die „neuen“ bases comiciales erlassen konnte, kassierte der Oberste Gerichtshof am 18. März 1999 eine Passage der Resolution des CNE vom 17. Februar 1999, wonach der Präsident dazu ermächtigt gewesen wäre, nach Abschluss des Referen-dums die Verfahrensweise zur Nominierung und Wahl der Delegierten der ANC festzule-gen26. Der CNE veröffentlichte am 23. März 1999 mit der Resolution Nr. 990323-70 die „neuen“ bases comiciales

27. Am selben und darauffolgenden Tag legte der CNE mit zwei weiteren Resolutionen die genannten Grundsätze fest (Nr. 990323-71) und veröffentlichte die zwei Fragen, die Gegenstand des Referendums sein sollten (Nr. 990323-72)28. Die Resolution Nr. 990323-71 enthielt eine Passage, wonach „sich die ANC als originäre Gewalt, welche die Souveränität des Volkes aufnimmt, ihr eigenes Statut diktieren muss“. Diese Passage stand im Widerspruch mit den im Urteil des Obersten Gerichthofs vom 18. März 1999 aufgestellten Kriterien und Prinzipien und wurde mit Urteil vom 13. April 1999 wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben29. Die endgültigen bases comiciales wurden am 21. April 1999 veröffentlicht30.

23

Das Dekret Nr. 3 vom 2. Februar 1999 wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.634 gleichen Datums. Zum Dekret und den weiteren Rechtsgrundlagen für die Einberufung der ANC siehe: Brewer-Carías, S. 22-30; Lösing, op. cit. (Fn. 22) S. 405ff.; <http://www.analitica.com/ bitblioteca/venezuela/decreto_referendum.asp> .

24 Die Resolution Nr. 990217-32 des CNE vom 17. Februar 1999 findet sich unter: <http://www.

badellgrau.com/constresolu.html> . 25

Der Verwaltungsakt wurde als „Orden“ bezeichnet und in der Gaceta Oficial Nr. 36.658 vom 10. März 1999 veröffentlicht.

26 Urteil Nr. 271 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 18. März 1999, op. cit. (Fn. 19).

27 Die Resolution Nr. 990323-70 des CNE wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.669

vom 25. März 1999. 28

Die Resolution Nr. 990323-71 des CNE wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.669 vom 25. März 1999, die Resolution Nr. 990323-72 in der Gaceta Oficial Nr. 36.672 vom 30. März 1999.

29 Das Urteil Nr. 311 der CSJ vom 13. April 1999, mit dem das Urteil vom 18. März 1999 bestätigt

worden ist, ist abgedruckt bei: Jur.C.S.J. (Pierre Tapia) 1999, Nr. 3, 362-373 und findet sich unter: <http://www.analitica.com/bitblioteca/csj/15679-311.asp>.

30 Siehe: Gaceta Oficial Nr. 36.684 vom 21. April 1999.


66

Das venezolanische Volk stimmte am 25. April 1999 im Rahmen eines landesweiten Refe-rendums mit 88% (bei einer Wahlbeteiligung von 39,1%) für die Einberufung einer ANC31. Mit Urteil vom 3. Juni 1999 stellte das Oberste Gericht (CSJ) fest, dass sich die Wähler-schaft für die Einberufung einer ANC und die Annahme der bases comiciales zur Regelung der ANC ausgesprochen hatte und entschied, dass sich der Ausdruck des Volkswillens in eine obligatorisch zu erfüllende Entscheidung gewandelt hatte, die höchsten Rang besitzt32. Bereits kurz vor der Wahl zur ANC entschied die CSJ mit Urteil vom 21. Juli 1999, dass der verfassunggebende Prozess de iure gewesen sei, der im Rahmen des geltenden Rechts vollzogen wurde33. b) Entwurf und In-Kraft-Treten der neuen Verfassung Aus der Wahl zur ANC am 25. Juli 1999 ging aufgrund der damaligen Popularität von Chávez erwartungsgemäß eine von seinen Anhängern dominierte Verfassunggebende Nationalversammlung hervor (125 der 131 Sitze)34. Die ANC trat Anfang August erstmals zusammen, gab sich ein Statut und nahm ihre Tätigkeit auf. Binnen kürzester Zeit entwarf sie eine neue Verfassung, die durch ein Referendum am 15. Dezember 1999 mit einer Mehrheit von 71 % (bei einer Wahlbeteiligung von 46 %) angenommen wurde35. Mit ihrer Veröffentlichung trat die sechsundzwanzigste Verfassung des Landes in Kraft36. Deren zentrale Abweichungen gegenüber der vorherigen Verfassung lassen sich wie folgt zusam-menfassen:

31

Siehe: Peter Rösler, Lateinamerika Jb. (2000) 194, 197; <http://www.georgetown.edu/pdba/ Elecdata/Venezuela/ref99.html> und <http://www.analitica.com/bitblioteca/anc/default.asp>.

32 Die zitierte Passage des Urteils vom 3. Juni 1999 ist abgedruckt bei: Jur.C.S.J. (Pierre Tapia)

1999, Nr. 5, 229 und findet sich unter: <http://www.analitica.com/bitblioteca/csj/regimen_consti-tuyente.asp>.

33 Das Urteil Nr. 942 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 21. Juli 1999 ist abgedruckt bei:

Jur.C.S.J. (Pierre Tapia) 1999, Nr. 6, 195-202. Siehe auch: Brewer-Carías, S. 29; Lösing, op. cit. (Fn. 22) S. 408.

34 Brewer-Carías, S. 30. Im Ergebnis leicht abweichend (122 der 131 Sitze) Neuman/McCoy, S. 26.

Unter anderen waren die First Lady Marisabel de Chávez, der Bruder des Präsidenten Adán Chávez Frías und Luis Miquilena, Delegierte der ANC, vgl.: <http://www.analitica.com/ constituyente/asambleistas/> und <http://www.analitica.com/bitblioteca/anc/constituyentes.asp>.

35 Eingehend: Neuman/McCoy, S. 33-38. Siehe auch: <http://www.georgetown.edu/pdba/Elecdata/

Venezuela/venref.html> und <http://www.analitica.com/bitblioteca/anc/default.asp>. 36

Die Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) von 1999 wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.860 vom 30. Dezember 1999. Auf der korrigierten Fassung, die nicht Gegenstand des Referendums gewesen ist und in der Gaceta Oficial Nr. 5453 Extraordinario vom 24. März 2000 veröffentlicht wurde, basieren die weiteren Ausführungen. Der Verfassungstext ist abrufbar unter: <http://www.georgetown.edu/pdba/Constitutions/Venezu-ela/ven1999.html>.


67

– In Anlehnung an den Freiheitshelden Simón Bolívar wird das Land in República Bolivariana de Venezuela umbenannt (Art. 1)37.

– Erweiterung der Kompetenzen des Staatspräsidenten. Seine Amtszeit wird von 5 auf 6 Jahre verlängert und gleichzeitig die Möglichkeit einer direkten Wiederwahl eingeführt (Art. 230)38. Das Amt des Geschäftsführenden Vize-Präsidenten wird geschaffen (Art. 238 ff.)39, der neben den Ministern vom Präsidenten zu ernennen ist (Art. 236 Nr. 3)40. Der Präsident hat nunmehr das alleinige Recht, das Parlament aufzulösen (Art. 236 Nr. 21)41 und Offiziere vom Rang des Oberst an direkt zu befördern (Art. 236 Nr. 6)42.

– Umwandlung des Zwei-Kammern-Kongresses in eine Nationalversammlung (Asamblea Nacional) mit nur einer Kammer (Art. 186 ff.)43. Die Reduzierung auf eine Kammer bedeutet für die Bundesstaaten den Verlust einer bedeutenden Vertretungsstufe auf Bundesebene44 und eine geringere Einbindung in das Gesetzgebungsverfahren45. Der zum Ausgleich geschaffene Consejo Federal de Gobierno nimmt lediglich beratende Funktionen wahr (Art. 185).

– Schaffung zweier neuen Staatsgewalten: Die Bürgergewalt, der Poder Ciudadano (Art. 273 ff.)46 und die Wählergewalt, der Poder Electoral (Art. 292 ff.)47.

37

Siehe hierzu die Motive der Verfassungsreform, Gaceta Legal (2000) 318. 38

Vgl. Art. 135, 184f. CN (1961). 39

Siehe: Motive, Gaceta Legal (2000) 318, 325f., wonach Venezuela mit Einführung eines Geschäftsführenden Vize-Präsidenten und der damit einhergehenden personellen Trennung von Staatsoberhaupt und Chef der Exekutive eine semipräsidentielle Demokratie ist.

40 Vgl. Art. 190 Nr. 2 CN (1961).

41 Vgl. auch Art. 240 CRBV (1999).

42 Vgl. Art. 136 Nr. 11 CN (1961).

43 Vgl. Art. 138 CN (1961).

44 Brewer-Carías weist daraufhin, dass die Abschaffung des Senates im Widerspruch zur föderalen

Struktur des Staates steht, S. 107 und 156. Nach Art. 4 CRBV (1999) und Art. 2 CN (1961) ist Venezuela ein dezentralisierter föderaler Staat.

45 Die Verfassung sieht lediglich die Anhörung der Landesparlamente im Falle von Gesetzesvorla-

gen, die ihre Interessen berühren (Art. 206 CRBV) und die Teilnahme eines Repräsentanten an den Lesungen in der Nationalversammlung (Art. 211 CRBV) vor.

46 Die Bürgergewalt wird vom Republikanischen Moralrat (Consejo Moral Republicano) ausgeübt,

der sich aus einem Ombudsmann, dem Oberstaatsanwalt und dem Obersten Rechnungsprüfer zusammensetzt. Aufgabe dieser Staatsgewalt ist es, als ethisch-moralische Instanz die Funktions-ausübung der öffentlichen Verwaltung zu überwachen. Siehe zum Poder Ciudadano: Motive, Gaceta Legal (2000) 318, 327 und Brewer-Carías, S. 137f.

47 Die Wählergewalt wird vom Nationalen Wahlrat (Consejo Nacional Electoral), einer Art Wahl-

aufsichtsbehörde ausgeübt, der aus fünf Mitgliedern besteht. Aufgabe dieser Staatsgewalt ist die Reglementierung, Durchführung sowie Koordination aller Wahlen politischen Charakters. Siehe zum Poder Electoral: Motive, Gaceta Legal (2000) 318, 327 und Brewer-Carías, S. 145f.


68

– Einführung von zwei neuen Kammern im Obersten Gericht (TSJ) aufgrund der zwei neu geschaffenen Gewalten. Verlängerung der Amtszeit der Richter am Obersten Gericht von 9 auf 12 Jahre (Art. 264)48.

– Verankerung des Prinzips der Direktdemokratie: Konsultationsreferenda können über Fragen nationalen Interesses einberufen werden (Art. 71). Ebenso besteht die Möglich-keit, alle gewählten Amtsträger bis hin zum Staatspräsidenten ihres Amtes zu entheben (referendo revocatorio) (Art. 72)49. Über Gesetzesinitiativen (referendo aprobatorio) sowie über die Abschaffung von Gesetzen (referendo abrogatorio) kann im Wege der Volksabstimmung entschieden werden (Art. 73f.).

– Einführung des Wahlrechts für Angehörige des Militärs (Art. 330). – Einführung des Rechts, jedwedem Regime, Gesetzgebung oder Autorität die Anerken-

nung zu versagen, das sich demokratischen Werten, Prinzipien und Garantien entge-genstellt oder Menschenrechte verletzt (Art. 350) – die Desobediencia Civil

50. Die von Chávez für gescheitert erklärte repräsentative Demokratie war einer direkten partizi pativen Demokratie gewichen. Erklärte Absicht des Präsidenten war es, die Regierung dem Volke näher zu bringen und die Menschen in Venezuela verstärkt am politischen Prozess teilhaben zu lassen. Zudem sollten die Staatsgewalten einer stärkeren Kontrolle durch das Volk unterworfen sein. Entsprechende Kontroll- und Teilhabemechanismen wurden in Gestalt der Wählergewalt und der zahlreichen plebiszitären Elemente in die neue Verfas sung aufgenommen. Die durch diese Elemente ermöglichte Mitwirkung der Bürger am politischen Prozess diente zugleich der demokratischen Sicherung der Macht von Präsident Chávez. c) Die Verfassunggebende Nationalversammlung als originäres Oberstes Staatsorgan Die erste Frage des Konsultationsreferendums vom 25. April 1999 lautete: „Berufen Sie eine Verfassunggebende Nationalversammlung mit dem Vorhaben ein, den Staat umzufor-men und eine neue Rechtsordnung zu schaffen, die das effektive Funktionieren einer sozi-alen und partizipativen Demokratie ermöglicht?“. Hieraus leitete die ANC die Ermächti-gung ab, auch losgelöst von der Redaktion einer neuen Verfassung, den Staat umzuwandeln und eine neue Rechtsordnung zu schaffen. Die ANC gab sich im August 1999 ein Statut

48

Vgl. Art. 214 CN (1961). 49

Auch der Oberste Gerichtshof kann den Präsidenten des Amtes entheben, Art. 233, 266 Nr. 2 CRBV.

50 Hintergrund für die Einführung dieses Widerstandsrechts gegen ein Unrechtsregime, ist der

Versuch einer Rechtfertigung für den von Hugo Chávez angeführten Putschversuch im Jahre 1992. Chávez berief sich damals auf Art. 132 CN (1961).


69

und erklärte sich darin zum originären Obersten Staatsorgan51. Nach Art. 1 ihres Statuts ermächtigte sie sich dazu, über Umfang und Dauer der Aktivitäten der Staatsgewalten zu entscheiden. Alle Organismen der Öffentlichen Gewalt wurden der ANC untergeordnet und dazu verpflichtet, die von ihr stammenden Rechtsakte zu erfüllen. Das Statut bestimmte weiter, dass die geltende Verfassung von 1961 und die gesamte Rechtsordnung in Kraft bliebe, solange sie nicht im Widerspruch zu den Rechtsakten und Entscheidungen der ANC stehe. In Wahrnehmung dieser Befugnisse dekretierte die ANC am 12. August 1999 die Reorga-nisation aller Organe der Öffentlichen Gewalt52. Am 19. August dekretierte sie den Not-stand über das Justizwesen, die Reorganisation der Judikative und die Einberufung der Judikativen Notstandskommission, welche die regulären Organe der Rechtsprechung ersetzte53. Die Comisión de Emergencia Judicial bestand aus neun Mitgliedern, von denen zuvor vier der ANC angehört hatten. Die übrigen fünf Mitglieder waren von ihr ernannt worden. Die Aufgabe der Kommission bestand neben der Untersuchung des gesamten Justizwesens auf Fälle von Korruption und Amtsmissbrauch in der Erarbeitung von Vor-schlägen zur Reorganisation des Justizwesens und ihrer Durchsetzung nach deren Annahme durch die ANC. In der Folgezeit wurden zahlreiche Richter wegen Korruptionsvorwürfen entlassen oder suspendiert. Die Neueinstellungen fielen in den Zuständigkeitsbereich der Notstandskommission. Am 25. August 1999 erließ die ANC ein Dekret zur Regulierung der Aufgaben der Legis-lative. Hierdurch wurden alle ordentlichen und außerordentlichen Kongresssitzungen aufgehoben54. Des Weiteren wurde die Ausübung der Aufgaben des Kongresses mehrheit-lich auf die Gesetzgebungskommission der ANC sowie eine Comisión Delegada übertra-gen. Die Comisión Legislativa de la Asamblea Nacional Constituyente bestand aus sieben Mitgliedern, von denen zuvor vier der ANC angehört hatten. Die innenpolitische Lage spitzte sich zu. Nachdem die Kirche zwischen der ANC und dem Kongress vermittelt hatte, kam am 9. September 1999 eine Vereinbarung zustande, wonach der Kongress bis Ende

51

Brewer-Carías, S. 31f. m.w.N.; Lösing, op. cit. (Fn. 22) S. 409; Neuman/McCoy, S. 30; Rösler, op. cit. (Fn. 7) 199. Das Statut wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.786 vom 14. September 1999.

52 Das Dekret wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36. 764 vom 13. August 1999.

53 Das Dekret wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36. 782 vom 8. September 1999.

54 Das Dekret vom 25. August 1999 wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36. 772 vom 26.

August 1999. Das Dekret wurde am 30. August 1999 reformiert und in der Gaceta Oficial Nr. 36. 776 vom 31. August 1999 veröffentlicht.


70

des Jahres seine Tätigkeit wieder aufzunehmen hatte55. Die wichtigen Beschlüsse des Kon-gresses blieben jedoch weiterhin der Bestätigung durch die ANC unterworfen. 2. Etablierung des Übergangsregimes Mit dem In-Kraft-Treten der neuen Verfassung Ende 1999 war die Besetzung der neu geschaffenen Ämter und die Relegitimation aller bereits bestehenden politischen Wahl ämter notwendig geworden. Die zu diesem Zweck durchzuführenden „Megawahlen“ umfassten neben den Präsidentschafts-, Parlaments-, Gouverneurs- und Kommunalwahlen auch die Wahl der Repräsentanten für das Anden- und das Lateinamerikanische Parla ment56. Die ANC dekretierte am 22. Dezember 1999 einen Zwischenzustand (Régimen de Transición del Poder Público)

57, der die demokratisch gewählten Organe und Staatsgewal-ten auflöste und ein Übergangsregime etablierte, um das Vakuum zwischen dem Ende des Mandats der ANC58 und den Neuwahlen auszufüllen59. Der renommierte venezolanische Verfassungsrechtler Brewer-Carías wies darauf hin, dass die ANC dieses Vakuum erst durch besagtes Dekret herbeigeführt hatte, da es die demokratisch gewählten Organe und Staatsgewalten aufgelöst hatte. Durch das Dekret vom 22. Dezember 1999 wurde der Kon-gress endgültig aufgelöst, (Art. 4) und dessen Aufgaben vom 1. Februar 1999 an und bis zur ersten Sitzung der neu zu wählenden Nationalversammlung (Parlament) einer Nationa-len Gesetzgebenden Kom mission, dem sogenannten Congresillo

60, übertragen (Art. 5-9). Die vom venezolanischen Volk demokratisch gewählten Repräsentanten wurden somit von Personen ersetzt, die von der ANC bestimmt waren. Auf der Ebene der Bundesstaaten und der Gemeinden wurde in entsprechender Weise verfügt (Art. 11-15). Die CSJ wurde aufgelöst und deren Kammern im neu geschaffenen TSJ integriert (Art. 17). Neben den neuen Richtern ernannte die ANC in diesem Dekret auch den Ombudsmann (Defensor del Pueblo), den Oberstaatsanwalt, den Obersten Rechnungsprüfer und die Mitglieder des Nationalen Wahlrats (Art. 19, 34-36, 40).

55

Siehe: Brewer-Carías, S. 33 mit Verweis auf den Abdruck der Vereinbarung in der Tageszeitung El Nacional vom 10. September 1999, S. D-4; Rösler, op. cit. (Fn. 31) 194, 202f.

56 Die zu wählenden Posten sind aufgelistet im Dokument der OAS: OEA/Ser.D/XX/SG/UPD/II.30,

S. 24, <http://www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/electoral_observation/2000/pbl_30_ 2000_spa.pdf.>. Der Begriff der „Megawahlen“ geht zurück auf das Regierungsprogramm von Hugo Chávez.

57 Das Dekret wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36. 859 vom 29. Dezember 1999.

58 Ende Januar 2000 löste sich die Verfassunggebende Nationalversammlung (ANC) auf.

59 Siehe hierzu das Regierungsprogramm: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/prog_gob2/e_politico.

htm>. 60

Ein Gremium, das sich unter der Leitung von Luis Miquilena – dem ehemaligen Präsidenten der ANC – konstituierte und dessen insgesamt 21 Mitglieder mehrheitlich zuvor der ANC angehört hatten.


71

3. Institutionalisierung der neuen Republik Mit der Organisation und Durchführung der „Megawahlen“ wurde der Nationale Wahlrat (CNE) beauftragt. Die ANC dekretierte am 30. Januar 2000 den Estatuto Electoral del Poder Público und setzte die Durchführung der Wahlen für den 28. Mai 2000 an61. Neben Korruptionsskandalen62 prägten die mit dem erstmaligen Einsatz eines elektronischen Abstimmungs- und Zählsystems verbundenen Probleme die Zeit vor den Wahlen. Der Oberste Gerichtshof verschob am 25. Mai 2000 die Wahlen wegen mangelhafter Informa-tionsmöglichkeiten über die Kandidaten und schwerer technischer Mängel63. Die Mitglie-der des CNE traten zurück. Am 3. Juni ernannte der Congresillo bis zum Erlass des neuen Gesetzes über die Wählergewalt und der endgültigen Wahlen die insgesamt 15 Mitglieder (5 Mitglieder und 10 Stellvertreter) des CNE64. In der „Megawahl“65 vom 30. Juli 2000 wurde Chávez als Staatsoberhaupt und Regie-rungschef mit 59,5 % (bei einer Wahlbeteiligung von 56,5 %) eindrucksvoll bestätigt. In den Parlamentswahlen erzielten die Chávez unterstützenden Regierungsparteien 99 der insgesamt 165 Sitze. Die Altparteien AD und COPEI erzielten gemeinsam lediglich 38 Sitze. Die Regierungsparteien stellten mit 14 Gouverneuren deren Mehrzahl. AD und COPEI stellten gemeinsam lediglich 4 Gouverneure.

61

Siehe: Gaceta Oficial Nr. 36. 884 vom 2. Februar 2000. 62

Siehe hierzu den Bericht des Journalisten Augustín Beroes: La corrupción en tiempo de Chávez, unter: <http://es.geocities.com/malversacion>.

63 Siehe das Urteil Nr. 483 des TSJ/Sala Constitucional vom 25. Mai 2000, vgl. <http://www.

analitica.com/bitblioteca/csj/megaelecciones2.asp#sesion>. Siehe auch das Urteil Nr. 811 des TSJ/Sala Constitucional vom 26. Juli 2000 und Neuman/McCoy, S. 55, die irrtümlich den TSJ als CSJ bezeichnen. Die Urteile des TSJ sind abrufbar unter: <http://www.tsj.gov.ve>.

64 Siehe: Gaceta Oficial Nr. 36.965 vom 5. Juni 2000. Das Gesetz (Ley Orgánica del Poder Electo-

ral – LOPE) wurde im November 2002 erlassen und in der Gaceta Oficial Nr. 37.573 vom 19. November 2002 veröffentlicht. Die Mitglieder wurden im August 2003 vom TSJ statt vom Parla-ment vorläufig ernannt (Urteil Nr. 2341 des TSJ/Sala Constitucional vom 25. August 2003). Trotz des Urteils des TSJ, nach Ablauf einer zehntägigen Frist ab Urteilsverkündung, selbst binnen zehn Tagen die Ernennung vorzunehmen, konnten sich die politischen Kräfte im Parla-ment nicht über die Besetzung des CNE einigen (Urteil Nr. 2073 des TSJ/Sala Constitucional vom 4. August 2003, und Urteil Nr. 1582 des TSJ/Sala Constitucional vom 12. Juni 2003). Das Verfahren im Parlament war dadurch erschwert worden, dass zur Wahl der Mitglieder eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderlich ist, Art. 8 LOPE.

65 Eingehend zur „Megawahl“: Neuman/McCoy und OEA/Ser.D/XX/SG/UPD/II.30 vom 14. Dezem-

ber 2000, <http://www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/electoral_observation/2000/pbl_ 30_2000_spa.pdf.>. Siehe auch: Peter Rösler, Lateinamerika Jb. (2001) 220, 226; Friedrich Welsch / Nikolaus Werz, Staatsstreich gegen Chávez: Institut für Iberoamerika-Kunde 2000, 205-215 (Brennpunkt Lateinamerika, Nr. 20-00); <http://www.electionworld.org/election/venezuela. htm>.


72

II. Durchführung des Regierungsprogramms

Nach den erfolgten „Megawahlen“ galt es, die zur Institutionalisierung der neuen Republik und zur Durchsetzung des Regierungsprogramms notwendigen Gesetze zu erlassen. Vene-zuela wurde einer umfassenden Rechtsreform unterzogen. Seit dem Regierungsantritt von Präsident Chávez sind bis Ende Dezember 2002 insgesamt 211 neue Gesetze in Kraft getreten, von denen 49% Gesetzesdekrete (decretos leyes) waren, die der Präsident auf der Grundlage zweier Ermächtigungsgesetze erließ (Ley habilitante)66. Die Reform weist einen Mangel an geraden Linien und Qualität auf. Viele Gesetze wurden kurzfristig reformiert und mussten aufgrund formeller Fehler wiederholt veröffentlicht werden. Oft wurde nicht einmal ein Minimum an gesellschaftlichem Konsens erreicht. Die neuen Gesetze wurden gleichermaßen von den betroffenen Interessengruppen stark kritisiert. Hugo Chávez hatte die Abkehr vom neoliberalen Wirtschaftskurs der korrupten Parteien oligarchie des Landes angekündigt und für die venezolanische Wirtschaft einen dritten Weg zwischen Kommunismus und inhumaner Marktwirtschaft propagiert67. Zur Steigerung der wirtschaftlichen Produktivität sollte insbesondere die monoproduktive Konzentration auf den Erdölsektor überwunden werden. Gleichzeitig versprach Chávez, die unteren Sozial-schichten am Erlös der Ölindustrie zu beteiligen. Trotz dynamisch wirkenden Starts ist die Bilanz von Chávez' Wirtschaftspolitik desolat. Die unvermindert fortschreitende Rezession ist augenfällig – auch ohne die Auswirkungen des Generalstreiks. Folgende wirtschaftliche Indikatoren und Prognosen bestätigen dies68: Veränderung des Bruttoinlandprodukts

(real):

(2000)

3,2%

(2001)

2,8%

(2002)

-8,9%

(2003p) -

13,5%

Inflationsquote: 13,4% 12,3% 22,4% 32,8%

Arbeitslosenquote: 13,2% 12,8% 16,6% 21%69

Wechselkurs (Bolívar je US$): 670 763 1.500 1.60070

66

Das erste Ermächtigungsgesetz ist die Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para dictar Medidas Extraordinarias en materia económica y financiera requeridas por el inte-rés público, veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.868 vom 26. April 1999. Das zweite Ermächtigungsgesetz ist die Ley que autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las materias que se delegan, veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 37.076 vom 13. November 2000.

67 Siehe hierzu das Regierungsprogramm: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/pg_eqeco.htm>.

68 Quellen: Banco Central de Venezuela (BCV), Ministerio de Finanzas, Instituto Nacional de

Estadísticas (INE), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Centro de Estudios Latinoamericanos (CESLA), Datanalisis, Bundesagentur für Aussenwirtschaft (bfai), Dresdner Bank und Dresdner Bank Lateinamerika (Stand: Juli 2003).

69 Weniger als 50% der Bevölkerung (ca. 24. Mio.) ist erwerbstätig. Nahezu 50% der Beschäftigten

ist im informellen Sektor tätig.


73

Die Regierung erreichte die selbstgesteckten wirtschaftlichen Ziele nicht. Einer der Gründe hierfür mag in der Konzentration auf staatsorganisatorische und innenpolitische Struktur-umwälzungen liegen. Auch mag ein Zeitraum von vier Jahren nicht sehr aussagekräftig sein. Dennoch wurden dringend notwendige grundlegende Strukturreformen in der Wirt-schaft und im Staatsapparat nicht eingeleitet. Eine zukunftsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik der Regierung Chávez ist nicht zu erkennen. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass sich die inkohärente Politik seiner diskre ditierten Vorgänger AD und COPEI fortsetzt. Hugo Chávez' erklärte Absicht war die Herstellung sozialer Gerechtigkeit71. Armut, Arbeitslosigkeit und Kriminalität wollte er bekämpfen, marginalisierte Schichten und indi gene Völker integrieren, das soziale Netz ebenso wie das Bildungs- und Gesundheitswesen ausbauen. Nennenswert verbesserten sich die Lebensbedingungen der armen Bevölke rungsschichten indessen nicht. Rund 71 % der Bevölkerung lebt in Armut, hier von sind wiederum circa 36 % extrem arm72. Die negative Kriminalitätsstatistik belegt, wie die persönliche Sicherheit schwindet. Im ersten Halbjahr 2002 erhöhten sich im Ver hältnis zu den Vorjahresdaten die Straftaten um 44 % auf circa 124.000 Straftaten73. Die zahlreichen Interimsrichter erschweren eine effektive Strafverfolgung. Es entsteht ein strafloser Raum74.

70

Die Regierung führte am 6. Februar 2003 Devisen- und Preiskontrollen ein (1.600 Bs. je US$), vgl. den Convenio Cambiario Nr. 1 und 2 zwischen dem Finanzministerium und dem Banco Central de Venezuela, veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 37.625 vom 5. Februar 2003. Durch das Dekret Nr. 2.302 vom 5. Februar 2003 wurde die Comisión de Administración de Divi-sas (CADIVI) geschaffen und durch das Dekret Nr. 2.303 vom selben Tag personell besetzt, beide Dekrete finden sich in der oben genannten Gaceta Oficial. Auf dem Schwarzmarkt wurde der US$ für bis zu 2.200 Bs. gehandelt. Aufgrund der Devaluation des Bolívar steigt die Inflation weiter an, zugleich ermöglicht sie es der Regierung ihr Steuerdefizit zu reduzieren. Nach Presse-angaben hatte Chávez angekündigt, es werde keinen einzigen Dollar für die Putschisten und Unruhestifter geben und damit den politischen Hintergründe dieser Maßnahme als Druckmittel gegen die Opposition deutlich werden lassen, siehe: Venezuela verhängt Preis- und Devisenkon-trollen, FAZ vom 7. Februar 2003.

71 Siehe dazu das Regierungsprogramm: <http://www.mpg.gov.ve/prog-gob/pg_eqsol-htm>.

72 Departamento de Investigaciones Económicas del IIES-UCAB. Siehe auch: <http://www.who.int/

whr/2002/annex/en/>. 73

Siehe: <http://www.venezuelalibre.net/noticias914.20020918.html>; <http://www.iadb.org/exr/ doc98/pro/Pve0115.pdf>; <http://universal.eud.com/2003/01/04/04280AA.shtml>. Siehe auch den Bericht des Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): <http://www. pnud.org.ve/IDH97/violenciacodh.htm>.

74 Die Interamerikanische Menschenrechtskommission (IACHR) zeigt sich besorgt aufgrund der

Tatsache, dass drei Jahre nach Beginn der Reorganisation der Judikative noch immer weit über 70 % der Richter Interimrichter sind, siehe: <http://www.cidh.org/comunicados/spanish/2003/ 5.03.htm> und <http://www.cidh.org/annualrep/2002sp/cap.4d.htm>.


74

Die Erschließung und Konsolidierung des Staatsgebietes umschloss die Förderung der Landwirtschaft, den Ausbau der Infrastruktur und die Förderung dezentralisierender Kräfte, wie es der Tourismussektor und die klein- und mittelständischen Betriebe sind75. Auch auf diesem Gebiet hatte die Regierung keinen durchschlagenden Erfolg. Die Durchführung des Plan Bolívar 2000, ein zivil-militärisches Projekt, das in drei Stufen die Zusammenarbeit von Zivilgesellschaft und Militär zur Durchführung von Entwicklungsprogrammen unter anderem im Bereich des Sozial- und Bildungssystems, der Infrastruktur und der Landwirt schaft koordiniert, konnte nichts maßgeblich verbessern76. Im Hinblick auf die Souveränität und die multipolare Integration sah das Konzept der Außenpolitik laut Regierungsprogramm eine enge Bindung an lateinamerikanische Staaten und eine strategische Bindung an die USA, EU und Asien vor77. Heute verbindet die Außenpolitik von Hugo Chávez Venezuela insbesondere mit dem Chávez-Idol Fidel Castro. Vorwürfe, wonach die Regierung der kolumbianischen FARC und ELN Guerrilla78 nahe steht, konnten nicht widerlegt werden. Der Kurs ist deutlich anti-amerikanisch und gegen die Freihandelszone (FTAA) gerichtet. III. Gescheiterter Staatsstreich

Wie sehr Chávez daran gelegen ist, seine Macht im Bereich der Wirtschaft auszuweiten, wurde deutlich, als er im Februar 2002 seine Absicht erklärte, Kontrolle über die PDVSA ausüben zu wollen. Damit begann ein erbitterter Kampf um die wichtigste Geldquelle des Landes79, der vorläufig im gescheiterten Staatsstreich gipfelte. Die Erdölförderung stellt 25 % des Bruttoinlandsproduktes, 50 % der Staatseinnahmen und 80 % der Exporteinnah-men dar. Während der Fernseh- und Radiosendung Aló Presidente vom 7. April 2002 entließ Chávez medienwirksam den gesamten Vorstand der PDVSA und besetzte die Posten mit regierungstreuen Anhängern. Zuvor hatte der Vorstand wegen der das Unter-nehmen betreffenden Regierungspolitik zum Streik aufgerufen. Der Gewerkschaftsdachver-band (CTV) mit engen Beziehungen zum traditionellen politischen System, rief zwei Tage später zum Generalstreik auf, dem sich der Unternehmerdachverband (Fedecámaras)

75

Siehe: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/pg_eqter.htm>. 76

Siehe zum Plan Bolívar 2000: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/proyb2000.htm>; <http://www. es.geocities.com/malversacion>.

77 Siehe: <http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/pg_eqmun.htm>.

78 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) und Ejército de Liberación Nacional

(ELN). 79

Venezuela zählt mit einer Produktion von durchschnittlich 3 Millionen Fässer am Tag zu den fünf bedeutendsten erdölexportierenden Ländern der Welt. Zudem verfügt das Land über rund 77,7 Milliarden Fässer nachgewiesener Rohölreserven, vgl. hierzu: <http://www.opec.org/>.


75

anschloss. Die am 11. April 2002 stattfindende Großdemonstration gegen Chávez, deren ursprüngliches Ziel der Unternehmenssitz der PDVSA gewesen war, setzte sich nach dessen Erreichen weiter in Richtung Präsidentenpalast Miraflores in Bewegung. Dort hatten sich bereits Chávez-Anhänger zum Zeichen der Solidarität mit der Regierung eingefunden. Als die Demonstrationen aufeinander stießen, wurde die Stimmung explosiv. Bald darauf schossen Scharfschützen in die Menge, 17 Demonstranten kamen zu Tode, Hunderte wurden verletzt. Chávez gab den Befehl, Panzer auffahren zu lassen. Ob er auch den Schussbefehl an die Scharfschützen gab, ist nicht mit letzter Sicherheit aufzuklären. Generäle der Guar dia Nacional und weitere Militärs, die mit der Opposition sympathi-sierten, verweigerten den Befehl und forderten seinen Rücktritt. Chávez wurde inhaftiert und die Putschisten zogen in den Präsidentenpalast ein. Ob Chávez an diesem oder dar-auffolgenden Tag freiwillig oder unfreiwillig zurücktrat, ist nicht aufzuklären, wird aller-dings von der Opposition, wenn auch etwas realitätsfremd, vehement behauptet. Der Oberste Gerichtshof (TSJ) entschied später, keine Anklage gegen die an der Verhaftung des Präsidenten beteiligten Militärs zu erheben80. Der damalige Präsident von Fedecámaras, Pedro Carmona Estanga, wurde als Interimpräsident vereidigt. Allerdings kehrte tagsdarauf die Chávez Regierung mit Unterstützung von Teilen des Militärs81 und auf Druck der Chávez Anhänger wieder zurück an die Macht, woraufhin Carmona zurücktrat. Vize-Präsi-dent Diosdado Cabello übernahm gemäß Art. 234 CRBV die Amtsgeschäfte und wurde als Interimpräsident vereidigt. Nach nur 48 Stunden war Chávez am 14. April 2002 wieder im Amt. IV. Kritik der Opposition

Die von der Opposition gegenüber der Regierung Chávez vorgebrachte Kritik ist facetten-reich, und es wäre verfehlt, sie auf die Verteidigung asozialer Interessen der Wohlhabenden zu reduzieren. Die Opposition ist im Bündnis Coordinadora Democrática organisiert und umfasst neben zahlreichen politischen Parteien82 den Unternehmerdachverband, den Gewerkschaftsdachverband, das staatliche Erdölunternehmen, die privaten Medien und

80

Das Urteil Nr. 38 des TSJ/Sala Plena Accidental vom 14. August 2002 findet sich mit Datum vom 19. September 2002 bei <http://www.tsj.gov.ve> und unter <http://www.el-nacional.com/ referencia/documentos/pdf/Ponencia_Franklin_Arrieche.pdf>.

81 Das Fallschirmjäger-Bataillon, die Palastgarde und Einheiten des Militärs im Landesinneren

erklärten ihre Loyalität gegenüber Präsident Chávez, vgl. die Dokumentation von Kim Bartley und Donnacha O’Brian: Venezuela. El Presidente – Hugo Chávez. Ausgestrahlt am 29. März 2003 bei dem Fernsehsender arte um 20:45 Uhr.

82 AD, COPEI, MÁS, Proyecto Venezuela (PV), Primero Justicia (PJ) und Causa Radical (Causa

R). Zu beachten ist, dass es sich beim Movimiento al Socialismo (MÁS) um eine ehemalige Regierungspartei unter Chávez handelt. Siehe: <http://www.coordinadorademocratica.com>.


76

Teile der Kirche. Auch einstige politische Weggefährte von Hugo Chávez83 und weite Teile der Mittelschicht, deren Hoffnungsträger für einen Neuanfang Chávez war, haben resig-niert, als den großen Vorhaben kaum Taten folgten. Im April 2002 schlossen sich zudem Teile des Militärs der Opposition an84. 1. Unfähigkeit der Regierung In erster Linie zielt die Kritik der Opposition auf die Unfähigkeit der Regierung, trotz der hohen Ölpreise auf dem Weltmarkt, keine Lösungen für die grundlegenden Probleme Venezuelas wie Armut, Arbeitslosigkeit, Rezession, Korruption und Kriminalität anzubie-ten. Die Regierung von Präsident Chávez hat im Hinblick auf die wirtschaftlichen und sozialpolitischen Probleme wenig bewirkt. Zwar ist das Zweiparteiensystem der Punto-Fijo Parteien AD und COPEI, das das Land durch Fehlplanung und Korruption heruntergewirt-schaftet hatte, überwunden und die traditionell herrschenden Parteien diskreditiert und nahezu vom politischen Geschehen abgekoppelt. Eine nachweisbare Verbesserung der Lage Venezuelas ist indes ausgeblieben. Nach wie vor gibt es in Venezuela Korruption, mit der Klientelismus, Vetternwirtschaft, illegale Einnahmen und Ämterpatronage einhergehen85. Lediglich die Begünstigten sind andere86. Dem Vertrauensverlust der Bevölkerung gegen-über staatlichen Institutionen wurde nicht abgeholfen. Neben der zunehmenden Kapital-flucht ist ein enormer Rückgang von Neuinvestitionen aus dem Aus- und Inland zu verzeichnen. Ferner ist die Abwanderungsquote junger Menschen mit einem hohen Bil-dungsstand gestiegen.

83

Beispielsweise Luis Miquilena (zurückgetretener Minister für Justiz und Inneres, ehemaliges Führungsmitglied der Regierungspartei MVR und Präsident der ANC), Alfredo Peña und Fran-cisco Arias Cardenas (Ex-Offizier und Putschist von 1992, zurückgetretener Gouverneur des Bundesstaates Zulia und Herausforderer von Hugo Chávez in der Präsidentschaftswahl 2000).

84 Teile des Militärs waren auf der Plaza Francia in Caracas versammelt und forderten ebenfalls den

Rücktritt von Präsident Chávez, vgl. die Website der Militärs: <http://www.militaresdemocraticos. com>.

85 Angaben von Transparency International (Oktober 2003) zu Folge, erhält Venezuela im

Corruption Perceptions Index (CPI) einen Wert von 2.4 Punkten auf der Skala (10 Punkte für Länder ohne Korruption, 0 Punkte für Länder mit der höchsten Wahrnehmung von Korruption), vgl.: <http://www.transparency.org/pressreleases_archive/2003/dnld/cpi2003.pressrelease.en. pdf>. Siehe auch: <http://www.es.geocities.com/malversacion>.

86 Am 10. Februar 2000 hat Jesús Urdaneta Hernández (ehemaliger Putschist von 1992 und lang-

jähriger Chef der politischen Polizei DISIP) der Oberstaatsanwaltschaft zahlreiche substantiierte Korruptionsanschuldigungen gegen Regierungsmitglieder vorgelegt und behauptet, die Regierung sei korrupter als die Altparteien AD und COPEI, siehe: Neuman/McCoy, S. 41.


77

2. Gefährdung des Rechtsstaats Nach Ansicht der Opposition verläuft die demokratische Revolution des Präsidenten Chávez nicht mehr im rechtsstaatlichen Rahmen. Die Verfassungsmäßigkeit der Einberu-fung der ANC wird angezweifelt. Den rechtsstaatlichen Boden verließ die ANC nach Ansicht der Opposition mit ihrem Statut vom August 1999, in dem sie sich zum originären Obersten Staatsorgan erklärte. Damit setzte sich die ANC über die Grenzen des im Wege des Referendums erteilten und zugleich auch begrenzten Mandats hinweg87. Hingewiesen wird darauf, dass Gegenstand des Konsultationsreferendums nicht die Schaffung einer originären Obersten Staatsgewalt gewesen sei. Der entsprechende Passus war mit Urteil vom 13. April 1999 vom Obersten Gericht (CSJ) gestrichen worden88. Die Opposition wertet die auf der Grundlage der Satzung der ANC erlassenen Dekrete zur Reorganisation der Legislative und Judikative als Usurpation dieser Gewalten sowie der Verfassung von 1961 und als Staatsstreich89. Die Einberufung der ANC wurde auf Art. 181 LOSPP und auf das aus Art. 50 der Verfas-sung von 196190 abgeleitete Recht zur politischen Partizipation gestützt91. Mit Urteil vom 18. März 1999 entschied die CSJ, dass „die Strukturierung der ANC an den Geist der Ver-fassung von 1961 gebunden sei, welche die Bedingungen für die Einberufung einer solchen Versammlung enthält, weshalb die Einberufung einer ANC nicht die Veränderung der fundamentalen Prinzipien des Rechtsstaats bedeuten kann“92. Die Aufgabe zur Schaffung einer neuen Rechtsordnung konkretisierte das Gericht im genannten Urteil folgendermaßen: „Die ANC soll den Staat durch einen Mechanismus konsolidieren, der die Praxis einer sozialen und partizipativen Demokratie ermöglicht, wobei die neue Verfassung die Erwar-

87

Brewer-Carías, S. 31f.. Ebenso Sosa Gómez, die zurückgetretene Präsidentin der CSJ: <http:// www.analitica.com/bitblioteca/csj/renuncia.asp>.

88 Siehe oben Fn. 29. Erst der im Dezember 1999 neu geschaffene TSJ hat die vom Präsidenten und

der ANC behauptete Eigenschaft der ANC als originäres Oberstes Staatsorgan bestätigt, vgl. die Urteile der Sala Constitucional Nr. 04 vom 26. Januar 2000 und Nr. 180 vom 28. März 2000 und ging damit über die Entscheidung der CSJ vom 21. Juli 1999 hinaus (oben Fn. 33).

89 Beispielsweise César Pérez Vivas (COPEI) und Ex-Präsident Carlos Andrés Pérez, <http://www.

diariolarepublica.com/agosto/edicion/26/paginas/mundo04.htm>. Der Präsident der Abgeordne-tenkammer des Kongresses, Henrique Capriles Radonski, erhob Nichtigkeitsklage und Verfas-sungsbeschwerde gegen das Dekret vom 25. August der ANC zur Reorganisation der Legislativen, siehe: <http://www.analitica.com/bitblioteca/hcapriles/recurso.asp> und <http://www.bbs.inge-digit.com/constituyente/capriles.htm>.

90 Art. 50 CN (1961): „Die Aufzählung der in dieser Verfassung enthaltenen Rechte und Garantien

darf nicht verstanden werden als Verneinung anderer, die obwohl sie der menschlichen Person zu eigen sind, nicht ausdrücklich aufgeführt sind. Das Fehlen einer gesetzlichen Regelung dieser Rechte mindert nicht ihre Ausübung“. Deutsche Übersetzung, op.cit. (Fn. 13).

91 Brewer-Carías, S. 26f.

92 Urteil Nr. 271 der CSJ/Sala Político-Administrativa vom 18. März 1999, op. cit. (Fn. 19).


78

tungen des Volkes befriedigen und zugleich die Vorrausetzungen des demokratischen Verfassungsrechts erfüllen muss, was im wesentlichen die Beibehaltung der fundamentalen Prinzipien des demokratischen Rechtsstaates beinhaltet“. Nach Ansicht von Brewer-Carías ist aus diesem Urteil der CSJ zu folgern, dass die ANC an die Verfassung von 1961 und der darin enthaltenen grundlegenden rechtstaatlichen Prinzipien, wie es beispielsweise die Gewaltenteilung ist, gebunden war93. Dies und die Tatsache, dass die ANC nicht dazu ermächtigt war, die neue Verfassung in Kraft zu setzen, lässt nach Ansicht der Opposition den Rückschluss zu, dass die ANC, entsprechend den im Wege des Referendums ange-nommenen Grundsätzen, nicht dazu ermächtigt war, die unter der Verfassung von 1961 bestehenden Staatsgewalten und Organe abzuschaffen und zu ersetzen. Bezüglich der neuen Verfassung wird die mangelnde Klarheit über die geltende Fassung und die damit eingetretene Rechtsunsicherheit kritisiert. Seit dem In-Kraft-Treten der Ver-fassung wurden unter dem Vorwand der Korrektur von Grammatikfehlern, Syntax und Stil von technischen Kommissionen auch inhaltliche Änderungen vorgenommen94. Die Kritik an der Vorgehensweise der ANC setzt sich im Hinblick auf die Etablierung eines Übergangsregimes durch das Dekret vom 22. Dezember 1999 fort95. Die Verfassung von 1999 enthielt Übergangsbestimmungen, aus denen sich der Verbleib von Mandatsträgern der öffentlichen Gewalt im Amt bis zur Durchführung von Neuwahlen ergab96. Lediglich der Ombudsmann war als neu geschaffenes Organ zu designieren, nicht aber die Richter des TSJ, der Oberstaatsanwalt, der Oberste Rechnungsprüfer und die Mitglieder des Natio-nalen Wahlrats (CNE)97. Die Opposition weist auf die Unterwanderung der Staatsgewalten mit treuen Regierungsanhängern und die damit einhergehende Gefahr der Gleichschaltung hin. Die ANC besetzte auf der Grundlage der Dekrete zur Reorganisation der Legislative und Exekutive und im Rahmen des Übergangsregimes strategische Posten in demokrati-schen Institutionen mit Gefolgsleuten des Präsidenten. Die Opposition befürchtet eine Vertiefung der Kontrolle der politischen Institutionen durch Regierungsanhänger. Der Vorschlag der Regierungsanhänger, die Richterzahl am TSJ von 20 auf 30 zu erhöhen, wird als Möglichkeit gewertet, die Macht des Präsidenten über das Oberste Gericht zu verfesti-gen; eine objektive Rechtfertigung für eine solche Erhöhung ist nicht ersichtlich98. 93

Brewer-Carías, S. 27. 94

Eine Aufzählung der Änderungen findet sich bei: Brewer-Carías, S. 282-289. 95

Brewer-Carías, S. 32. 96

Eingehend: Brewer-Carías, S. 253-255. 97

Siehe hierzu auch: Neuman/McCoy, S. 40. 98

Vgl. den Protest des Präsidenten der Academia de Ciencias Políticas, Gustavo Planchart und renommierter Juristen gegen diesen Vorschlag, Informe Quincenal de Datanalisis, Marzo 2003: <http://www.datanalisis.com/default.htm>.


79

3. Spaltung der Gesellschaft Chávez wird von der Opposition zu Recht vorgeworfen, sozialen Hass geschürt und die venezolanische Gesellschaft in zwei Lager gespalten zu haben. Heute stehen sich die Anhänger der Regierung (das „gute“ souveräne Volk) und die Anhänger der Opposition (die „böse“ Oligarchie) unversöhnlich und aufgebracht gegenüber. Die Grenze zwischen den Lagern verläuft durch die Gesellschaft und nicht selten auch durch Familien. Ebenso zerrissen ist das Militär, das in Venezuela keine elitären Züge trägt, sondern klassenüber-greifend organisiert ist. Diese Polarisierung gepaart mit Aggression und Hysterie haben dazu geführt, dass sich Venezuela zeitweilig am Rande des Bürgerkrieges bewegte. 4. Einführung eines autoritären Regimes Die Opposition befürchtet, dass die bolivarianische Revolution lediglich ein Vorwand zur Einführung einer Militärdiktatur und der damit einhergehenden Beschränkung verfassungs-rechtlicher Freiheiten ist. Nach Ansicht der Opposition bedient Hugo Chávez sich nur dieses Ideengutes, um seine Politik zu rechtfertigen. Ein wahrer linker Revolutionär oder Demokrat ist er nach Auffassung der Opposition nicht, vielmehr verbergen sich hinter dem Populismus des Präsidenten autoritäre Strukturen. Die Opposition weißt darauf hin, dass Chávez sich demokratische und undemokratische Mittel gleichermaßen zu Nutze gemacht hat, um seine Macht abzusichern und zu verstärken. Uslar Pietri prägte den Begriff einer legalen, vom Volk legitimierten Diktatur99 und Carrasquero Aumaitre bezeichnete das Regime von Chávez als verfassungsmäßig begründeten und gefestigten populistischen Caudillismus100. In diesem Kontext wird auch die Errichtung von Círculos Bolivarianos, eine Art Nachbar-schaftsgruppierungen wie sie in Cuba existieren101, gesehen und als Beginn der Einführung einer sozialistischen Autokratie nach kubanischem Vorbild gewertet. Aufgabe der Círculos Bolivarianos ist die Durchdringung der venezolanischen Gesellschaft mit den Ideen und Zielsetzungen der bolivarianischen Revolution102. Die Zirkel werden vom Präsidenten organisiert und kommandiert sowie mit öffentlichen Geldern finanziert. Sie sind zum Teil bewaffnet und haben bei mehreren Gelegenheiten ihre Einsatz- und Gewaltbereitschaft bewiesen. 99

Zitiert nach Doménico Chiappe: <http://www.eluniversal.com/verbigracia/memoria/N238/ apertura.shtml>.

100 Carrasquero Aumaitre, S. 38.

101 In Cuba sind es die Comités de Defensa de la Revolución (CDR).

102 Siehe: <http://www.geocities.com/redbolivariana/circulos.htm>.


80

C. Demokratische Lösungen

Nach Ansicht der Opposition gibt es keine Lösung, ohne Rücktritt des Präsidenten und der Relegitimierung der demokratischen Institutionen. Gemäß der Verfassung von 1999 existie-ren fünf Optionen, die aufgrund ihrer unterschiedlichen Voraussetzungen, Folgen und abweichenden Verfahrensdauer mit unterschiedlicher Gewichtung von der Opposition eruiert wurden: Das Konsultationsreferendum, das Revokationsreferendum, die Verfas-sungsänderung, die tiefgreifendere Verfassungsreform und die Einberufung einer Verfas-sunggebenden Versammlung (ANC). Zudem sind hier die Möglichkeit einer Amtsenthe-bung und die von Jimmy Carter vorgeschlagenen mediativen Optionen zu nennen. I. Konsultationsreferendum, Art. 71 CRBV

Das Oppositionsbündnis setzte zunächst auf ein Konsultationsreferendum über den Rück-tritt des Präsidenten Chávez und sich anschließende vorgezogene Neuwahlen. Das Kon-sultationsreferendum war vom Nationalen Wahlrat (CNE) für den 2. Februar 2003 ange-setzt worden103. Nachdem jedoch die entsprechende Resolution des CNE vom Obersten Gericht mit Urteil vom 22. Januar 2002 für nichtig erklärt worden war104, orientierte sich die Opposition um. Hintergrund für dieses Urteil war die Beteiligung von Leonardo Pizani am Erlass besagter Resolution des CNE. Pizani war im Oktober 2000 von seinem Amt als stellvertretendes Mitglied des CNE zurückgetreten105. Am 11. November 2002 hatte Pizani seinen Rücktritt zurückgezogen. Am 18. November 2002 wurde er vom CNE als Mitglied reinkorporiert, um die durch den Rücktritt von Roberto Ruíz (2002) vakante Stelle zu besetzen und die Funktionsfähigkeit des CNE wiederherzustellen106. Mit dem Urteil vom 22. Januar „befahl“ der TSJ dem CNE, davon Abstand zu nehmen, unter Anwesenheit oder Beteiligung von Pizani zu tagen.

103

Siehe: Resolution Nr. 021203-457 des CNE, veröffentlicht in der Gaceta Electoral Nr. 168 vom 5. Dezember 2002.

104 Urteil Nr. 3 des TSJ/Sala Electoral Accidental vom 22. Januar 2003.

105 Siehe: <http://www.ultimasnoticias.com.ve/ediciones/2002/11/15/p16n1.htm> und <http://www. tsj.gov.ve/informacion/notasprensa/notasdeprensa.asp?codigo=257>. Neben Pizani (2000) und Ruíz (2002) waren Imelda Rincón Finol (2000), Cesar Peña Vigas (2000), Ignacio Ávalos (2000) und Vicente Gonzáles Pepper (2002) zurückgetreten. Der Rücktritt von Rincón Finol und Peña Vigas, ebenso wie die darauffolgende Ernennung von José Manuel Zerpa und Roberto Ruíz wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 37.026 vom 31. August 2000.

106 Nach Art. 29 Estatuto Electoral del Poder Público bedarf es einer qualifizierten Mehrheitsent-scheidung von vier der fünf Mitglieder des CNE. Das Statut wurde veröffentlicht in der Gaceta Oficial Nr. 36.884 vom 3. Februar 2000.


81

II. Revokationsreferendum, Art. 72ff. CRBV

Nach Beendigung des Generalstreiks stand die Durchführung eines Revokationsreferen-dums im Zentrum der Bemühungen der Coordinadora Democrática. Nach Art. 72 CRBV besteht die Möglichkeit, durch eine Volksabstimmung alle gewählten öffentlichen Amtsträ-ger bis hin zum Staatspräsidenten ihres Amtes zu entheben. Nach Ablauf der Hälfte der Amtsperiode des betreffenden Amtsträgers kann von mindestens 20% der eingetragenen Wähler (2,4 Mio. bei 12 Mio. eingetragenen Wählern) die Einberufung einer Volksabstim-mung über dessen Amtsenthebung beantragt werden. Liegt die Beteiligung am Referendum über 25% (3 Mio.) und ist dessen Ergebnis, dass eine gleichgroße oder größere Zahl als die Wähler, die den Amtsträger gewählt haben, für dessen Amtsenthebung stimmen, so wird sein Amt als zurückberufen angesehen und das gesetzliche Verfahren zur Neubesetzung des Amtes eingeleitet. Am 19. August 2003 war die Hälfte des Präsidentschaftsmandats von Chávez erreicht. Chávez wurde im Jahre 2000 bei einer Wahlbeteiligung von 56,5% mit einer Mehrheit von 59,5% der Stimmen gewählt. Das zu seiner Absetzung erforderliche Quorum liegt – unter der Voraussetzung einer Wahlbeteiligung von mindestens 25% – bei > 3.940.193 Stim-men107. Ist das Ergebnis des Revokationsreferendums positiv und Chávez Mandat widerru-fen, tritt der Fall der endgültigen Verhinderung (falta absoluta) des gewählten Präsidenten ein, so dass innerhalb der darauffolgenden dreißig Tage neue, allgemeine und direkte Wahlen abzuhalten sind, Art. 233 CRBV. Bis der neue Präsident gewählt und in sein Amt eingeführt ist, übernimmt der Vize-Präsident die Präsidentschaft. Chávez könnte im Falle der Revokation seines Mandats nach einem Urteil des TSJ vom 28. August 2003 nicht erneut kandidieren108. Nach Angaben einer Studie von Datanalisis würden über 60 % der eingetragenen Wähler Präsident Chávez im Rahmen eines Referendums des Amtes entheben109. Es wurden Vorwürfe erhoben, wonach die Regierung im großen Stil das Verfahren zur Einbürgerung erleichtert (cedulación) und sich davon eine Stimmenabgabe für Chávez im

107

Die Zahl der eingetragenen Wählerschaft lag bei 11.720.660, vgl. den Bericht der OAS: OEA/Ser.D/XX/SG/UPD/II.30, S. 36, <http://www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/ electoral_observation/2000/pbl_30_2000_spa.pdf.>. Wenngleich Art. 72 CRBV bestimmt, dass die Zahl der Wähler gleichgroß oder größer sein muss, ist nicht auszuschließen, dass der TSJ den Verfassungstext dahingehend auslegt, dass statt der absoluten Zahl der Prozentsatz von 59,5% der abgegebenen Stimmen erreicht werden muss.

108 Urteil Nr. 2404 des TSJ/Sala Constitucional vom 28. August 2003.

109 Siehe: <http://www.eluniversal.com/2003/07/29/29072003_72426.html> und die Encuesta Nacional Ómnibus von Datanalisis vom Juli 2003 <http://www.datastrategia.com/elecciones/ atlas/DatanalisisOmnibusMayo2003.pdf>.


82

Referendum versprochen haben soll110. Ebenso soll die Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (Onidex) gefälschte Personalausweise für Chávez Anhänger ausgestellt haben, um ihnen auf diese Weise eine mehrmalige Stimmenabgabe zu ermöglichen111. Mögliche Hindernisse oder zeitliche Verzögerungen für die Durchführung des Revoka-tionsreferendums können sich im Zusammenhang mit der Feststellung des Zeitpunktes der Hälfte der sechsjährigen Amtszeit ergeben. Hugo Chávez trat nach seiner Wahl im Dezem-ber 1998 am 2. Februar 1999 sein Amt an, Art. 186 CN (1961). Am 30. Juni 2000 wurde Chávez wieder gewählt und legte am 19. August 2000 erneut den Amtseid ab. Nach Art. 231 CRBV (1999) tritt ein gewählter Präsident am 10. Januar des ersten Jahres seiner Amtsperiode sein Amt an. Der Oberste Gerichtshof könnte deshalb feststellen, dass nicht der 19. August 2003, sondern erst der 10. Januar 2004 (Amtszeit: 10. Januar 2001 – 10. Januar 2007) die „Halbzeit“ markiert112. Ist die Hälfte der Amtszeit erreicht, kann die Durchführung des Referendums beantragt werden. Die Opposition hat am 2. Februar 2003 nach eigenen Angaben rund 3,24 Mio. Unterschriften eingesammelt (el firmazo)113 und am 20. August 2003 in ausreichender Menge beim CNE eingereicht. Der CNE entschied, dass die Unterschriftensammlung im Februar zur unangebrachten Zeit erfolgt sei, da sie erst ab Hälfte der Amtszeit rechtmäßig sei114. Begründet wurde diese Entscheidung mit dem Argu-ment, dass das Recht zur Durchführung des Referendums zum Zeitpunkt der Unterschrif-tensammlung noch nicht entstanden gewesen sei. Dem ließe sich jedoch entgegenhalten, dass, wenn das Einreichen der Unterschriften ab der Hälfte der Amtszeit möglich ist, eine vorherige Unterschriftensammlung zulässig sein muss. Die Opposition reagierte mit der

110

Siehe: El Universal vom 11. Mai 2003. Vgl. auch: <http://www.militaresdemocraticos.com/ articulos/sp/20030201-04.html> und <http://www.militaresdemocraticos.com/denuncias/sp/ 20021112-19.html>.

111 Siehe das Dossier des Journalisten Bocaranda Sardi: <http://www.militaresdemocraticos.com/ articulos/sp/20030201-04.html>. Besondere Aufmerksamkeit fand der gefälschte Personalausweis (cédula de identidad) von Rodríguez Chacín, dem Ex-Minister für Justiz und Inneres, vgl.: <http://www.eluniversal.com/2002/05/29/29052002_31140.html>.

112 Zwar hat der TSJ/Sala Constitucional wiederholt festgestellt, dass die Hälfte der Amtszeit am 19. August 2003 beginnt (beispielsweise im Urteil Nr. 137 vom 13. Februar 2003), dennoch beinhaltete der Vorschlag von Carter in weiser Voraussicht, die Bestätigung dieses Datums durch das Gericht. Zu den Vorschlägen von Carter siehe unten Fn. 129.

113 Siehe: <http://www.sumate.com/centros.asp?c=noticias>. Die Organisation Súmate koordinierte den firmazo. Den venezolanischen Bürgern wurden insgesamt zehn Formulare (plantillas) in Wahllokalen zur Unterschrift vorgelegt. Das Formular Nr. 2 betraf die Verkürzung der Präsidentschaftsmandats auf 4 Jahre, das Formular Nr. 7 das Revokationsreferendum, das Formular Nr. 9 die Einberufung einer Verfassunggebenden Nationalversammlung, vgl.: <http:// noticiero.venevision.net/firmazo/plantilla.htm>.

114 Die Resolution Nr. 030912-461 des CNE vom 12. September 2003 ist abgedruckt in der Gaceta Oficial Nr. 37.776 vom 16. September 2003. Die eingereichten Unterschriften wurden vom CNE als extemporáneas bezeichnet.


83

Planung einer weiteren Unterschriftensammlung (el reafirmazo). Dem erneuten Einreichen von Unterschriften könnte jedoch Art. 72 CRBV entgegenstehen. Hiernach kann während der Periode für die ein Amtsträger gewählt worden ist, nicht mehr als ein Antrag auf Revo-kation seines Mandats gestellt werden115. Der Normzweck von Art. 72 CRBV liegt darin, dem Missbrauch dieses neu eingeführten Rechts vorzubeugen. Der Normzweck kann jedoch nicht darin liegen, die Ausübung dieses Rechts dadurch zu erschweren, dass formal unzulässige Anträge als Anträge im Sinne der Norm aufzufassen sind, mit der Folge, dass in der gesamten Amtsperiode eine erneute Antragstellung ausgeschlossen ist. Für die Zuläs-sigkeit eines weiteren Antrages während der laufenden Amtsperiode von Präsident Chávez spricht zudem, dass die Durchführung des Referendums integraler Bestandteil des im Mai 2003 abgeschlossenen Abkommens zwischen Regierung und Opposition ist116. III. Verfassungsänderung, Art. 340ff. CRBV

Eine Möglichkeit, die Verkürzung des Präsidentschaftsmandats von 6 auf 4 Jahre und anschließende Neuwahlen herbeizuführen, liegt in der Verfassungsänderung. Im Rahmen dieses Verfahrens werden einzelne oder mehrere Artikel verändert oder hinzugefügt, ohne jedoch die grundlegende Struktur der Verfassung anzutasten. Das Initiativrecht steht neben dem Präsidenten im Ministerrat und 30 % der Abgeordneten auch 15 % (ca. 1,8 Mio.) der im Wahlregister eingetragenen Bürger zu. Dreißig Tage nach Eingang des Reformentwurfs beruft die Wählergewalt (ausgeübt durch den CNE), ein Annahmereferendum (referendo aprobatorio de leyes) ein. Stimmen 25 % (ca. 3 Mio.) der eingetragenen Wähler für die Verfassungsänderung, gilt sie als angenommen, Art. 341 Abs. 4 i.V.m. Art. 73 CRBV. Die Verfassungsänderung ist vom Präsidenten binnen der darauf-folgenden zehn Tage als Gesetz zu erlassen, Art. 346 CRBV. Geschieht dies nicht, so werden die Änderungen vom Präsident und den beiden Vize-Präsidenten des Parlaments erlassen, Art. 216 CRBV. Im Rahmen des firmazo wurden am 2. Februar 2003 rund 4,5 Mio. Unterschriften für die Verfassungsänderung zur Verkürzung des Präsidentschafts-mandats eingesammelt117. Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Verkürzung des Präsident-schaftsmandats überhaupt im Wege der bloßen Verfassungsänderung möglich ist, da wesentliche Änderungen nur im Wege der Verfassungsreform zu erreichen sind. Wird diese Frage dem Obersten Gericht zur Entscheidung vorgelegt, ist es denkbar, dass es den Ände-rungsvorschlag als Verfassungsreform deklariert. Stellt es hingegen fest, dass es sich um eine Verfassungsänderung handelt, könnte eine Verkürzung der gegenwärtigen Amtzeit von

115

Art. 72 CRBV: “Durante el período de para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más que una solicitud de revocación de su mandato”.

116 Siehe unten C VII.

117 Siehe oben Fn. 112.


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Chávez daran scheitern, dass der Änderung keine Rückwirkung beigemessen wird und sie erst die folgende Amtsperiode gilt. IV. Verfassungsreform, Art. 342ff. CRBV

Durch eine Verfassungsreform können ebenfalls die Verkürzung des Präsidentschaftsman-dats und sich anschließende Neuwahlen herbeigeführt werden. Diese Option ist aufgrund ihrer langen Dauer von der Opposition nicht in Betracht gezogen worden. Der Reforment-wurf muss drei Lesungen im Parlament unterzogen werden. Die Nationalversammlung hat, gerechnet ab Zugang und Annahme des Reformgesuchs, zwei Jahre Zeit, um zu entschei-den. Ferner muss der Entwurf mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament angenommen werden, um Gegenstand eines dreißig Tage später einzuberufenden Annahmereferendums (referendo aprobatorio) zu werden, Art. 343f. CRBV. V. Verfassunggebende Nationalversammlung, Art. 347ff. CRBV

Die Asamblea Nacional Constituyente (ANC), die mit dem Ziel der Umwandlung des Staates, der Schaffung einer neuen Rechtsordnung und der Redaktion einer neuen Verfas-sung einberufen werden kann, stellt ebenfalls ein Instrument zur Herbeiführung einer Ver kürzung der Amtsperiode des Präsidenten und sich anschließender Neuwahlen dar. Das Initiativrecht steht neben dem Präsidenten im Ministerrat und 30 % der Abgeordneten, 15 % (ca. 1,8 Mio.) der im Wahlregister eingetragenen Bürger zu. Die Verfahrensgrund-sätze zur Wahl der Mitglieder der ANC sind Bestandteil der Stimmenabgabe bei Ausübung des Initiativrechts. Nach Art. 349 CRBV ist es dem Präsidenten nicht möglich, Einspruch gegen die neue Verfassung zu erheben. Den Staatsgewalten ist es nicht möglich, auf die Entscheidungen der ANC Einfluss zu nehmen. Auch diesen Weg hat die Opposition zunächst eingeschlagen und die hierfür erforderlichen Unterschriften im Rahmen des firmazo am 2. Februar 2003 eingesammelt118. Hierbei ist die Opposition im Hinblick auf die Formulierung der bases comiciales dem Vorbild der Grundsätze gefolgt, nach denen die Verfassungsgebende Versammlung im Jahre 1999 einberufen wurde, um sich nicht dem Vorwurf der Verfassungswidrigkeit auszusetzen. Diese Unterschriften wurden bisher nicht eingereicht.

118

Siehe oben Fn. 112.


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VI. Amtsenthebung, Art. 266 Nr. 2 i.V.m. Art. 233 CRBV

Parallel zu den geschilderten Bemühungen wird auch ein Verfahren zur Amtsenthebung von Hugo Chávez betrieben119. Die gegen ihn beim Obersten Gericht (TSJ) eingereichten Strafanzeigen120 reichen von der Veruntreuung und Unterschlagung öffentlicher Mittel des Investitionsfonds für die makroökonomische Stabilisierung (FIEM)121, über die Annahme illegaler Spenden für seinen Wahlkampf 1998/1999 vom Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA)122 und vom Banco de Santander

123, bis hin zur rechtswidrigen Finanzierung der

bolivarianischen Zirkel durch öffentliche Mittel des Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES)124. Hinzu kommen schwere Vorwürfe wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit (lesa humanidad)125 und der Verletzung von Menschenrechten im Zusammenhang mit den Geschehnissen des 11. April 2002126. Ferner der Vorwurf der Schädigung des Staatsvermögens durch ein Kooperationsabkommen mit Cuba, wonach an Cuba täglich 53.000 Fässer Erdöl zu Vorzugspreisen im Austausch gegen die Bereitstellung von Dienstleistungen und Personal (Ärzte, Lehrer, Techniker, Sporttrainer etc.) geliefert werden127. Die Erfolgsaussichten eines Amtsenthebungsverfahrens sind gering, denn selbst wenn der TSJ das Vorliegen hinreichender Tatsachen (antejuicio de méritos) für eine Anklageerhebung feststellen würde, unterliegt der Fortgang des Verfahrens einer vorheri-gen Autorisierung seitens des von Regierungsanhängern dominierten Parlaments.

119

Siehe oben Fn. 6. 120

Eine Chronologie findet sich unter: <http://politica.eluniversal.com/informespecial/juicioalpresi-dente/cronologia.shtml>. Siehe auch: <http://www.venezuelalibre.net/analisis199.20021127. html>.

121 Die Strafanzeige von Andrés Velásquez, Elías Matta Wehbe, Enrique Márquez und Alejandro Armas (Causa R) wurde am 27. Juni 2002 beim TSJ/Sala Penal eingereicht, siehe oben Fn. 120.

122 Die von Tulio Alberto Álvarez am 20. Juni 2002 gestellte Strafanzeige wurde vom TSJ/Sala Penal mit Urteil Nr. 39 vom 24. September 2002 mangels hinreichender Beweise nicht weiter verfolgt. Tulio Álvarez hat Berufung eingelegt. Es folgten weitere Strafanzeigen von Enrique Ochoa Antich (14. Juni 2002) und Oscar Bohórquez (27. Juni 2002), siehe oben Fn. 120.

123 Von Henry Ramos Allup und Rafael Marín (AD) am 10. Juli 2002 eingereichte Anzeige, siehe oben Fn. 120.

124 Von Enrique Ochoa Antich, Raúl Pinto Peña, und weiteren anderen am 10. Juni 2002 einge-reichte Anzeige, siehe oben Fn. 120.

125 Die Anzeige der Familienangehörigen der Opfer und der Asociación Civil Fuerza Integradora vom 25. Juni 2002 wurde auf Eis gelegt, bis eine Entscheidung der Kammer für Verfassungs-sachen über das Tätigwerden der Generalstaatsanwaltschaft in diesem Zusammenhang vorliegt, siehe oben Fn. 120.

126 Von Felipe Mujica, Leopoldo Puchi und Carlos Tablante (MÁS) am 2. Juli 2002 eingereichter Antrag, siehe oben Fn. 120.

127 Die von Felipe Mujica und Leopoldo Puchi eingereichte Nichtigkeitsklage wurde vom TSJ/Sala Constitucional mit Urteil Nr. 2911 vom 20. November 2002 als unbegründet abgewiesen. Ale-jandro Terán hat am 26. Juni 2002 ebenfalls Klage eingereicht, siehe oben Fn. 120.


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VII. Vorschläge von Jimmy Carter

Die Staatskrise in Venezuela ist Gegenstand internationaler Mediation. Am Verhandlungs-tisch, der Mesa de Negociaciones y Acuerdos, zwischen Regierung und Opposition agierte neben dem früheren US-Präsidenten und Friedensnobelpreisträger Jimmy Carter auch OAS-Generalsekretär César Gaviria128. Carter unterbreitete im Januar 2003 in Caracas zwei Vorschläge zur politischen Beilegung der Krise: Die verhandelte Verfassungsänderung und das verhandelte Revokationsreferendum129. Beide Vorschläge zeichneten sich dadurch aus, dass sie zum Teil auf der Grundlage einer vorhergehenden Einigung zwischen Regierung und Opposition von den verfassungsrechtlichen Vorgaben abwichen. Voraussetzung für beide Vorschläge war, dass die Opposition den Generalstreik beendet und die Regierung versichert, dass es keinerlei Repressalien gegen die wegen ihrer Beteiligung am Streik zu Tausenden entlassenen Angestellten der PDVSA geben werde. Die Opposition beendete im Februar 2003 den Generalstreik, der einen wirtschaftlichen Schaden in Milliardenhöhe an US$ verursachte. Die Regierung ist der an sie gerichteten Verpflichtung bislang nicht nachgekommen. Vielmehr ergingen richterliche Haftbefehle gegen die Anführer des Gene-ralstreiks Carlos Ortega (Vorsitzender des CTV) und Carlos Fernández (Präsident der Fedecámaras)130. Erreicht wurde die Redaktion eines Vor-Abkommens zwischen Regierung und Opposition, das der Öffentlichkeit am 11. April 2003 präsentiert wurde131. Am 29. Mai 2003 unter-zeichneten Regierung und Opposition ein Abkommen, das neben dem Revokationsrefe-rendum des Präsidenten weitere Revokationsreferenda gegen alle gewählten Amtsträger vorsieht132. Die Durchführung des Referendums, konnte im Abkommen nicht wie beab-sichtigt für August 2003 festgelegt werden. Vielmehr wurde die Terminierung der Abstim-mungen dem damals noch zu wählenden CNE aufgetragen133.

128

Unterstützt werden die internationalen Bemühung des Weiteren vom Centro Carter (CC), vom Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) und von der am 24. Januar 2003 vom brasilianischen Staatschef Luiz Inácio Lula da Silva ins Leben gerufenen Gruppe der "Freunde Venezuelas" (Brasilien, Chile, Mexiko, Portugal, Spanien und die USA).

129 Die Vorschläge von Carter finden sich unter: <http:// www.oas.org/OASpage/eng/Ve_infCarter 012103-esp.htm>.

130 Vorgeworfen wird ihnen unter anderem Widerstand gegen die Staatsgewalt, Landesverrat und Anstiftung zur Begehung einer Straftat, vgl. <http://www.eluniversal.com/2003/02/20/20022003 _45948.html>. Die Haftbefehle werden als Verstoß gegen den kurz zuvor am 18. Februar 2003 zwischen Regierung und Opposition vereinbarten „Pakt gegen Gewalt, für den Frieden und die Demokratie“ gewertet.

131 Siehe: <http://www.oas.org/OASpage/eng/Venezuela/acurdo-041103.htm>.

132 Siehe Nr. 12 des Abkommens: <http://www.oas.org/defaultesp.htm>.

133 Siehe Nr. 17 des Abkommens: <http://www.oas.org/defaultesp.htm>. Zur Ernennung der Mitglie-der des CNE siehe oben Fn. 64.


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D. Ausblick

Das Revokationsreferendum ist eine Feuerprobe der bolivarianischen Revolution und der demokratischen Kräfte in Venezuela. Hugo Chávez erklärte sich im April 2003 mit dem Referendum einverstanden: Er habe keine Angst davor, als erster venezolanischer Präsident sein Volk über seine politische Zukunft entscheiden zu lassen. Eine tatsächliche Bereit-schaft der Regierung zur Ermöglichung des Referendums ist indes nicht zu erkennen. Vielmehr wirkt die Diskussionsbereitschaft der Regierung Chávez ebenso plakativ wie deren Wille zur Beilegung der Krise. Dies mag daran liegen, dass das für Präsident Chávez günstigste Zukunftsszenario in der Verzögerung des Referendums liegt. Fällt das Referen-dum in seine beiden letzten Amtsjahre, so übernimmt im Falle seiner Absetzung bis zur Vollendung des sechsjährigen Präsidentschaftsmandats sein Vize-Präsident das Amt, Art. 233 CRBV. In diesem Fall wird sich nichts am Kurs der Regierung Chávez ändern, denn Vize-Präsident José Vicente Rangel wurde vom Präsidenten persönlich ernannt. Der Ein-fluss von Chávez auf die entscheiden den Institutionen ist ausreichend, um das Referendum in diesem Sinne zu verzögern. Findet das Referendum vor dem 19. August 2004 statt, ist eine Lösung des venezolanischen Konflikts jedoch nicht gewährleistet, denn die Krise geht weiter als ihre Ursachen. Die Opposition ist lediglich in der Ablehnung des amtierenden Präsidenten geeint, verfügt jedoch weder über einen Kandidaten134, der das Vertrauen der Venezolaner gewinnen könnte, noch über ein einheitliches Programm. Diese Uneinigkeit der Opposition spielt Chávez freilich in die Hände. Trotz starker Popularitätseinbußen wird er nach wie vor von den unteren Sozialschichten gestützt und ist deren Hoffnungsträger. Im Falle der Durchführung des Referendums und einer Abwahl des Präsidenten bleibt zu hoffen, dass das Land nicht in eine noch tiefere Krise stürzt, sondern dessen Probleme grundlegend angepackt werden.

134

Enrique Mendoza (Gouverneur des Staates Miranda) und Enrique Salas Römer (Ex-Gouverneur des Staates Carabobo) können zwar viele Stimmen auf sich vereinen, ob dies im Ernstfall ausreichen würde, ist ungewiss.

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Mexiko zwischen Verfassungsversprechen und Verfassungswirklichkeit – Erste Ergebnisse einer Bürgerbefragung des Instituto de Investigaciones Jurídicas, Mexico City Von Markus Kotzur, Köln/Bayreuth I. Einleitung: Die Vorstellung der Studie auf der Folie einer kultur- und

wirklichkeitswissenschaftlichen Verfassungstheorie

Der durch die Verfassung konstituierte Staat ist niemals nur ideelles Sein oder sittliche Idee im Hegelschen Sinne, sondern „menschlich-gesellschaftliche Lebensform“, eine historisch gewachsene, soziale Realität.1 Diese Erkenntnis H. Hellers gehört zum großen Erbe der Weimarer Staatslehre, auf das die Verfassungslehre der Gegenwart nicht nur in Deutsch-land und Europa, sondern weltweit zurückgreifen kann. Solch wirklichkeitswissenschaftli-ches Denken impliziert zugleich die immer neue Frage nach der Integrationskraft und der identitätsprägenden Wirkung von Verfassungstexten innerhalb der jeweils relevanten poli-tischen Gemeinschaft(en). Es mag daher erstaunen, welch geringe Aufmerksamkeit Sozio-logie und Nationalstaatstheorie bislang der Wahrnehmung von Verfassungsinhalten durch den „citoyen“ als Kriterium der maßgeblichen Identitfikations- und Integrationsprozesse geschenkt haben.2 Doch ist gerade für Selbstverständnis und Selbstbewusstsein des Verfas-sungsstaates entscheidend, in welchem Maße die Bürger „ihre Gruppenzugehörigkeit oder ihre Handlungspositionen mit der Verfassung als solcher oder einzelnen Verfassungsprin-zipien“ begründen.3 Das gilt gewiss für die konstitutionelle Entwicklung in Europa und

1 H. Heller, Staatslehre, 1934, S. 34; ders., Die Souveränität (1927), in: ders., Gesammelte Schrif-

ten, Bd. 2, 1971, S. 31 ff., 57 ff.; für den Verfassungsstaat heutiger Entwicklungsstufe weiterent-wickelt wird Hellers Konzept von P. Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 1. Aufl. 1982, 2. Aufl. 1998, S. 176, 242 f., 343 f. und passim.

2 Vgl. A. v. Bogdandy, Europäische und nationale Identität: Integration durch Verfassungsrecht?,

in: VVDStRL 62 (2003), S. 156 ff., 170. Wie stark staatliche Identität auch Produkt seiner Rechtsordnung ist zeigt Ch. Möllers, Der Staat als Argument, 2000, S. 151 ff.; zur Frage, was eine Nation ausmacht und in ihrem Innersten zusammenhält M. Zuleeg, What Holds a Nation Together, AJCL XLV (1997), S. 505 ff.

3 A. v. Bogdandy, Europäische und nationale Identität: Integration durch Verfassungsrecht?, in:

VVDStRL 62 (2003), S. 156 ff., 170, unter Rückgriff auf E. von Hippel, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. 1967, 357 f.

Kotzur, Mexiko zwischen Verfassungsversprechen und Verfassungswirklichkeit

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Nordamerika, stärker aber noch für Iberoamerika.4 Bis in die Dekade der 80er Jahre liefer-ten Verfassungstexte den dort in wechselnden Konstellationen anzutreffenden antidemo-kratischen Regimen einen Vorwand rein formaler Legitimation gegenüber der freien Staa-tenwelt des Westens. Diese reagierte ihrerseits mit einem gewissen „Hochmut“ gegenüber vielen durchaus innovativen Textgehalten und reduzierte sie auf die Kategorie der rein semantischen oder nominalen Verfassung.5 Die Demokratisierungswelle nach 1980, seit 1989 durch den Zusammenbruch der kommunistischen Staaten Osteuropas aus ganz ande-rer Weltgegend mittelbar beflügelt, hat indes manche Vorzeichen verändert, den Verfas-sungsinhalten zum Teil schon zum Durchbruch in die Wirklichkeit verholfen.6 Sie sollte jedenfalls die rechtsvergleichende Neugier und nunmehr wechselseitige Lernbereitschaft der westlichen Demokratien wecken, deren Selbstgewissheit einer unreflektierten Selbst-zentriertheit keinen Vorschub leisten darf. Große Aufmerksamkeit der internationalen Wissenschaftlergemeinschaft verdienen in diesem Zusammenhang die im Februar 2003 vorgestellten Ergebnisse einer Umfrage, die das Instituto de Investigaciones Juridicas der Universidad Nacional Autónoma de México unter der Leitung seines Direktors D. Valadés durchgeführt hat. Es ist die erste empirische Studie zur mexikanischen Verfassung in der Wahrnehmung „ihrer“ Bürger7, ohne Vorbild in ganz Lateinamerika, und wohl auch weltweit eine eher seltene Ausnahme. Bei der Kon-zeption des Fragenkatalogs stützten sich D. Valadés und sein interdisziplinär zusammenge-stelltes Mitarbeiterteam aus Rechts-, Sozial und Informationswissenschaftlern bewusst auf die rechtsvergleichend konzipierte, kulturwissenschaftlich fundierte Verfassungstheorie von P. Häberle.8 Sein in der Tradition H. Hellers, R. Smends, G. Holsteins oder A. Hensels

4 Zum weitläufigen Themenkreis der konstitutionellen Entwicklung in Iberoamerika etwa C.

Estéves Gasmuri, Elementos de derecho constitucional, 1949; C. Sánchez Viamonte, Manual de Derecho Constitucional, 1967; E. Fitzgerald, The Constitutions of Latin America, 1968; L. Pinto Ferreira, Curso de Direito Consticucional, 5. ed., 1991; H. Quiroga Lavié, Derecho Constitucio-nal Latinoamreicano, UNAM, México, 1991; C. Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional, 14. ed., 1992; H. Fix-Zamudio/S. Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Com-parado, Editorial Porrua-UNAM, México 1999.

5 Siehe F. Balaguer-Callejón, Der Verfassungsstaat in iberoamerikanischem Kontext, in: M. Mor-

lok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, 2001, S. 189 ff., 189; allgemein zur Entwicklung der Verfassungslehre in Iberoamerika L. López Guerra, Constitución y partidos en Iberoamérica, in: Cuadernos de la Cátedra Fradrique Furió Ceriol 7 (1974), S. 6 ff.

6 R. Combellas (coord.), El nuevo Derecho Constitucional Latinoamericano, vol. I, hrsgg. Von der

Konrad-Adenauer-Stiftung, 1996. Defizite freilich bleiben, siehe etwa R. Bernhardt/Ch. Fink/Ch. Riethmüller, Land und Gleichberechtigung. In Mexiko klafft die Schneise zwischen Verfassungs-versprechen und Verfassungswirklichkeit, FOR 1998, S. 123 ff.

7 Geschichte der mexikanischen Verfassung H. Fix-Zamudio/H. Fix-Fierro, Mexico, 1994, S. 15 ff.

8 P. Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 1. Aufl. 1982, 2. Aufl. 1998; ders., Europäi-

sche Rechtskultur (1993), in: ders., Europäische Rechtskultur, TB 1997; ders., Europäische Ver-fassungslehre in Einzelstudien, 1999; ders., Europäische Verfassungslehre 2001/02. K. Hesse, Die


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seit Beginn der 80er Jahre konsequent entwickelter Begriff von „Verfassung als Kultur“ wurde – nicht zuletzt aufgrund von mehr als 35 Einzelveröffentlichungen in spanischer Übersetzung9 – in Iberoamerika stark rezipiert.10 Allein von kulturellen Tiefenschichten ausgehendes Verfassungsdenken sei, so D. Valadés bei der Ergebnispräsentation gemein-sam mit P. Häberle am 27. Februar 2003 in Mexico City, die Grundlage künftiger Verfas-sungsentwicklung und fortschreitender Demokratisierung in der mexikanischen Gesell-schaft.11 Das gerade deshalb, weil es letzterer an hinreichendem Rechtsbewusstsein fehle, sie ein hohes Maß von Heterogenität auszuhalten habe und ihre politische Stabilität eher einer über Jahrzehnte hinweg hegemonialen Partei (der Partido Revolucionario Institucio-nal) denn normativer Prägung verdanke.12 Ständiger kultur- und rechtsvergleichender Austausch mit der Jurisprudenz in Europa und Nordamerika müsse die Transformation der liberoamerikanischen Staaten und Gesellschaften hin zu Demokratie und Rechtsstaatlich-keit ständig begleiten. Einen Teilbeitrag dazu leistet die hier vorzustellende Studie. Ihre

Welt des Verfassungsstaates – Einleitende Bemerkungen, in: M. Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, 2001, S. 11 ff., 11, wagte gerade auch mit Blick auf außereuropäische Rechtskulturen die Prognose: „Es ist die kulturwissenschaftliche Richtung, der aller Voraussicht nach die Zukunft gehören wird“ (Hervorhebung im Original). Zu einem grundlegend rechtsver-gleichenden Ansatz in der lateinamerikanischen Verfassungslehre bereits M. Cappalletti, Proceso, Ideologias, Sociedad, Buenos Aires, 1974, S. 301 ff.; H. Fix-Zamudio/S. Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrua-UNAM, México 1999.

9 Erwähnt sei hier exemplarisch vor allem die von D. Valadés angeregte, von H. Fix-Fierro als

Übersetzer betreute Publikation seiner Monographie „El Estado Constitucional“, Doctrina Juridica Núm. 47, Mexico City 2001; zeitgleich etwa La Imagen del Ser Humano Dentro del Estado Constitucional, Lima 2001; vorher bereits Teoría de la Constitución como ciencie de la cultura, Madrid 2000; grundlegend und von der wissenschaftlichen Diskussion besonders intensiv aufge-griffen La Libertad Fundamental en el Estado Constitucional, 1997; weiterhin Retos actuales del Estado Constitucional, Bilbao 1996.

10 Dazu mit w. Nachweisen F. Balaguer-Callejón, Der Verfassungsstaat in iberoamerikanischem

Kontext, in: M. Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, 2001, S. 189 ff., 198 f, der ins-besondere folgende Elemente der Häberleschen Verfassungslehre nennt: das pluralistische Ver-fassungskonzept, den Zusammenhang von Verfassung und Kultur, den Wesensgehalt und die Dimensionen der Grundrechte, in methodischer Hinsicht die Rechtsvergleichung als „fünfte Aus-legungsmethode“, die „offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten“, das „Textstufenpara-digma“, mit spezifischem Bezug zur europäischen Integration schließlich das „gemeineuropäische Verfassungsrecht“, 1993 in spanischer Übersetzung veröffentlicht von der Zeitschrift Revista de Estudios Políticos, Nr. 79.

11 Das kulturwissenschaftliche Denken ist in der lateinamerikanischen Verfassungstheorie höchst

aktuell, für Costa Rica etwa M. Hiltunen Biesanz, The Ticos. Culture and Social Change in Costa Rica, 1999.

12 Einführungsreferat vom 27. März 2003 (Manuskriptfassung); eine Veröffentlichung in Mexiko ist

ebenso geplant wie eine Dokumentation im Jahrbuch des Öffentlichen Rechts 2004 oder 2005. Ähnlich bereits die Einlassungen von D. Valadés in seinem Vorwort zum 1. Bd. der Zeitschrift „Cuestiones Constitucionales“ 1999, hrsgg. vom Instituto de Investigaciones Juridicas der Univer-sidad Nacional Autónoma de México; eine Besprechung dazu von H.-R. Horn, VRÜ 33 (2000), S. 264 ff.


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Auswertung soll künftig auch in geplante Kooperationsprojekte des Instituto de Investiga-ciones Juridicas mit dem von P. Häberle geleiteten Bayreuther Institut für Europäisches Recht und Rechtskultur eingehen13 und weiterführenden Studien über die Entwicklungsbe-dingungen eines „gemein(ibero)amerikanischen“ Verfassungsrechts die empirische Grund-lage liefern.14 II. Anmerkungen zu Themen und Ergebnissen der Umfrage

Befragt wurden 1.794 nach demographischen Kriterien repräsentativ ausgewählte Bürger. Alle Umfrageadressaten waren 15 Jahre und älter, zudem sollten regionale Unterschiede Berücksichtung finden. Eine weitere Unterteilung nach Berufsgruppen, Bildungsstand, Einkommen oder vergleichbaren Unterkategorien fand nicht statt. Im Folgenden sei eine Auswahl der wichtigsten Themen vorgestellt und um erste, wenngleich vorläufige Analysen angereichert: 1. Die Kenntnis der Verfassung: Die Ausgangsfrage ist bewusst generell gehalten. Die Bürger sind zu einer Selbsteinschätzung aufgerufen, sollen beurteilen, wie gut sie die Ver-fassung kennen.15 Unabwägbarkeiten enthält schon der Kenntnisbegriff: Er reicht von spezifischer Fach- über die konkrete Inhaltskenntnis bis hin zur Grauzone vager Vorstel-lungen oder dem schlichten, keineswegs selbstverständlichen Wissen, dass es überhaupt eine Verfassung gibt. Dieser unterschiedlichen Vorverständnisse der Befragten ist sich das Wissenschaftlerteam durchaus bewusst. Erst die anschließenden Detailfragen sollen ein-engen, Vorverständnisse präzisieren. Die Antworten mögen ernüchternd wirken, überra-schend sind sie nicht. Nur 4,2% glauben, viel über „ihre“ Verfassung zu wissen, "wenige" Kenntnisse nehmen 74, 9% für sich in Anspruch, "überhaupt keine" 18,6%. Es darf die Vermutung gewagt werden, dass auch in weit traditionsreicheren, demokratisch längst gefestigten Verfassungsstaaten die Antworten kaum anders ausgefallen wären. Die Situation in einer „Übergangsgesellschaft“ wie Mexiko wird schon spezifischer charakterisiert, wenn nur 11,4% der Ansicht sind, dass die Verfassung in hohem Maße befolgt werde, ihrem normativen Anspruch demgegenüber 73,7% nur einen geringen Reali-

13

Zur Institutstätigkeit vgl. die Tagungsberichte von A.-C. Kulow, in: BayVBl. 2000, S. 492 ff., M. Kotzur/L. Michael, in: DÖV 2000, S. 462 f., bzw. M. Kotzur, in: BayVBl. 2003, S. 9 ff.

14 P. Häberle, Méxiko y los contornos de un derecho constitucional común Americano : un ius

commune Americanum, in : ders./M. Kotzur, De la soberanía al derecho constitucional común : palabras clave para un dialogo europeo-latínoamericano, 2003, S. 1 ff. Die gemeinrechtlichen Strukturelemente mit Blick auf Europa sind bereits entwickelt in ders., Gemeineuropäisches Ver-fassungsrecht, EuGRZ 1991, S. 261 ff.

15 Eine einführende Skizze zu den Inhalten der Verfassung Mexikos gibt H.-R Horn, Grundzüge des

mexikanischen Verfassungsrechts, in: JöR 29 (1980), S. 479 ff.


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sierungsgrad in der Verfassungswirklichkeit zubilligen. 12,3% sprechen den Verfassungs-inhalten jede praktische Befolgung ab. Solch Misstrauen ist gewiss durch Erfahrungen in der diktatorischen Vergangenheit genährt und wird überdies durch Defizite in der Gegen-wart bestätigt.16 Erkennbar ist ein Teufelskreis, aus dem sich jeder werdende Verfassungs-staat in Auseinandersetzung mit seiner undemokratischen Vergangenheit nur mühsam befreien kann. Erst wenn die Bürger ihrer Verfassung Durchsetzungskraft zutrauen, werden sie sich im alltäglichen politischen Prozess auf sie berufen, damit zugleich ein Mehr an demokratischer Partizipation leisten.17 Doch nur, wenn die Bürger ihre Verfassung auch tatsächlich immer neu erproben, z.B. im Wege von (Verfassungs-)Rechtsstreitigkeiten, können ihre normativen Versprechen schrittweise erfüllt werden. Einen Weg aus dem Dilemma weist das Alltagsgespräch über die Verfassung. Auf die Frage, wo mit ihnen zum ersten Mal über die Verfassung gesprochen worden sei, nannten 80,8% die Schule, 7,1% ihr Zuhause. Nach Auffassung von 38,0% der Befragten würden heute am intensivsten in der Schule Verfassungsprobleme thematisiert. Auf den neuerlichen Spitzenreiter folgen die Medien mit 29,5%, der Arbeitsplatz mit 9,2%, ein illusionsloses „Nirgendwo“ mit 8,6%, das Zuhause respektive die Familie mit 7,6%, die Kirche mit kaum beachtlichen 0,9%. Der Zusammenhang von Verfassungswissen und (Schul-)Bildung wird überdeutlich, er ist keineswegs auf die Juristenausbildung18 beschränkt. Damit treten auch die Erziehungsziele der Verfassung19 – nicht nur, aber insbesondere mit Menschenrechtsbezug – in den Vordergrund. Der öffentliche Auftrag an alle denkbaren Bildungsträger, gleich ob sie staatlich oder privatwirtschaftlich organisiert und finanziert sind, hat der Förderung des Verfassungsbewusstseins hohe Priorität einzuräumen. Neben dem Verfassungsstaat steht auch die internationale Gemeinschaft in treuhänderischer Ver-antwortung für Bildung und Ausbildung – gerade dort, wo Übergangsgesellschaften bis an ihre Grenzen gefordert, manchmal auch überfordert sind. Weltweiter Schüler-, Studenten- und Wissenschaftleraustausch, internationale Kongresse und Seminare formen nicht nur

16

Umso stärker sollte sich die Wissenschaft verfassungshistorischer Vergegenwärtigung annehmen, siehe M. de la Cueva, La Constitución de 5 febrero de 1857, en el colectivo El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, UNAM, Publicaciones de la Facultad de Derecho, 1957; C. Veliz, La tradición centralista de América Latina, 1984; D. Valadés, Presupuestos históricos del federalismo mexicano, in: G. Trujillo (ed.), Federalismo y Regionalismo, 1979, S. 197 ff.; S. Valencia Car-mona, Derecho Constitucional Mexicano a fin de siglo, Editorial Porrúa-UNAM, México, 1995.

17 R. Hernández Valle, Democracia y Participación Política, 1991.; J. Buenahora Febres-Cordero,

La Democracia en Colombia, 1997. 18

H.-R. Horn, Das Rechtsstudium in Mexiko, JZ 1965, S. 606; zum Parallelproblem der Ausbildung des „europäischen Juristen“ R. Böttcher, Der europäische Jurist, JöR 49 (2001), S. 1 ff.; P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 2001/02, S. 142 .

19 B.G. Ramachan, Strategies for the International Protection of Human Rights in the 1990s, in:

Human Rights Quarterly, Vol. 13 (1991), S. 155 ff., 163 („indirect protection“ of human rights using „education, teaching, training“).


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wissenschaftliche Öffentlichkeit, sondern darüber hinaus Verfassungsbewusstsein jenseits nationalstaatlicher Grenzen.20 Das globale Klassenzimmer ist längst ein öffentlicher Raum, nicht zuletzt dank des Internet. Weitere Aspekte zur Rolle der Medien bei der Vermittlung von Verfassungsinhalten werden unter Punkt (3.) skizziert. 2. Die Bedürfnisadäquanz der Verfassung: Die fehlende Akzeptanz von Verfassungsinhal-ten bei der Bevölkerung ist nicht immer ein Argument gegen ihre Verwirklichung. Es kann insbesondere in Umbruchsphasen hin zu demokratischer Verfassungsstaatlichkeit auch sinnvoll sein, sozialen Fortschritt gegen widerstrebende Mehrheiten durchzusetzen und sich erst aus der ex-post-Perspektive des Erfolges um den Konsens zu bemühen.21 Nichtsdesto-weniger muss ein normativer Text den Bedürfnissen seiner Adressaten in hohem Maße Rechnung zu tragen versuchen. Erst recht die Verfassung, der es nicht um die Zustimmung zu Einzelregelungen, sondern um einen die politische Gemeinschaft verbindenden Grund-konsens geht. Auf die Frage, ob die mexikanische Verfassung den Bedürfnissen des Landes angemessen sei, antworteten 44,7% der Befragten mit Ja, 43,7% mit Nein. Diese Pattsitua-tion spricht für manche Akzeptanzdefizite, die auch im Wunsch nach Verfassungsänderun-gen artikuliert werden. So fordern 23,2% eine neue Verfassung im Wege der Totalrevision, 23,5% wollen die Verfassung wenigstens in Teilen ändern. Diesen Zahlen stehen 39,1% gegenüber, die die Verfassung so lassen wollen, wie sie ist. Zu klären bliebe, ob aus Zufriedenheit mit dem Regelungsbestand oder mangelndem Vertrauen in die Reformfähig-keit des Verfassungsstaates. Auch irritiert eine gewisse suggestive Unterschwelligkeit der Fragestellung: Veränderung, gleichgestellt mit Zukunftsoffenheit, ist ein positiv besetzter Begriff, der Zustimmung erheischt. Hätte man nach Traditionen und Werten, der Kraft von Kontinuität gefragt, so wäre wohl auch mit Zustimmung zu rechnen gewesen.22 Aufschlussreicher sind daher die Ergebnisse auf Einzelfragen im Rahmen einer Ände-rungsdebatte. Was sollte auf jeden Fall stehen bleiben, was sollte geändert werden? Zum positiven Ist-Bestand gehören nach Ansicht von 30,6% der Befragten die Menschen-rechte/Individualrechte. Das Verbot der Wiederwahl des Präsidenten spielt mit 0,6% keine Rolle. Die Gleichheit vor dem Gesetz nennen nur 3,7%, wohl ein Zeichen dafür, dass sie als nicht sonderlich effektiv erlebt oder auch gleichheitswidrige Kompensation für vordem erlittenes Unrecht erwartet wird (Stichwort: affirmative action). Keine Angaben macht ein erschreckend hoher Anteil von 64, 6%. Auf die umgekehrte Frage nach Änderungswün-schen gibt es nur eine signifikante Antwort, die Hervorhebung verdient: Die Abschaffung zu milder Strafen fordern 18,3%. Der Ruf nach einem starken, auch strafenden Staat ist

20

Siehe H. Fix-Zamudio/S. Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrua-UNAM, México 1999.

21 M. Rehbinder, Rechtssoziologie, 4. Aufl. 2000, Rn. 202.

22 Siehe in diesem Kontext A. Blankenagel, Tradition und Verfassung, 1987; A. Leisner, Kontinuität

als Verfassungsprinzip, 2002.


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typisch für Übergangs- und Umbruchsphasen. Ob 58,1%, die keine Angaben machen wollen, für Uninformiertheit, Desinteresse oder latente Zufriedenheit sprechen, bleibt späterer Auswertung vorbehalten. Gefragt wurde schließlich noch, ob es zu speziellen Fragen wie der Rolle der Erziehung, der Stellung der Kirchen oder den Kompetenzen des Staatspräsidenten bisher eher zu viele oder zu wenige Verfassungsänderungen gegeben habe. Hier fällt die Antwort relativ eindeutig aus. Nur 9,0% kritisieren eine Überzahl von Änderungen, 48,2% sehen weiteren Reformbedarf, ein ausgewogenes Verhältnis von Bewahrung und Veränderung halten 14,9% für gegeben. Dass staatsorganisationsrechtliche Strukturreformen jedenfalls aus Bürgersicht noch anstehen, wird aus dem Umfrageergebnis deutlich. 3. Die Beachtung, die normative Kraft der Verfassung: Die Frage nach dem Vertrauen der Bürger in die normative Kraft der Verfassung ist eine Nagelprobe für die jeweilige verfas-sungsstaatliche Entwicklungsstufe einer Gesellschaft.23 Doch muss vor übersteigerten Erwartungen gewarnt werden. Auch in gefestigten Verfassungsstaaten mit langer Tradition ist eine skeptische Grundhaltung der Bürger nicht selten. Dieses Monitum nimmt den Umfrageergebnissen ein Stück weit ihren Schrecken. Nur 4,3% sind überzeugt, dass die Verfassung in hohem Maße beachtet werde. Demgegenüber glauben 69,3% an eine nur geringe Beachtung, 19,5% meinen sogar, die Verfassung werde überhaupt nicht befolgt. Konkreteren Beleg findet dieses vielleicht noch unbestimmte Rechtsgefühl anhand der Einzelfragen. Welche Rechtsverletzungen hätten die Bürger denn schon erlitten? Rechts-positionen, die ihre wirtschaftliche Lage betreffen, nennen 38,9%; solche, die für Bildungs-chancen relevant sind, 36,3%; Rechte des Stadtteils, in dem sie wohnen 26,2%; Rechte des Alters 24%; Rechte der Landesregion 18,1%. Dass eine Diskriminierung wegen der Haut-farbe mit 17,8% das Schlusslicht bildet, wirkt in einer multiethnischen Gesellschaft mit kolonialer Vergangenheit beruhigend – wenngleich auch hier noch Handlungsbedarf besteht. Das Vertrauen in die normative Kraft der Verfassung hat auch eine prozessuale Seite.24 Nur der Bürger, der seine effektiven Rechtsschutzmöglichkeiten kennt, vertraut in die 23

Siehe dazu auch H. Fix-Zamudio, Jurisdicción Constitucional y Protección de los Derechos Fundamentales en América Latina, in: E. Quinceno Alvarez (ed.), Anuario de Derecho Constitu-cional Lationamericano, 1995 H. Fix-Zamudio/S. Valencia Carmona, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Editorial Porrua-UNAM, México 1999.

24 Von großer Bedeutung ist daher die Verfassungsgerichtsbarkeit: M. González Marcos, Specialized

Constitucional Review in Latin America: Choosing Between a Constitutional Chamber and a Constitutional Court, VRÜ 36 (2003), S. 164 ff.; weiterhin H. Fix-Zamudio, Reflexiones sobre el derecho consitucional processal mexicano, in: Memoria de El Colegio Nacional 1981, 1982, S. 40 ff. J. Carpizo/H. Fix-Zamudio, Reporte Regional América Latina, in: L. Favoreau et. al. (ed.), Jurisictionnel des Lois, 1986, S. 140 ff. ; A. R. Brewer-Carías, El Control Concentrado de la Constitucionalidad de las Leyes. Estudio de Derecho Comparado, in: Il Simposio Internacional sobre Derecho del Estado. Homenaje a Carlos Restrepo, 1993, S. 717 ff.


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Durchsetzbarkeit seiner von der Verfassung geschützten Rechtspositionen. Die Kenntnis der prozessualen Seite bildet die Voraussetzung für das Vertrauen in die Wirkkraft der materiellrechtlichen Gehalte. 67,1% der Befragten glauben zu wissen, was mit dem Amparo-Verfahren25 gemeint ist. 60,9% sehen darin ein Mittel zum Schutz individueller Rechtspositionen. Mit Blick auf die Problematik der Amtshaftung gehen 38,7% davon aus, die Regierung verklagen zu können, wenn sie dem Bürger Schaden zugefügt hat. Ein kritisch hoher Anteil von 45,3% teilt diese Erwartung nicht. Auf wenigstens partielle Kom-pensation hoffen 10,8%. Noch skeptischer werden die Gewinnchancen in einem eventuel-len (Amtshaftungs-)Prozess gegen die Regierung beurteilt. Hohe Chancen versprechen sich nur 7,4%, geringe imerhin 58,0%. Damit ist nicht nur der Aspekt richterlicher Verfas-sungskontrolle26 als Garant von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie27 angesprochen, sondern auch ein Vermittlungsproblem. Wie können die Bürger über die prozessualen Möglichkeiten zur Rechtsdurchsetzung besser informiert werden? Eine hohe Verantwor-tung kommt den rechtsberatenden Berufen zu, weshalb eine solide Anwaltsausbildung – in Mexiko wegen allzu uneinheitlicher Ausbildungsstandards ein Problem – hohe Priorität genießen muss. Vermittlungsverantwortung tragen darüber hinaus aber gerade auch die Medien. Die öffentlichen wie privaten Massenmedien28 einschließlich der sog. neuen Medien (Inter-net, Satellitentechnologie etc.) sind unverzichtbare Öffentlichkeitsträger. Eine pluralistische Medienöffentlichkeit wird zur Voraussetzung demokratischer Reformprozesse. Die Medien übernehmen dabei die folgenden Hauptfunktionen: Die allgemeine Anleitung des Mei-nungsbildungsprozesses im Vorfeld der politischen Willensbildung im engeren Sinne; das Wächteramt der Medien in einem System von checks and balances29; ihr Einfluss auf den Rechtssetzungsprozess, ihre „pre- or sublawmaking function“. Via Medienöffentlichkeit werden auch nicht-staatliche Akteure in den Rechtssetzungsprozess einbezogen – von der offenen Gesellschaft der Verfassungsinterpreten war bereits die Rede. Und nicht zuletzt informieren die Medien den Bürger über seine Rechtsschutzmöglichkeiten, berichten von spektakulären Prozesserfolgen, decken umgekehrt Justizskandale auf. Kurz: Sie sorgen –

25

R. Hofmann, Grundzüge des Amparo-Verfahrens in Mexiko, in: ZaöRV 53 (1993), S. 271 ff. 26

H.-R. Horn/A. Weber (Hrsg.), Richterliche Verfassungskontrolle in Lateinamerika, Spanien und Portugal, 1989, dort insbesondere der Beitrag von H. Fix-Zamudio, Die Verfassungskontrolle in Lateinamerika, S. 129 ff.; G. Belaunde/F. Segado, La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, 1997.

27 G. Sierck, Mexiko – auf dem Weg zu Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, DRiZ 1997, S. 352 ff.

28 Zum Begriff siehe N. Luhmann, Die Realität der Massenmedien, 2. Aufl., 1996, S. 10; M.

Kloepfer, Öffentliche Meinung, Massenmedien, in: HdBStR Bd. II, 1987, § 35 Rn. 7–10. 29

P. Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft,1. Aufl. 1982, 2. Aufl. 1998, S. 235; allge-mein zur Gewaltenteilung in lateinamerikanischen Verfassungen H. Quiroga Lavié, Derecho Constitucional Latinoamericano, UNAM, México, 1991.


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idealiter – auch mit Blick auf den effektiven Rechtsschutz für die verfassungsstaatlich unverzichtbare Öffentlichkeit. 4. Die Verfassungsinterpretation in der offenen Gesellschaft: Besonders enge Anlehnung an die Verfassungslehre P. Häberles sucht die mexikanische Bürgerbefragung in einem Kernpunkt: dem Konzept einer „offenen Gesellschaft der Verfassungsinterpreten“.30 Dahinter steht die Idee, dass jeder, der eine Norm „lebt“, sie auch „(mit-)interpretiert“, dass jede Aktualisierung der Verfassung ein Stück antizipierter Verfassungsinterpretation darstellt.31 Die Aktualisierungsmöglichkeiten sind vielfältig und reichen von Pressestel-lungnahmen über Lobbytätigkeit bis hin zur Beteiligung an Verwaltungsverfahren oder der Antragstellung im Klageweg.32 Der tradierte Prozessgrundsatz „Wo kein Kläger, da kein Richter“ wird erweitert: „Wo kein Kläger, da auch kein Verfassungsinterpret“. Irrig wäre die Annahme, dass nur demokratisch gefestigte Gesellschaften sich eine solch offene Ver-fassungstheorie „leisten können“. Gerade dort, wo das „constitution building“ noch längst nicht abgeschlossen ist, limitieren alle voreiligen normativen Engführungen den Konstitu-tionalisierungsprozess in unzulässiger Weise. Er lebt vom kreativen Potenzial aller Bürger und darf nicht zu einer elitären Veranstaltung in den Machtzentren der Politik oder im Elfenbeinturm der Wissenschaft verkommen. Von den befragten mexikanischen Bürgern wollen immerhin 42,8% auch den Laien eine Mit-Iinterpretationskompetenz zugestehen. 11,6% verlangen eine fallspezifische Differen-zierung nach Regelungsbereichen. 41,6% lehnen jede Beteiligung von Laien am Interpreta-tionsprozess ab. Das Ergebnis als solches hat nur eingeschränkte Aussagekraft, da der Interpretationsbegriff von den Umfrageadressaten ganz unterschiedlich verstanden werden konnte. Für die einen ist Interpretation nur die Textexegese im engeren Sinne, andere mögen durchaus die Interpretation im weiteren Sinne vor Augen haben, die mit einem öffentlichkeitswirksamen Presseartikel, der Einleitung eines Verwaltungsverfahrens oder der Klageerhebung beginnt und im anschließenden Rechtsgespräch (A. Arndt) zwischen Staat und Bürger ihre Fortsetzung findet. Bei einer etwaigen Weiterführung der Untersu-chung wäre diesbezügliche Präzisierung angebracht. Darüber hinaus dürfen bei der Ergeb-nisanalyse auch die rechtskulturellen Hintergründe nicht außer Acht gelassen werden. In Iberoamerika existiert in puncto Rechtssetzungs- und Interpretationskompetenz eine

30

P. Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten (1975/78), in: ders., Verfassung als öffentlicher Prozess,1. Aufl. 1978, 3. Aufl. 1998, S. 155 ff.; auch in spanischer Übersetzung: La sociedad abierta de los intérpretes constitucionales. Una contribución para la interpretación pluralista y procesal de la Constitución, in: Retos actuales del Estado constitucional, 1996.

31 P. Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten (1975/78), in: ders., Verfassung

als öffentlicher Prozess, 3. Aufl. 1998, S. 155 ff.; S. 156. 32

Das „systematische Tableau“ aller potentiell an der Verfassungsinterpretation beteiligten Potenzen findet sich ebd., S. 160 f.


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gewisse Autoritätsgläubigkeit, die trotz der Auseinandersetzung mit der diktatorischen Vergangenheit überlebt und heute ein verfassungsstaatliches Gewand gefunden hat. Hier muss vor allem die Tendenz zur Monopolisierung der normsetzenden Fachkompetenz durch die Exekutive Erwähnung finden.33 Der lateinamerikanische Präsidentialismus ist nicht allein von den USA geprägt34, er kennt darüber hinaus zusätzliche Reglementierungs-kompetenzen, die auf die spanische Verfassung von Cádiz (1812) zurückgehen.35 Nach Verabschiedung eines Gesetzes darf der Präsident Reglementierungen erlassen. Gemeint sind konkretisierende Detailregelungen, die das Gesetz interpretieren, sein Anwendungsge-biet erweitern oder einschränken, jedenfalls rechtssetzende Autorität jenseits strikter Gewaltenteilung gewähren. Auch Art. 89 der mexikanischen Verfassung wird von der Rechtsprechung dahingehend interpretiert.36 Die Rechtfertigung dieser Kompetenz ist eine funktionelle, sie gründet im Vertrauen auf die besondere fachliche Eignung, die Qualifika-tion und den Wissensvorsprung exekutiver Eliten. Die Bürger verspüren ohne Zweifel die Notwendigkeit eines judikativen Gegengewichts zu solcher politischen Macht37. Aber sie vertrauen auch hier auf die richterlichen Fachkenntnisse, auf dergestalt legitimierte Autori-tät und die Überzeugungskraft authentischer Interpretation. Die Erkenntnis, dass zur Demokratisierung auch die demokratische Öffnung des Interpretationsprozesses gehört, muss erst langsam reifen und zu einer neuen rechtskulturellen Gewissheit werden. 5. Das Freiheitsverständnis: Die Anerkennung und Gewährleistung fundamentaler Frei-heitsrechte kann in Iberoamerika nicht den Erfolg ungebrochener Kontinuität für sich beanspruchen. Die Diktaturen der 70er Jahre markieren vielmehr eines der dunkelsten Kapitel in der Menschenrechtsgeschichte des Kontinents. Erst in jüngerer Zeit haben Men-schenrechtsgarantien, angleitet von der europäischen Verfassungstradition und völker-rechtlichen Verbürgungen, Aufnahme in iberoamerikanische Verfassungen gefunden und beginnen auch die Verfassungswirklichkeit zu steuern.38 Ein Verfassungsvergleich bestä-tigt die uneinheitliche Terminologie in den Texten (Rechte, Grundrechte, Individualrechte,

33

A. Ferraro, Machtwille und Machtressourcen lateinamerikanischer Parlamente, VRÜ 35 (2002), S. 23 ff., 43.

34 Zu den historischen Wurzeln des Präsidentialismus in Lateinamerika D. Valadés, El presidencia-

lismo latinoamericano en el siglo XIX, Revista Parlamentaria Iberoamericana 2 (1986), S. 49 ff.; F. Balaguer-Callejón, Der Verfassungsstaat in iberoamerikanischem Kontext, in: M. Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, 2001, S. 189 ff., 191 f.

35 C. Quintero, El principio de separación de los poderes y su adopción en iberoamérica, Revista

Parlamentaria Iberoamericana 3 (1987), S. 122 ff. 36

A. Ferraro, Machtwille und Machtressourcen lateinamerikanischer Parlamente, VRÜ 35 (2002), S. 23 ff., 41.

37 Vgl. etwa L. Sánchez Agesta, La democracia en Hispamoamérica, 1987, S. 213 ; J. Carpizo/H.

Fix-Zamudio, La necesidad y la legitimidad de la revisión judicial en América latina. Desarrollo reciente, Revista Parlamentaria Iberoamericana 2 (1986), S. 84 ff.

38 A. Magaña, Derechos fundamentales y constitución, 1997, S. 114 ff.


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Individualgarantien, Rechte der Person).39 Hinter der begrifflichen Vielfalt verbergen sich auch noch dogmatische Unsicherheiten, was Grundrechtsdimensionen und Grundrechts-wirkungen betrifft, inwieweit Grundrechte zugleich auch Staatsziele formulieren, welche den Schutzmechanismen Grundrechtseffektivität garantieren können.40 Eine besonders dringliche Aufgabe des um seine freiheitliche Identität ringenden iberoamerikanischen Verfassungsstaates ist es daher, den Bürgern konkrete Realisierungschancen von Freiheit zu vermitteln, ihr Freiheitsbewusstsein zu wecken. Und das, noch bevor die Rechtswissen-schaft den Freiheitsrechten schon so präzise Konturen gegeben hat wie etwa die höchst filigrane Judikatur des deutschen Bundesverfassungsgerichts. Die mexikanische Umfrage gibt hier allen Grund zu Optimismus: 90% der Befragten meinen, dass ihre Religionsfreiheit hinreichende Beachtung finde. Auch die Möglichkeit freier Wahlen steht für 83,6% außer Frage. Die Versammlungsfreiheit, eine typisch demo-kratisch-aktivbürgerliche Freiheitsdimension, ist für 80,9% hinreichend garantiert. Dass die Berufsfreiheit mit 59,9% knapp vor der Meinungsfreiheit mit 54,5% rangiert, mag überra-schen. Zumal, da der hoch favorisierten Versammlungsfreiheit das Element politischen Meinungskampfes letztlich immanent ist. Zu untersuchen bliebe, ob dieses Ergebnis die emotional wie rational erklärliche Wahrnehmung verrät41, freie Meinungsäußerungen fielen im Kollektiv, z.B. einer Demonstration, leichter als in der individuellen Auseinander-setzung. Ihre Freiheit, ein Geschäft zu gründen, sehen 31,6% gewahrt. Die relativ geringe Zahl ist sicher auch Ausdruck der sozialen Verhältnisse. Ein Großteil der Bevölkerung sieht sich aus wirtschaftlichen Gründen schlechterdings außer Stande zu wie auch immer gearteter selbständiger Geschäftstätigkeit. Wirtschaftliche Freiheiten setzen soziale Min-deststandards voraus und zerbrechen andernfalls an der Wirklichkeit.42 Vor allem mit der Meinungs- und Religionsfreiheit sind zwei klassische, elementare Frei-heitsrechte angesprochen, die die freie Entfaltung des Menschen als selbstverantwortliche, sittliche Persönlichkeit, als Mittel und niemals nur Zweck im Sinne I. Kants ermöglichen. G. Jellinek sieht in der Religionsfreiheit gar den Ausgangspunkt und die Grundlage aller

39

Ebd. 40

F. Balaguer-Callejón, Der Verfassungsstaat in iberoamerikanischem Kontext, in: M. Morlok (Hrsg.), Die Welt des Verfassungsstaates, 2001, S. 189 ff., 195 f. m. w. N.

41 Mit der emotionalen Seite ist das Rechtsgefühl angesprochen. Zu diesem Topos der

Rechtssoziologie M. Rehbinder, Rechtssoziologie, 4. Aufl., 2000, Rn. 121 ff.; K. N. Llewellyn, Recht, Rechtsleben und Gesellschaft, 1977, S. 56 ff.

42 Zum damit verbundenen Thea der Sozialstaatlichkeit allg. H. Fix-Zamudio, Estado Social de

Derecho y cambio constitucional, in : Memoria del III Congreso nacional de Derecho constitucio-nal (1983), 1984, S. 349 ff.


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menschlichen Freiheit, die Urfreiheit schlechthin.43 Dass die Bürgerinnen und Bürger Mexikos mehrheitlich meinen, diese Freiheiten auch leben zu können, kann für den Prozess politischer Gemeinschaftsbildung gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. Nur der freie und sich selbst als frei begreifende Mensch ist zur bewussten Orientierung an seinen eige-nen Selbst- und Wertvorstellungen in der Lage. Eigenverantwortliche Lebensgestaltung fordert Freiheit von staatlicher Bevormundung und schließt die Chance zu politischer Partizipation ein, gerade in jungen Demokratien. Dazu bedarf es eines religiös neutralen Staates, der mit der Glaubensfreiheit eine elementare Grundbedingung moderner Verfas-sungsstaatlichkeit anerkennt.44 Ergänzend dazu ist die Meinungs-, Presse-, und Versamm-lungsfreiheit – erinnert sei an den „gemeinamerikanischen“45 Klassikertext der Virginia Bill of Rights – Gegenentwurf zum absolutistischen und totalitären Staat und wesentliche Grundlage der politischen Freiheit.46 Je stärker diese Erkenntnisse im Bürgerbewusstsein verankert sind, auf umso gefestigterem Weg zu dauerhafter Demokratie und Rechtsstaat-lichkeit befindet sich der bürgerschaftlich konstituierte Verfassungsstaat47 – in Iberoame-rika und anderswo. 6. Die Rechte der indigenen Bevölkerung: Die multikulturelle und multiethnische Wirk-lichkeit des heutigen Mexiko ist von seiner kolonialen Vergangenheit geprägt. Die europäi-schen Entdecker respektive Eroberer – mag der Begriff auch nur teils treffend, teils allzu plakativ-undifferenziert verwendet werden48 – haben die historisch gewachsene Bevölke-rungsmehrheit von einst in eine Minderheitenrolle gedrängt.49 Der von A.-E. Pérez Luño verwendete Begriff einer „Verschmelzung der spanischen mit den amerikanischen Kultu-ren“ zeichnet gewiss ein zu euphemistisches Bild. Zustimmung aber verdient seine weiter-führende These, dass diese „Verschmelzung“ kein „Einzelereignis mit eng begrenzten, abgeschlossenen Auswirkungen“ bilde, sondern den „Beginn eines schwierigen Lebens in Gemeinschaft“ markiere, dessen „Möglichkeiten noch immer offen“ seien. Wie diese Mög-

43

G. Jellinek, Die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte, 4. Aufl., 1927, S. 39 ff. Zu den Anfängen der Religionsfreiheit siehe H. Maier, Wie universal sind die Menschenrechte?, 1997, S. 84 ff.

44 M. Morlok, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 1, 1996, Art. 4 Rn. 12.

45 P. Häberle, Méxiko y los contornos de un derecho constitucional común Americano : un ius

commune Americanum, in : ders./M. Kotzur, De la soberanía al derecho constitucional común : palabras clave para un dialogo europeo-latínoamericano, 2003, S. 1 ff., S. 66 ff.

46 Vgl. H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. I, 1996, Art. 5 Rn. 2.

47 Siehe schon H.-R. Horn, Entwicklungslinien des sozialen Rechtsstaats in Mexiko, VSSR 4

(1976), S. 335 ff. 48

In diesem Sinne A.-E. Pérez Luño, Die klassische spanische Naturrechtslehre in 5 Jahrhunderten, 1994, S. 16 f. m. w. N.

49 W. S. Heinz, Indigenous Populations, Ethnic Minorities and Human Rights, 2. Aufl. 1991, S. 12.


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lichkeiten zu immer neuer Konsensfindung in der post-kolonialen politischen Gemeinschaft genutzt werden, hängt nicht zuletzt von den Rechten der indigenen Bevölkerung ab.50 Bemerkenswert sind in diesem Zusammenhang die Antworten auf die Frage, ob die Sitten und Bräuche der Indianervölker auch dann beachtet werden sollen, selbst wenn einige gegen die Individualrechte verstoßen. Hier äußerten sich 51,1% der Befragten zustimmend, nur 38,5% wollten den Respekt vor solch fest verwurzelten kulturellen Traditionen von deren Grund- bzw. Menschenrechtskonformität abhängig machen. Uneingeschränkte Beachtung forderten vor allem wirtschaftlich und gesellschaftlich bessergestellte Bevölke-rungsgruppen, die im Alltag kaum Kontakt mit den Mitbürgern indianischer Abstammung haben und so vermeintliche Toleranz aus praktischer Ignoranz heraus üben können.51 Die Gründe für das Ergebnis mögen weit reichen: Von affirmativer „political correctness“ bis hin zu überzeugtem Eintreten für die Rechtspositionen der häufig diskriminierten, sozial – gerade auch in ihren Bildungschancen – benachteiligten „Ureinwohner“. Welch entschei-dende Rolle das Thema für die Fortentwicklung einer pluralistischen, kulturell sensiblen demokratischen Gesellschaft spielt, bestätigt ein Abkommen der mexikanischen Regierung und der Vertretung der indigenen Völker über den Ausbau ihrer kulturellen und politischen Rechte.52 Deutlich wird aber auch ein Dilemma: Die weltweite moralische Autorität und rechtliche Relevanz der Menschenrechte lebt von deren universellem Geltungsanspruch.53 Er streitet zugunsten bürgerlicher, politischer und kultureller Rechte der indigenen Bevölkerung, setzt ihnen aber auch Grenzen. Umso wichtiger ist es für die mexikanische Gesellschaft, sich begreiflich zu machen, dass die Realisierung universeller Menschenrechte in kultureller Partikularität von ihrem Gestaltungswillen, auch politischer Auseinandersetzung54 abhängt und die partikulären Konkretisierungen sich immer am universellen Ideal orientieren

50

F. Schreibner, Der lange Weg zu Land und Freiheit. Die Durchsetzung der Rechte indigener Völker im Süden Mexikos, FOR 1996, S. 135; Ch. P. Scherrer, Indigene Völker und Staat, 2001.

51 So J. Florez in ihrer mündlichen Analyse.

52 F. Schreibner, Der lange Weg zu Land und Freiheit. Die Durchsetzung der Rechte indigener

Völker im Süden Mexikos, FOR 1996, S. 135. 53

Ch. Tomuschat, Is Universality of Human Rights Standards an Outdated and Utopian Concept?, in: Gedächtnisschrift Ch. Sasse, Bd. 2, 1981, S. 585 ff., 587; R. Wolfrum, Die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes, in: EA 1993, S. 681 ff., 683 f.; Ph. Alston, The UN’s Human Rights Record: From San Francisco To Vienna and Beyond, in: Human Rights Quarterly, Vol. 16 (1994), S. 375 ff., 383; M. Kotzur, Theorieelemente des internationalen Menschenrechts-schutzes, 2001, S. 328 ff.

54 Das gilt gewiss auch für Europa. Aus dem Blickwinkel der deutschen Verfassungsgeschichte H.-

P. Schneider, 50 Jahre Grundgesetz, NJW 1999, S. 1497 ff., 1499 („Verfassungskämpfe“); siehe auch S. U. Pieper, „The Clash of Civilizations“ und das Völkerrecht, in: Rechtstheorie 29 (1998), S. 331 ff., 342 ff.


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müssen. Wer auch immer sich auf seine kulturellen Freiheiten beruft, wirkt nur glaubwür-dig, wenn er die kulturellen Freiheiten der anderen in gleicher Weise respektiert. Die Absage der Wiener Weltkonferenz aus dem Jahre 199355 an jede kulturelle, historisch oder religiös bedingte Relativierung der fundamentalen Menschenrechte ist für den Verfassungs-staat konstitutiv. Ihren Kernsatz – festgehalten in § 1 der „Vienna Declaration“ – darf auch die mexikanische Verfassung allen Bürgern, den spanischstämmigen wie den indigenen, als völkerrechtlich inspirierte Verfassungserwartung zumuten:

„The World Conference on Human Rights reaffirms the solemn commitment of all States to fulfill their obligations to promote universal respect for, and observance of, all human rights and fundamental freedoms for all in accordance with the Charter of the United Nations, other instruments relating to human rights, and international law. The universal nature of these rights and freedoms is beyond question.“ 56

III. Stichworte zur verfassungstheoretischen Einordnung der Studie,

Ergänzungsvorschläge

Die hier vorgestellte mexikanische Studie leistet einen wertvollen Beitrag zu einer moder-nen Verfassungssoziologie. Dass die Auswertung der Ergebnisse in einem vergleichenden Wissenschaftsdialog mit anderen Rechtskulturen stattfindet, verknüpft das empirische mit dem komparatistischen Element und mag eine Vorstufe zu einer vergleichenden Kultur-soziologie von Verfassungen sein.57 Dabei gilt, dass rechtswissenschaftliche Theoriebil-dung stets von den Kunstregeln juristischer Methodik angeleitet wird. Die Erkenntnis des geltenden Rechts setzt offene wissenschaftliche Lern- und Austauschprozesse voraus, die ihre selbstgewählten Prämissen und kulturell geprägten Vorverständnisse aufdecken müs-sen.58 Methoden und Inhalte stehen einander nicht unabhängig gegenüber, sondern bedin-gen sich gegenseitig. Die Methodenwahl ist immer zugleich auch eine erste inhaltliche Weichenstellung.59 Für diese „Weichestellung“ setzt das Instituto de Investigaciones Jurí-dicas eindeutige Akzente. Es reduziert die Verfassungslehre nicht auf eine reine Normwis-

55

Dazu H.-J. Bartsch, Die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschutzes 1991–1993, NJW 1994, S. 1321 ff.; R. Wolfrum, Die Entwicklung des internationalen Menschenrechtsschut-zes, in: EA 1993, S. 681 ff.

56 UN Doc. A/Conf. 157/22 of July 6 1993. Deutsche Fassung in: EuGRZ 1993, S. 520 ff.

57 Zu den Topoi „Verfassungssoziologie“, „Kultursoziologie“, „Verfassungs-Kultursoziologie oder

Verfassungskultur-Soziologie“ siehe P. Häberle in einem Interview mit D. Valadés und H. Fix-Fierro, Cuestiones Constitucionales 2003, i.E.

58 Grundlegend J. Esser, Vorverständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung, 1972; H.-G.

Gadamer, Wahrheit und Methode, 5. Aufl. 1986, S. 281 ff. Dazu auch E. Kramer, Juristische Methodenlehre, 1998, S. 220 ff.

59 Dazu L. Michael, Der allgemeine Gleichheitssatz als Methodennorm komparativer Systeme, 1997,

S. 21.


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senschaft, sondern weiß um die kulturellen Dimensionen des Rechts. Daraus folgt von Anfang an die Notwendigkeit, die zunächst auf das bloße Sollen festgelegte Jurisprudenz um die komplementären Perspektiven der sie bedingenden Nachbarwissenschaften zu ergänzen. Das bloße Nebeneinander von Recht und Kultur, Recht und Ethik, Recht und Geschichte, Recht und sozialer Wirklichkeit verkennt, dass eben dieses Recht selbst ein Stück Kultur, ein Ergebnis historischer Entwicklungsprozesse, ethisch begründeter Ver-haltensmaßstäbe und gesellschaftlicher Erfahrungen ist.60 In den Umfrageergebnissen widerspiegeln sich gerade die Erfahrungen, die die mexikanische Gesellschaft mit ihrer Verfassung gemacht hat. Sinnvoll wäre es, bei einer Weiterführung der Studie die kultu-rellen Integrations- und Identifikationsfaktoren noch stärker einzubeziehen. So sollten die Bürger nach ihrem Verhältnis zu Staatssymbolen, Feiertagen, nach der Bedeutung der Nationalfrage, nach der Aussagekraft von Denkmälern oder danach gefragt werden, was sie mit dem „Verfassungsplatz“ im Herzen von Mexiko City emotional verbindet.61 Solche Integrationssymbole bauen ein Brücke zwischen Staat und Bürger, leisten Vermitt-lungsarbeit. Die Umfrage ihrerseits will einen Beitrag zur bürgernahen Vermittlung von Verfassungsinhalten erbringen und baut dazu auf einer wichtigen Prämisse auf. Das sinn-volle Verstehen eines Normtextes kann nur aus seinem historischen, sozialen und kulturel-len Kontext gelingen und ist nicht allein ein hermeneutisches Problem im engeren Sinne.62 Es wäre zudem kurzsichtig, hinter einem Verfassungstext nur Rechtsanwendungsbefehle zu vermuten, die sich mit Hilfe juristischer Auslegungsmethoden mehr oder weniger eindeutig erfassen ließen. Der Text ist zugleich über seine normativen Bedeutungsschichten hinaus umfassender Ausdruck sozialer Zusammenhänge, Interessenlagen, der gesamten Lebens-umstände, auf die er sich bezieht, die er rechtlich durchdringen und in denen er Geltung beanspruchen will.63 Die Umfrage weist mit ihrer Frage nach der „Laienkompetenz“ bei der Verfassungsinterpretation in die richtige Richtung. Weiteres „Nachfragen“ wäre aber künf-tig noch denkbar: Hat sich der einzelne Bürger schon einmal mit dem Verfassungstext

60

Zum kulturwissenschaftlichen Verständnis von Recht und Verfassung bzw. zur geisteswissen-schaftlichen Methode der Verfassungsinterpretation in der Tradition R. Smends grundlegend P. Häberle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Aufl. 1998, S. 578 ff.

61 So die Vorschläge von P. Häberle in der (unveröffentlichten) Diskussion zu den Umfrageergeb-

nissen; ausgeformt ist die verfassungstheoretische Bedeutung von Symbolen, Feiertagen etc. bereits in ders., Rechtsvergleichung im Kraftfeld des Verfassungsstaates, 1992, S. 3 ff., 176 ff., 360 ff., 597 ff. und passim; ebenso in ders., Feiertagsgarantien als kulturelle Identitätselemente des Verfassungsstaates, 1987.

62 Vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995

(Neudruck 1999), Rn. 61–65, zur Frage des sinnvollen „Verstehens“ verfassungsrechtlicher Ver-bürgungen. K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 181, bezeichnet die Jurisprudenz als eine „verstehende“ Wissenschaft. Grundlegend zum philosophischen Begriff des „Verstehens“ siehe H.-G. Gadamer, Wahrheit und Methode, 4. Aufl. 1975, S. 245 ff.

63 K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 187.


103

auseinandergesetzt? Glaubt er, die Verfassung sei verständlich geschrieben? Fühlt er sich als ihr Adressat oder irritiert ihn ein allzu bürgerferner Fachjargon? Ein letztes Stichwort zur Verarbeitung von Wirklichkeit, die eine Bürgerbefragung leistet. Die Grundlagenthesen von H. Heller wurden einleitend schon angesprochen. Aufgrund der (rechtskulturellen) Nachbarschaft von Ibero- und Nordamerika sei noch auf die Strömung des „Legal Realism“

64 hingewiesen. Er hat zum wirklichkeitsorientierten Verständnis von Rechtswissenschaft einen maßgeblichen Beitrag geleistet. Schon die frühen Formen des Rechtsrealismus in den 30er Jahre zeugen von einem neu erwachenden sozialen Bewusst-sein, das auf die rechtstheoretische Diskussion in Wissenschaft und Judikatur bestimmen-den Einfluss hatte. Die Tatsachennähe wurde zum Zentralthema einer modernen Jurispru-denz, die den grundlegenden Wertfragen des Rechts durch „psychologische, behavioristi-sche, soziologische, pragmatisch-empirische“ und „politische“ Antworten gerecht zu werden suchte.65 Bis heute gilt, dass die Verfassungslehre und Verfassungspraxis von der komplexen staatlich-gesellschaftlichem Wirklichkeit abhängen, die ständigem historischen Wandel unterworfen ist. Jede Zustandsbeschreibung greift immer nur eine bestimmte „historische Sekunde“ heraus. Für das Verstehen der Verfassung in ihrem Wirklichkeitsbe-zug sind insbesondere die Schlaglichter relevant, die entscheidende Umbruchprozesse im politischen, auch im rechtlichen Denken markieren und so die Eckdaten einer neuen Ver-fassungswirklichkeit vorgeben.66 Mexiko erlebt, in die NAFTA integriert67, in aller Ambi-valenz seines Verhältnisses zu Nordamerika, derzeit kontinuierliche „Umbrüche“, so bei der Etablierung einer gefestigten Demokratie, bei der Überwindung extremer Gegensätze zwischen Arm und Reich oder bei der Reflektion über die Begriffe von Staat, Gesellschaft, Nation68, von Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit und vor allem von Menschenrechten. Wie ganz Lateinamerika erscheint auch Mexiko als ein „lebendiges soziologisches

64

Dazu schon G. Casper, Juristischer Realismus und politische Theorie im amerikanischen Rechts-denken, 1967, S. 13 ff.; W. Fikentscher, Methoden des Rechts, Bd. II, 1975, S. 273 ff., gibt eine gute Übersicht über die zentralen Themen, Richterpersönlichkeiten und Wissenschaftler, die den amerikanischen Rechtsrealismus entscheidend bestimmt haben. Auf S. 317 ff. findet sich zusam-menfassend eine kritische Auseinandersetzung mit seiner Wirkungsgeschichte inner- und außer-halb der Vereinigten Staaten. Vgl. auch W. Krawietz, Juritische Entscheidung und wissenschaftli-che Erkenntnis, 1978, S. 115.

65 Ebd., S. 273.

66 R. Bernhardt/Ch. Fink/Ch. Riethmüller, Land und Gleichberechtigung. In Mexiko klafft die

Schneise zwischen Verfassungssprechen und Verfassungswirklichkeit, FOR 1998, S. 123 ff. 67

Die NAFTA gibt ihrerseits einen Rahmen für Kommunikationsprozesse zwischen Rechtskulturen, dazu S. López Ayllón/H. Fix-Fierro, Communication Between Legal Cultures: The Case of NAFTA´s Chapter 19 Binational Panels, in: L. Perret (ed.), The Evolution of Free Trade in the Americas, 1999, S. 3 ff.

68 I. Buisson-Wolff, Staat, Gesellschaft und Nation in Hispanoamerika, 1999.


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Labor".69 Die von der Umfrage ans Licht gebrachten „Laborbefunde“ können sich dabei gewiss sehen lassen. IV. Ausblick: Ein europäisch-iberoamerikanisches Rechtsgespräch in Sachen

Verfassungskultur

Die hier vorgestellte Umfrage erfüllt in bestem Sinne die Ansprüche dessen, was Verfas-sungssoziologie leisten kann. Das gilt zunächst für Meiko selbst, wo die in den kommenden Monaten ausstehende Detailanalyse künftigen Verfassungsreformen strukturelle Vorgaben machen, zu öffentlichem Diskurs anregen, einer verbesserten Juristenausbildung Denkan-stöße geben kann. Das gilt zweitens für den gesamten iberoamerikanischen Rechtskultur-raum. Der vorgestellte Fragenkatalog typisiert die in Übergangsgesellschaften allgegenwär-tigen Problemstellungen.70 Er sollte auch andere Staaten (und Wissenschaftlergemeinschaf-ten) auf dem (süd-)amerikanischen Kontinent zu konsensbildenden Rückfragen an ihre Bürger inspirieren. Und das gilt drittens für ein europäisch-iberoamerikanisches Rechtsge-spräch in Sachen Verfassungskultur. Nicht allein, dass eine Nachahmung der Umfrage in Europa interessante Ergebnisse bringen könnte. Mit Blick auf die werdende Verfassung der Europäischen Union gehört eine parallele Befragung der Europabürger gewiss zu den Desideraten der europäischen Rechtssoziologie. Aber auch dort, wo das alte Europa sich „nur“ auf ein rezeptionsoffenes Gespräch mit den jungen Demokratien in Iberoamerika einlässt, kann es im Geben und im Nehmen ausschließlich profitieren.71 Schon deshalb ist D. Valadés und P. Häberle bzw. den von ihnen geleiteten Instituten bei ihrem verfassungs-soziologischen Kooperationsprojekt nur aller Erfolg zu wünschen.

69

H-R. Horn, Rezension der Zeitschrift „Cuestiones Constitucionales“, VRÜ 33 (2000), S. 264 ff. 70

Hier muss der Zusammenhang vom politischer Krise und kontinuierlicher Reformnotwendigkeit besonders beachtet werden, siehe z. B. J. Castro, Reforma Constitucional y Crisis Política, 1997.

71 Ein positives Beispiel gibt der am 29. und 30. September 1995 in Rostock durchgeführte Mexiko-

Kongress, dazu der Tagungsbericht von O. Deinert, in: IPrax 1996, S. 296 ff.; angesichts föderaler Gestaltungsmöglichkeiten europäischer Verfassungsstaatlichkeit könnte gewiss auch der inter-kulturelle Dialog in Sachen Föderalismus weiterhelfen, siehe z.B. F. Segado, El federalismo en America Latina, VRÜ 36 (2003), S. 23 ff., sowie weiterhin J. Carpizo, Federalismo en Latino-américa, UNAM. Mexico, 1973; K. S. Rosenn, El federalismo en las Américas, una comparación perspectiva, en el colectivo V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM, 1988; E. Seijas Villadangos, Un nuevo estadio en el discurso federal: el federalismo asimétrico, in: Pensiamento Constitucional, Pontifica Universidad Católica del Perú, 7 (2000), S. 343 ff.

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Das Ende der Koexistenz im Libanon? Neues Wahlgesetz und Senatseinführung würden die konkordanzdemokratische Vielheit verfestigen, doch die Vielfalt beschränken Von Cordelia Koch, Beirut I. Einleitung

Der (letzte) libanesische Bürgerkrieg (1975-1990), als der Libanon beziehungsweise kämpfende Milizen im Zentrum internationaler Berichterstattung standen, prägte den Begriff der „Libanisierung”, der für anhaltende Gewalt, inneren Zerfall und ethnische Kantonisierung äußerlich fortbestehender Staaten steht.1 Dieser Begriff hat seinen Weg auch in die Tageszeitungen gefunden.2 Doch weder in den Tageszeitungen noch in der wissenschaftlichen Literatur verband man früher solch negative Assoziationen mit dem Libanon. Vielmehr galt er vor dem Bürgerkrieg als „Schweiz des Orients“ und manchen als positives Beispiel für ein politisches System, das die Wissenschaft als Konkordanzdemo-kratie3 bezeichnet. Dasselbe politische System lehnen andere für den Libanon aber mit der Qualifikation als (politischer) Konfessionalismus4 oder „communautarisme”5 ab. Heute ist es in den wissenschaftlichen Erörterungen zur Konkordanzdemokratie still geworden um

1 Vgl. V. Perthes, Der Libanon nach dem Bürgerkrieg, Von Ta’if zum gesellschaftlichen Konsens?,

1994, S. 7. 2 So trug zum Beispiel ein Artikel der Frankfurter Rundschau vom 11. November 2000 über die

Lage in den palästinensischen Autonomiegebieten den Titel: ”Beirut grüßt Jerusalem” und drückte damit die Angst vor einem Machtkampf unter den Palästinensern aus.

3 Im deutschen Sprachraum hat sich diese Bezeichnung durchgesetzt; vgl. M. Schmidt, Demokratie-

theorien, 1997, S. 231. Auch Lehmbruch verwendet diesen Begriff, obwohl er sein Konzept zunächst unter dem Begriff der Proporzdemokratie entwickelte. Vgl. G. Lehmbruch, Konkordanz-demokratie, Lexikon der Politik, Bd. 3: Die westlichen Länder, 1992. A. Lijpharts „consociational democracy“ (1967) wird hier gleichbedeutend verwendet.

4 So : E. Rabbath, La Constitution libanaise, Origines, Textes et Commentaires, 1982 ; C. Rizk, Le régime politique libanais, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1966. Konfessionalismus wird allerdings nicht durchgängig negativ verwendet.

5 Bezeichnung für ein auf der Zugehörigkeit zu einer [Religions-] Gemeinschaft geprägtes politi-sches System; von E. Picard negativ verwendet. Beispielsweise in: „Le communautarisme poli-tique et la question de la démocratie au Liban“ in Révue Internationale de Politique Comparé, Vol. 4 (Décembre 1997).


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den Libanon. Sein konkordanzdemokratisches System ist mit Staatszerfall und Bürgerkrieg für manche wohl schlicht gescheitert.6 Verbreitet findet man die Ansicht, dass jedenfalls die Verfassung des Libanon ziemlich irrelevant geworden ist, weil seit den Bürgerkriegstagen das syrische „Bruderland“7 eine Ordnungsfunktion im Libanon inne hat. Auch kommt es nicht selten vor, dass libanesische Spitzenpolitiker und die, die es werden wollen, nach Damaskus reisen, um innenpolitische Probleme zu besprechen. Selbst der „Vertrag von Ta’if“, 1989 von den libanesischen Par-lamentariern im saudi-arabischen Ta’if zur Beendigung des Bürgerkrieges vereinbart, wurde mit Syrien „abgestimmt“.8 Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Probleme haus-gemacht sind. So gab es anfangs unterschiedliche Auffassungen darüber, ob der Libanon überhaupt existieren soll. Noch heute ist seine Identität problematisch. Sie wird erst seit Ta’if als „arabisch“ bezeichnet. In einem Land, dessen christliche Religionsgemeinschaften sich traditionell nach Westen orientiert haben, war diese Formulierung keine Selbstver-ständlichkeit. Sie betont nun, da das Land nicht mehr nur ein „arabisches Gesicht“ hat, das muslimische Gewicht im innenpolitischen Machtpoker. Hierin besteht auch der Kern der in Ta’if vorbereiteten Verfassungsänderungen. Dass man also versucht hat, dem Bürgerkrieg mit Verfassungsänderungen zu begegnen, zeigt immerhin den Stellenwert der Verfassung im Libanon. Zwei Reformvorschläge berühren nun die Verfassungsordnung von Ta’if und geben Anlaß, über sie nachzudenken. Seit September 2002 berichten die libanesischen Tageszeitungen9 über eine geplante Wahl-gesetzänderung, die den Libanon für die Parlamentswahlen in einen einzigen Wahlkreis verwandeln würde. Über dieses Ansinnen gingen die Wogen so hoch, dass ein Kommentator des Daily Star „Assassinating democracy“ titelte.10

6 Nach Beginn des Bürgerkriegs: “On the whole, consociational democracy in Lebanon must be

judged to have performed satisfactorily for more than thirty years.“ Vgl. A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S. 149 f. Implizit auch M. Schmidt, Demokratietheorien, 2000, S. 328 f.

7 Der Vertrag von Ta’if (IV.) bezeichnet die Beziehungen zwischen dem Libanon und allen arabi-schen Staaten als „brüderlich“, wobei er „besondere“ Beziehungen zu Syrien unterhält, die ihre Kraft aus der Nachbarschaft, der Geschichte und den gemeinsamen brüderlichen Interessen zieht.

8 Lakhdar Brahimi sagte auf die Frage, was denn in Ta’if verhandelt worden sei, unter anderem, dass alle Details immer in Damaskus vorgelegt wurden, um dann erneut in die Verhandlung eingebracht zu werden; 27. Juni 2003 in der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt. Er hat für die Arabische Liga an Ta’if teilgenommen.

9 Verwendet wurden ausschließlich die Internetausgaben des englisch-sprachigen „Daily Star“ und des französisch-sprachigen „L’orient/ Le jour“, die im Libanon erscheinen und zu finden sind unter http://www.dailystar.com.lb und http://www.lorient-lejour.com.lb.

10 Michael Young, Daily Star, 7. Oktober 2002.

Koch, Das Ende der Koexistenz im Libanon?

107

Der Libanon ist etwa halb so groß wie Hessen und hat nur ca. 4 Mio. Einwohner. Die Aufregung, daraus einen einzigen Wahlkreis zu machen, mag also verwundern. Sogar Israel, das als ähnlich kleines Nachbarland ebenfalls aus einem Wahlkreis besteht, wird auf zahlreichen Demokratieindizes mit den höchsten Werten beurteilt.11 Man müsste nun denken, dass der landesweite Wahlkreis für sich betrachtet die Demokratie auch im Liba-non jedenfalls nicht tötet. Der Vergleich mit Israel legt sogar nahe, dass sich die Ablehnung der Wahlkreisreform nur aus einer spezifisch-libanesischen Demokratievorstellung erklären lässt. Mit der Wahlgesetzänderung wurde auch die Einführung eines Senates als zweite parlamentarische Kammer angekündigt, in dem alle geistlichen Führer des Landes vertreten und dadurch am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sein sollen. Während die Kritik an der Wahlrechtsänderung nicht dramatischer ausfallen konnte, wurde das Novum eines Senats neutral bis positiv beurteilt. Doch die zweite Kammer wurde an das Wahlgesetz gekoppelt; wohl deshalb erscheint der Senat manchen als Mittel, um die bittere Pille des Wahlkreises zu schlucken.12 Interessant ist jedoch nicht nur die Verbindung der beiden Reformen. Sie müssen vor allem den bestehenden innenpolitischen status-quo in einem solchen Maße berühren, dass sie erhebliche Wellen des Protests auslösten. Nach diesen Reaktionen wurde dann eine vom Innenminister Elias el-Murr eingesetzte Kommission mit der Ausarbeitung eines Gesetzentwurfs für das nächste Wahlgesetz beauftragt. Deren Ergebnisse stehen noch heute aus. Um die Aufregung über die Reformvorschläge zu erklären, sollte man die Begriffe „Ko-existenz“ und „Konkordanzdemokratie“ trennen: „Koexistenz“ beschreibt die politische Realität des Libanon. Es lassen sich verschiedene Koexistenzen ausmachen: der Notabeln, der Religionsgemeinschaften und der Interessen. Im Folgenden soll deswegen untersucht werden, wie sich das Wahlgesetz gegenwärtig gegenüber diesen verschiedenen Koexistenzen verhält, beziehungsweise welche Konse-quenzen sich aus den Änderungen ergeben würden. „Konkordanzdemokratie“ wird demgegenüber für das wissenschaftliche Konzept verwen-det, das geprägt ist einerseits vom Interessenausgleich und andererseits von einer (gerech-ten) Machtbalance zwischen Gruppen. Diese beiden Elemente der Konkordanzdemokratie

11 An dieser Stelle soll weder den quantitativen Demokratiemessungen, noch Israel als Demokratie

bezeichnet werden. Angesichts der Tatsache, dass seit Staatsgründung permanent der Ausnahme-zustand herrscht, angesichts der Lage der Palästinenser in den offiziell niemals besetzten Palästi-nensergebieten, angesichts der zumindest faktischen Benachteiligung der arabischen Israelis, liegt die demokratische Qualität des Staates Israel zumindest nicht so eindeutig auf der Hand liegt, wie es die quantitativen Demokratiemessungen suggerieren. Es soll hier nur gesagt werden, dass zumindest der landesweite Wahlkreis niemanden an der demokratischen Qualität Israels zweifeln liesse. Im Libanon ist dies aber der Fall.

12 Scarlett Haddad, L’orient/ Le jour, 07. Oktober 2002.


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sollten analytisch getrennt werden, weil die (gerechte) Machtbalance zwischen Gruppen eine besondere gesellschaftliche Struktur voraussetzt, die sich durch eine spezifische Spal-tung in Gruppen auszeichnet. Nur die Konkordanzdemokratie sei, so heißt es häufig, in der Lage, die zwischen den Gruppen be- und entstehenden Konflikte auf der gesamtstaatlichen Ebene und mittels demokratischer Prozeduren (Verhandlung, Abstimmung, Einstimmig-keitserfordernis) zu zügeln oder gar zu regeln.13 Für die Überwindung der Spaltung komme nur eine konkordanzdemokratische Brücke in Frage,14 weil sie Konsens schaffe – wenn sie sich auch Zeit dazu nimmt.15 Damit bekommt der demokratische Entscheidungsmechanis-mus in sogenannten fragmentierten Gesellschaften eine staatsbildende, die Gruppen integ-rierende Funktion. Jedenfalls in solchen Konkordanzdemokratien, in denen die Konkor-danz von definierten Gruppen erreicht werden soll, gibt es also neben der “Stabilität versus Demokratie“-Thematik16 eine weitere Achse zur Betrachtung konkordanzdemokratischer Theorie: Der Anerkenntnis einer Vielheit von Gruppen steht eine staatliche Einheit als Ziel von Konkordanzdemokratie gegenüber, die hier allerdings nicht verstanden wird als homo-gene oder auch nur ungeteilte Einheit, sondern nur im Sinne einer funktionierenden staatli-chen Entität mit übergreifenden Kompetenzen. Fokussiert auf dieses Spannungsfeld von Vielheit und Einheit, betrachtet der vorliegende Beitrag die Konkordanzdemokratie. Zentrale Frage an die konkordanzdemokratische Theorie ist in dieser Perspektive, ob sie die Etablierung einer staatlichen Einheit befördert oder die Vielheiten zementiert. Der Titel „Das Ende der Koexistenz im Libanon?“ spielt mit der Gleichsetzung von Koexistenz und Konkordanzdemokratie, wie sie zum Teil in der deutschsprachigen Wissenschaft vorge-nommen wird.17 Weil es aber im Libanon verschiedene Formen von Koexistenz gibt, ermöglicht eine Trennung der Begriffe, die von der Konkordanzdemokratie vorausgesetzte Form von Koexistenz herauszuarbeiten. Damit fragt sich der Titel letztlich, ob und inwie-

13

Luthardt vertrat 1988 die Auffassung, die Konflikte würden gezügelt: vgl. M. Schmidt, Demokra-tietheorien, 1992, S. 233. 1997 hielt er sogar ihre Regelung für möglich: vgl. M. Schmidt, Demo-kratietheorien, 2000, S. 331.

14 M. Schmidt, Demokratietheorien, 2000, S. 331; vgl. auch A. Lijphart, Consociational Democracy,

World Politics, vol. 21, Januar 1969, S. 212 und A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S. 28; schließlich H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 56.

15 H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 177.

16 Nach Auffassung der Autorin wollte Arend Lijphart erklären, warum ein Staatswesen stabil ist,

also funktioniert. Gleiches gilt im Prinzip für Gerhard Lehmbruch, für den die Konkordanzdemo-kratie mit ihrem Entscheidungsmechanismus politischer Fragen eine bestimmte Art der Konflikt-regelung darstellt. Stabilität beziehungsweise Konfliktlösung werden damit als Ziele der Konkor-danzdemokratie verstanden, wobei das demokratische Mittel diese Ziele erreichen soll. Zwar nimmt damit jede Betrachtung konkordanzdemokratischer Systeme – und sei es nur implizit – auf das Spannungsverhältnis zwischen Stabilität und Demokratie Bezug.

17 Vgl. W. Kewenig, Die Koexistenz der Religionsgemeinschaften im Libanon, 1965; und T. Hanf,

Koexistenz im Krieg, 1989. Mit der Betonung des Nebeneinanders von Religionsgemeinschaften wir „Koexistenz“ hier aber abweichend verwendet.


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fern die Reformvorschläge das Ende der libanesischen Demokratie einleiten, wenn sie umgesetzt werden. Außerdem betont der Begriff „Koexistenz“ das Nebeneinander der Gruppen als Ausgangspunkt einer zu schaffenden staatlichen Einheit. Damit stellt er in den Vordergrund, dass es sich hier um eine besondere Variante der Konkordanzdemokratie handelt, die aus definierten, staatlich anerkannten Gruppen besteht Dieser Artikel verfolgt also drei Ziele: Er will zum einen darlegen, dass nicht nur das Ver-fassungssystem, sondern auch die geschriebene Verfassung des Libanon selbst als konkor-danzdemokratisch einzustufen sind. Zum andern sollen die Folgen der Wahlrechtsänderung und der Einführung eines Senates im Hinblick auf Einheit und Vielheit in die konkordanz-demokratische Theorie eingeordnet werden. Und schließlich soll drittens beantwortet werden, welche Koexistenzen von den Reformen bedroht sind, um zu erklären, woher die Aufregung rührt. II. Das libanesische Verfassungssystem zwischen Vielheit und Einheit

Wie von Arend Lijphart und Gerhard Lehmbruch in den späten 60er Jahren herausgearbei-tet, bezeichnet „Konkordanzdemokratie“ ein politisches System, welches Entscheidungen nicht hauptsächlich per Mehrheitsregel fällt, sondern ein „gütliches Einvernehmen“ zum Ziel hat;18 Entscheidungen werden mittels Verhandlung gesucht und sollen möglichst einstimmig zustande kommen. Damit bildet die Konkordanzdemokratie den Gegenpol zum sog. „Westminster-Modell“ der Demokratie,19 der Konkurrenzdemokratie, in der durch Mehrheitsentscheidung bei konkurrierenden Ansätzen ein „Gewinner“ ausgewählt wird. Anders gesagt funktionieren die Interessenvermittlung in einer Konkurrenzdemokratie und die der Konkordanzdemokratie konträr. Müssen in dieser alle gesellschaftlichen Interessen einer Entscheidung zustimmen und ist dauerhafte Inklusion das Ziel, wird in jener die Opposition von der Machtteilhabe ausgeschlossen, was allerdings durch periodischen Machtwechsel ausgeglichen werden kann. Im Libanon müssen sich aber nicht Parteien und

18

G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, 1967, S. 8. Wenn sich auch konkordanzdemokratische Ele-mente in ganz unterschiedlichen politischen Systemen finden, wie z.B. der Bundesrepublik Deutschland, der Europäischen Union, der Schweiz oder eben auch dem Libanon, kann von einer Konkordanzdemokratie allerdings erst dann gesprochen werden, wenn diese Elemente dominant sind gegenüber anderen Konfliktlösungsstrategien. Es müssen „wichtige Entscheidungsprozesse auf der Ebene der Zentralregierung formal oder durch informelle Prozeduren außerparlamentari-scher Verständigung von der Maxime des gütlichen Einvernehmens beherrscht“ sein; vgl. G. Lehmbruch, Konkordanzdemokratie, Lexikon der Politik, Bd. 3: Die westlichen Länder, 1992, S. 208.

19 H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 177; A.

Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S. 27 f.; M. Schmidt, Demokratietheorien, 2000, S. 327 f..


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Interessengruppen gütlich einigen. Es teilen sich 19 Religionsgemeinschaften20 die staatli-che Macht, weshalb das politische System auch als Konfessionalismus bezeichnet wird. Auf die politische Relevanz der Konfessionen verweist der Verfassungstext21 jedoch eher versteckt.22 Hier ist zum einen die Wahl eines parlamentarischen Regierungssystems zu nennen, das mit dem Kabinett als Mittler zwischen Staatspräsident und Parlament geeignet ist, antagonistische Ideologien auszugleichen und zu überwinden:23 Wahrscheinlich aus diesem Grund hielt Lijphart zur Organisation einer Konkordanzdemokratie das parlamenta-rische Regierungssystem gegenüber der präsidentiellen Demokratie für ungleich besser geeignet.24 Anders als in der geschriebenen Verfassung kommt die Aufteilung der staatli-chen Macht im Libanon aber deutlich durch den sogenannten Nationalpakt von 1943 zum Ausdruck.25 Dieser Nationalpakt blieb zwar ungeschrieben, ordnete aber als mündliche Vereinbarung zwischen den damaligen Führern der Sunniten und der Maroniten die obers-ten Staatsorgane konfessionell zu:26 Der Staatspräsident ist im Libanon immer ein Maronit, der Ministerpräsident ein Sunnit und der Parlamentspräsident ein Schiit. Darüber hinaus werden Regierung und Parlament nach einem feststehenden Verteilungsschlüssel zwischen Christen und Moslems aufgeteilt. Die Verfassung (Artikel 95) bezeichnet dies schon 1926 negativ als Konfessionalismus und sieht die Aufteilung der staatlichen Macht unter den Religionsgemeinschaften als Übergangslösung an,27 doch bis zum Bürgerkriegsende (1990) blieb die Verfassung weitgehend28 unverändert und der Nationalpakt bestehen. Erst der

20

Schiiten, Sunniten, Drusen, Jesiden, Ismaeliten und Alawiten, sowie Maroniten, Griechisch-Orthodoxe, Griechisch-Katholische, Armenisch-Orthodoxe, Armenisch-Katholische, Protestanten und die als ”Minderheiten”-Gruppe zusammengefassten Gemeinschaften der: Syrisch-Orthodo-xen, Syrisch-Katholischen, Chaldäer, Nestorianer, Lateiner, Kopten und Israeliten.

21 Die Zitate aus der Verfassung entstammen der im Internet veröffentlichten Version des libanesi-

schen Verfassungsgerichtshofs, abzurufen unter http://www.Conseil-constitutionnel.gov.lb/fr/ index.html.

22 Anderer Auffassung Zuwiyya „The most fundamental feature of the Lebanese political system is

the preservation of the confessional balance that exists among its different sects. In fact, this has been embodied in the Constitution of the Republic: Article 95 (as amended in 1943).“ Vgl. J. Zuwiyya, The Parliamentary Election of Lebanon 1968, 1972, S. 5.

23 B. Chantebout, Droit constitutionnel, 2002, S. 156 f.

24 A. Lijphart, The Power-Sharing Approach, 1990, S. 506.

25 So auch Paul E. Salem, The New Constitution of Lebanon and the Taif Agreement, The Beirut

Review, Vol. 1, No. 1 (Spring 1991), S. 119- 160, 120. 26

Lijphart sieht hierin den Beginn der Konkordanzdemokratie im Libanon. Vgl. A. Lijphart, Con-sociational Democracy, World Politics, vol. 21, Januar 1969, S. 217.

27 Seit 1990 bezeichnet die der Präambel der Verfassung (H.) die Abschaffung des politischen

Konfessionalismus sogar als nationales Ziel von essentieller Bedeutung („but national essentiel“). 28

Das verfassungsändernde Gesetz von 1927 streicht oder verändert alle diejenigen Artikel, die sich mit dem Senat beschäftigten oder auf ihn Bezug nahmen. Nach der Unabhängigkeit im Jahr 1943 wird in einer Reihe von verfassungsändernden Gesetzen jede Bezugnahme auf die Mandatsmacht


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Vertrag von Ta’if bereitete einschneidende29 Änderungen der Staatsorganisation vor, die durch ein verfassungsänderndes Gesetz vom 21. September 1990 in die Verfassung aufge-nommen wurden. So war die Verfassung zunächst dem präsidentiellen System sehr stark angenähert; erst die Verfassungsänderungen von 1990 institutionalisierten eine Regierung, der sie auch die Exekutivgewalt (vormals beim Staatspräsidenten) übertrugen. Außerdem wurde die Machtverteilung zwischen den einzelnen Gemeinschaften neu austa-riert: Statt 6 Christen auf 5 Moslems sind in Parlament und Regierung seither Christen und Moslems im Verhältnis 5: 5 vertreten (Artikel 24 und 95 lib.Verf.). An der konfessionellen Aufteilung staatlicher Macht hat also auch der Vertrag von Ta’if nichts geändert. Beide Nationalpakte ergänzen weiter die geschriebene libanesische Verfassung und fügen ihr als weitere Komponente hinzu die Konkordanzdemokratie, die sich im Libanon als Koexistenz der Religionsgemeinschaften etabliert hat. Die primäre Aufgabe der libanesischen Verfassung bestand und besteht darin, eine staatli-che Einheit überhaupt erst zu schaffen, was auch folgender Umstand verdeutlicht: Der Libanon war noch französisches Mandatsgebiet und trug den Namen „Grand Liban“, als am 23. Mai 1926 diejenige Verfassung verkündet wurde, die noch heute Grundlage der seit 1943 unabhängigen „Republik Libanon“ ist. Die Verfassung repräsentiert das neue Staats-wesen vor dessen Unabhängigkeit symbolisch, was in den muslimischen Gemeinschaften durchaus mit Besorgnis registriert wurde.30 In den muslimischen Gemeinschaften dominier-ten nach dem Zusammenbruch des osmanischen Reiches Strömungen, die den Libanon gern in ein größeres Staatsgebilde eingegliedert hätten. Trotzdem kam es zu dem heute existenten Staatswesen, weil der französische Premierminister Clémenceau dem maroniti-schen Patriarchen einen lebensfähigen Staat versprach, der die muslimisch dominierten Küstenregionen und die Bekaa umfassen würde. Es war die Angst der Christen, „zur Min-derheit in einer überwiegend islamischen Gesellschaft zu werden“, die damals auf diese Weise zum libanesischen Staat führte. Dieser Staat nährte aber die Angst der Sunniten vor „einem langsamen, unaufhaltbar scheinenden Machtverlust“, die Furcht, zu einer Minder-heit unter anderen zu werden.31 Daran zeigt sich, dass der libanesische Staat nur um den

und das Mandat aus der Verfassung entfernt. So auch Salem, der zusätzlich aber noch die Verlän-gerung der Amtsperiode des Staatspräsidenten von drei auf sechs Jahre hervorhebt. Vgl. Paul E. Salem, The New Constitution of Lebanon and the Taif Agreement, The Beirut Review, Vol. 1, No. 1 (Spring 1991), S. 119- 160, 120. Für Mallat besteht die wichtigste Änderung institutioneller Art in der Einrichtung des Verfassungsgerichtshofs durch Artikel 19 lib. Verf. C. Mallat , Lebanon, Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law, 1994, S. 205.

29 Anders Paul E. Salem, The New Constitution of Lebanon and the Taif Agreement, The Beirut

Review, Vol. 1, No. 1 (Spring 1991), S. 119- 160, 120 f. Ta’if habe die vorherige Praxis nur in Gesetzesform gegossen.

30 B. Ménassa, Constitution libanaise, 1995, S. 18.

31 T. Hanf , Koexistenz im Krieg, 1989, S.18 f.


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Preis einer besonderen Stellung zumindest für die maronitische und die sunnitische Gemeinschaft möglich war. Zwar wurde die Verfassung inhaltlich durch den Vertrag von Ta’if und die nachfolgenden Verfassungsgesetze sehr stark verändert. Man kann durchaus sagen, der „Breakdown of State“ (Farid el-Khazen) sei damit anerkannt worden. Doch die Verfassung wurde nicht durch eine neue „Verfassung der Zweiten Republik“ ersetzt, obwohl es sich nach dem Bürgerkrieg angeboten hätte und sie in der politischen Analyse heute auch meist so bezeichnet wird. Kontinuität und Stabilität des Staates scheinen folglich aus der Verfas-sungsperspektive gegenüber den autonomen Religionsgemeinschaften im Vordergrund zu stehen. Demgegenüber regelten die Nationalpakte traditionell diejenigen Probleme, die sich aus der Akzeptanz von 19 Religionsgemeinschaften als konstituierende Gruppen eines Staatswesens ergaben. Das Verfassungssystem spiegelt damit insgesamt die Perspektive von Einheit und Vielheit wieder. Inwiefern auch die Verfassung selbst das konkordanz-demokratische Problem der Vielheit in der Einheit zu lösen versucht, soll nun im Vergleich mit der konkordanzdemokratischen Theorie herausgearbeitet werden. III. Konkordanzdemokratie zwischen Einheit und Vielheit

Lijphart hebt als Grund für die Konkordanzdemokratie hervor, wesentlich sei „neben der tiefgreifenden Spaltung in der Gesellschaft (...) die Abwesenheit eines einigenden Konsen-ses“.32 Folglich organisiert die Konkordanzdemokratie einen Staat, obwohl in dessen hete-rogener Gesellschaft womöglich ein Konsens besteht über seine Existenz, in keinem Fall aber darüber, welcher Staat gewollt wird. Sie versucht einen Staat auf Gruppenidentitäten aufzubauen, die als intermediäre soziale Einheiten zwischen Staat und Individuum angesie-delt sind. Dabei geht es nicht einfach um Pluralität innerhalb einer staatlichen Einheit, sondern um die spezielle Situation, dass eine staatliche Einheit aus vielen Einheiten (Viel-heit) besteht. Die Problematik dieser Staaten kann man so mit „Vielheit in der Einheit“33 beschreiben. Und „die Grundidee des [konkordanzdemokratischen] Modells besteht [des-halb] darin, die politische Macht zwischen zwei oder mehreren ethno-nationalen Gruppen auf der Basis formeller oder informeller Regeln zu teilen. Diese Machtteilung impliziert, dass die Gruppen ein politisches Gemeinwesen (...) gemeinsam regieren und daher wichtige Entscheidungen im Einvernehmen treffen müssen.“34

32

A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.17. 33

Abwandlung von T. Hanf , Koexistenz im Krieg, 1989, S. 49: „... weder Einheit noch Vielfalt um jeden Preis, sondern Einheit in Vielfalt“.

34 U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S. 237.


113

1. Das Ziel: Einheit aus der Vielheit Das Konzept der Konkordanzdemokratie fußt auf folgender Annahme: „... political deci-sions follow very closely and especially concern lines of objective social differentiation [Hervorhebung, C.K.]“.35 Diese Korrelation von sozialem Differenzierungsmerkmal und politischer Auffassung führe dazu, dass das politische System in Segmente36 geteilt sei, beziehungsweise eine säulenartige37 Struktur habe. Entgegen der Modernisierungstheorie38 wüchsen die Gruppen nicht zusammen; vielmehr führe Konkurrenz untereinander sogar zu potentiell feindseligen39 Bevölkerungsgruppen. Wenn also eine Mehrzahl intermediärer Gruppen in einem politischen Gemeinwesen existiere, handele es sich – so die Annahme - nicht um eine Gesellschaft mit homogener politischer Kultur. Vielmehr müsse, weil das zentrale Merkmal dieser intermediären sozialen Gruppen40 die interne Identitätsstiftung sei, von einer pluralen (segmentierten oder versäulten) Gesellschaft gesprochen werden. Diese Gesellschaft verfüge über eine ebenso große Zahl politischer Kulturen, wie intermediäre Gruppen in dem Staat gezählt werden können. Die konkordanzdemokratische Theorie fußt so auf der Behauptung, dass die durch soziale Kriterien definierten Gruppen jeweils ein einheitliches politisches Interesse hätten und sie „ihre jeweiligen Zielvorstellungen als einander ausschließend, als nicht kompatibel perzipieren.“41 Diese Behauptung wird in der nachfolgenden Erörterung konkordanzdemokratischer Theorie als Arbeitshypothese ver-wendet.

35

Harry Eckstein, zitiert nach A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.3. 36

Von Segmenten einer Gesellschaft spricht man, wenn die Bevölkerungsgruppen in territorial abgegrenzten Gebieten leben.

37 Trotzdem die Gruppen nicht in territorial abgegrenzten Gebieten leben, findet keine soziale

Durchmischung statt, weil „die ideologischen Präferenzen der konkurrierenden Gruppen so sehr dominieren, dass sie andere (...) Präferenzen sich gleichsam unterordnen (ideologisieren); dadurch entsteht (...) eine starke Polarisierung der Gruppen.“ G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politi-sches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, 1967, S. 33 f. Und G. Lehmbruch, 1969, Konkordanzdemokratien im internationalen System, Ein Paradigma für die Analyse von internen und externen Bedingungen politischer Systeme, PVS-Sonderheft 1 (1969), S. 139- 163, 147.

38 Die Modernisierungstheorie geht davon aus, dass jeder Bürger verschiedenen Interessengruppen

angehört. Weil die Bürger folglich unterschiedliche Präferenzen haben, neigen sie in politisch-homogenen Gesellschaften zu moderaten Lösungen. In fragmentierten Gesellschaften führten „overlapping memberships“ entgegen Almond nicht zu Stabilität, sondern zu Konflikten. Lijphart geht davon aus, dass Elitenkooperation diesen Konflikten entgegengewirken kann hält „a volun-tary apartheit policy as the best solution for a divided country“. A. Lijphart, Consociational Democracy, World Politics, vol. 21, Januar 1969, S. 219 f.

39 A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.28.

40 Zur Beurteilung als „intermediäre soziale Gruppen“: T. Hanf , Koexistenz im Krieg, 1989, S.32.

41 G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und

in Österreich, 1967, S. 14.


114

Die libanesische Konkordanzdemokratie basiert zwar nicht auf ethno-nationalen Gruppen, sondern auf mittlerweile 19 Religionsgemeinschaften, die nach und nach staatlich aner-kannt wurden. Zunächst beschränkte sich die Rechtsstellung als Religionsgemeinschaft mit allen damit zusammenhängenden Rechten und Pflichten auf Juden und Christen. Von der Mandatszeit an und vor allem ab der Unabhängigkeit wurde die Rechtsstellung absichtlich auf die islamischen Gemeinschaften ausgedehnt, die zuvor nicht anerkannt waren. Zunächst erhielten die heterodoxen islamischen de facto-Gemeinschaften (Schiiten, Alawiten, Dru-sen, Ismaeliten und Jesiden) den rechtlichen Status der Religionsgemeinschaft. Nach der Unabhängigkeit (1943) gab schließlich auch die sunnitische Gemeinschaft ihre ablehnende Haltung auf; dieser Prozess erlaubte ihre vollständige Anerkennung als (juristische) Reli-gionsgemeinschaft.42 Damit ist es erst seit 1943 überhaupt möglich, von einer Koexistenz staatlich anerkannter Religionsgemeinschaften im Libanon zu sprechen. Das konkordanzdemokratische System impliziert auch im Libanon, dass die politisch Han-delnden nicht nur in ihrer Funktion als Staatsorgan, sondern auch als Repräsentanten einer das Gemeinwesen konstituierenden Gruppe handeln. Diese Doppelfunktion der politisch Handelnden könnte in der Bevölkerung zu einer langsam wachsenden Loyalität gegenüber dem Gesamtstaat beitragen und über die (lockere) Verbindung der Gruppen in einem gemeinsamen Staatswesen (schleichend) eine staatliche Einheit erreichen. Auch die Verfas-sungsordnung muss diese Doppelfunktion erfüllen. 2. Der Weg: Einheit und Vielheit Dabei können nach Lijphart institutionelle Regelungen, die ein konkordanzdemokratisches System eindeutig erkennen lassen, nicht erwartet werden, weil „(f)ormal constitutional rules play only a limited part in consociational democracy (...). Many of the articles (...) have no direct relevance to consociationalism and are neutral as between the consociational and the British models.“43 Weil das konkordanzdemokratische System Vielheiten akzeptiert, muss eine weitreichende Gruppenautonomie Ausgangspunkt des konkordanzdemokratischen Modells sein, also die Regelung der eigenen Angelegenheiten den Gruppen überlassen.44 Dieses Erfordernis wird im Libanon klar erfüllt, wie die Artikel 9 und 10 lib. Verf. zeigen. Über die Religionsfrei-heit hinaus garantiert Art. 9 S. 3 „aux populations, à quelque rite qu’ils appartiennent, le respect de leur statut personnel et de leurs intérêts religieux.“ Es wurden deshalb Gesetze

42

Zu diesem Prozeß: E. Rabbath, La formation historique du Liban politique et constitutionnel, 1986, S. 84 ff.


44 A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.41 f.


115

geschaffen, die den Religionsgemeinschaften extensive Rechte zur Regelung eigener Angelegenheiten einräumten und die Institutionen zur Reglementierung des Personen-standsrechts und des Familienrechts (bezogen auf ihre Mitglieder) ermöglichten.45 Eigene Gerichte der Religionsgemeinschaften setzten die Rechtsansprüche der Mitglieder schließ-lich durch.46 Nach Artikel 10 lib. Verf. beschränken sich die Aufgaben der Religionsge-meinschaften aber nicht auf die Regelung von Eheschließung und -scheidung, Erbrecht sowie Namensfragen. “L‘enseignement est libre tant qu’il n’est pas contraire à l’ordre public et aux bonnes moeurs et qu’il ne touche pas à la dignité des confessions. Il ne sera porté aucune atteinte au droit des communautés d’avoir leurs écoles [Hervorheb., C.K.], sous réserve des préscriptions générales sur l’instruction publique édictées par l’Etat.“ Ihr verfassungsrechtlich garantiertes Recht auf eigene Schulen können die Religionsgemein-schaften ebenso vor dem Verfassungsgericht durchsetzen, wie ihre anderen Aufgabenberei-che: „Le droit de saisir le conseil pour le contrôle de la constitutionnalité des lois appartient (...) aux chefs des communautés reconnues légalement en ce qui concerne l’exercice des cultes religieux et la liberté de l’enseignement religieux.“ Mit ihren Artikeln 9 und 10 schützt die libanesische Verfassung folglich gegenüber dem Staat autonome Einheiten, also „die Vielheit“. Übertragen auf die gesamtstaatliche Ebene bedeutet Gruppenautonomie, dass Entscheidun-gen einstimmig gefasst werden müssen; keine Position kann übergangen werden und alle müssen zustimmen. Diesem Erfordernis entsprechend überträgt Art. 17 lib. Verf. seit 1990 die Exekutivgewalt der Regierung, die aus Mitgliedern aller Religionsgemeinschaften bestehen muss. Artikel 65 wiederholt zunächst, dass die Exekutivgewalt vom Ministerrat ausgeübt wird, um dann in seinem S. 2 Nr. 5 festzulegen, dass „le quorum légal pour ses réunions est de deux tiers de ses membres. Les décisions y sont prises par consensus, ou si cela s’avère impossible, par vote, et les décisions sont alors prises à la majorité des présents. Quant aux décisions fondamentales elles requièrent l’approbation de deux tiers des membres du Gouvernement (...)“. Auffällig ist hier zunächst das hohe Quorum: 2/3 der Regierungsmitglieder müssen zur Beschlussfähigkeit generell anwesend sein, um zu verhindern, dass Entscheidungen von einzelnen oder wenigen Gruppen getroffen werden können. Es geht aus dieser Verfassungsnorm aber auch hervor, dass das Verfahren der einstimmigen Entscheidungsfindung zwar angestrebt wird, es hingegen nicht immer prakti-kabel ist. Deshalb wird die Gruppenautonomie weitgehend durch ein gegenseitiges Veto-recht geschützt, das, wenn auch ungeschrieben, ebenfalls im Libanon anerkannt ist.47 Das Vetorecht dient also auf der einen Seite der Absicherung von Gruppeninteressen und

45

Salam (1991: 75 f.). 46

C. Mallat , Lebanon, Yearbook of Islamic and Middle Eastern Law, 1994, S. 205: Nur die drei Gerichte der muslimischen Gemeinschaften sind auch für Erbrechtsfragen zuständig; der Kassa-tionsgerichtshof regelt Kompetenzprobleme.



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schützt damit die Vielheit, doch es unterscheidet sich auf der anderen Seite von der Ein-stimmigkeitsregel durch seinen negativen, abwehrenden und blockierenden Charakter und kann so negative Auswirkungen für die gesamtstaatliche Ebene haben.48 Um die staatliche Handlungsfähigkeit zu gewährleisten, darf es deshalb auch nur restriktiv gebraucht werden. Der Zwang zur Konsensentscheidung in einer gemeinsamen Regierung bildet dagegen auch die gemeinsame staatliche Einheit. Dies zeigt, worin die Schwierigkeit konkordanzdemokratischer Systeme besteht: Es geht darum, möglichst alle Positionen zu berücksichtigen, dabei aber gleichzeitig Blockaden zu verhindern und die Handlungsfähigkeit der staatlichen Ebene zu gewährleisten, das heißt eine funktionsfähige staatliche Einheit zu schaffen. Wohl deshalb wird neuerdings eine institutionalisierte Streitschlichtung49 zwischen den Gruppen als zumindest implizit im Modell enthaltene und notwendige Maßnahme zur Verbindung von Gruppenautonomie und Funktionsfähigkeit der staatlichen Ebene angesehen. Nach Lijphart jedoch erreicht die Konkordanzdemokratie ihre Ziele schon durch eine große Koalition der wichtigsten Seg-mente,50 die nicht unbedingt in der verfassungsmäßigen „Regierung“ besteht, sondern sogar auch neben dieser existieren kann.51 Ausreichend war für Lijphart in dieser Hinsicht der libanesische Nationalpakt von 1943, der die „representation to the country‘s two major groups“,52 nämlich der Sunniten und der Maroniten garantierte, deren Eliten den Pakt von 1943 vereinbart hatten. In den 1990er Jahren ist man im Libanon aber zum System der sog. „Troïka“ übergegan-gen, bestehend aus dem Staatspräsidenten (Maronit), dem Ministerpräsidenten (Sunnit) und dem Parlamentspräsidenten (Schiit); zwischen ihnen muss regelmäßig eine Abstimmung erfolgen. Indem das Entscheidungsverfahren der „Troïka" das Mitspracherecht des schiiti-schen Parlamentspräsidenten garantiert, komplettiert es im Prinzip den Nationalpakt von 1943. Bei dieser libanesischen Praxis mag es sich zwar um Lijpharts grosse Koalition der wichtigsten Segmente handeln. Doch sie stellt eine außerverfassungsmäßige Abweichung von der Allparteienregierung des Art. 65 lib. Verf. dar. Zusätzlich funktioniert sie schlecht, weil sich in dieser „ménage à trois“ immer wieder zwei finden, die sich gerade besser

48

Das ausgeprägte Vetorecht führte nach Schneckener zum Scheitern der zypriotischen Konkor-danzdemokratie. Vgl. U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S. 232.


50 A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.25. Lehmbruch identifiziert demgegenüber

die Ämterbesetzung nach Proporz als Strukturmerkmal des politischen Systems: G. Lehmbruch, 1969, Konkordanzdemokratien im internationalen System, Ein Paradigma für die Analyse von internen und externen Bedingungen politischer Systeme, PVS-Sonderheft 1 (1969), S. 139-163, 141.

51 A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.31 und S.33.

52 Lijphart (1969: 213).


117

verstehen. Ausgehebelt wird die Troïka zudem durch den außen stehenden Drusenführer Walid Jumblatt, der regelmäßig die Kräfteverhältnisse verschiebt, obgleich dies letztlich nur gelingt, wenn der Staatspräsident und der Ministerpräsident sich nicht einigen können. Mithin fordert im Libanon schon die Verfassung das Idealbild einer konkordanzdemokrati-schen Regierung; diese Norm wird jedoch durch eine außerverfassungsmäßige große Koa-lition der wichtigsten Segmente unterlaufen. Doch selbst dann, wenn man die real-politischen Probleme mit der Troïka und die Abwei-chung von der Verfassung außer Acht lässt, hat Lijpharts Konzeption einer konkordanz-demokratischen Regierung auf der theoretischen Ebene Nachteile. Es entsteht dabei notwendig eine Hierarchisierung der Gruppen, obwohl dies der Inklusionsabsicht einer Konkordanzdemokratie widerspricht.53 Zusätzliches Gewicht erhält diese Kritik an der hierarchisierten Gruppen deshalb, weil auch das Vetorecht faktisch nur für die wichtigen/ „relevanten“ Gruppen existiert, die gegebenenfalls schon in der großen Koalition die Geschicke des Landes bestimmen und dann mehrfach gegenüber den „nicht relevanten“ Gruppen begünstigt sind. Abgemildert gilt diese Kritik sogar für Lehmbruchs Konzeption einer zwischen den Gruppen verhältnismäßigen Machtaufteilung

54: Sie bedeutet eine Hie-rarchisierung der Gruppen insofern, als die Anteile an der staatlichen Macht variieren. Dieses Konzept könnte zur Akzeptanz der staatlichen Einheit führen, wenn jede Gruppe an der Macht beteiligt ist und den Teil der staatlichen Macht erhält, der ihr „gebührt“. Inklu-sion setzt also in einer auf definierten, staatlich anerkannten Gruppen basierenden Konkor-danzdemokratie voraus, dass alle Gruppen über ihre Stellung, wie über die Stellung der anderen einig sind. Doch die Wichtigkeit der Segmente unterliegt dem Wandel.55 Daraus können sich Diskrepanzen über die Eigen- und die Fremdwahrnehmung einzelner Gruppen ergeben, die den Konsens über die Machtverteilung erheblich erschweren, gar unmöglich machen können. Letztlich kann dies sogar dazu führen, dass die Konkordanz nicht mehr alle Gesellschaftssegmente inkludiert, also diskordant ist.56 Diese Problematik war einer der internen Bürgerkriegsgründe im Libanon: Die christlichen Gruppen – allen voran die Maroniten – wurden durch die Quote begünstigt, die muslimischen – allen voran die Schiiten – bei der Machtaufteilung benachteiligt. Die Angleichung der Machtaufteilung von 6 : 5 (zwischen christlichen und muslimischen Religionsgemeinschaften) auf 5 : 5 versucht, dieses Problem zu entschärfen. Doch bleibt fraglich, ob die neue Quote dies auch schaffen kann. Aus Angst vor unliebsamen Ergebnissen, weil sie die realen Kräfteverhält-nisse offen legen würde, verzichtet man im Libanon seit 1932 auf eine weitere Volkszäh-

53

Vgl. H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 178. 54

Vgl. G. Lehmbruch, 1969, Konkordanzdemokratien im internationalen System, Ein Paradigma für die Analyse von internen und externen Bedingungen politischer Systeme, PVS-Sonderheft 1 (1969), S. 139- 163, 158.

55 H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 177.

56 H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 177 f.


118

lung. Jede Angabe über die demographische Entwicklung der Religionsgemeinschaften ist daher nur geschätzt. Jede Quote reflektiert deshalb im Wesentlichen, wie viel Macht sich die einzelnen Gemeinschaften gegenseitig zugestehen. Wenn eine Gemeinschaft bei den Verhandlungen nicht den Anteil erreicht, der ihr nach eigener Auffassung „gebührt“, fühlt sie sich zumindest benachteiligt. In eigener Perzeption ausgeschlossen sind jedenfalls die Drusen, weil sie nur Minister und Abgeordnete stellen können. Dies entspricht nicht ihrer früheren Bedeutung für das libanesische Kernland, den Mont Liban, dergemäß sie zur großen Koalition der wichtigen Segmente gehören müssten. Die Drusen haben also im Libanon nicht den Teil der Macht, der ihnen nach ihrer Auffassung gebührt. Über die gerechte Machtteilung hinaus ist in dem hier betrachteten Fall der staatlich aner-kannten Gruppen folgender Umstand zu beklagen: Minderheiten, die neben den anerkann-ten Gruppen existieren, d.h. in eine nicht anerkannte Kategorie fallen und sich also in das System der anerkannten Gruppen nicht einordnen können, sind von der konkordanzdemo-kratischen Machtteilung völlig ausgeschlossen, was im Libanon beispielsweise für nicht eingebürgerte Kurden und Palästinenser57 genauso gilt wie für Mitglieder nicht anerkannter Religionsgemeinschaften. Streitpunkt ist damit in Konkordanzdemokratien schon grund-sätzlich, welche Gruppen anerkannt sind und damit gleichzeitig, welche Gruppen von der Beteiligung an der Macht ausgeschlossen werden. Dies betrifft auch jene „people in between“,58 die sich in das System der anerkannten Gruppen nicht einordnen wollen. Auch dieses theoretische Exklusionsproblem ist im Libanon virulent: Es betrifft alle, die grund-sätzlich gegen das konfessionelle System sind und alle, die sich durch Vererbung mehreren Konfessionen zugehörig fühlen oder die interkonfessionell heiraten möchten, es im Liba-non aber nicht können. Rechtfertigt die staatliche Handlungsfähigkeit so viel Ausschluß? Zum Teil dürfte der Grund in dem traditionellen Staatsaufbau liegen, von dem in einem sehr starken Maße abgewichen werden müsste, um 19 Teile entsprechend ihrer Bedeutung zu berücksichtigen. Hier könnte der Senat Abhilfe schaffen, weil in ihm alle Religionsgemeinschaften gemein-sam vertreten sind. In dieser Hinsicht wird neuerdings gegen Lijphart vertreten, dass in Konkordanzdemokratien generell die institutionelle Vermittlung zwischen den beiden Ebenen der Einheit und der Vielheiten am Besten durch das Zwei-Kammer-System gewährleistet wird, um „die Autonomieorgane in die Verantwortung für das Gesamtsystem

57

Einbürgerung gerade ist ein generelles Problem, weil es die realen Kräfteverhältnisse zwischen den Religionsgemeinschaften verändern würde. Für die Kurden und Palästinenser besteht das Problem in besonders gravierender Form, weil sich diese Flüchtlingsgruppen schon seit Jahrzehn-ten im Libanon aufhalten. Die Einbürgerung ist jedoch genauso problematisch für alle Kinder einer libanesischen Mutter und eines ausländischen Vaters, weil sich die Staatsbürgerschaft nur durch den Vater vererbt.



119

einzubinden.“59 Festzuhalten ist aber, dass der Senat zwar eventuell eine bessere Repräsen-tation der anerkannten Religionsgemeinschaften erreichen kann, dass er aber den vielfälti-gen oben erwähnten weiteren Exklusionsproblemen nicht abhilft. 3. Die Folge: Vielheit statt Einheit Für die Berücksichtigung der zwischen Staat und Bürger angesiedelten intermediären Gruppen auf der staatlichen Ebene könnte sprechen, dass dies einen Katalysator für politi-sche Emanzipation bieten kann. Manche Geschichte eines konkordanzdemokratischen Systems wird in diesem Sinne mit der Emanzipation einer Gruppe begründet.60 Vertretbar und plausibel ist freilich gleichermaßen, dass politische Emanzipation eine (vielleicht nicht intendierte) Folge des Verhältniswahlrechts ist, wofür nach Schneckeners Untersuchung61 Belgien herangezogen werden kann. Die konkordanzdemokratische Vereinbarung sucht dann, gegenüber den Folgen des Verhältniswahlrechts, den gefundenen Konsens zu stabili-sieren und weitere „Mitspieler“ oder auch radikalere beziehungsweise separatistische Kräfte zu marginalisieren.62 Damit ist der Konkordanzdemokratie nicht eindeutig eine emanzipatorische Wirkung (im Hinblick auf die Konstituierung von Gruppen) zuzuschrei-ben. Für die Berücksichtigung der Gemeinschaften könnte vorgebracht werden, dass sie aufgrund von sog. primordialen Loyalitäten von vornherein eine politische Bedeutung haben, womit Interesse und Gruppenzugehörigkeit gleichgesetzt werden. Dieser Ansicht nach müssen traditionale Loyalitäten unbedingt in das politische System übersetzt werden; es sei sogar gefährlich, die Loyalitäten der Individuen gegenüber ihrer Gruppe zu ignorie-ren.63 Die Grundannahme von primordialen Loyalitäten ist heute jedoch umstritten,64 und Ethnizität wird als veränderlich angesehen. Einige Autoren gehen sogar davon aus, dass Ethnizität überhaupt erst durch die Manipulation von Eliten Form annimmt, indem sie die zwischen den Gruppen bestehenden Spannungen verschärfen.65 Und es überzeugt auch,

59

U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S. 326. 60

Diese Lesart könnte auch für die libanesischen Schiiten gelten. 61

U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S. 251. 62

Vgl. U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S. 261 und S. 315: das Ziel ist die Erhaltung des Status-Quo.


64 Zum Libanon: Hanf vertritt die These, dass die Kulturmerkmale erst durch die Modernisierungs-

prozesse relevant wurden. Vgl. T.Hanf , Koexistenz im Krieg, 1989, S.34. 65

G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, 1967, S. 30: „Es ist durchaus denkbar, dass bei abnehmender ideologischer Polari-sierung der Wählerschaft die ideologischen Konflikte doch innerhalb der Führungsgruppen am


120

dass „(l)a communauté n’existe, il est vrai, que dans un système communautaire. Elle suppose l’existence d’autres communautés par rapport auxquelles elle se définit.“66 Daher scheint auch die absolute, unhintergehbare Notwendigkeit konkordanzdemokratischer Regelungen nicht mehr ohne Wenn und Aber vertretbar. Weder die Existenz von unterschiedlichen Loyalitäten noch die politische Emanzipation als Zweck der Differenzierung spricht damit eindeutig für konkordanzdemokratische Systeme. Vor allem aber scheint es auch die ältere Hoffnung zu sein, dass über den (Um-)Weg der Konkordanzdemokratie aus der Vielheit schleichend eine Einheit geschaffen werden kann.67 Neuere Untersuchungen belegen eher eine Verfestigung konkordanzdemokratischer Strukturen.68 Schon Lijphart sah diese Konsequenz: „It is in the nature of consociational democracy at least initially to make plural societies more thoroughly plural.“69 Die staatlich anerkannten Mitgliedschaften werden fixiert, weil die Frage der Gruppenzugehörigkeit aufgrund vollständiger „Versäulung“ des Gemeinwesens für das Konkordanzsystem gera-dezu konstitutiv ist. Dadurch wird die Bildung mulitkultureller Identitäten beziehungsweise überlappender Mitgliedschaften jedenfalls nicht gefördert, wenn nicht sogar systematisch ausgeschlossen. Der Libanon zeigte bisher alle strukturellen Vor- und Nachteile einer Konkordanzdemo-kratie. Diese lässt nun erwarten, dass der nationenweite Wahlkreis und der Senat zumindest in ihrer Kombination die Vielheiten der Konkordanzdemokratie und damit die Koexistenz der Religionsgemeinschaften weiter verfestigen. Im Sinne der staatlich festgelegten Koexistenz der Religionsgemeinschaften dürfte man dann von einem „Ende der Koexistenz im Libanon“ gerade nicht sprechen. IV. Koexistenz zwischen Einheit und Vielheit

“Indem es [das Wahlrecht] die rechtlichen Rahmenbedingungen festlegt, innerhalb derer das Volk einer (repräsentativen) Demokratie die Staatsgewalt in Wahlen ausübt, gehört es

Leben gehalten werden“. 1992 verweist Lehmbruch darauf, dass seine frühere Annahme seit der Arbeit von Schendelns (1982) gesicherte Erkenntnis sei: G. Lehmbruch, Konkordanzdemokratie, Lexikon der Politik, Bd. 3: Die westlichen Länder, 1992, S.210. Seit 1990 auch A. Lijphart, The Power-Sharing Approach, S. 491. Für den Libanon so T. Hanf , Koexistenz im Krieg, 1989, S.46.

66 N. Salam, La condition libanaise, Communautés, citoyen, état, 1998, S. 37.

67 Nach Abromeit nimmt die Konkordanzdemokratie ihren Ausgangspunkt beim Aufbau der „politi-

schen Gesellschaft“ aus den Einzelteilen und damit von unten. H. Abromeit, Interessenvermittlung zwischen Konkurrenz und Konkordanz, 1993, S. 179.

68 Vgl. für die Entwicklung in Belgien U. Schneckener, Auswege aus dem Bürgerkrieg, 2002, S.

257. 69

A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.42.


121

zu den hochpolitischen Regeln des Machterwerbs und des Machterhalts.“70 Neutral ausge-drückt, stellt das Wahlrecht den Kern der repräsentativen Demokratie dar und muss unter demokratischem Blickwinkel sein Ziel die möglichst proportionale Widerspiegelung der in der Bevölkerung vorhandenen politischen Ansichten im Parlament sein.71 Für dieses allge-meine wahlrechtliche Ziel sehen manche kleine oder mittel große Wahlkreise – im Libanon – als am Besten geeignet an,72 doch die Wahlkreiseinteilung ist im Libanon hoch umstritten und regelmäßigen Veränderungen ausgesetzt. Sowohl in der Diskussion als auch in den ständig neuen Regelungsversuchen geht es natür-lich um die Frage, wie die bestmögliche Repräsentation erreicht wird. Die Frage ist nur, was unter „Repräsentation“ verstanden wird und wie sie erreicht werden soll. In der frühe-ren Regierung el-Hoss, wollten sowohl der Staatspräsident Lahoud als auch der Minister-präsident die Fähigkeit des Wahlgesetzes verbessern, „die Leute“ beziehungsweise „das Volk“ zu repräsentieren.73 Die unterschiedliche Wortwahl könnte auf unterschiedliche Ziele schließen lassen. So könnte, wenn Lahoud von der Notwendigkeit spricht, die Reprä-sentation der Leute zu berücksichtigen, auf die Repräsentation der Religionsgemeinschaften gezielt haben, während Ministerpräsident el-Hoss die Volksvertretung mit den Notwendig-keiten politischer Reform und der Verwurzelung des demokratischen Prozesses in dem nationalen Leben in Verbindung brachte. Den Staatspräsidenten, der für die Entkonfessio-nalisierung der Armee steht74 und die staatlichen Institutionen stärken will, hat die hier vorgeschlagene Interpretation vielleicht falsch verstanden. Repräsentation bezieht sich im Libanon nicht nur auf das Volk als Ganzes, was auch der Vertrag von Ta’if in seiner zentralen Forderung zum künftigen Wahlrecht nahelegt: „(...) une nouvelle loi électorale (...) exprimera les fondements qui garantissent la vie commune entre les Libanais cequi permettra une plus juste représentativité, après une révision du partage administratif dans l’esprit et le cadre de l’unité du territoire, du peuple et des institutions [Hervorhebung,

70

W. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 1998, Rdnr. 2. 71

A. Lijphart, Electoral Systems and Party Systems, 1994, S. 140. 72

F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 23. 73

N. Nassif, Les élections législatives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No. spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 116: „Le nouveau »régime« (‘ahd) avait fait de la loi électorale l’une de ses priorités. Dans son discours d’investiture le 24 novembre 1998, le président Lahoud avait insisté sur la nécessité de »respecter la représen-tation des gens«. Lors du vote de confiance du gouvernement Hoss le 14 décembre 1999, le nou-veau président du conseil s’était engagé, quant à lui, à promouvoir une loi électorale qui garantisse la sincéreté de la représentation du peuple, »afin de répondre aux exigences de la réforme poli-tique et d’ancrer le processus démocratique« dans la vie nationale.“

74 A. Pfitsch, Libanon 1998, Wirtschaftliche und politische Rahmendaten, Beiruter Blätter, 6+7

(1998/ 1999), S. 37-46, S. 43.


122

C.K.].“75 Die Verbindung von „vie commune entre les Libanais“ mit dem Repräsentations-kriterium weist auf die Koexistenz der Religionsgemeinschaften hin. Gleichzeitig verbindet das Ta’if das mohafazat (Provinz) als Grundlage der Parlamentswahl mit einer Verwal-tungsreform zur Stärkung „de l’unité du territoire, du peuple et des institutions“. Reprä-sentation wird hier also nicht auf die Konfessionen bezogen, sondern auf das Volk als Ganzes. Diese Hin- und Hergerissenheit zwischen konfessioneller Repräsentation und dekonfessio-nalisierter nationaler Einheit zeigt sich auch im gültigen Wahlrecht, das klar zwischen dem Ziel der nationalen Einheit und weiteren „Repräsentationsmaximen“, real-politischen Koexistenzen, schwankt. 1. Das gegenwärtige Wahlrecht Der maronitische Patriarch, Kardinal Nasrallah Sfeir bezweifelt, dass die Abgeordneten dann, wenn der Libanon aus nur einem Wahlkreis besteht, noch in genügend engem Kon-takt zu ihren Wählern stehen.76 Dabei schreibt der „Vertrag von Ta’if“ immerhin vor, dass Parlamentswahlen nicht mehr basierend auf dem relativ kleinen Verwaltungsbezirk des qada, sondern auf der Grundlage des mehrere Bezirke umfassenden mohafazat durchge-führt werden sollen (I.2.A.4.), woraus einige wiederum die Verfassungswidrigkeit eines sogar das ganze Staatsgebiet umfassenden Wahlkreises ableiten mögen. Doch an anderer Stelle verbindet der Vertrag von Ta’if das mohafazat mit der Schaffung eines dekonfessio-nalisierten Wahlgesetzes:77 Nach dieser Lesart wäre das mohafazat heute noch nicht bindend und die geplante Wahlreform daher möglich. Für diese Interpretation spricht, dass das mohafazat als Grundlage der Parlamentswahl nicht in die Verfassung übernommen wurde, während dies bei den meisten innenpolitischen Reformen aus dem Vertrag von Ta’if zum Teil wortgetreu geschah. Unabhängig von der Größe und der Menge der Wahlkreise fordert die Verfassung aber im Einklang mit Ta’if, dass das Wahlgesetz eine sachliche, eine räumliche78 und eine formale79 Nähe zwischen Wählern und Parlamentsabgeordneten erreichen muss.

75

Ta’if (I.3.C.); Übersetzung aus B. Ménassa, Constitution libanaise, Textes et Commentaires et Accord de Taëf, 1995.

76 Zitiert in: Daily Star vom 7. Oktober 2002.

77 Ta’if (I.3.C.): Les élections parlémentaires auront lieu conformément à une nouvelle loi électorale

sur la base du mohafazat.“ 78

Präambel der Verfassung (G): „Le développement équilibré des régions, culturellement, sociale-ment et économiquement constitue une assise fondamentale de l’unité de l’État et de la stabilité du régime [Hervorheb. C.K.].“


123

1) Räumlich: Indem es versucht, unterschiedliche Interessen der Bevölkerung, die sich durch kulturelle, ökonomische oder durch demographische Bedingungen einer Region ergeben, in das Wahlsystem zu übersetzen, hebt sich das libanesische Wahlgesetz nicht von anderen Wahlgesetzen ab. 2) Formal: Jeder libanesische Abgeordnete repräsentiert im Parlament seine Religionsge-meinschaft. Hierbei handelt es sich um ein formales Kriterium aus Art. 24 lib.Verf., wonach alle 19 anerkannten Religionsgemeinschaften im Parlament vertreten sein müssen. Die Hälfte der 128 Parlamentsabgeordneten sind Christen, die andere Hälfte gehört mosle-mischen Religionsgemeinschaften an. Um die Repräsentation aller Religionsgemeinschaf-ten zu erreichen, werden die beiden „Blöcke“ zwischen den verschiedenen (christlichen, beziehungsweise moslemischen) Religionsgemeinschaften unterverteilt. Im Ergebnis teilen sich die 128 Parlamentssitze auf in: 34 maronitische, 14 griechisch-orthodoxe, 8 grie-chisch-katholische, 5 armenisch-orthodoxe, 1 armenisch-katholischen, 1 protestantischen, 1 Sitz der Minderheiten, 27 sunnitische, 27 schiitische, 8 drusische und 2 alawitische Sitze. Da die Religionsgemeinschaften nicht in homogenen Siedlungsgebieten leben, muss – um die angestrebte Gesamtverteilung zu erreichen – die Zahl der Parlamentsabgeordneten pro Wahlkreis auch auf die verschiedenen Konfessionen verteilt werden.80 Dies organisiert das libanesische Wahlgesetz in seinem Art. 3. 3) Sachlich: Um die konfessionell gebundenen Sitze konkurrieren untereinander die verschiedenen Bewerber derselben Religionsgemeinschaft, wobei der Kandidat mit den meisten Stimmen erfolgreich ist. Über den Erfolg der Kandidaten entscheidet damit nicht die religiöse Zugehörigkeit, sondern ein sachlicher Grund, wie ihre politische Ausrichtung.

79

Präambel der Verfassung (H.): „En attendant l’élaboration par la Chambre des députés d’une loi électorale sans contrainte confessionnelle, les sièges parlementaires seront répartis conformément aux règles suivantes: A égalité entre chrétiens et musulmans. Proportionnellement entre les communautés de chacune de ces deux catégories. Proportionnellement entre les régions.“

80 1992 sah das zum Beispiel so aus: Die 128 Abgeordneten repräsentieren 5 muhafazat: Beirut (19),

Mount Lebanon (35), North (28), Bekaa‘ (23), South and Nabatiyyeh (23). Diese muhafazat bestanden aus unterschiedlich vielen Wahlkreisen, Beirut beispielsweise aus nur einem, Mount Lebanon aus 6, der Norden aus 7, die Bekaa‘ aus 3, der Süden und Nabatiyyeh aus 7 Wahlkreisen. Die Abgeordneten des Wahlkreises Beirut repräsentieren fast „alle“ Religionsgemeinschaften: es gibt einen maronitischen, 2 griechisch-orthodoxe, 1 griechisch-katholischen, drei armenisch-orthodoxe, 1 armenisch-katholischen, 1 protestantischen, 6 sunnitische, 2 schiitsche, 1 drusischen und einen Sitz für die „Minderheiten“, die eine Reihe von besonders kleinen Religionsgemein-schaften zusammenfassen. Lediglich die Alawiten verfügen nicht über einen Sitz aus dem Wahl-kreis Beirut, sie sind zum Beispiel mit einem Sitz im Wahlkreis Akkar vertreten. Dies Zahlen stammen aus el-Khazen und gelten nur für die Parlamentswahl von 1992. F. El-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, February 1998, S. 16.


124

Insgesamt kann man über die politischen Gegensätze sagen, dass sich weder ein geschlos-sener christlicher Block noch ein geschlossener Block von Moslems gegenüber stehen, sondern es rivalisieren mehrere christliche Konfessionen und die muslimischen Gruppen miteinander.81 Aber auch innerhalb der einzelnen Konfessionen gibt es mehrere politische Richtungen. Hierzu wird vertreten, dass beides, der inter- und der intrakonfessionelle Plu-ralismus zu starke Polarisierungen verhindern82 beziehungsweise für Integration sorgen.83 Die Integration soll darüber hinaus gezielt gefördert werden dadurch, dass die Abgeordne-ten nicht aus „ihren“ Reihen in das Parlament entsandt werden.84 So werden eher moderate Vertreter einer Religionsgemeinschaft gewählt, denn: Jeder Wähler muss bei seiner Wahl die für seinen Wahlkreis festgelegte Anzahl von Parlamentsabgeordneten und damit auch die Vertreter der Konfessionen wählen, denen er nicht angehört. Deshalb werden dem Wähler Listen präsentiert,85 die (meist) den erforderlichen Konfessionsproporz berücksich-tigen, aber weder überhaupt noch komplett unterstützt werden müssen; der Wähler kann zwischen den einzelnen Listen panaschieren oder eine eigene Liste aus angetretenen Bewerbern zusammenstellen.86 Ein Wahlzettel ist jedoch nur dann gültig, wenn die für einen Wahlkreis festgesetzte konfessionelle Aufteilung eingehalten wurde. Um einen Par-lamentssitz zu erringen, muss die Position des Bewerbers folglich nicht nur in der eigenen, sondern auch in den anderen Konfessionen mehrheitsfähig sein, was grundsätzlich mode-rate Bewerber erfolgreich macht.

81

G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, 1967, Fußnote 46.

82 G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und

in Österreich, 1967, Fußnote 46. 83

N. Nassif, Les élections législatives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No. spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 122.

84 Gerade dieser Ansatz des libanesischen Wahlrechts wird sehr unterschiedlich beurteilt. Von

Horowitz wird befürwortet, dass das libanesische Wahlrecht für „inter-ethnische Kooperation“ sorge. Zitiert nach: A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S. 149. Lijphart setzt dage-gen, dass durch dieses Wahlrecht nicht die wahren Repräsentanten der Religionsgemeinschaften in das Parlament einziehen. Vgl. A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, S. 1977: 148 f . Dazu werde man nur durch Wahl aus der eigenen Religionsgemeinschaft, nicht durch blosse Zugehö-rigkeit zur Gruppe. A. Lijphart, The Power-Sharing Approach, 1990, S. 507 f.

85 Zur Wahl 2000 etwa: »Liste de la Résistance et du développement«, »Décision de la Bekaa«,

»Bloc populaire«. 86

Unterschiedlich wird beurteilt, ob die Listen schon vor dem Bürgerkrieg häufiger durchbrochen wurden. Befürwortend vgl. J. Zuwiyya, The Parliamentary Election of Lebanon 1968, 1972, S. 17: a major portion of the participants (...) by eliminating and replacing candidates from the list“. Tendentiell verneinend vgl. F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 66: „1992 witnessed changes to the prewar voting model based on complete candidate lists. Voters resorted to choosing a mix of list candidates or others from a competing list. (...) tashtib, which occured in the1992 election more than in any previous one“.


125

Das libanesische Wahlrecht ist also im Ergebnis von der verhältnismäßigen Repräsentation der Religionsgemeinschaften geprägt,87 der Entscheidungsmodus für die einzelnen Sitze ist aber das Mehrheitswahlrecht. Der Wahlkreiszuschnitt ist gerade in diesem System von besonderem Interesse, bestimmt er doch für jeden Wahlkreis das Bevölkerungsgemisch oder die relative Homogenität des Wahlkörpers und damit die Erfolgschance einzelner Kandidaten. Nicht verwunderlich ist deshalb, dass das Wahlgesetz und hier vor allem der Wahlkreiszuschnitt zu jeder Parlamentswahl neu geregelt wurden. Dies wurde als „random engineering of multi-member constituencies“88 bezeichnet. Allerdings entscheidet nicht der Zufall über den Zuschnitt der Wahlkreise, sondern dies geschieht in der Absicht, das Wahl-ergebnis zu beeinflussen. Dabei spielen eine Reihe von konfessionellen, politischen und manchmal auch persönlichen Gründen eine Rolle89- meist soll der Wahlkreiszuschnitt aber die hauptsächlichen Akteure des politischen Lebens begünstigen.90 Gerade die Vielfalt der zu berücksichtigenden Interessen ließ die diskutierten Vorschläge oftmals noch bis wenige Tage vor Verabschiedung des Wahlgesetzes zwischen kleinen und großen Wahlkreisen schwanken.91 Es ist deshalb ebenfalls nicht überraschend, dass zuletzt für das Gesetz zur Wahl 2000 vor allem der Wahlkreiszuschnitt als doppeldeutig bezeichnet wurde.92 Und ganz ohne Doppeldeutigkeit führt diese Form des Wahlkreiszuschnitts zur Verletzung der

87

A. Lijphart, Democracy in Plural Societies, 1977, S.148. 88


So: F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 18 ff. mit Beispielen: „(The) proposal, however, was replaced by the single electoral constituency on the basis of the muhafaza with the understanding that the two leaders would join forces in one electoral list. (...). Another reason was to abort the possibility of Samir Geagea’s candidacy. In the south there was little room for manoeuvre. Elections on the basis of a small constituency would make this region vulnerable to Israeli domination and provocation. But the other unstated political reason for the merger of the two muhafazas was to allow Amal leader Nabih Berri greater room for manoeuvre and thus more influence and control. In the Bekaa‘, competition between President Hrawi and Speaker Husseini for local leadership meant dropping the muhafaza as the electoral district. In the same manner, Walid Joumblatt’s opposition to a muhafaza-wide electoral constituency in Mount Lebanon, in which he would have less influence, succeeded. Joumblatt [wanted] to guarantee Druze political influence in the Chouf and Aley where there is a large Druze popula-tion (as opposed to Mount Lebanon as a whole, where Joumblatt would be subject to the votes of the Christian majority). [Hervorheb. und Ersetzung, C.K.]“

90 So: N. Nassif, Les élections législatives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No.

spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 121. 91


N. Nassif, Les élections législatives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No. spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 116.


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Wahlrechtsgleichheit,93 wenn „for every one deputy (whether Christian or Muslim) elected by a Christian, three deputies are elected by a Muslim“. 94 Die nun vom Innenminister vorgetragene Idee könnte deswegen ideal sein für ein Land, das ständig von politischen und konfessionellen Erschütterungen beziehungsweise internen Divisionen geplagt wird, schreibt „L’orient/ Le jour“.95 Dem diametral gegenüber steht die eingangs zitierte Angst, dass die geplanten Änderungen ein Ende der Koexistenz und damit ein Ende der Demokratie im Libanon bedeuten könnten. Deshalb soll nun bestimmt werden, welche Koexistenz von den vorgebrachten Reformvorschlägen bedroht würde. 2. Die Folgen von Wahlrechtsänderung und der Einführung des Senats Würde bei den Parlamentswahlen der Libanon nur aus einem Wahlkreis bestehen, stünde zu befürchten, dass die Pluralität der Parlamentszusammensetzung erheblich eingeschränkt würde. Zwar zeigt auch hier der Fall Israel zumindest, dass ein einziger Wahlkreis nicht notwendig auf Kosten von Pluralität gehen muss: Das Verhältniswahlrecht sorgt in Israel dafür, dass auch kleinste Gruppen (ab 1% der Stimmen) im Parlament vertreten sind. Aller-dings unterscheidet sich der Vorschlag des libanesischen Innenministers vom 24. Septem-ber 2002 in einem Punkt ganz wesentlich von den israelischen Verhältnissen, weil er plant, die Parlamentsabgeordneten weiter durch Mehrheitswahlrecht zu bestimmen. Nur die Ver-treter der größten Interessengruppen oder mit der besten finanziellen Unterstützung hätten noch eine Chance, in das Parlament einzuziehen, und man führe fortan nicht mehr mit Bussen, sondern mit Zügen zur Wahl.96 Insgesamt laufe dies auf ein Parlament der „yes-men“ hinsichtlich ihrer Position zu Syrien hinaus, die allein über genügend Unterstützung verfügen würden, um sich im ganzen Land bei den Wählern bekannt zu machen. Kleine Gruppierungen seien demgegenüber nicht in der Lage, 128 Abgeordnete für eine komplette Liste zu präsentieren. Die Wahlrechtsreform könnte sich noch in einer weiteren Hinsicht „harmonisierend“ auswirken. Anders als in Deutschland, wo viele „ihren“ Wahlkreisabgeordneten nicht

93

Eine Verletzung der Erfolgswertgleichheit wurde für die Wahl 1992 nachgewiesen. Vgl. F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 20.

94 Der maronitische Patriarch Sfeir, zitiert in: G. Trendle, Controversial election law, Middle East

International, No. 530, 19 July 1996, S. 12. 95

L’orient/ Le jour, 7. Oktober 2002. 96

Zitiert in: Daily Star, 7. Oktober 2002. Die Bezeichnung „Busliste“ resultierte aus der Verbindung von Unmöglichem, nämlich Hizbullah und Amal, auf einer Liste im Süden. Dieser Einschätzung der maronitischen Bischöfe drückt sicher aus, wie absurd die Reform ist, weil es im Libanon keine Züge gibt.


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kennen und so die Rechtfertigung der ersten Stimme vermutlich auf einer Legende beruht,97 sind viele libanesische Abgeordnete „ihren“ Wählern durchaus bekannt. Denn die „einzelnen Religionsgemeinschaften (sind) in feudale Clans aufgesplittert, deren Führer zum Teil heftig rivalisieren und darum Querverbindungen zu Führern anderer religiöser Gruppen suchen und das „Wahlrecht ist (noch) ganz auf dieses Muster der Interessenaggre-gation zugeschnitten“98. Es gibt ganze Politikerfamilien, die 1992, in der ersten Parla-mentswahl nach Ende des Bürgerkrieges, Abgeordnete im Parlament „platzierten“ und sich so ihren Einfluss sicherten.99 Auch dies kann nur durch kleine Wahlkreise, zugeschnitten auf die Bedürfnisse der lokalen Führer, erreicht werden.100 Dagegen schwächen große Wahlkreise ihre Position und zwingen sie zu Allianzen, weil sie dann von einer größeren und heterogeneren Wählergruppe gewählt werden müssen.101 Durch einen landesweiten Wahlkreis aber wird die Koexistenz der Notabeln im Libanon also fast gänzlich ausge-schlossen. Der Drusenführer Walid Jumblatt, einer der wesentlichen Befürworter kleiner und kleinster Wahlkreise, hat bisher jeden Vorstoß in Richtung größerer Wahlkreise abge-lehnt- nicht so in diesem Fall, was sich aus der Verbindung von wahlrechtlichen und insti-tutionellen Reformen erklärt. „The presidency of the Senate would be held by a Druze, which is presumably why Walid Junblatt has been silent in recent days.“102 Dies erklärt zum Teil auch, warum der Senat als Mittel gesehen wird, um die bittere Pille des Wahlkrei-

97

H. Nicolaus, Demokratie, Verhältniswahl & Überhangmandate, 1995, S. 8. 98

G. Lehmbruch, Proporzdemokratie, Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, 1967, Fußnote 46. Durch Parteien wird dies wenig abgeschwächt, weil diese vor allem, aber nicht nur in den christlichen Religionsgemeinschaften die Partei eines sog. za’ïms (Clanführers) sind; F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 53.

99 F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 44. Zu den zu’ama A. N.

Messarra, La structure sociale du Parlement libanais (1920-1976), 1977, S. 49: La chambre peut être définie comme une Assemblée encore largement composée de za’im: c’est un leader politique qui jouit d’une circonscription régionale et confessionnelle et qui maintient cet appui en nourris-sant ou en feignant de nourrir les intérêts du plus grand nombre possible de sa clientèle. Il appar-tient à une famille prospère par fortune et lège sa position de leadership à l’un de sa famille ou de sa descendance. Ses électeurs l’appuient dans l’espoir d’obtenir un avantage économique ou une aide dans leurs relations avec les autorités.“ Den Niedergang der zu’ama begründet el-Khazen mit dem Bürgerkrieg: F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 63 ff. Zuwiyya die neue Elite der 60-er Jahre dafür verantwortlich macht, J. Zuwiyya, The Parliamentary Election of Lebanon 1968, 1972, S. 4. Trotzdem wurde die Rolle der Clanführer auch für die letzte Parlamentswahl des Jahres 2000 noch hervorgehoben. Vgl. N. Nassif, Les élections législa-tives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No. spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 117.

100 Trendle ist der Meinung, dass Walid Jumblatt in den Parlamentswahlen 1996 dadurch begünstigt wurde, dass Mount Lebanon in 6 Wahlkreise unterteilt wurde. G. Trendle, Controversial election law, Middle East International, No. 530, 19 July 1996, S. 12.

101 F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 64.

102 J. Quilty, Unsettling the opposition, Middle East International, No. 685, 11. Oktober 2002, S. 23 f.


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ses zu schlucken: Die Einrichtung des Senates wird akzeptiert, obwohl seine verfassungs-rechtlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind (Artikel 22 der libanesischen Verfassung setzt nicht nur ein dekonfessionalisiertes Wahlrecht voraus, sondern auch, dass die erste Parlamentswahl nach dekonfessionalisierten Kriterien durchgeführt sein muss). Repräsentation bedeutet nach dem libanesischen Wahlrecht bisher also mehr als Zählwert-gleichheit der Stimmen. Es bedeutet einerseits, dass eine Pluralität der Meinungen, eine Koexistenz der Interessen, gewährleistet sein muss und es bedeutet darüber hinaus die Koexistenz der Notabeln, sowie der Religionsgemeinschaften. Diese verschiedenen Reprä-sentationsmodi stehen einem anderen Ziel des Wahlrechts gegenüber. „(The) Ta’if Agree-ment’s adoption of the muhafaza (without specifying its size) (was) (...) meant to strengthen national unity, as voters who belonged to various sects would be able to choose, in the expanded constituency, representatives who also belonged to more than one sect.“103 Dies ist in einem kleinen Wahlkreis nicht möglich, weil weniger Sitze pro Religionsge-meinschaft zur Wahl stehen und so eindeutige Vertreter einer Religionsgemeinschaft bevorzugt werden. Aber das, was für die einen große Wahlkreise verbessert, verschlechtert es für die anderen: Minderheiten fühlen sich in größeren Wahlkreisen oft unterrepräsentiert, weil die Wähler der Mehrheitskonfessionen für die Auswahl der Parlamentsabgeordneten maßgeblich sind.104 So wird das libanesische Wahlgesetz schon heute und gerade deshalb kritisiert, weil es moderate Bewerber für die Parlamentssitze begünstigt. Dadurch fehle „real representation“.105 „Real representation“ ist mehr als eine Spielart der allgemeinen wahlrechtlichen Forderung nach möglichst vollständiger Interessenwiderspiegelung. Es handelt sich um eine Kritik der Christen, die seit der neuen Machtbalance eine Krise der Repräsentation beklagen;106 „real representation“ kritisiert nicht den konfessionellen Pro-porz, sondern die Auswahl der Repräsentanten. Sie fordern die Berücksichtigung christli-cher Gruppierungen, die noch 1992 wegen ihrer ablehnenden Haltung gegenüber dem in Ta’if gefundenen Proporz eine Teilnahme an den Parlamentswahlen boykottierten, nun aber zunehmend eine „Regierung der nationalen Einheit“ wünschen und im Parlament vertreten sein wollen. Wenn sie mit den Änderungsvorschlägen die libanesische Demokratie bedroht

103

F. el-Khazen, Lebanons First Postwar Parliamentary Election, 1998, S. 18. Scheffler gibt als Grund für die muhafazat-Lösung an, dass es die Chancen konfessions- und lokalpartikularisti-scher Kandidaten vermindern und die Wahl von Politikern mit überkonfessionellem, national-integrativem Profil fördern sollte. T. Scheffler, Libanon 1996, Wirtschaftliche und politische Rahmendaten, Beiruter Blätter, 4 (1996), S. 13-27, S. 19



106 N. Nassif, Les élections législatives de l’été 2000, monde arabe/ Maghreb-Mashrek, No. spécial: Le Liban dix ans après la guerre, No. 169, juillet-septembre 2002, S. 116-127, 122 f.: „La crise de la représentation chrétienne est réelle: une majorité des députés chrétiens ne doit son élection qu’à des marchandages entre formations musulmanes et ne représente pas la sensibilité du camp chré-tien.“


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sehen, geht es ihnen um eine Einschränkung der Interessenvielfalt im Parlament, die durch den landesweiten Wahlkreis zweifelsohne erreicht würde. Die Koexistenz der Religionsge-meinschaften bedroht dies jedoch nur dann, wenn man tatsächlich von einer Korrelation zwischen politischer Meinung und Religionsgemeinschaft ausgeht. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass sich die gesamte maronitische Religionsgemeinschaft ausschließlich durch Vertreter der stark gegen Syrien gerichteten Opposition repräsentiert fühlen müsste. Allein aufgrund der Tatsache, dass die formale „Nähe“ der Parlamentarier zu ihrer Reli-gionsgemeinschaft, d.h. die zahlenmäßige Aufteilung der Parlamentssitze zwischen den Religionsgemeinschaften nicht aufgehoben und auch keine Gemeinschaft hinzugefügt oder aus der Verteilung ausgeschlossen wurde, kann man hingegen nur zu dem Schluß kommen, dass die Koexistenz der Religionsgemeinschaften von den wahlrechtlichen Veränderungen unberührt bliebe. Der Senat würde den religiösen Führern zusätzlich einen eigenen Platz im politischen System geben und so auch das Problem der „wirklichen“ Vertreter lösen. Betrachtet man die wahlrechtlichen und institutionellen Vorschläge zusammen, so zeigen sie tatsächlich in der Tendenz eine Verfestigung der den Staat konstituierenden Vielheiten, wie die konkordanzdemokratische Funktionslogik erwarten ließ. V. Schluß

Es hat sich gezeigt, dass auch die geschriebene Verfassung des Libanon als konkordanzde-mokratisch bezeichnet werden muss. Sie gewährt den Religionsgemeinschaften (neben der Religionsfreiheit) mit dem Personenstandsrecht einen eigenen Bereich, so dass sich diese den Staat konstituierenden Vielheiten durch Schulen, Rechtsetzungsinstanzen und Gerichtshöfe festigen und weiterentwickeln können. Auch auf der staatlichen Ebene werden die Vielheiten durch Gruppenautonomie und gegenseitiges Vetorecht geschützt. Wenn auch die Attraktivität der Idee daher rührt, dass sie die Akzeptanz der staatlichen Einheit gerade durch das Anerkenntnis der Vielheiten zu erreichen sucht, so dürfen doch die Schwierigkeiten einer solchen Konstruktion nicht unterschätzt werden. Sie setzt nämlich einen dreifachen Konsens über wesentliche Punkte voraus, um Einheit und Vielfalt in einem konkordanzdemokratischen System dauerhaft und funktionsfähig zu verbinden: nicht nur darüber, dass die Macht unter Gruppen aufgeteilt werden soll und unter welchen Grup-pen diese Macht aufgeteilt wird, sondern vor allem auch darüber, welche Gruppen wichtig sind, also die große Koalition bilden werden, oder allgemein darüber, wie die staatliche Macht aufgeteilt wird. Besteht Dissens in einer dieser Fragen, bedeutet es im Ergebnis Exklusion für die benachteiligte Gruppe. Die libanesische Verfassung begegnet dem Exklusionsproblem durch die Artikel 17 und 65: Neben der Legislativgewalt obliegt damit auch die Exekutivgewalt allen Religionsge-meinschaften gemeinsam, und sie verfolgt Lehmbruchs Konzept einer zwischen den Grup-


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pen verhältnismäßigen Machtteilung. Bleibt der Libanon mit der Troïka auch in der Praxis bei Lijpharts großer Koalition der wichtigsten Segmente, besteht dennoch kein wirklicher Gegensatz zwischen den beiden Ansätzen. Denn jedes der beiden konkordanzdemokrati-schen Konzepte geht mit einer Hierarchisierung der Gruppen einher, die eventuell der staatlichen Handlungsfähigkeit geschuldet sein kann. Wird diese Hierarchisierung jedoch nicht akzeptiert, bedeutet sie eben Exklusion für die benachteiligte Gruppe und wider-spricht damit der allgemeinen konkordanzdemokratischen Forderung nach Interessenaus-gleich. Exklusionsprobleme haben sich im Libanon in vielfältiger Hinsicht gezeigt, wobei einige der Theorie immanent (Minderheiten, die neben den anerkannten Gruppen bestehen, „people in between“) und andere womöglich spezifisch libanesischer Art sind. So könnte es sich um ein speziell libanesisches Problem handeln, dass ein Wandel in der Machtaufteilung nur um den sehr hohen Preis eines langjährigen Bürgerkrieges möglich war und Exklusion immer noch in hohem Maße zu beklagen ist (die nicht eingebürgerten Palästinenser und andere, Drusen). Dagegen spricht, dass die Theorie ständigen Wandel voraussetzt, um die Machtteilung auch nur der sich fortwährend ändernden Bevölkerungs-struktur anzupassen. Schon aus diesem Grund mutet die Theorie utopisch an, setzt sie doch freiwilligen Machtverzicht voraus. Doch nicht einmal diese ständige quantitative Anpas-sung des Machtproporzes kann Exklusion verhindern, wenn eine Gruppe der Meinung ist, dass ihr ein Gewicht zusteht, das ihren zahlenmäßigen Anteil an der Bevölkerung übersteigt. Zu dem gleichen Ergebnis kann es führen, wenn der Machtproporz einer Gruppe nur ein kleineres Gewicht verleiht, als ihrem zahlenmäßigen Gewicht entsprechen würde. Im Libanon besteht ersteres Problem zumindest für die Drusen und letzteres klar für die schiitische Religionsgemeinschaft. Damit liegen Zusammenschluss und Ausschluss in der Konkordanzdemokratie ebenso eng aneinander, wie Über- und Unterordnung durch festgesetzten Proporz. Abgemildert werden könnte das aus dem Wandel der sozialen Verhältnisse entstehende Exklusionsproblem der Konkordanzdemokratie dadurch, dass sie sich insgesamt als Übergangslösung auf dem Weg zu einer staatlichen Einheit versteht, in der die Gruppenidentitäten nicht mehr relevant sind. Dies spiegelt die libanesische Verfassung in ihrem Artikel 95 wider, der schon seit 1926 die Abschaffung des politischen Konfessionalismus fordert. Während aber die konkordanz-demokratische Theorie gerade in tief gespaltenen Gesellschaften durch das Anerkenntnis der Vielheiten die staatliche Einheit legitimieren will, konnte gezeigt werden, dass diese Konzeption letztendlich eine Verfestigung dieser Gruppen nahe legt. Dies zeigt sich im Libanon auch an den Vorschlägen des Innenministers zum Wahlgesetz und der Einführung des Senats als zweite parlamentarische Kammer. Die Koexistenz der Religionsgemein-schaften wird von den wahlrechtlichen Vorschlägen nicht angetastet. Sieht man das Wahl-gesetz noch im Zusammenhang mit der Einführung eines Senats, verfestigen die Änderun-gen sogar die Aufteilung staatlicher Macht unter den Religionsgemeinschaften, weil er sie


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in der staatlichen Ordnung fest etabliert. Von einem Ende der Koexistenz im Sinne von Konkordanzdemokratie kann daher mitnichten gesprochen werden. Die Titel "Nach dem Ende der Koexistenz im Libanon?“ spielt zwar mit der Assoziation von Koexistenz und Konkordanzdemokratie, lässt aber Raum für eine differenzierte Beur-teilung der vorgeschlagenen Änderungen, welche der drei libanesischen Koexistenzformen als konkordanzdemokratische Koexistenz von den Regelungen beeinträchtigt wird. Und es zeigt sich ein ambivalentes Ergebnis. Sowohl die Koexistenz der Notabeln als auch die der Interessen wären vom Wahlgesetz bedroht. Während die Notabeln keine Berücksichtigung in einem konkordanzdemokratischen System finden, das auf staatlich anerkannten Gruppen aufbaut, ist dies für die ebenfalls durch das Wahlgesetz eingeschränkte Koexistenz der Interessen anders zu beurteilen. Ein landesweiter Wahlkreis, in dem die Parlamentsabge-ordneten durch das Mehrheitswahlrecht ausgewählt würden, wäre weltweit nicht nur einzigartig, sondern begünstigte notwendigerweise die größten Interessengruppen. Wenn man das allgemeine Kriterium der Konkordanzdemokratie anlegt, wonach sie den Aus-gleich möglichst aller gesellschaftlichen Interessen anstrebt, widersprechen die Änderungs-vorschläge folglich einem konkordanzdemokratischen System. Allerdings unterscheidet sich die libanesische Konkordanzdemokratie von anderen dadurch, dass sie auf definierten, staatlich anerkannten Gruppen basiert und so in erster Linie diese Gruppeninteressen mittels Verhandlung und Einstimmigkeit dauerhaft gewahrt werden sollen. Ob allerdings in einer so organisierten Konkordanzdemokratie die Koexistenz der Interes-sen regelmäßig hinter die Koexistenz der staatlich definierten Gruppen zurücktritt, muß hier unbeantwortet bleiben. Der Zusammenhang, in dem die Reformvorschläge stehen, spricht allerdings doch dafür. Trotz Familienimplikation wird die Idee des landesweiten Wahlkrei-ses auf mehrheitswahlrechtlicher Basis als Drohgebärde gegenüber einer Opposition verstanden. Seitdem im Frühjahr 2000 die israelischen Truppen den Süd-Libanon verlassen haben, bezweifelt sie die Legitimität der syrischen Präsenz und verletzt damit das seit Bürgerkriegsende bestehende innenpolitische Tabu allzu laut, allzu nachhaltig und allzu fordernd. Anhänger einer Radikalposition, die den Vertrag von Ta’if ablehnen und die Souveränität des Libanon gegenüber Syrien betonen, gründeten eine neue Oppositionsbe-wegung, Kornet Shehwane, der Kardinal Nasrallah Sfeir, der maronitische Patriarch, zuge-rechnet wird und auch Walid Jumblatt eine Zeit lang angehörte. Der Ton zwischen dem sogenannten Regime und der Opposition war rauh, und es wurden mehrfach bei Demons-trationen Verhaftungen vorgenommen, doch in mehreren Schritten zog sich die syrische Armee aus Beirut und den (radikal-) christlichen Hochburgen, wie vor allem dem Metn, zurück. Auch die Tatsache, dass der syrische Staatspräsident Baschar al-Assad zum ersten Staatsbesuch (eines syrischen Staatsoberhauptes überhaupt) in den Libanon mit dem Flugzeug reiste, wurde durchweg als Geste gedeutet, mit der der eigene staatliche Charakter des Libanon betont werden sollte. Unmittelbar vor den innenpolitischen Reformvorschlä-gen gewann nun ein „Oppositionsmitglied“ die partielle Nachwahl im Metn und besiegte


132

damit die Vertreterin des „Regimes“. Doch dieser gewählte Abgeordnete, mit seiner (auch im christlichen Spektrum) extremen Mindermeinung, erhielt den Parlamentssitz letztlich nicht. Weil er nicht, wie gesetzlich vorgeschrieben, seine Einkommensverhältnisse offen-legt, erkannte ihm das Verfassungsgericht seinen Sitz ab. Dass nicht Myrna el-Murr „nach-rückte“, sondern Ghassan Mukheiber, der in den Wahlen weit abgeschlagen nur Platz 3 erreicht hatte, liegt vielleicht daran, dass hier auch ein Familienzwist ausgetragen wurde: Myrna el-Murr ist die Tochter des ehemaligen Innenministers Michel el-Murr und die Schwester des heutigen Innenministers Elias e-Murr, der „abgesetzte“107 Oppositionskandi-dat Gabriel el-Murr wiederum ist, obwohl Oppositionskandidat, der Bruder des ehemaligen Innenministers und also sowohl der Onkel der Gegenkandidatin Myrna, als auch von Elias el-Murr, der als gegenwärtiger Innenminister kurz nach der missglückten Nachwahl zum Parlament seine Reformvorschläge bekannt gab. Wie dem auch sei: Nur durch die Beibe-haltung kleiner Wahlkreise hat die im Metn siegreiche Mindermeinung überhaupt eine Chance, ins Parlament einzuziehen. In einem landesweiten Wahlkreis wäre sie sicherlich nicht mehrheitsfähig.

107

Diese Beurteilung erklärt sich daraus, dass Gabriel el-Murr behauptete, dass ihm die Offenlegung seiner Einkünfte deshalb nicht möglich gewesen sei, weil sich die Unterlagen im Gebäude seiner Fernsehstation Murr TV befunden hätten. Selbige wiederum war kurz zuvor wegen unerlaubter Wahlpropaganda geschlossen worden.

133

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT

Verfassungsreform in Kirgisien Von Dietrich Nelle, Bonn 1. Ausgangslage

Kirgisien gehörte bis vor kurzem zu den Modellbeispielen für eine gelungene Gestaltung des Transformationsprozesses. Im Unterschied zu anderen Ländern der Region umfassten die Reformen hier von Anbeginn an auch das politische System unter Einschluss freier und demokratischer Wahlen. In den Wahlen 1990 konnte sich der ehemalige Präsident der Akademie der Wissenschaften, Akajev, zunächst als allgemein akzeptierter Kompromiss-kandidat durchsetzen und diesen Erfolg bei den ersten freien Wahlen 1991 sowie erneut 1995 und nochmals 20001 wiederholen. Ihm kam dabei zugute, dass es ihm gelang, Ver-trauen sowohl bei der alten Führungselite als auch bei den jungen Reformkräften zu gewin-nen. So stießen die von ihm eingeleiteten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Reformen auf breite Akzeptanz und ermöglichten nach den ersten Krisenjahren eine beispielhafte wirtschaftliche Entwicklung. Zugleich war es ein wichtiges Anliegen, diese Reformen von vornherein auf eine solide rechtsstaatliche Basis zu stellen. Das 1990 unabhängig und 1991 souverän gewordene Kirgisien verabschiedete seine erste demokratische Verfassung im Mai 1993 zeitgleich mit den meisten anderen GUS-Staaten2. Eine 1996 durchgeführte Verfassungsreform stärkte die Befugnisse des Präsidenten erheblich und führte ein bikame-rales Parlament ein. Weitere Verfassungsänderungen erfolgten in den Jahren 1998 und 2001. Die erneute Verfassungsänderung im Februar 2003 stieß jedoch nicht nur national auf starke Kritik, sondern erregte auch international erstmals verbreitetes negatives Aufsehen. So äußerte der amerikanische Botschafter öffentlich seine Enttäuschung und die OSZE

1 Den Weg dafür machte erst ein Verfassungsgerichtsurteil frei, welches die Beschränkung der

Amtsdauer des Präsidenten auf maximal zwei Amtsperioden als im Falle Akajevs nicht einschlä-gig qualifizierte.

2 Blankenagel, Verfassungsgebung im GUS-Land - Erwachen aus sozialistischem Schlaf oder

Aufwecken der sozialistischen Schläfer, in: Verfassung und Recht in Übersee 27 (1994), S. 5 ff.


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weigerte sich, das Referendum durch die Entsendung neutraler Beobachter zu legitimieren. Nur Russland zollte demonstrative Anerkennung3. Inzwischen ist jedoch zu beobachten, dass das zur Inkraftsetzung der neuen Verfassung im Februar 2003 abgehaltene Plebiszit in der Wahrnehmung der kirgisischen Öffentlichkeit für den amtierenden Präsidenten letztlich erfolgreich verlaufen ist und seine Stellung als einzige im Lande verfügbare Identifika-tionsfigur nachhaltig gestärkt hat4. Im Folgenden soll nun die verfassungsrechtliche Lage Kirgisiens nach dieser Reform näher betrachtet werden. 2. Grundlagen des Staates

Die Verfassung betont den Grundsatz der Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative und schreibt gleiche, unmittelbare und geheime Wahlen vor. Wie bisher schon wird die Unteilbarkeit und Unverletzlichkeit des Staates innerhalb der bestehenden Grenzen heraus gestellt. Grenzändernde Verträge bedürfen der Ratifizierung mit einer verfassungsändernden Mehrheit. Das gleichzeitige Führen einer weiteren Staatsbürger-schaft ist den Kirgisen verboten, andererseits hat der Staat die im Ausland lebenden Kirgi-sen zu schützen. Die besondere Betonung dieser Aspekte macht die Sorge vor einer Bedro-hung des status quo angesichts der aus Zeiten der Herrschaft Stalins herrührenden willkür-lichen Grenzfestlegungen und der Vermischung zahlreicher unterschiedlicher Völker-schaften auf einem Territorium geradezu mit Händen greifbar. Die neue Verfassung belässt es allerdings nicht nur bei allgemeinen integrativen Leitsätzen. Sie zeigt vielmehr ihrerseits auch ein anerkennenswertes Bemühen, auf die Belange ethni-scher und regionaler Minderheiten einzugehen. So wird nicht nur der ganz im Norden des Landes gelegenen Hauptstadt Bishkek, sondern auch dem regionalen Zentrum des Süd-westens Osh der symbolische Titel einer Stadt von nationaler Bedeutung zuerkannt. Die formale Aufwertung der russischen Sprache zur verfassungsmäßigen Amtssprache neben der Staatssprache Kirgisisch bedeutet nicht nur eine Anerkennung der faktischen Bedeu-tung des Russischen als regionaler lingua franca sowie der Tatsache, dass die russischspra-chige Bevölkerung gerade in der öffentlichen Verwaltung überproportional vertreten ist5. Vielmehr wird diesem Teil der Bevölkerung zugleich ein Signal der Stabilität und Konti-nuität der bestehenden Verhältnisse gegeben. Auf der gleichen Linie liegt die vorsichtige Stärkung der lokalen Ebene. Einerseits wird eine starke Dominanz des Zentralstaates auch künftig festgeschrieben, indem den regiona-

3 Torbakov, Russian Policy Establishment Lauds Kyrgyz Referendum, Eurasianet vom 06.02.2003.

4 Khamidov, Controversial Law Prompts Speculation About Kyrgyztan's Political Future, Eura-

sianet vom 08.07.2003. 5 Zur Sprachensituation in Kirgisien vgl. Bashiri, Kyrgyz National Identity, Bishkek 1999, S. 3ff.

Nelle, Verfassungsreform in Kirgisien

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len Körperschaften nicht nur die Anerkennung eines Selbstverwaltungsrechtes mit klaren Kompetenzen versagt bleibt, sondern dem Zentralstaat zugleich die maßgebliche Stellung bei der Besetzung der Leitungsfunktionen vorbehalten bleibt und dieser zusätzlich mit dezentralen nachgeordneten Behörden präsent sein darf. Immerhin gibt die neue Verfas-sung den Mandatsträgern in den lokalen Räten mehr Rechtssicherheit als bisher. So wird auch insoweit einerseits die Partizipationsmöglichkeit für regionale Kräfte erweitert, diese damit aber auch zugleich fest in das System staatlicher Autorität eingebunden und damit letztlich eine Gratwanderung versucht zwischen dem Erfordernis subsidiärer, bürgernaher Aufgabenwahrnehmung und der Gefahr eines Auseinanderfallens der verfassungsmäßigen Ordnung6. 3. Grundrechte

Ähnlich wie in anderen GUS-Republiken7 umfassen die Grundrechte in der kirgisischen Verfassung nicht nur klassische Abwehrrechte, sondern auch vielfältige soziale Teilhabe-rechte, wie etwa das Recht auf eine Mindestsozialversorgung, auf kostenlose Primar- und Sekundarbildung, auf staatliche Berufs- und Weiterbildung, auf kostenlose Gesundheitsfür-sorge sowie auf Versorgung mit Wohnraum gemäß den gesetzlichen Bestimmungen. Zugleich versucht die Verfassung aber auch Rahmenbedingungen für eine freie Marktwirt-schaft zu sichern, indem das Eigentumsrecht, die freie wirtschaftliche Betätigung, die freie Arbeits- und Berufswahl und das Erbrecht gewährleistet werden. Auch darf die staatliche Sozialfürsorge nicht dazu führen, dass Staatsleistungen an die Stelle wirtschaftlicher Frei-heit und der Fähigkeit der Bürger, selber für das eigene wirtschaftliche Wohlergehen zu sorgen, treten. Ebenfalls ähnlich wie in den meisten anderen GUS-Republiken wird der Grundsrechtskatalog durch einen kleineren Katalog an Grundpflichten im Sinne einer Orientierung an Grundwerten für das gesellschaftliche Zusammenleben ergänzt. Hierzu zählen in Kirgisien insbesondere althergebrachte Werte wie die Pflicht zur Vaterlandsver-teidigung, zur Erziehung der Kinder und zum Respekt vor dem Alter. Die Verfassungsänderungen des Jahres 2003 schreiben diesen Rechtszustand im Wesentli-chen fort. Es fällt jedoch auf, dass Fragen der Meinungs- und Versammlungs- und Reli-gionsfreiheit stärkere Aufmerksamkeit als bisher erhalten. Aus dem bisherigen Text wird die Betonung der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit ebenso übernommen wie das Verbot, politische Parteien auf ethnischer oder religiöser Grundlage zu bilden. Religiöse Organisa-tionen dürfen keine politischen Ziele verfolgen. Ergänzt wird dies nunmehr um ein

6 Vgl. Khamidov, New Constitution Runs Risk of Deepening North-South Divide in Kyrgyztan,

Eurasianet vom 11.02.2003. 7 Blankenagel, Verfassungsgebung im GUS-Land - Erwachen aus sozialistischem Schlaf oder

Aufwecken der sozialistischen Schläfer, in: Verfassung und Recht in Übersee 27 (1994), S. 5 ff.


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ausdrückliches Verbot der Zensur sowie des Aufstachelns zu sozialem, rassischem, ethni-schem oder religiösem Hass oder entsprechender Feindschaft. Verboten sind künftig ferner die Behauptung der Überlegenheit aufgrund sozialer, rassischer, ethnischer, religiöser oder sprachlicher Unterschiede. Die Beleidigung der ethnischen Würde eines anderen ist gemäß dem Gesetz zu bestrafen. Die Freiheit, sich für eine ethnische Zugehörigkeit zu entscheiden und diese ggf. zu offenbaren, sowie sich zu einer religiösen Zugehörigkeit zu bekennen oder auch nicht zu bekennen, wird unter ausdrücklichen Schutz gestellt. Rechte und Freiheiten dürfen nicht missbraucht werden, um eine Veränderung des verfassungsmäßigen Systems zu erzwingen. Forderungen der Opposition kommt des Weiteren die ausdrückliche Verankerung eines Ombudsmanns in der Verfassung entgegen. Diesem obliegt vor allem die Aufsicht über die Beachtung der Menschen- und Bürgerrechte; Einzelheiten sind in einem gesonderten Gesetz zu regeln. Hintergrund dieser Verfassungsänderungen dürfte die Sorge vor zunehmenden ethnischen und religiösen Spannungen sein. Die Titularnation der Kirgisen stellt nur wenig mehr als die Hälfte der Gesamtbevölkerung, während Russen über 20 % und Usbeken über 12 % der Bevölkerung ausmachen. Zu den weiteren Minderheiten gehören u. a. Tadschiken, Uiguren, Ukrainer und nach wie vor auch ein kleiner Anteil Deutschstämmiger. Hinzu kommen Befürchtungen vor einem Vordringen fundamentalistischer Strömungen in der islamischen Bevölkerungsmehrheit8. Dies gilt insbesondere für das seit der Herrschaft Stalins zwischen Usbekistan und Kirgisien geteilte Ferghana-Becken, welches vom Rest Kirgisiens durch hohe Gebirgsmassive getrennt und ethnisch sowie kulturell stärker vom usbekischen Teil der Bevölkerung geprägt ist. Vor diesem Hintergrund wird der Schutz vor religiöser und ethnischer Intoleranz und Bevormundung im Sinne einer wehrhaften Demokratie stärker als bisher in den Vordergrund gestellt. Eine zweite Kategorie von Änderungen betrifft die Stärkung wirtschaftlicher Freiheits-rechte. Ausdrücklichen Grundrechtsschutz erfährt künftig auch das geistige Eigentum, und jedermann genießt die Freiheit, sich kreativ in literarischer, künstlerischer, wissenschaftli-cher oder technischer Hinsicht zu betätigen. Alle wirtschaftlichen Aktivitäten, soweit sie nicht ausdrücklich gesetzlich verboten wurden, sind erlaubt. Willkürliche Enteignung wird untersagt; enteignet werden darf nur durch gerichtliches Urteil auf der Grundlage eines Gesetzes und gegen vorherige und angemessene Entschädigung. Die Zulässigkeit privater Schiedsgerichtsbarkeit hat künftig Verfassungsrang. Ferner dürfen künftig auch Ausländer privates Eigentum an Bodenflächen erwerben. Auch bei diesen Änderungen geht es offen-sichtlich weniger um eine Änderung der bestehenden Verhältnisse als um deren Schutz vor befürchteten illiberalen Eingriffen.

8 Khamidov, Islamic Radical Organization Steadily Increases Support Base in Kyrgyztan, Eura-

sianet vom 09.05.2002.


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Die schon bisher internationalen Standards entsprechende Gewährung von Justizgrund-rechten wird partiell weiter ausgebaut. So wurde beispielsweise internationaler Kritik am Vorentwurf Rechnung getragen und für den Haftbefehl nicht nur eine richterliche Anord-nung, sondern auch eine gesetzliche Grundlage ausdrücklich verlangt. 4. Stellung des Staatspräsidenten

Bereits die Verfassungsänderung von 1996 verlieh dem Staatspräsidenten äußerst weit reichende Befugnisse, was schon rein äußerlich dadurch signalisiert wird, dass die Verfas-sung das Amt des Staatspräsidenten vor allen anderen Staatsorganen einschließlich des Parlaments regelt. So obliegt ihm weiterhin vorbehaltlich der Zustimmung des Parlamentes die Benennung aller wichtigen Funktionsträger des Landes einschließlich der Regierung, der Richter, des Generalstaatsanwaltes, des Präsidenten der Nationalbank, des Leiters der Wahlkommission usw. Gegen Parlamentsentscheidungen hat er ein Vetorecht, das nur mit qualifizierter Mehrheit überstimmt werden kann. Er kann per Dekret Recht setzen und sich für die Zeitdauer von bis zu einem Jahr auch die Gesetzgebungsbefugnisse des Parlaments übertragen lassen. Ferner kann er auf eigene Initiative Volksabstimmungen abhalten lassen und das Parlament beispielsweise im Falle unüberwindlicher Differenzen zwischen diesem Parlament und einer anderen Staatsgewalt vorzeitig auflösen. Diese ohnehin schon mit westlichen Vorstellungen von Gewaltenteilung schwer zu verein-barende Kompetenzfülle wird durch die Verfassungsnovelle partiell noch ausgebaut. Hierzu gehört insbesondere das Einhalten einer Halbjahresfrist, binnen derer das Parlament eine vom Präsidenten abgelehnte Bestimmung nicht erneut einbringen darf. Andererseits ist künftig die Benennung nicht nur der Richter am Verfassungsgericht sowie am obersten Gericht an die Bestätigung des Parlaments gebunden, sondern auch die Besetzung von Richterstellen der unteren Instanzen. Angesichts der geschilderten Zentrifugalkräfte und Bedrohungen der verfassungsmäßigen Ordnung im Lande setzt die Verfassung maßgeblich auf die integrierende und ordnende Kraft des Staatspräsidenten. Für den - angesichts der in Nachbarländern eingetretenen Entwicklung nicht gerade von der Hand zu weisenden - Fall, dass gerade die kaum kontrol-lierte Machtfülle des Präsidentenamtes zur Gefahr für die verfassungsmäßige Ordnung werden könnte, trifft die Verfassung nur durch ein schwerfällig ausgestaltetes Amtsent-hebungsverfahren Vorsorge.


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5. Stellung der Regierung

Die Regierung hat gegenüber dem Staatspräsidenten eine klar untergeordnete Rolle. Dieser schlägt dem Parlament nicht nur den Premierminister, sondern auch sämtliche Fachminister vor. Ebenso entscheidet er mit Zustimmung des Parlamentes über die Struktur des Kabi-netts. Er hat das Recht, die Leitung jeder Kabinettsitzung zu übernehmen und kann sämtli-che Regierungsentscheidungen durch Einlegung eines Vetos blockieren. Inhaltlich ist die Wahrung gesamtstaatlicher Kohäsion eine wichtige Aufgabe der Regie-rung. Zu diesem Zweck hat sie u. a. landesweite Programme für die wirtschaftliche, soziale, wissenschaftliche und technische sowie kulturelle Entwicklung vorzulegen. Sie hat dafür zu sorgen, dass auf den Gebieten der Kultur, Wissenschaft, Bildung, Gesundheitsvorsorge, Arbeit und Beschäftigung, soziale Sicherheit, Umweltschutz, ökologische Sicherheit und Naturschutz eine landesweit einheitliche Politik herrscht. 6. Stellung des Parlaments

Nach einem zeitweiligen Experiment mit einem aus zwei Kammern bestehenden parla-mentarischen System kehrt die neue Verfassung zu einem monokameralen System zurück. Während in der Zeit des Sozialismus mit einer zentralisierten Verfassung eine zweite Kammer funktionslos gewesen wäre, sollte deren Einführung im Zuge der Transformation regionale Partizipationsmöglichkeiten verbessern und zugleich die Herausbildung landes-weiter Parteien in der ersten Kammer fördern. Mit beiden Anliegen ist die bisherige Verfassung jedoch gescheitert. Zwar gibt es in Kirgi-sien 30 eingetragene politische Parteien9. Von diesen hat jedoch keine einzige überregio-nale Bekanntheit erreicht oder klares politisches Profil gewonnen10. Nach wie vor ist die regionale und ethnische Herkunft bedeutsamer als die Parteizugehörigkeit. Andererseits entfremdeten sich die Abgeordneten aber auch ihren Wahlkreisen, da die unübersichtliche Doppelstruktur und das damit verbundene intransparente Gesetzgebungsverfahren den Abgeordneten keine erfolgreiche Darstellung als Wahlkreisvertreter erlaubten. Diesem doppelten Mangel hilft die Verfassungsreform nun ab, indem sie das Parlament auf eine einzige Kammer zurückführt, welches ausschließlich aus direkt gewählten Wahlkreisabge-ordneten bestehen wird. Damit wird zugleich der Versuch aufgegeben, über das Wahlrecht

9 Vgl. Alymkulov/Kulatov, Local Government in the Kyrgyz Republic, Wien, 2001, S. 530.

10 So konnte 1999 bei einer Meinungsumfrage nur ein Drittel der Befragten den Namen einer Partei

benennen, welche ihre Interessen verträte, fast die Hälfte gab sogar an, keine aller Parteien reprä-sentiere ihre Interessen, vgl. Alymkulov/Kulatov, Local Government in the Kyrgyz Republic, Wien, 2001, S. 530.


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die Herausbildung landesweiter politischer Parteien zu erzwingen; dies könnte die Kon-sensfindung und ein strukturiertes Arbeiten im neuen Parlament noch schwieriger als bisher machen. Andererseits bietet es auch die Chance einer angemesseneren Vertretung und damit einer effektiveren Partizipation aller regionalen und ethnischen Gruppierungen11, welche damit an Einfluss gewinnen, aber ihrerseits stärker in das bestehende politische System eingebunden sein werden. Änderungen wurden auch im Hinblick auf die Arbeitsweise des Parlaments vorgenommen. Vor dem Hintergrund schwacher Beteiligung verständlich ist die neu geschaffene Möglich-keit, Abgeordnete, die beharrlich Parlamentssitzungen fernbleiben, ihres Amtes zu enthe-ben. Dadurch werden allerdings zugleich auch Missbrauchsmöglichkeiten eröffnet. Vorei-ligen Parlamentsentscheidungen ohne ausreichende fachliche Prüfung soll künftig dadurch vorgebeugt werden, dass die Behandlung von Vorlagen in den zuständigen Ausschüssen vor Verabschiedung durch das Plenum künftig verpflichtend sein wird. Nichts Grundsätzliches verändert sich an den vergleichsweise schwachen Kompetenzen des Parlaments, welches neben der eigentlichen Gesetzgebungsarbeit vor allem die Aufgabe eines Kontrollorgans für die Handlungen des Präsidenten erfüllt. Diese Kontrollfunktion wird durch die Mitwirkung bei allen Richterbestellungen künftig sogar noch ausgeweitet, wobei gerade dieser Punkt die Gefährdung des Prinzips der Gewaltenteilung durch die Verschränkung von Exekutive, Legislative und Judikative verdeutlicht. Andererseits wird das Budgetrecht insofern eingeschränkt, als das Parlament künftig Ausgaben nur auf Vor-schlag der Regierung beschließen darf und die entsprechenden Haushaltsansätze auch nicht aus eigener Initiative aufstocken kann. Mit dieser Veränderung dürfte weniger eine Schwä-chung des Parlaments als Institution beabsichtigt gewesen sein als der Wunsch, einer Profilierung auf dem Rücken der Allgemeinheit durch Verteilung finanzieller Wohltaten vorzubeugen. Die neue kirgisische Verfassung übernimmt damit eine in anderen Ländern der Region, aber auch in Europa – beispielsweise in der französischen Verfassung – in ähnlicher Weise vorhandene Beschränkung eines wichtigen Parlamentsrechts12. 7. Stellung der Gerichtsbarkeit

Schon die bisherigen Verfassungsbestimmungen enthielten kaum Garantien für einen an fachlicher und persönlicher Leistung orientierten Justizdienst. Als formale Qualifikation

11

Den Mangel an von ethnischen, Familien- und Clanbanden unabhängiger Verantwortlichkeit wurde von Bashiri bereits 1999 als Hauptgefahr für wirtschaftliche Stabilität und gesellschaftli-chen Frieden beschrieben, vgl. Bashiri, Kyrgyz National Identity, Bishkek 1999, S. 7.

12 Gaul, Neue Verfassungsstrukturen in Georgien, in: Verfassung und Recht in Übersee 32 (1999),

S. 49 ff.


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verlangt die Verfassung lediglich ein bestimmtes Mindestalter, einen juristischen Hoch-schulabschluss sowie eine mindestens 10jährige einschlägige Berufserfahrung für das Richteramt am Verfassungsgericht oder am Obersten Gerichtshof bzw. von 5 Jahren für die übrigen Richterämter. Institutionelle Vorkehrungen für eine objektive Überprüfung der Qualifikation von Bewerben trifft die Verfassung nicht. Sie werden vielmehr auf Vorschlag des Staatspräsidenten berufen, welcher künftig nicht nur für Richter am Verfassungsgericht und am Obersten Gerichtshof, sondern bei allen anderen Berufungen der parlamentarischen Zustimmung bedarf. Trotz dieses zumindest optisch politischen Anstrichs genießt die kirgi-sische Justiz im Unterschied zu vielen anderen Ländern der Region dennoch den Ruf einer vergleichsweise hohen Unabhängigkeit und Fachkompetenz. Welche Auswirkungen die Ausdehnung des Erfordernisses parlamentarischer Bestätigung auf die Richter auch an den örtlichen Gerichten haben wird, bleibt indes abzuwarten. Eine für die Stärkung der Judikative bedeutsame Neuerung ist die Eingliederung der über-kommenen Arbitragegerichtsbarkeit in das System der ordentlichen Gerichtsbarkeit auf allen Ebenen. Positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung dürfte sich auch auswirken, dass die private Schiedsgerichtsbarkeit nunmehr ausdrücklichen Verfassungsschutz genießt. Von dieser zu unterscheiden sind die so genannten Aksakal- oder Ältestengerichte. Diese auf die islamische Sharia zurückgehende Institution behält ihren Verfassungsrang. Diese Spruchkörper sollen sich aus besonders angesehenen Bürgern zusammen setzen und insbe-sondere in Fragen des Schadensersatzes sowie des Familienrechtes Recht sprechen. Damit kommt die Verfassung einerseits traditionellen islamischen Kreisen entgegen, bindet diese Gerichte andererseits aber zugleich in die weltliche Ordnung ein, indem sie auf die Beach-tung der staatlichen Gesetze fest gelegt werden. Die Voraussetzung, dass beide Parteien mit der Befassung eines solchen Gerichtes einverstanden sein müssen sowie die Offenhaltung des Rechtswegs zur ordentlichen Gerichtsbarkeit gegen solche Urteile schaffen wirksame Instrumente dafür, dass dieses Gebot in der Praxis auch tatsächlich befolgt wird, so dass die Gerichte letztlich die Autorität der staatlichen Rechtsetzung festigen. In ihrer Auswirkung zweifelhaft ist die Streichung der bisherigen ausdrücklichen Regelung über Verfassungsbeschwerden. Diese sind durch den neuen Verfassungstext zwar keines-wegs ausgeschlossen, aber für ihren Erhalt und ihre Reichweite wird es darauf ankommen, wie sie im Zuge der bis Ende 2004 vorzunehmenden Überarbeitung des Gerichtsverfas-sungsgesetzes und der Verfahrensordnungen ausgestaltet werden wird. 8. Ausblick

Durch die Verfassungsänderungen zieht sich wie ein roter Faden das Bestreben, angesichts zunehmend sichtbar werdender regionaler, ethnischer und religiöser Unterschiede sowie der Einbettung in eine komplexe außenpolitische Lage den Fortbestand staatlicher Einheit,


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wirtschaftlicher, religiöser und gesellschaftlicher Freiheit sowie einer politisch und wirt-schaftlich stabilen Entwicklung zu sichern, indem eine liberale Wirtschafts- und Gesell-schaftsordnung noch stärker als bisher zementiert wird, die Partizipationsmöglichkeiten von Minderheiten erweitert werden und vor allem die Stellung des Präsidenten als wich-tigster Garant des Fortbestehens dieser Ordnung gefestigt wird. Besondere Aufmerksamkeit hat in diesem Zusammenhang die neue Bestimmung gefunden, dass ehemalige Präsidenten nicht nur eine finanzielle Versorgung erhalten, sondern künftig auch lebenslange Immunität genießen und ein Parlamentsmandat auf Lebenszeit innehaben. Während Beobachter hierin vielfach einen Beweis von Selbstherrlichkeit des gegenwärtigen Amtsinhabers sehen, dürfte wohl eher der Schluss zu ziehen sein, dass der Boden für ein möglichst erschütterungsfreies Ausscheiden des jetzigen Amtsinhabers vorbereitet werden soll. Dafür spricht auch die Eile, mit der bereits wenige Monate nach der Abstimmung über die neue Verfassung ein entsprechendes Ausführungsgesetz erlassen wurde13. So kursieren bereits Spekulationen, dass intern ein Amtswechsel nach dem Vorbild der Amtsübergabe von Yeltsin auf Putin vorbereitet werde14. Entscheidend wird deshalb sein, inwieweit ein künftiger Nachfolger des jetzigen Amtsinhabers den enormen Anforderungen gewachsen sein wird, er den Ver-suchungen der ihm anvertrauten Machtfülle widerstehen kann und ob er die erforderliche Kraft aufbringen wird, um die Fortsetzung des bisherigen Kurses sozialer und wirtschaftli-cher Freiheit sowie religiöser Toleranz unter Nutzung der von der Verfassung vorgesehe-nen Mittel zu sichern.

13

Khamidov, Controversial Law prompts Speculation About Kyrgyztan's Political Future, Eurasianet vom 08.07.2003.

14 Khamidov, Controversial Law prompts Speculation About Kyrgyztan's Political Future, Eurasianet

vom 08.07.2003.

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BUCHBESPRECHUNGEN Bernd Roland Elsner Die Bedeutung des Volkes im Völkerrecht

Unter besonderer Berücksichtigung der historischen Entwicklung und der Praxis des Selbstbestimmungsrechts der Völker Schriften zum Völkerrecht, Band 140, Duncker & Humblot Verlag, Berlin, 2000, 375 S., € 68,00; zugl.: Giessen, Univ. Diss., 1998 Das Volk im Völkerrecht: Kaum ein Untersuchungsgegenstand des Völkerrechts liegt an und für sich näher als die Analyse des Volksbegriffs. Schließlich ist die Ansicht lange überholt, das Völkerrecht behandele lediglich das Recht der zwischenstaatlichen Beziehun-gen. Das den Völkern als eigenes Rechtsinstitut zugeteilte Selbstbestimmungsrecht lehrt eine andere Sprache, gegen die auch das oftmals vorgebrachte – aber lapidare – Argument fehlgeht, „Volk“ im Hinblick auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker sei schlicht das Staatsvolk, weil dieses identisch mit der Nation sei. Der Rezensent – selbst seit einigen Jahren mit der Analyse des Selbstbestimmungsrechts der Völker beschäftigt – war daher von Beginn seiner Recherchen über das Fehlen einer grundlegenden Arbeit zur Frage des Volksbegriffs verwundert. Nunmehr hat Elsner mit der vorliegenden, von Brun-Otto Bryde betreuten Gießener Dissertation über die Bedeutung des Volkes im Völkerrecht diese nennenswerte Lücke gefüllt. Seine Arbeit behandelt insbesondere – der engen Verknüpfung mit diesem Rechtsinstitut entsprechend – die historische Entwicklung des Begriffsver-ständnisses und die Praxis der Staaten im Hinblick auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker. Um es vorweg zu nehmen: Diese Dissertation schließt nicht nur eine Lücke, sie füllt sie zudem in hervorragender Weise aus. Elsner gelingt es mit einer weit gespannten Herange-hensweise ein fundiertes Argumentationsgerüst zu erstellen, er geht darüber hinaus aber auch Einzelfragen detailliert auf den Grund. Wie aktuell und permanent wiederkehrend die Bedeutung des Subjekts „Volk“ gerade im Hinblick auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker ist, zeigt sich sowohl an der immer häufigeren und lautstarken Geltendmachung durch indigene Völker weltweit, als auch an den mit einer erschreckenden Regelmäßigkeit aufflammenden, ethnisch geprägten Konflikten, die häufig auf eine Missachtung des Selbstbestimmungsrechts zurückgehen. Noch während der Vorbereitung der Drucklegung der Dissertation zeigte sich die Brisanz des Rechts und der Frage nach dem anspruchsbe-rechtigten Subjekt „Volk“ am Beispiel des eskalierenden Kosovo-Konflikts, der mit dem Bombardement der NATO ein vorläufiges Ende fand. Diesem Konflikt und seinen mögli-chen Auswirkungen auf die untersuchte Thematik widmet Elsner ergänzend einen 10seitigen Nachtrag. Dennoch greifen die Ergebnisse der Arbeit weiter und sind so

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profund, dass auch die mit der Zeit fortschreitenden Entwicklungen im Zusammenhang mit dem modernen Selbstbestimmungsrecht den Wert der Erkenntnisse nicht schmälern. Die stringent gegliederte, gut lesbare und in der breiten Literaturauswertung und Deduktion dennoch präzise Arbeit umfasst vier wesentliche Teile. Elsner beginnt mit der Darstellung des Volksbegriffs im allgemeinen Sprachgebrauch und zeichnet zunächst nur beschreibend nach, welches Verständnis des Begriffs „Volk“ in den fünf Sprachen, in denen die UN-Charta verbindlich verfasst ist, sowie im Deutschen vorherrscht (Kapitel 1). Anschließend stellt er ausführlich die Entwicklung des Begriffs im Völkerrecht, von Grotius bis zur Gründung der Vereinten Nationen, unter Berücksichtigung aller wichtigen Vordenker dar (Kapitel 2). Mit dem Ende des Ersten Weltkriegs hatte das Selbstbestimmungsrecht als Idee Fuß gefasst, ohne dass dessen Inhalte in der Folge eindeutig geklärt wurden. Die Aufnahme des Rechts in die Charta der Vereinten Nationen besiegelte die Entstehung eines rechtlich gehaltvollen Selbstbestimmungsrechts, wenngleich es zunächst nur ein Fundament bildete. Konsequenterweise markiert dieser Zeitpunkt auch den Übergang zum eigentlichen Haupt-teil der Arbeit, in dessen drei Kapiteln die Verwendung des Volksbegriffs in völkerrechtli-chen Verträgen und in der Staatenpraxis eingehend erläutert wird sowie zur Abrundung die relevanten internationalen richterlichen, schiedsrichterlichen und gutachterlichen Stellung-nahmen in den Blick genommen werden. Auf der Basis dieser Analyse fasst das Kapitel 6 nicht nur die wesentlichen Ergebnisse zusammen, sondern enthält auf 20 Seiten eine Schlussfolgerung, in der die Untersuchung zugleich gipfelt. Darin wird in knappen und griffigen Abschnitten die wandelnde Bedeutung des Volksbegriffs im Gebrauch mit dem Selbstbestimmungsrecht erläutert, das sich quasi evolutionär von der Schaffung eines Staates zur Zusammenfassung einer menschlichen Gemeinschaft über die Abwehr des so geschaffenen Staates gegen Fremdeinwirkung hin zu einer bestimmten staatlichen Organi-sation zur Vertretung aller Gruppierungen innerhalb des Staates, damit Bestrebungen zu einer neuen Staatlichkeit unterbunden werden können, fortentwickelt. Elsner nennt diese Phasen Transformations-, Integritäts- und Repräsentationsprinzip und kann deren Span-nungsverhältnis und letztlich auch die Schwierigkeit einer abschließenden Bestimmung der Begriffe Volk und Selbstbestimmungsrecht nur deshalb so nachvollziehbar erklären, weil er auf seine eigene fundierte Analyse der Verwendung des Begriffs in den unterschiedlichsten Zusammenhängen zurückgreifen kann. Die Schlussfolgerungen sind jedoch letztlich nur das – gelungene, weil nachvollziehbare – Destillat der historisch kenntnisreich vorgeführten Analyse des Volksbegriffs. Darin steckt der eigentliche und bleibende Wert der Arbeit, der auch noch besteht, wenn über die Akti-vitäten der Vereinten Nationen zum Beispiel im Zusammenhang mit den Rechten indigener Völker, leider aber wohl auch durch Staatenpraxis bei neuen oder wieder aufflammenden ethnischen Konflikten, das Selbstbestimmungsrecht weiter herangereift sein wird. Denn die Voruntersuchungen der ersten beiden Kapitel belegen die Notwendigkeit, den früher insbe-sondere im deutschen Rechtsgebrauch mit dem Nationenbegriff gleichgesetzten und in jüngerer Zeit häufig vorschnell unter eine ethnisch geprägte Kategorie subsumierten Volksbegriff genauer auszudifferenzieren. Eindrucksvoll hat Elsner dies übernommen und


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zunächst die vielfache Verwendung des Volksbegriffs in der UN-Charta daraufhin unter-sucht, ob mit „Volk“ die Nation gemeint war, wie es vielleicht der berühmte Einleitungs-satz der Präambel „We, the people [...]“ angesichts der folgenden Inhalte des Grundlagen-dokuments dieser von Mitgliedstaaten gegründeten internationalen Organisation glauben machen mag. An diesem Beispiel lässt sich hervorragend die Bedeutung von Völkerge-wohnheitsrecht nachzeichnen, das eine zunächst möglicherweise nur einschränkend gemeinte Formulierung durch spätere Praxis und gewandelte Überzeugung erweitern kann. Somit ermöglicht es gegenüber innerstaatlichen Auslegungsmethoden juristischer Texte einen zusätzlichen gewichtigen Blickwinkel auf die Bedeutung des Inhalts vertraglicher Dokumente. Es ist unbestritten, dass spätestens im Rahmen des Dekolonialisierungsprozes-ses klar wurde, dass sich das Verständnis von Volk auch auf sogenannte Kolonialvölker und damit auf eben noch nicht in Staaten organisierte Gemeinschaften erstrecken sollte. Elsner gelingt es, die Ungültigkeit der Gleichung „Volk = Staatsvolk“ jedoch schon für die ursprüngliche Verwendung zumindest in manchen Zusammenhängen in der Charta nach-zuweisen. Die auch inhaltliche Ausweitung des Selbstbestimmungsrechts wurde durch die Friendly Relations-Deklaration der UN-Generalversammlung von 1970, die die grundle-genden Prinzipien der Charta in modernisiertem Verständnis unterstreichen sollte, vorbe-reitet und – für die Vertragsstaaten – in den Internationalen Pakten (über bürgerliche und politische bzw. über soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte) vollzogen. Insgesamt jedoch zeigt sich Elsner hinsichtlich einer Erweiterung des Volksverständnisses in Verträ-gen und anderen wichtigen völkerrechtlichen Dokumenten noch zurückhaltend. Ähnliches gilt auch für seine Analyse der Staatenpraxis. Diese legt er breit an und geht auf die Frage ein, ob die Staatengemeinschaft sezessionswilligen „Völkern“ ein solches Recht zugestanden und damit außerhalb des Dekolonisierungskontextes substaatliche Einheiten als Volk anerkannt hat. Die Darstellung umfasst alle bekannt gewordenen Auseinanderset-zungsfälle, bleibt jedoch notgedrungen im Einzelfall knapp, so dass der Schlussfolgerung, in den behandelten Fällen sei es nie zu einer Anerkennung eines „neuen“ Volkes gekom-men, nicht zwingend gefolgt werden muss. Im Lichte der Besonderheit des Selbstbestim-mungsrechts als hierarchischem Recht, das je nach Unterdrückungsfaktor einer Volks-gruppe nur in bestimmter Form und daher auch nur in extremen Ausnahmefällen anstelle einer an Autonomieformen orientierten Verwirklichung durch Loslösung aus dem beste-henden Staatsverband ausgeübt werden kann, ist die entsprechende Staatenpraxis zu Sezes-sionen zwangsläufig rar. Die Zuerkennung substaatlicher Repräsentation, auch abgesichert durch internationale Vereinbarungen, als Bestätigung eines Selbstbestimmungsrechts, das auch für andere als Staatsvölker existiert, verkennt Elsner aus meiner Sicht. Diese Position bleibt auch nach seinem empirischen Befund unverändert: In diesem stellt er detailliert die in den nach Art. 40 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte regelmäßig fällig werdenden Staatenberichten geäußerten Positionen nach Kontinenten geordnet dar. Im Ergebnis hält er die auch von ihm zugestandenen zahlreichen Bekräfti-gungen der Existenz von Völkern neben Staats- und Kolonialvölkern durch viele Staaten für nicht gewichtig genug, um eine gesicherte (allgemeine) Bestätigung anzunehmen.

Buchbesprechungen

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Spätestens die von ihm vorgenommene Untersuchung der schiedsrichterlichen Stellung-nahmen z.B. im Åland-Inseln-Streit in den 1920er Jahren, mehr noch die relevanten Ent-scheidungen und Gutachten des Internationalen Gerichtshofes lassen trotz ihrer aus politi-schen Gründen zurückhaltenden Diktion auch andere als die von Elsner gezogenen Schlüsse im Sinne einer Bestätigung eines Selbstbestimmungsrechts für (ethnische) Völker innerhalb von Staatsverbänden zu. Lediglich im Blick auf die derzeit besonders umstrittene bzw. diskutierte Anwendbarkeit des Selbstbestimmungsrechts auf indigene Völker scheint Elsner eine andere Tendenz festzustellen. Meines Erachtens ist diese jedoch nicht zuletzt mit den fortgeschrittenen Arbeiten der Working Group on Indigenous Populations und der nunmehr deren Entwurf einer UN-Deklaration über die Rechte indigener Völker bearbei-tenden, mit staatlichen Repräsentanten besetzten Working Group on the Draft Declaration bereits wesentlich deutlicher als verfestigtes soft law zu bezeichnen, das sich mit deutlichen Schritten hin zu Völkergewohnheitsrecht im Sinne eines Selbstbestimmungsrechts indige-ner Völker und damit einer Bestätigung eines weiteren Volksverständnisses als von Elsner zugestanden, bewegt. Unabhängig davon, ob man der eher zurückhaltenden Bewertung Elsners folgen möchte, bleibt seine Strukturierung der Analyse ungemein wertvoll. Auch ist er konsequent, wenn er letztendlich (S. 296 ff. und 321) zum richtigen Ergebnis kommt, dass ein „starrer Volksbegriff“ nicht existiert und vielleicht sogar am Selbstbestimmungs-recht orientierten Lösungen ethnischer Konflikte im Wege stünde, weil über Begriffe allein „brauchbare Lösungen nicht [zu] finden“ sind. Damit ist auch Elsners Arbeit nicht das „rettende Ufer“ bei der hoffnungslosen Suche nach „der einen Definition“, weil sie es gar nicht sein kann! Steht doch nach dieser Arbeit fest, dass die Antwort auf die Suche darin liegt, dass es einen eindeutigen Befund nicht geben kann und aus Sicht der Staaten und Völker auch nicht geben soll. Sie beantwortet dennoch in höchst zufriedenstellender Weise die historische Entwicklung dieses Befundes und bietet eine sehr sorgfältige und fundierte Untersuchung. Nach einigen bemerkenswerten Arbeiten im englischsprachigen Raum zum Selbstbestimmungsrecht hat nun Elsner im hiesigen Raum eine wichtige Arbeit vorgelegt, an der keiner vorbei kommt, der sich ernsthaft mit dem Stand der Diskussion der Völkerrechtswissenschaft im Zusammenhang mit diesem Recht und ganz allgemein dem Volksbegriff auseinandersetzen will. Schon deshalb sollte ihr – eigentlich selbstverständlich – eine weite Verbreitung beschieden sein.

Mark D. Cole, Mainz


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Jan Sandorski Międzynarodowa ochrona praw człowieka a HIV/AIDS

[Internationaler Menschenrechtsschutz und HIV/AIDS] Wydawnictwo Poznańskie, Posen 2002, 202 S. Kostenlos zu beziehen über: „Krajowe Centrum ds. AIDS”, ul. Samsonowska 1, 02-829 Warschau, Polen. Ab und zu taucht es in den westlichen Massenmedien noch auf, das Thema HIV/Aids. Da wird dann auf wieder steigende Infizierungen in Europa und erschreckendste Ansteckungs-raten der Bevölkerung in Afrika verwiesen, doch für mehr als eine Meldung scheint das Thema nicht mehr gut zu sein; den Sprung in die Schlagzeilen wie in den 80er Jahren schafft es nicht mehr. Gegen diese Entwicklung stellt sich die unter der Redaktion des polnischen Strafrechtlers Andrzej Szwarc in Posen erscheinende Reihe “Aids i Prawo” (Aids und Recht). Die bisher auf den Bereich Straf- und Zivilrecht (u.a. Haftungsfragen bei Ansteckungen, Aids in Strafanstalten, Aids und Prozessrecht) konzentrierte Reihe hat durch die vorliegende Studie Sandorskis, eines renommierten polnischen Völkerrechtlers, ihre längst fällige Erweiterung gefunden. Beim Titel alleine wird man nachdenklich: Aids und Menschenrechte, ein Reizthema, gewiss, doch ergiebig genug für mehr als ein Einstimmen in den allgemeinen Chor über den medikamentensatten Westen und das bitterarme Afrika? Nähert man sich dem Werk vom Inhaltsverzeichnis her, wird man schnell eines besseren belehrt: Der Umfang der Problematik so wie die – in Europa gerne heruntergespielte – Dimension der Aidspandemie lässt ganz im Gegenteil deutlich werden, dass es höchste Zeit für eine umfassende Behandlung des Sachverhaltes unter Menschenrechtsgesichtspunkten war. Der Vielschich-tigkeit der Problematik entsprechend beginnt Jan Sandorski mit einem weltweiten Lagebe-richt. Wie gravierend ist das Aidsproblem wirklich, eine Frage ohne die eine richtige Gewichtung in den weiteren Kapiteln kaum möglich wäre. Die Fakten, aus mannigfaltigen internationalen Quellen akribisch recherchiert, ergeben ein erschreckendes Bild. Welche medizinischen Hilfsmittel stehen mittellosen afrikanischen oder südamerikanischen Län-dern offen? Wie ist der Streit um die Zulassung bisher illegaler Generika einzuordnen? Auch diese Fragen werden schon einleitend aufgearbeitet. Sandorski belässt es allerdings nicht bei einer bloßen Schilderung der Situation als juristischer Ausgangslage; zwischen und in den Zeilen ist förmlich das Entsetzen eines Wissenschaftlers zu spüren, welcher bei aller juristischen Methode den Gegenstand des Völkerrechts – den Menschen – nicht aus den Augen verloren hat. Im zweiten Kapitel wird dann der Blickwinkel um den internationalen Menschenrechts-schutz erweitert. Viel Raum wird den – teilweise hilflos radikalen – Versuchen einzelner Länder, der Pandemie Herr zu werden, eingeräumt. Dies ist insbesondere im Hinblick auf den afrikanischen und amerikanischen Kontinent informativ und erschreckend zugleich. Beispiele wie die kubanischen Pläne einer lebenslangen Internierung aidskranker Personen verdeutlichen die Verzweiflung, die in Teilen der Welt bezüglich HIV/Aids herrscht. Eben

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hier liegt eine neue, große Bedrohung für die Menschenrechte. Dies belegen die offensicht-lichen Menschenrechtsverletzungen in diesem Kontext. Sie weisen gleichzeitig den Weg zur einer der Kernfragen der Arbeit: Welchen Erfolg versprechen Individualbeschwerden an Aids erkrankter Personen und welche internationalen Menschenrechtsschutzinstrumente können hierzu angerufen werden? Am Beispiel der Aidsproblematik kommt Jan Sandorski auch zu weitreichenden Folgerun-gen für den internationalen Menschenrechtsschutz: So zeigt das Phänomen Aids auf, dass eine verstärkte Konzentration auf den Schutz und die Durchsetzung der Menschenrechte der „Zweiten Generation“ notwendig ist. Gerade die Erfahrungen mit dem Zusammenbruch des Kommunismus in Osteuropa und Asien haben gezeigt, dass im Zweifel die Verwirkli-chung von Bürgerrechten leichter ist als die von wirtschaftlichen und sozialen Mindest-standards. Zudem informiert er grundlegend darüber, wie gering die Chancen sind, mit einer Indivi-dualklage zu internationalen Institutionen seine Rechte zu verteidigen. Aber auch technische Fragen der Aidsbekämpfung wie der Bioethikkonvention des Europa-rates und der Stand der medizinischen Forschung werden in Kapitel III unter menschen-rechtlichen Gesichtspunkten behandelt. Das so erstellte Gesamtbild spiegelt den Facetten-reichtum des Forschungsgegenstandes und vermittelt dasjenige Hintergrundwissen, ohne welches eine Bewertung der internationalen Bemühungen im Kampf mit HIV/Aids ausge-schlossen ist. Dementsprechend widmet sich Sandorski auch in den Kapiteln IV-VI den konkreten Ergebnissen der bisherigen Bemühungen internationaler Menschenrechtsschutz-organe im Kampf gegen Aids: Es werden sowohl die Beschlüsse der einzelnen UN-Organe analysiert, wie auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschen-rechte dargestellt. Damit wird das Buch zu einem nützlichen Führer durch die Vielzahl internationaler Rechtsinstrumente zum Themenkreis HIV/Aids wie durch die internationale Gesundheitsfürsorge. Sandorskis Ansatz, auch die historische Entwicklung der einzelnen Bemühungen nachzuzeichnen, vermittelt dem Leser wertvolle Einblicke in den Hintergrund und den Kontext des jeweiligen Instrumentes, welche zudem Rückschlüsse auf seine zukünftige Wirksamkeit ermöglichen. Abschließend untersucht der Autor einzelne Men-schenrechte auf mögliche Bezüge zu HIV/Aids. Spätestens hier wird die Vielschichtigkeit des Problems deutlich, welches die Weltgemeinschaft unter zahlreichen Gesichtspunkten auf die Probe stellt. Immer wieder betont Sandorski dabei die Verbindung zwischen Aids und der Diskriminierung Aidskranker. Er sieht in einer wirksamen Beseitigung der – z.B. in Form von Arbeitsschutzvorschriften sogar gesetzlich festgeschriebenen Diskriminierung an Aids erkrankter Personen einen Ausweg aus der fortschreitenden Infizierungskette: Nur, wer wirklich offen mit seiner Aidsinfektion umgehen kann, wird auch nicht zum An-steckungsrisiko für andere, lautet seine Kernthese. Diese auch für den juristischen Laien gut und spannend lesbare Monographie kann in der Tat zu einem Standardwerk im Kontext Aids/Menschenrechtsschutz werden. Insbesondere die Verknüpfung ethischer und juristischer Überlegungen mit dem nötigen (statistischen und medizinischen) Hintergrundwissen schafft das nötige Verständnis für das Gesamtphä-


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nomen Aids, welches insbesondere in westlichen Massenmedien immer noch gerne auf eine Minderheitenkrankheit reduziert wird, die eigentlich schon als beherrschbar angesehen wird. Leider fehlt, wie so häufig in der polnischen Fachliteratur, ein Stichwortregister, welches schnellen Zugriff auf die einzelnen Problemkreise ermöglicht. Auch gibt es bislang nur die polnische Originalfassung, wodurch das Buch bedauerlicherweise seine außereuro-päischen Adressaten nur schwer erreichen wird.

Andreas Pagiela, Bochum Lourens du Plessis Re-Interpretation of Statutes

Butterworths, Durban, 2002, 339 S., R. 299.25 Der Autor, Professor für Öffentliches Recht an der renommierten Rechtsfakultät der Uni-versität Stellenbosch (Südafrika) und Gründungsdirektor der Research Unit for Legal and Constitutional Interpretation (RULCI) ist als exzellenter Sachkenner der Fragen der Geset-zesauslegung auch außerhalb Südafrikas bekannt, so insbesondere durch das von ihm verfasste Buch „Interpretation of Statutes“, das 1986 erschienen ist. Das vorliegende neue Werk „Re-Interpretation of Statutes (das Wort Re-Interpretation ist in die deutsche Sprache schwer zu übersetzen) war, wie Lourens du Plessis im Vorwort (S. VII) schreibt, ursprüng-lich als 2. Auflage des oben erwähnten Buches Interpretation of Statutes gedacht. Es ist zu begrüßen, dass der Autor von dieser Selbstbeschränkung Abstand genommen hat. Tatsäch-lich ist der im Prolegomenon zu seinem neuen Buch erwähnte „far-reaching impact of constitutionalism“ (S. VII; die Konzeption des Konstitutionalismus wird auf den S. 26 ff. erläutert) im Recht der Republik Südafrika seit 1986 und insbesondere seit der Mitte der neunziger Jahre von grundlegender Bedeutung auch im Zusammenhang mit der Gesetzes-auslegung, so dass die Entscheidung nach diesen Daten in der Tat nicht nur eine Fort-schreibung sein kann, sondern eine neue Sicht auf die Veränderungen (zu den shifts s. S. 18) sein muss. „Constitutionalism“ ist dabei viel mehr als nur „constitutional interpretation“. Allerdings muss Verfassungsauslegung insoweit in Betracht gezogen werden „as it overlaps with and determines statutory interpretation“ (S. VIII) – Überschneidungen, die unabwendbar sind (zur Verfassungsauslegung in Südafrika und Deutschland rechtsvergleichend z.B. Jörg Fedtke, Die Rezeption von Verfassungsrecht. Südafrika 1993 – 1996, Baden-Baden, 2000, S. 180 ff.). Das ebenso gedankenreiche wie materialreiche Buch von Lourens du Plessis ist damit ein veritables Kompendium der Gesetzesauslegung auf dem Hintergrund des Konstitutionalis-mus. In 13 Kapiteln behandelt der Autor: „Enacted (law-)texts: (law-)texts among (law-)

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texts“ (S. 1 ff.), „Statute law as source of law“ (S. 19 ff.), „The hierarchy, status and mode of citation of legislation“ (S. 25 ff.), „The genesis and demise of legislation“ (S. 63 ff.), „Theories of statutory interpretation (S. 89 ff.), „Canon-like waymarks for interpretation“ (S. 121 ff.), „The impact of constitutional interpretation on statutory interpretation“ (S. 133 ff.), „The presumptions“ (S. 149 ff.), „Grammatical interpretation“ (S. 197 ff.), „Systematic interpretation“ (S. 225 ff.), „Teleological interpretation“ (S. 247 ff.), „Historical interpreta-tion“ (S. 259 ff.) sowie – allerdings nur sehr knapp – „Comparative interpretation“ (S. 271 ff.). Der Leser des gut lesbaren Buches bekommt in dem Werk einen exzellenten Gesamtüber-blick. Einzelheiten, die den Verfasser dieser Rezension besonders interessiert haben, sind die Ausführungen zu den historischen Kategorien des statute law (S. 23), zur Subsidiarität (S. 29), zum Föderalismus (S. 33), zum judicial self-restraint (S. 58; die Gewaltenteilung scheint mir hier nicht genug hervorgehoben zu sein); die Frage, ob der Richter im „political involvement“ mehr „referee or player“ ist (S. 138; auch S. 255; das deutsche Bundesverfas-sungsgericht versteht sich m.E. viel zu stark als „player“); die Rolle der Wörterbücher als guide für die Auslegung (S. 201); die Darstellung des „Interpretation Act“ mit Beispielen (S. 205, ein in Deutschland in dieser allgemeinen Form unbekanntes legislatorisches Instrument – ebenso wie die auf S. 245 erwähnten Fußnoten in legislativen Texten) sowie der Einfluss des Römisch-Holländischen Rechts in Südafrika (S. 246; vgl. dazu auch Rein-hard Zimmermann, Gemeines Recht heute: Das Kreuz des Südens, in: Jörn Eckert (Hrsg.), Der praktische Nutzen der Rechtsgeschichte, 2003, S. 601 ff.). Aufgrund der Geschichte Südafrikas spielt auch das common law verständlicherweise eine erhebliche Rolle für das von Lourens du Plessis behandelte Thema; interessant ist für den kontinentaleuropäischen Betrachter die Maxime des common law im Strafrecht: „in the case of penal law the strictest interpretation of their terms should be accepted“ (S. 160). Eine Entscheidung wie die des Landgerichts Hamburg im Fall Engel (es ging um Repres-salerschießungen im zweiten Weltkrieg) mit der Annahme von „grausamem“ Verhalten wäre danach vermutlich nicht möglich (zu diesem Fall vgl. Ingo von Münch, Geschichte vor Gericht, Der Fall Engel, Hamburg, 2004). Das Gesamturteil über das neue Werk von Lourens du Plessis kann nur sein: uneinge-schränkt empfehlenswert.

Ingo von Münch, Hamburg


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Werner Miguel Kühn Die Andengemeinschaft

Juristische Aspekte der internationalen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und lateinamerikanischen Integrationssystemen im Zeitalter des Neuen Regionalismus Shaker Verlag, Aachen, 2003, 336 S., € 49,80 Vor kurzem (15.12.2003) wurde in Rom zwischen der Europäischen Gemeinschaft (EG) und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Andengemeinschaft (CAN) und ihren Mit-gliedstaaten andererseits das Abkommen über politischen Dialog und Zusammenarbeit (Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación) unterzeichnet, welches die Vorstufe für ein – noch heuer auszuverhandelndes – Assoziationsabkommen zwischen diese beiden Integra-tionszonen darstellen soll. Dieses Abkommen bedeutet einen weiteren Schritt im Bereich der Vertiefung der Beziehungen EG/EU – CAN. Es baut auf dem bekannten Rahmenab-kommen EWG – CAN/CAN-Mitgliedstaaten vom 23.4.1993 sowie der Gemeinsamen Erklärung über den politischen Dialog vom 30.6.1996 auf und wird ersteres künftig erset-zen. Da sich das Interesse der EG/EU an der CAN primär auf die Bekämpfung des Drogen-problems konzentriert, wurden die Handelsbeziehungen bisher (lediglich) im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) geregelt, weshalb die CAN eine vertragliche Rechts-grundlage für die ihr gewährten Zollpräferenzen anstrebt. Aus diesem Grunde soll das künftige Assoziationsabkommen ein Freihandelsabkommen zwischen der EG und der CAN schaffen. Diese Abkommen zwischen zwei Integrationszonen sind Ausdruck des 1994 von der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL) initiierten „Offenen Regionalismus“, welcher eine Öffnung der Integrationszone bzw. der in ihr zusammengeschlossenen Teilnehmer im Verhältnis zu Drittstaaten vorsieht (Stichwort: Globalisierung der Regionalisierung). Die vorliegende Monographie, die im Jahr 2003 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel als Dissertation angenommen wurde, arbeitet dieses Thema der Beziehungen EG/EU – Lateinamerika bzw. CAN im Zeitalter des Neuen Regionalismus umfassend auf. Der Autor – der sowohl in Peru als auch in Deutschland die Schule besuchte – unternahm für die Aufarbeitung dieser Darstellung umfangreiche wis-senschaftliche Recherchen (Europäische Kommission, Generalsekretariat der CAN sowie diverse Universitäten in Lateinamerika und Europa). Die vorliegende Arbeit gliedert sich in 2 Kapitel. Kühn gibt im 1. Kapitel (Einführung in die Außenpolitik der EU gegenüber der Andengemeinschaft) zuerst allgemein einen Über-blick über die Beziehungen EG/EU – Lateinamerika, wobei er deren Entwicklung in vier Zeitabschnitte unterteilt. Daran anschließend behandelt er die Beziehungen der EG/EU zur CAN. Dabei wendet er sich zuerst dem politischen Dialog zu und hebt in diesem Zusam-menhang die besondere Rolle des Europäischen Parlamentes hervor. Anschließend befasst er sich mit den Handelsbeziehungen und behandelt das APS bzw. das bereits erwähnte Rahmenabkommen aus 1993, wobei er auch auf die verschiedenen Generationen von Asso-ziierungsabkommen sowie die Demokratie- und Menschenrechtsklauseln eingeht.

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Daran anschließend gibt er im 2. Kapitel (Die Andengemeinschaft) eine allgemeine Einfüh-rung über die Grundlagen der lateinamerikanische Integration (bolivarianischer Gedanke bzw. ALALC/ALADI), bevor er sich mit der (in 3 Zeitabschnitte untergliederten) Ent-wicklungsgeschichte der CAN befasst. Dabei behandelt er unter anderem auch die diversen Änderungsprotokolle zum Vertrag von Cartagena (Protokoll von Quito, Trujillo, Cocha-bamba und Protokoll von Sucre). Dieser erste Teil des 2. Kapitels endet mit einer Darstel-lung des heutigen Standes des Andenintegrationsprozesses und der Feststellung, dass es sich bei der Andengemeinschaft – aufgrund diverser Ausnahmeregelungen beim Gemein-samen Zolltarif (GZT) bzw. der Nicht-Teilnahme Perus – um eine unvollkommene Zoll-union handelt, auch wenn es schon einige Bemühungen in Richtung Errichtung eines Gemeinsamen Andenmarktes gibt. Daran anschließend behandelt Kühn die Andenrechts-ordnung, die er anhand ihrer inneren bzw. äußeren Aspekte darstellt. Im ersten Bereich schildert er zum einen die Organe und Institutionen in Bezug auf ihre Zusammensetzung bzw. Aufgaben – wobei er auch auf die Wahrung der Menschenrechte in der CAN und insbesondere auch auf die „Andine Charta zur Förderung und zum Schutz der Menschen-rechte“ aus 2001 eingeht – und zum anderen die Rechtsquellen der Andenrechtsordnung. Die inneren Aspekte der Rechtsordnung der CAN enden mit einer Behandlung der Supra-nationalität des Andenrechts (insb. Anwendungsvorrang und unmittelbare Wirkung). Im Bereich der äußern Aspekte behandelt er zuerst allgemein die Außenbeziehungen der CAN und die sich in diesem Zusammenhang ergebenden Problemfelder, bevor er die Außenbe-ziehungen im Verhältnis zur EG/EU, den USA bzw. die Beziehungen innerhalb Lateiname-rikas darstellt. Die Arbeit endet mit Ausführungen zur Área de Libro Comercio de las Américas (ALCA/FTAA). Wie bereits erwähnt schildert der Autor die beiden Durchbrechungen des GZT (S. 140) und leitet daraus zutreffend die Gefahr von Alleingängen der Mitgliedstaaten ab (S. 240). Da die Beziehungen der restlichen vier Mitgliedstaaten zu Peru in diesem Bereich völkerrecht-licher Natur sind, ergibt sich nach den Ausführungen des Autors auch das Problem einer fehlenden Zuständigkeit des Andengerichtshofes für diesen Bereich (S. 160 f.). Ein Prob-lem für das fehlende einheitliche Auftreten der CAN nach außen sieht der Autor auch in der unscharfen Abtrennung der Kompetenzen von Comisión und Außenministerrat im Bereich der Außenbeziehungen (S. 154 f.). Daraus resultiert nach Aussagen Kühns auch das Prob-lem, dass der offene Regionalismus im Verhältnis zu Drittstaaten zunehmend nicht auf gemeinschaftlicher, sondern auf mitgliedstaatlicher Ebene wahrgenommen wird (S. 252 f.). Auch wenn der Andengemeinschaft nunmehr gem. Art. 48 Vertrag von Cartagena Völker-rechtspersönlichkeit zukommt, so fordert Kühn weitere Änderungen an den Gründungsver-trägen, damit das bereist erwähnte – künftig abzuschließende – Assoziierungsabkommen nicht wie das „Abkommen über politischen Dialog und Zusammenarbeit“ von der CAN und ihren Mitgliedstaaten abgeschlossen werden muss. Eine Vorgehensweise die man auch im Europarecht unter dem Namen „Vorgehen nach der gemischten Formel“ kennt. Im Rahmen des APS behandelt der Autor auch die Vereinbarkeit der darin vorgesehenen Graduierungsmechanismen mit dem GATT (enabling clause) (S. 74 f.) und kommt zu dem


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Ergebnis, dass eine Graduierung im Bereich der Präferenzen durchaus zulässig sei. In diesem Zusammenhang behandelt er auch die Möglichkeit der vorübergehenden Rück-nahme von Präferenzen (S. 59 ff.), welche insofern einen aktuellen Anwendungsfall erfah-ren hat, als die Europäische Kommission aufgrund dieser Regelung mit Beschluss vom 29.12.2003 (ABl 2004, Nr L 5, 90) eine Untersuchung von angeblichen Verletzungen der Vereinigungsfreiheit in Weißrussland eingeleitet hat. Der methodische Ansatz dieser Arbeit besteht – wie im Untertitel angekündigt – darin, die juristischen Aspekte der Beziehungen EG/EU – Lateinamerika (bzw. CAN) in Hinblick auf verschiedene Bereich (WTO, APS, Menschenrechte, Rechtsordnung der CAN, Neuer Regionalismus, ALCA/FTAA etc.) darzustellen. Dabei bedient sich der Autor in vielen Bereichen der Rechtsvergleichung zwischen den andinen Konstruktionen und institutio-nellen Ausgestaltungen der EG/EU bzw. der Rechtsprechung des EuGH, wobei er auch zutreffend der Frage der Übertragbarkeit dieser Konstruktionen von einer Integrationszone auf die andere nachgeht. Diese Monographie stellt eine umfassende Darstellung der Beziehungen der CAN zur EG/EU in den angesprochenen Bereichen dar, wobei die sich daraus jeweils ergebenden juristischen Aspekte systematisch und fundiert dargestellt werden. Dadurch, dass gewisse Thematiken in mehreren Teilen der Arbeit angesprochen werden, würde man sich aller-dings öfter Querverweise auf die sonstigen Fundstellen im Buch wünschen. Alles in allem aber eine empfehlenswerte Aufarbeitung dieser Thematik.

Markus Frischhut, Innsbruck Francisco Fernández Segado La dogmática de los derechos humanos

Ediciones Jurídicas, Lima, 1994, 366 S. Der Autor, Professor (catedrático) an der Universität Complutense in Madrid, ist einer der bekanntesten Verfassungsrechtler Spaniens und einer der herausragenden Repräsentanten der spanischen Rechtswissenschaft, die im Ausland – insbesondere in Deutschland – einen erstklassigen Ruf genießt. Den Lesern von VRÜ ist er vor allem als Autor (zuletzt VRÜ 36 [2003], S. 23 ff.) und als geschäftsführender Herausgeber des „Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional“ vertraut. In 2003 erschien von ihm eine Sammlung von Vorlesungen in Bologna mit einem Vergleich des amerikanischen und des europäisch-kelsianischen Systems der Verfassungsgerichtsbarkeit („La giustizia costituzionale nel XXI seculo ...“, Librería Bonomo Editrice, Center for Constitutional Studies and Democratic Development Lecture Series, Bologna), vor allem aber auch das monumentale Werk „The Spanish Constitution in the European Constitutional Context. La Constitución Española en

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el Contexto Constitucional Europeo“ (Dykinson, Madrid), ein imposantes Werk, das Bei-träge von mehr als 100 Autoren aus 25 verschiedenen Ländern enthält. Das hier vorgestellte Buch über die Dogmatik der Menschenrechte ist demgegenüber eine Monografie aus der Feder von Francisco Fernández Segado allein. Für den Rechtsverglei-cher und für den Interessenten an Verfassungsentwicklungen in Übersee ist das in Peru erschienene Buch deshalb von Bedeutung, weil der Autor in verschiedenen Zusammenhän-gen immer wieder auf das Verfassungsrecht iberoamerikanischer Staaten Bezug nimmt. Beispiele hierfür finden sich bei der Erörterung des habeas corpus in Peru (S. 152 f.), Kolumbien (S. 153 f.), Brasilien (S. 154 ff., hier auch zum dortigen mandado de segurança [S. 156 ff.], später noch einmal aufgenommen hinsichtlich des Schutzes von Kollektiven [S. 296 ff.]), sowie – kurz – in Costa Rica (S. 159). Im Zusammenhang mit der gerichtlichen Kontrolle von Gesetzen („judicial review“) wird neben der Entwicklung in den USA (S. 165 ff.) die Rechtslage in Mexiko (S. 176 ff.), Argentinien (S. 182 ff.), Chile (S. 187 ff.), Peru (S. 190 ff.), Venezuela (S. 194 ff.), Kolumbien (S. 197 ff.) und Costa Rica (S. 201 ff.) geschildert. Das Buch ist – unabhängig von den genannten einzelnen Länderberichten – in drei Kapitel gegliedert: Das erste Kapitel behandelt die Dogmatik der Rechte der Person in der spanischen Verfassung von 1978 (S. 35 ff.); für den deutschen Verfassungsjuristen interessant ist darin die Herbert Krüger zitierende kopernikanische Wende im Verhältnis zwischen Gesetzen und Grundrechten (S. 66 f.) sowie die Frage der Geltung der Grundrechte „inter privados“ (S. 71 ff.; aufgenommen noch einmal auf S. 313 ff. unter Hinweis auf das Lüth-Urteil, S. 322); eine später erschienene deutsch-spanische Veröffentlichung zu diesem Thema ist: Ingo von Münch/Pablo Salvador Coderch/Josep Ferrer y Riba, Zur Drittwirkung der Grundrechte, Frankfurt am Main, 1998. Die wichtige Frage der Schranken von Menschenrechten wird auf den S. 100 ff. erläutert, vor allem unter Bezugnahme auf Peter Häberle, dessen Arbeit über den Wesensgehalt der Grundrechte Francisco Fernández Segado in spanischer Übersetzung 2003 ediert hat. Das zweite Kapitel behandelt die juristischen Schutzsysteme der Grundrechte (S. 123 ff.), dies insbesondere unter der schon erwähnten Erörterung der habeas corpus-Problematik und der gerichtlichen Überprüfbarkeit von Gesetzen. Auch die „protección transnacional“ der Rechte wird hier skizziert (S. 137 ff.). Das abschließende dritte Kapitel (S. 251 ff.) befasst sich mit den neuen Herausforderungen unserer Zeit an den gerichtlichen Schutz der Menschenrechte. Der Autor nennt zunächst die drei Generationen von Menschenrechten (S. 255 ff.), bevor er auf die mit dem technologi-schen Fortschritt zusammenhängenden Fragen zu sprechen kommt. Als solche nennt er zunächst die Auswirkungen des Sozialstaates, auch die der „poderes privados“ (S. 262 ff.). Im Hinblick auf die sozialen Grundrechte ist für Francisco Fernández Segado das Thema „Unterlassen des Gesetzgebers“ von großer Relevanz (S. 270 ff., 352 ff.) – ein Thema, das in der spanischen Verfassungsrechtswissenschaft inzwischen intensiver als in der deutschen diskutiert wird, z.B. in der exzellenten Monografie von José Julio Fernández Rodríguez, La inconstitucionalidad por omisión. Teoría general. Derecho Comparado. El caso Español. Editorial Civitas, Madrid, 1998, mit einer Einleitung von Francisco Fernández Segado; zu


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einer bolivianischen Sicht dieses Themas vgl. die Abhandlung des früheren Präsidenten des Verfassungsgerichts von Bolivien Pablo Dermizaka Peredo, La inconstitucionalidad por omisión, in: Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional núm. 7 (2002), S. 63 ff. Auch die Informationsgesellschaft und der Schutz des Rechts auf Intimsphäre (S. 262, 275 ff.) sind für den Autor solche Herausforderungen. Die Erörterung des Rechts auf informa-tionelle Selbstbestimmung enthält den interessanten Hinweis auf „habeas data“ in Brasilien (S. 280 ff.). Auch der Abschnitt über „intereses difusos“ (Gruppenrechte, S. 292) und class action (S. 293) sollte Aufmerksamkeit finden.

Ingo von Münch, Hamburg

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BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit der Übersee-Doku-mentation des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg.* The following selected Bibliography has been compiled in cooperation with the Overseas Documentation of the German Overseas Institute, Hamburg.** RECHT UND ENTWICKLUNG ALLGEMEIN / LAW AND DEVELOPMENT

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* Diese Bibliographie dient ausschließlich der Information. Die angegebenen Titel können von

VRÜ und der Übersee-Dokumentation nicht geliefert werden.

** This Bibliography serves information purposes only. Neither VRÜ nor the Overseas Documenta-tion can supply any of the titles listed.


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The Authors

Dübbers, Robert, Attorney-at-Law (Paderborn Germany), 2002–2003 Legal Advisor with

the Advisory Service to the Legal Reform in China, Beijing, supported by Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. E-Mail: robert.duebbers@ gmx.de.

Gebhardt, Immanuel, Attorney-at-Law (Munich Germany), since 1997 Legal Advisor and

German Director of the GTZ Advisory Service to the Legal Reform in China, Beijing, which is supported by the Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH on behalf of the German Federal Ministry of Economic Co-operation and Development. E-Mail: immanuel.gebhardt@ gtz.de.

Koch, Cordelia studied law in Giessen, Germany and Paris (Paris V, René Descartes). As a

Ph.D. candidate she works on the Lebanese Constitution. Currently, she holds a scholarship from Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (Peace Research Institute Frankfurt). E-mail: [email protected].

Kotzur, Markus, PD Dr., LL.M. The author is outside lecturer, during the fall/winter term

2003/2004 representing the chair of public law, administrative sciences and public law at the University of Würzburg Germany, Law Faculty. Furthermore, he is working as Scientific Research Assistant at the University of Bayreuth, teaching public law, public international law and European Union law. E-Mail: [email protected]

Nelle, Dietrich, Dr. jur., 1998–2001 Counsel on Civil and Economic Law both in the

Department of Justice and Trade Policy and in the Department of Trade in Mongolia via GTZ (German Company for Technical Cooperation). E-Mail: [email protected].

Monleón, Nicole, assistent-researcher at Max-Planck-Institute for comparative private law

in Hamburg; writes thesis at the University of Hamburg (Prof. Dr. Mankowski). E-Mail: [email protected].

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