Lerneinheit 4a: Kommunikationspolitik und Medienrecht in Deutschland bis zur Wiedervereinigung 1989

Zum Inhalt dieser Lerneinheit

Was bedeutet eigentlich Kommunikationsfreiheit? Welche Rolle spielt sie für ein demokratisches Gemeinwesen? Wie ist sie zu gewährleiste n? Kann esGründe für eine Reglementierung der öffentlichen Kommunikation geben? Mit diesen Fragen beschäftigen sich die Kommunikationspolitik und dasMedienrecht. Und diese Fragen durchziehen auch diese sowie die nächste Lerneinheit.

In dieser Lerneinheit soll zunächst einmal geklärt werden, was unter Kommunikationsfreiheit zu verstehen ist. Hier gibt es durchaus unt erschiedlicheAuffassungen. Gerade in Deutschland wurden zwei unterschiedliche Varianten von Kommunikationsfreiheit praktiziert: einerseits ein marxistisch-leninistisches Modell in der DDR, andererseits ein bürgerlich-liberales in der Bundesrepublik Deutschland. Im ersten Schrit t werden dieunterschiedlichen Auffassungen von Kommunikationsfreiheit erläutert.

Im nächsten Schritt soll die Durchsetzung der Prinzipien der Kommunikationsfreiheit nach 1945 geschildert werden. Da unsere heutige Med ienstrukturzum großen Teil noch auf die Medienpolitik der Weltkriegsalliierten zurückgeht, interessieren zunächst die maßgeblichen medienpolitisch enWeichenstellungen der vier Siegermächte. Dabei wird der Schwerpunkt der Darstellung auf der Medien- und Kommunikationspolitik der Westa lliiertenliegen.

Im letzten Lernschritt dieser Lerneinheit wird zunächst die föderale Struktur des bundesdeutschen Medienrechts erläutert, um dann die wichtigstenpressepolitischen Entscheidungen sowie die Rundfunkentwicklung bis in die 1970er Jahre hinein zu schildern.

1. Kommunikationsfreiheit

Wenn Sie diesen Lernschritt durchgearbeitet haben, dann sollten Sie die Bedeutung des Begriffs Kommunikationsfreiheit, wie er in der Bundesrepublik aufgefasst wird, verstanden haben. Zudem sollten Sie die Gründe für gänzlich andere Auffassungen von Kommunikationsfreiheit nachvollzie hen können.Denn auch die DDR beanspruchte, Meinungs- und vor allem Medienfreiheit durchgesetzt zu haben.

Grundlagenliteratur zum Lernschritt

BAMBERGER (1986), BRANAHL (1992), FECHNER (2000), KEPPLINGER (2000), RONNEBERGER (1978), SCHIWY/SCHÜTZ (1994), TONNEMACHER (1996).

1.1 Was ist unter Kommunikationsfreiheit zu verstehen?

Die Kommunikationsfreiheit nach bundesrepublikanischem Verständnis ist im Grundgesetz Artikel 5, Absatz 1 festgehalten. Darin steht:

"Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quel lenfrei zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensurfindet nicht statt."

Diese verfassungsrechtlich gesicherte Kommunikationsfreiheit umfasst drei Freiheitsgarantien:

die jedem Individuum zustehende Meinungsfreiheit, also das Recht, seine Meinung frei zu äußern und zu verbreiten;1.

die jedem Individuum zustehende Informationsfreiheit, also das Recht, sich aus allen zugänglichen Quellen zu unterrichten, und schließlich;2.

die Freiheit der Medien (Presse, Radio, Fernsehen und Film).3.

Während die Meinungs- und die Informationsfreiheit vor allem das Individuum schützen, dienen die "Medienfreiheiten" in erster Linie dem Schutz derfreien Meinungsbildung.

Zusätzlich enthält Artikel 5 ein Zensurverbot: Die Veröffentlichung eines Geisteswerkes darf nicht einer behördlichen Vorprüfung und Genehmigungunterliegen.

1.2 Was bedeutet Meinungsfreiheit?

Die Meinungsfreiheit ist - so die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen - ein Menschenrecht, das jedem Menschen zusteht. Inder Verfassung der Bundesrepublik Deutschland wird es unter den Grundrechten geführt. Es handelt sich hier einerseits um ein individuelles Freiheitsrecht, das der Entfaltung der Persönlichkeit dient. Andererseits hat dieses Grundrecht immense politische Bedeutung. Es ist - so das Bundesverfassungsgericht 1958 im sogenannten "Lüth-Urteil" -

"für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung schlechthin konstituierend, denn es ermöglicht erst die ständige geistigeAuseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der ihr Lebenselement ist. Es ist in gewissem Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt. "

Unter Meinungsfreiheit fällt nicht nur die Verbreitung von Meinungen (im Sinne von Beurteilungen von Sachverhalten), sondern ebenfalls die Weitergabe von Informationen und Tatsachenbehauptungen aller Art, zu allen Themen und Sachgebieten. Sie ist also als umfassende Rede- und Mitteilungsfreiheit zu verstehen.

Die Meinungsfreiheit ist allerdings nicht grenzenlos. Strafrechtlich relevante Äußerungen (z.B. ehrverletzende Beleidigungen und Rechtsextremismus) werden von ihr nicht gedeckt, ebenso stößt sie - vor allem bei medialer Verbreitung - auf Grenzen, wenn die Persönlichkeitsrechte (z.B. diePrivatsphäre) oder der Jugendschutz gefährdet werden. Dies erklärt auch die Existenz der Bundesprüfstelle, die Filme daraufhin untersucht, ob siejugendgefährdend sind. Dies betrifft beispielsweise Formen der Darstellung von Gewalt und pornografische Inhalte.

1.3 Was bedeutet Informationsfreiheit?

Wie die Meinungsfreiheit ist auch die Informationsfreiheit zunächst ein Individualrecht. Jeder Staatsbürger hat das Recht, sich aus all gemein zugänglichenQuellen ungehindert zu informieren. Dabei sind unter "allgemein zugänglichen Quellen" vor allem Presse, Druckerzeugnisse, Hörfunk, Fern sehen und Filmzu verstehen. So ist es beispielsweise in der Bundesrepublik nicht zulässig, das Hören von ausländischen Rundfunksendern oder die Einfuhr ausländischer

Presse zu untersagen. In nationalsozialistischen Zeiten hingegen, aber auch in der DDR wurde die Informationsfreiheit beschränkt.

Informationsfreiheit ist nicht nur ein Individualrecht, sondern darüber hinaus wichtig für die freie Meinungsbildung und das Funktionie ren einerDemokratie. Denn erst der Zugang zu vielfältiger Information ermöglicht die freie Meinungsbildung des Individuums und in einem zweiten Schritt diegesellschaftliche Willensbildung.

1.4 Was bedeutet Medienfreiheit?

Die dritte Kommunikationsfreiheit neben Meinungs- und Informationsfreiheit, die Medienfreiheit, wird im Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzesfolgendermaßen gefasst: "Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet." Damit sind diePressefreiheit (inkl. Filmfreiheit) und die Rundfunkfreiheit festgelegt.

Da aber Medienrechtler unter Rundfunk und Presse nicht das Gleiche verstehen wie Kommunikationswissenschaftler, stellt sich die Frage, was juristisch unter Presse und Rundfunk zu verstehen ist.

Was verstehen Juristen unter "Presse"?

Unter den Begriff Presse fallen - so BRANAHL (1992: 22) - medienrechtlich alle Produkte mit geistigem Sinngehalt, die vervielfältigt werden und fürdie Öffentlichkeit bestimmt sind. Damit sind - aus juristischer Perspektive! - auch Bücher, Broschüren, Flugblätter, Plakate, ja sogar Filme sowiekommerziell vertriebene Videobänder, CDs, CD-Roms oder Disketten als "Presse" aufzufassen. Ihre Herstellung und Verbreitung fällt in den Schutzbereichder Pressefreiheit.

Was verstehen Juristen unter Rundfunk?

Rundfunk wird von FECHNER (2000: 184) definiert als "jede an eine Vielzahl von Personen gerichtete Übermittlung von Gedankeninhalten durchphysische, insbesondere elektromagnetischer Wellen. Maßgeblich ist zum einen die Darbietung für einen unbestimmten Personenkreis und zum anderen der technische Verbreitungsweg." Die Übermittlung kann sowohl drahtlos oder per Kabel erfolgen. Es ist unerheblich, ob lediglich akustischeSignale (Hörfunk) oder visuell wahrnehmbare Signale übertragen werden (Fernsehen). Das heißt, sowohl Hörfunk als auch Fernsehen fallen unter denBegriff des Rundfunks.

Darüber hinaus gelten heute auch Übertragungen, die nur mit Hilfe eines zusätzlichen Decoders empfangen werden können, als Rundfunk, d.h. alleFormen des Digitalen Fernsehens, das Pay-TV sowie der Videotext.

Was ist Pressefreiheit?

Nachdem nun erklärt wurde, was Medienrechtler unter Presse und Rundfunk verstehen, stellt sich die Frage, wie Juristen die Freiheit von Presse undRundfunk kodifizieren: Was ist zunächst in der Bundesrepublik unter Pressefreiheit zu verstehen?

Im Unterschied zur Weimarer Republikwird Pressefreiheit nicht nur als eine auf die Presse ausgedehnte individuelle Meinungsfreiheit beschrieben. Das Bundesverfassungsgericht hat Pressefreiheit weiter interpretiert. Ihm zufolge schützt Artikel 5 des Grundgesetzes die Presse in ihrer Gesamtheit als eine im demokra tischen Staatunentbehrliche Institution.

Grund dafür ist die besondere Aufgabe der Presse in einer Demokratie, vom Gesetzgeber meist "öffentliche Aufgabe" genannt. 1966 umriss das Bundesverfassungsgericht anlässlich der Spiegelaffäre diese Aufgabe im sogenannten Spiegelurteil.

Die Presse erfüllt die ihr angetragene öffentliche Aufgabe, indem sie

1. den öffentlichen Kommunikations- und Meinungsbildungsprozess in Gang setzt und einen "Meinungsmarkt" (RICKER 2000: 147) etabliert;

2. durch das Angebot an Meinungen dem Einzelnen die Meinungsbildung erleichtert und somit die Voraussetzung für die gewissenhafte Ausübungstaatsbürgerlicher Rechte und die gesellschaftliche Willensbildung schafft;

3. als Vermittler zwischen den Bürgern und den Trägern staatlicher Zuständigkeit fungiert, so dass - im Idealfall - eine politische Willensbildung "von unten" gefördert wird;

4. als Kontrolleur gegenüber dem Staat und seiner ausführenden Organe agiert.

Resümierend hielt das Bundesverfassungsgericht im Spiegelurteil fest: "Eine freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte, keiner Zensur unterworfenePresse ist Wesenselement des freiheitlichen Staates." Unabhängigkeit vom Staat und Vielfalt innerhalb des journalistischen Gesamtangebots soll die Presse-, aber auch die Rundfunklandschaft kennzeichnen.

Was ist Rundfunkfreiheit?

Wie die Pressefreiheit (siehe vorherige Seite) ist auch die Rundfunkfreiheit als eine dem Gemeinwesen dienende Freiheit zu verstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat in zahlreichen Urteilen die Wichtigkeit eines unabhängigen, staatsfreien, verschiedenste gesellschaftliche Thematiken undunterschiedlichste Meinungen repräsentierenden Rundfunks betont (siehe Rundfunkurteile). Dennoch bezieht sich die Rundfunkfreiheit nicht nur auf die (politische) Berichterstattung, sondern auf das gesamte Programm, d.h. ebenso auf Unterhaltungssendungen und Musikprogramme.

Anders als bei der Presse kann in Deutschland nicht jeder zum Rundfunkveranstalter werden. Dies war zum einen ordnungspolitischen Überl egungen, zumanderen der Knappheit an Frequenzen geschuldet (siehe Anfänge des Hörfunks). Auch heute noch muss ein privater Rundfunkanbieter eine Lizenz bei einer Landesmedienanstalt einholen (siehe Kontrolle des Privatfunks).

Wie werden Rundfunkfreiheit und Pressefreiheit zusätzlich gestützt?

Damit den Medien eine unabhängige und kritische Berichterstattung möglich wird, steht die Produktion und Verbreitung medialer Inhalte unter einembesonderen Schutz. Für Journalisten besteht eine ausgedehnte Informationsfreiheit. Denn die Landespressegesetze verfügen eine Auskunftspflicht fürstaatliche Stellen und Körperschaften des öffentlichen Rechts gegenüber Journalisten.

Darüber hinaus besteht der sogenannte Informantenschutz. "Vertrauliche Informationen" zu erhalten ist für einen kritischen Journalismus unabdingbar.Deshalb müssen Mitarbeiter bei Presse und Rundfunk ihre Informanten in einem möglichen Strafverfahren nicht nennen, ihnen steht ein in derStrafprozessordnung fixiertes Zeugnisverweigerungsrecht zu. Dieses Sonderrecht dient der Sicherung der journalistischen Informationsbeschaffung. Eswird ergänzt von dem besonderen Schutz des Redaktionsgeheimnisses. Darüber hinaus gelten für Redaktionen weitgehende Beschlagnahme- und Durchsuchungsverbote. Denn die Staatsanwaltschaften sollen nicht über diese Wege an vertrauliche Materialien gelangen und dabei Informantenschutzund den Schutz des Redaktionsgeheimnisses aushebeln.

Überprüfen Sie anhand der folgenden Animation doch einmal, ob Sie nun die Bestandteile der Kommunikationsfreiheit auf unterschiedlichen Ebenenvoneinander unterscheiden können! Um die Grafik vollständig zu sehen, verbreitern Sie einfach das Inhaltsfenster!

1.5 Herrschaftsformen und gesellschaftliche Kommunikation

Bislang wurde dargelegt, was in der Bundesrepublik unter Kommunikationsfreiheit verstanden wird. Zur Bedeutung von Kommunikationsfreihe it in

anderen politischen Systemen sind damit noch keine Aussagen gemacht. Die Rahmenbedingungen, innerhalb derer die gesellschaftliche Willensbildung stattfindet, und die Struktur der öffentlichen Kommunikation hängen stark von der herrschenden politischen Ordnung ab. Nach HÄTTICH (1969: 23ff.)sind grundsätzlich drei Kriterien entscheidend, um eine politische Ordnung zu beschreiben.

Kriterien politischer Ordnungen

Dies ist zunächst die Herrschaftsstruktur. Herrschaft kann monistisch oder pluralistisch angelegt sein, d.h. es gibt in einer Gesellschaft entweder nurein Herrschaftszentrum mit Letztentscheidungsbefugnis oder mehrere.

Zweitens lassen sich politische Ordnungen in Bezug auf den Prozess der politischen Willensbildung unterscheiden. Die öffentliche Diskussion imVorfeld von wichtigen gesellschaftlichen Entscheidungen kann entweder durch einen Wettstreit der unterschiedlichsten Auffassungen erfolgen oder zentral von einem (meist monistischen) Herrschaftszentrum gelenkt werden. D.h. die politische Willensbildung ist entweder monopolisiert, oder sie erfolgt konkurrierend.

Schließlich ist noch entscheidend, in welchem Ausmaß die politischen Herrschaftszentren gesellschaftliche, ja sogar private Angelegenhe iten zu regelnsuchen. Von einer partiellen Repräsentation (=Reichweite der Politik) spricht man, wenn bestimmte gesellschaftliche Sachverhalte von derHerrschaftsausübung ausgespart werden. Wenn hingegen grundsätzlich jeder Sachverhalt zum Gegenstand herrschaftlicher Entscheidung wird, ist voneiner totalen Repräsentation die Rede. Dann lösen z.B. (politische) Willensbekundungen, die in der Privatsphäre geäußert werden, herrschaftliche Rege lungs- undSanktionsmaßnahmen aus.

Die Art der Herrschaftsstruktur, Willensbildung und Repräsentation bildet die Grundlage für eine Typologie der politischen Ordnungen. Dabei sind zwei reine Typen und sechs Mischtypen erkennbar.

Typologie politischer Ordnungen und ihre Mischformen

Die beiden reinen Typen (blaue Quader in der Grafik) lassen sich mit folgenden Merkmalen beschreiben: Monistische Herrschaftsstruktur m it monopolisierter Willensbildung und totaler Repräsentation bzw. pluralistische Herrschaftsstruktur mit konkurrierender Willensbildung und partiellerRepräsentation. Beispiele für den ersten Typ bilden Theokratien wie z.B. das afghanische Taliban-Regime oder totalitäre Diktaturen wie z.B. dernationalsozialistische Staat in Deutschland. Beispiele für den zweiten Typ sind verschiedene Formen liberaler Demokratie. KEPPLINGER (2000:118)resümiert:

"In einem politischen System mit monistischer Herrschaftsstruktur, monopolisierter Willensbildung und totaler Repräsentation besitzen d ieMassenmedien nach innen eine Steuerungsfunktion, nach außen eine Repräsentationsfunktion. Sie sind deshalb von der Exekutiveweisungsabhängig, der Berufszugang für Journalisten ist staatlich kontrolliert, Nachrichten werden zentral durch eine Monopol-Agenturverbreitet. In einem politischen System mit pluralistischer Herrschaftsstruktur, konkurrierender Willensbildung und partieller Repräsen tationnehmen die Massenmedien keine staatlichen Funktionen wahr. Sie sind deshalb von der Exekutive weisungsunabhängig, der Zugang zumJournalistenberuf ist offen, Nachrichten aus dem Ausland können frei beschafft werden."

Das politische System der Bundesrepublik ist gekennzeichnet durch:

1. eine pluralistische Herrschaftsstruktur (es herrscht Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Jurisdiktion. Gemäß dem föderalistischenPrinzip liegen zahlreiche Kompetenzen - z.B. die Kulturhoheit - bei den Ländern);

2. eine konkurrierende Willensbildung, die z.B. durch ein Mehrparteiensystem und Medienfreiheit gewährleistet wird;

3. eine partielle Repräsentation (Trennung von Kirche und Staat, Tarifautonomie, Schutz der Privatsphäre).

1.6 Was wurde in der DDR unter Kommunikationsfreiheit verstanden?

Bisher ist zunächst einmal das bundesrepublikanische Modell vorgestellt worden. In der DDR herrschte ein anderes Verständnis vonKommunikationsfreiheit, obgleich Artikel 27 der DDR-Verfassung die individuelle Meinungsfreiheit und die Medienfreiheit garantierte:

"Jeder Bürger der Deutschen Demokratischen Republik hat das Recht, den Grundsätzen dieser Verfassung gemäß seine Meinung frei undöffentlich zu äußern ... Die Freiheit der Presse, des Rundfunks und des Fernsehens ist gewährleistet."

Interpretation

Entscheidend ist die Formulierung "den Grundsätzen der Verfassung gemäß", denn zu diesen Grundsätzen zählte die uneingeschränkte Anerkennung derführenden Rolle der SED und das Prinzip des demokratischen Zentralismus - Grundsätze, die eine monistische Herrschaftsstruktur mitmonopolisierter Willensbildung förderten. Presse, Hörfunk und Fernsehen wurden in den Dienst des Staates bzw. der SED gestellt, eine Staats- undParteinähe war ausdrücklich angestrebt: "Sozialistische Pressefreiheit" sei - so die Fachzeitschrift Theorie und Praxis der Sozialistischen Journalistik 1974 - "die Freiheit der Arbeiterklasse, ihre Presse ungehindert herausgeben zu können und sie als kollektiven Agitator, Propagandisten und Organisatorder sozialistischen Ideologie voll entwickeln zu können." (Zit. n. HOLZWEIßIG 1989:11)

Sobald sich die Presse, aber auch andere Massenmedien, überwiegend in den Händen der Arbeiterklasse (respektive SED) befanden und - angewiesen vonder SED - eine sozialistische Linie verfolgten, herrschte diesem Verständnis zufolge Presse- bzw. Medienfreiheit. Meinungsvielfalt, was auch die Berechtigung von abweichenden Meinungen impliziert, oder gar Privateigentum an Medienbetrieben wurde als Gefährdung der "sozialistischenPressefreiheit" aufgefasst.

Die Meinungsfreiheit wurde darüber hinaus durch den Paragrafen 106 des Strafgesetzbuches der DDR eingeschränkt. Dort wurde "staatsfeindlicheHetze" sehr weit gefasst, so dass dieser Paragraf eine Handhabe gegen Regimekritiker bot.

Informationsfreiheit wurde in der DDR-Verfassung nicht erwähnt. In der Folge wurde der Grundsatz der Informationsfreiheit nicht verletzt, wenn die Einfuhr westlicherZeitungen und Zeitschriften verboten wurde.

1.7 Zusammenfassung

In diesem Lernschritt wurden zunächst die drei im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland festgelegten Elemente der Kommunikationsfreiheiterläutert: die Meinungsfreiheit, die Informationsfreiheit und die Medienfreiheit. Während Meinungs- und Informationsfreiheit vor allem das Individuumschützen, dienen die "Medienfreiheiten" in erster Linie dem Schutz der freien Meinungsbildung.

In einer freiheitlich-liberalen Demokratie spielen Medien im Prozess der politischen Willensbildung eine wesentliche Rolle, indem sie d ie in einer Gesellschaft bestehenden Meinungen bündeln und darstellen. Auf diese Weise sind sie zum einen dem einzelnen Gesellschaftsmitglied bei d er (politischen)Meinungsbildung behilflich. Zum anderen unterstützen sie den gesellschaftlichen Willensbildungsprozess und kommunizieren dessen Resulta te an dieTräger staatlicher Zuständigkeit. Darüber hinaus üben Medien gegenüber staatlicher Herrschaft eine Kontrolle aus, indem sie politische Maßnahmen (u.U.auch Willkürmaßnahmen) transparent machen. All diese politischen und gesellschaftlichen Aufgaben der Medien werden auch als "öffentlich e Aufgabe"

bezeichnet.

Das, was unter dem Begriff Kommunikationsfreiheit verstanden wird, ist von der jeweiligen politischen Ordnung bestimmt. Herrschaftsstrukturen könnenentweder pluralistisch oder monistisch sein, die politische Willenbildung kann entweder konkurrierend oder monopolisiert erfolgen, und ein Staat kann entweder eine partielle oder die totale Repräsentation gesellschaftlicher Angelegenheiten beanspruchen. Staaten mit pluralistischer Her rschaftsform,konkurrierender Willensbildung und partieller Repräsentation streben in der Regel unabhängige Medien an, Staaten mit monistischer Herrs chaftsstruktur,monopolisierter Willensbildung und totaler Repräsentation sehen Medien als Instrumente ihrer Politik, die mediale Informationsweitergab e wirdkontrolliert.

Die Verfassung der DDR gewährte zwar formell Meinungsfreiheit, erwähnte aber Informationsfreiheit nicht. Medienfreiheit herrschte in de r DDR nachdortigem Verständnis, weil die Massenmedien hauptsächlich in Händen der Arbeiterklasse (genauer: der SED) waren und unbeeinträchtigt al s kollektiverAgitator, Propagandist und Organisator im Sinne der sozialistischen Ideologie fungieren konnten.

1.8 Check

LE 4a Check 1

Leitfragen zum Lernschritt "Kommunikationsfreiheit"

Welche Rechte sind im Artikel 5 des Grundgesetzes festgeschrieben? Was umfassen diese Rechte jeweils im einzelnen?

Welche besonderen Rechte haben Journalisten und warum?

Nach welchen Kriterien lassen sich politische Ordnungen systematisieren und in welchem Zusammenhang stehen diese mit der Kommunikationskontrolle?

Worin unterschieden sich die Auffassungen von Kommunikationsfreiheit in der Bundesrepublik und in der DDR?

2. Kommunikationspolitik in Deutschland von 1945 bis 1949

Wenn Sie diesen Lernschritt durchgearbeitet haben, dann sollten Sie wissen, was Kommunikations- und Medienpolitik ist und wie sie von den Alliierten in Deutschland nach 1945 betrieben wurde. Dabei werden Sie erkennen, dass die Strukturen, die die Alliierten setzten, noch heute unser Mediensystemprägen.

Grundlagenliteratur zum Lernschritt

BAUSCH (1980a), GLOTZ/PRUYS (1981), HURWITZ (1972), KOPPER (1992), KOSZYK (1999) KOSZYK (1986), KUTSCH (1999), LIEDTKE (1982), PÜRER/RAABE (1996), SCHWARZKOPF (1999), TONNEMACHER (1996).

2.1 Was ist eigentlich Kommunikations- und Medienpolitik?

Kommunikations- und Medienpolitik werden häufig synonym verwendet. Streng genommen ist Medienpolitik aber nur ein Teilbereich der

Kommunikationspolitik. Unter Kommunikationspolitik versteht man:

"die Gesamtheit der Aktivitäten staatlicher Institutionen oder gesellschaftlicher Organisationen, die sich auf die Regelung des Prozesses dergesellschaftlichen Kommunikation richten" (GLOTZ/PRUYS 1981: 117)

Kommunikationspolitik bezieht sich also auf die Regelung der Kommunikation zwischen Individuen ebenso wie auf die Regelung der Medienkommunikation. Medienpolitik hingegen bezieht sich ausschließlich auf die staatlichen oder gesellschaftlichen Maßnahmen zur Gestaltung dermassenmedialen Kommunikation. In dieser Lerneinheit werden wir uns schwerpunktmäßig mit der Medienpolitik befassen.

Aufgabe und Ziel der Medienpolitik in einem freiheitlich-demokratischen Staat ist die Erhaltung der Informations-, Meinungs- und Medienfreiheit als Grundlage für eine freie politische Willensbildung.

2.2 Wer machte nach dem Zusammenbruch des Naziregimes Presse- und Rundfunkpolitik?

1944 und 1945 marschierten die Alliierten in Deutschland ein. In den befreiten Gebieten wurden NS-Presseunternehmen und Rundfunksender umgehend geschlossen (Blackout-Phase). Um die deutsche Bevölkerung dennoch zu informieren und der mündlichen Verbreitung von Gerüchten entgegen zuwirken, gründeten die Alliierten eigene Mitteilungsblätter und nahmen vor allem die noch funktionsfähigen Radiostationen in Betrieb. Rundfunk undPresse lagen also zunächst in den Händen der Alliierten bzw. ihrer Presseoffiziere. Erst in einem dritten Schritt übergaben sie die Ges taltung desRundfunkprogramms in deutsche Hände und überließen die Herausgabe von Zeitungen und Zeitschriften Deutschen, soweit sie eine Lizenz von den Alliierten erhalten hatten.

Während des Krieges war es den Alliierten nicht gelungen, sich auf eine gemeinsame "Informationskontrolle" in den befreiten Gebieten zu einigen. Dasheißt in heutiger Terminologie: eine gemeinsame kommunikations- und medienpolitische Linie war nicht festgelegt worden. Auf der Potsdamer Konferenzvon 1945 beschlossen die vier Siegermächte dann zumindest vier Grundsätze für ihre Deutschlandpolitik: Demokratisierung, Entmilitarisierung, Entnazifizierung und Dezentralisierung. Diesen Zielen sollten auch die Medien in Deutschland dienen.

Potsdamer Konferenz

Foto der "großen Drei": Winston S. Churchill, Harry S. Truman und Josef Stalin

Quelle: Deutsches Historisches Museum (http://www.dhm.de/lemo/objekte/pict/Nachkriegsjahre_photoGrosseDrei/200.jpg; 23.01.2002)

Allerdings waren diese Grundsätze zum einen sehr vage - im Besonderen "Demokratisierung" wurde von den Westalliierten und der Sowjetunion sehrunterschiedlich interpretiert. Zum anderen hatten die Alliierten in den besetzten Gebieten schon medienpolitische Fakten geschaffen. Von einer gemeinsamen Medienpolitik konnte also keine Rede sein; der Alliierte Kontrollrat, die gemeinsame "Regierung" der Alliierten in Deutschl and, blieb medienpolitisch weitgehend bedeutungslos. Medienpolitik wurde auf der Ebene der einzelnen Besatzungszonen betrieben.

2.3 Pressepolitik in den Westzonen

Pressepolitik und Lizenzvergabe

Gemeinsam war den vier Alliierten der Plan, ein völlig neues Pressesystem aufzubauen. Im Besonderen die Westalliierten wollten ein Gege nmodell zurgleichgeschalteten, propagandistischen NS-Presse etablieren. Doch schon aufgrund fehlender personeller Ressourcen mussten sie dabei mit deutschen Journalisten kooperieren. Deshalb vergaben sie Lizenzen für das Herausbringen einer Zeitung oder einer Zeitschrift.

Lizenzurkunde

Quelle: WELKE (1994: 50)

Lizenzierungsmodelle / Zeitungen

Die Lizenz, eine Zeitung herauszugeben, erhielten in den westlichen Besatzungszonen unbelastete Deutsche. In der sowjetischen Besatzungszone gingen Lizenzen an Parteien und Organisationen. Dort entstanden Parteizeitungen, wobei die KPD bei der Zuteilung von Lizenzen und Papier bevorzugt wurde.

Die Westalliierten wählten unterschiedliche Modelle der Lizenzierung. Die US-amerikanischen Besatzungsoffiziere versuchten, Meinungsvielfalt zugewährleisten, indem sie an Personen unterschiedlicher politischer Couleur eine gemeinsame Zeitungslizenz vergaben (Panel-Modell) - und zwar pro Ortnur eine Lizenz. Die Briten lizenzierten hingegen pro Ort mehrere partei-nahe Blätter. Die französische Lizenzierungspolitik schließlic h war rechtuneinheitlich. Sie folgte sowohl dem amerikanischen Panel-Modell, etablierte aber auch partei-nahe Blätter wie die Briten und sogar Parteizeitungenwie die Sowjets.

Die erste Lizenzzeitung war die von den Amerikanern in Hessen bewilligte Frankfurter Rundschau. Es folgten zahlreiche heute noch existente Blätter,

darunter auch die am 6. Oktober 1945 gegründete Süddeutsche Zeitung, deren Anfänge in einer zeitgenössischen Wochenschau festgehalten sind:

Wochenschau 1945: Lizenzübergabe der Süddeutschen Zeitung

Quelle: "...wie die Erlaubnis Geld zu drucken". Bausteine der Demokratie (II): Die Lizenzpresse 1945-49. Ein Film von Heike Mundzeck. E ine Produktion der "Multimedia"-Gesellschaft für audiovisuelle Information mbH. Im Auftrag des NDR © Norddeutscher Rundfunk 1986.

Und sehen Sie gleich noch einen Ausschnitt aus einer Wochenschau 1945 zum Druck der ersten Ausgabe der Süddeutschen Zeitung:

Wochenschau 1945: Druck der ersten Ausgabe der Süddeutschen Zeitung

Quelle: "...wie die Erlaubnis Geld zu drucken". Bausteine der Demokratie (II): Die Lizenzpresse 1945-49. Ein Film von Heike Mundzeck. E ine Produktion der "Multimedia"-Gesellschaft für audiovisuelle Information mbH. Im Auftrag des NDR © Norddeutscher Rundfunk 1986.

Den Dezentralisierungsabsichten des Alliierten Kontrollrats folgend und bedingt durch Transportprobleme im zerstörten Deutschland, wurdenZeitungslizenzen nur für bestimmte Regionen ausgegeben. Insgesamt erteilten die vier Alliierten 155 Zeitungslizenzen (Berechnung nach (KOSZYK 1986:

472ff.) Die heute die deutsche Zeitungslandschaft kennzeichnende Regionalisierung ist in der Lizenzierungspraxis der Alliierten begründet.

Lizenzierung von Zeitschriften

Auch die Herausgabe einer Zeitschrift bedurfte einer Lizenz. So erhielt beispielsweise Axel Springer 1946 von den britischen Machthabern die Lizenz fürdie Programmzeitschrift Hörzu und legte mit Hilfe dieser äußerst erfolgreichen Zeitschrift den Grundstock für sein Verlagsimperium.

Doch hatten Lizenzträger im Nachkriegsdeutschland mit zahlreichen Schwierigkeiten zu kämpfen. Zunächst mussten sie sich hinsichtlich in haltlicherFragen mit ihren Lizenzgebern, den Presseoffizieren, arrangieren.

Ein Beispiel für solche Schwierigkeiten ist die Gründung der Illustrierten Stern. Von der Entstehung des Sterns erzählt Henri Nannen, der Lizenzträger undlangjährige Chefredakteur des Sterns, eine recht abenteuerliche Geschichte. 1948 wurde ihm zunächst von den Briten angeboten, die JugendzeitschriftZick Zackzu übernehmen. Nannen hatte allerdings Bedenken gegen Jugendzeitschriften. Als der für neue Zeitschriftenkonzepte nicht gerade offene PressechefDeneke im Urlaub war, ging Nannen zu dessen Vertreter Baker und versuchte, diesen für ein ganz anderes Zeitschriftenkonzept zu gewinnen.

Henri Nannen über die Entstehung des Stern

Quelle: "...wie die Erlaubnis Geld zu drucken". Bausteine der Demokratie (II): Die Lizenzpresse 1945-49. Ein Film von Heike Mundzeck. E ine Produktion der "Multimedia"-Gesellschaft für audiovisuelle Information mbH. Im Auftrag des NDR © Norddeutscher Rundfunk 1986.

Selbst wenn eine Lizenz einer "Erlaubnis, Geld zu drucken" gleichkam (die Deutschen zeigten nämlich ein reges Interesse an Zeitungen und Zeitschriften),so war das Beschaffen von Redaktions- und Druckmaterialien (z.B. von Papier) im chaotischen Nachkriegsdeutschland ein Abenteuer.

Hierfür kann wiederum Henri Nannens Stern-Geschichte als Beispiel dienen. 14 Tage nach seinem Gespräch mit Baker erschien - nach derWährungsreform - der erste Stern mit großem Erfolg. Als dann jedoch nach zwei Wochen der Pressechef Deneke aus dem Urlaub zurückkam, ärgerte ersich über Nannens Eigenmächtigkeit und sperrte ihm kurz darauf die Papierzufuhr. Nannen sicherte die Herausgabe der nächsten zwei Nummern, indem erbeim Axel-Springer-Verlag und bei der Kommunistischen Volksstimme Papier lieh. Danach wurde er, wie er erzählt, zum "Holzkaufmann". Um letztlich anPapier zu kommen, erhandelte er sich Holz auf dem Schwarzmarkt, indem er es beispielsweise mit Hilfe alter Freunde gegen Schreibmaschin en tauschte,

oder durch die Organisation von Kohletransporten. Sehen Sie dazu den folgenden Videoausschnitt.

Henri Nannen über Papierknappheit und den Stern

Quelle: "...wie die Erlaubnis Geld zu drucken". Bausteine der Demokratie (II): Die Lizenzpresse 1945-49. Ein Film von Heike Mundzeck. E ine Produktion der "Multimedia"-Gesellschaft für audiovisuelle Information mbH. Im Auftrag des NDR © Norddeutscher Rundfunk 1986.

Pressefreiheit

Pressefreiheit herrschte im Nachkriegsdeutschland nur recht eingeschränkt. Denn es bedurfte nicht nur einer Lizenz, um ein Presseprodukt herauszugeben, sondern es gab durchaus auch inhaltliche Vorschriften. Zwar wurde die Vorzensur noch 1945 zugunsten einer Nachzensur abgelöst,dennoch durfte die Politik der Militärmachthaber nicht kritisiert werden. Erst seit Mai 1946 konnten auch die regionalen Maßnahmen der Militärmachthaberkritisch beleuchtet werden. Besonderes Tabu-Thema blieb aber weiterhin die Deutschland-, genauer die Einheitsfrage. Denn Kritik an den Entscheidungen des für ganz Deutschland zuständigen Alliierten Kontrollrates war nicht erlaubt.

Presseförderung

Trotz dieser Einschränkungen entwickelte die Presse in den Westzonen große Vielfalt. Insbesondere die Briten und Amerikaner stellten die Presse in den Dienst der Demokratisierung und förderten die Meinungsvielfalt. Während die Briten den Deutschen große Freiräume zugestanden und dabei zuweilenauch Kritik an ihrer Besatzungspolitik tolerierten, beaufsichtigten die Amerikaner ihre Presse schärfer. In der Presse sahen sie einen zentralen Träger der"Reeducation" des deutschen Volkes.

Gemeinsames Ziel von Briten und Amerikanern war die Etablierung eines "neuen Journalismus". Entsprechend angelsächsischer Tradition wurde dieTrennung von Nachricht und Kommentierung durchgesetzt. Zudem investierten sie in die Journalistenausbildung - so geht die Gründung derrenommierten "Deutschen Journalistenschule" in München auf die Initiative der US-amerikanischen Machthaber zurück.

Nicht zuletzt um ein Vorbild für die Lizenzzeitungen zu schaffen, gründeten die Alliierten überregionale Zonenzeitungen. Es handelt sic h hier nicht umLizenzzeitungen, denn diese Blätter wurden direkt von den Alliierten verantwortet. Herauszustellen ist vor allem die Die Welt für die britischeBesatzungszone (die erst 1953 in den Springerverlag überging) und Die Neue Zeitung für die amerikanische Zone, deren Qualitätsjournalismus die

Lizenzzeitungen inspirieren sollte.

Generallizenz

In den Westzonen gelang es, eine starke, von den Deutschen sehr geschätzte Regionalpresse aufzubauen. Als 1949 für die Westzonen die Generallizenzerteilt wurde, konnte die Lizenzpresse bestehen. Zwar strömten mit der Aufhebung der Lizenzpflicht die sogenannten "Altverleger", also Verleger, die auch in der Zeit des Nationalsozialismus Zeitungen und Zeitschriften herausgebracht hatten, auf den Markt. Doch gelang es ihnen nicht, die Lizenzpressezu verdrängen. Bei einem Großteil unserer heutigen Zeitungen handelt es sich noch um Gründungen aus der Lizenzzeit.

Schauen Sie selbst nach, welche Zeitungen des Bundeslandes, aus dem Sie stammen, in der Lizenzzeit gegründet wurden. Wählen Sie einfach das Sieinteressierende Bundesland aus und vergrößern Sie das Exkursfenster, um die gesamte Tabelle betrachten zu können!

Baden-Württemberg Niedersachsen

Bayern Nord-Rhein-Westfalen

Berlin Rheinland-Pfalz

Brandenburg Saarland

Bremen Sachsen

Hamburg Sachsen-Anhalt

Hessen Schleswig-Holstein

Mecklenburg-Vorpommern Thüringen

2.4 Rundfunkpolitik

Gründung von Sendern durch die Alliierten

Schon vor Kriegsende hatten die Alliierten verschiedene Programme für die deutsche Bevölkerung konzipiert und nach Deutschland übertragen. Die Britenhatten den Deutschen Dienst der BBC errichtet und die Amerikaner "Voice of America". Seit September 1944 sendeten "Radio Production Units" der Westalliierten von Radio Luxembourg aus ein Programm für die deutsche Bevölkerung.

Kurz nach ihrem Einmarsch setzten die Alliierten - soweit möglich - den Rundfunk wieder instand und gingen auf Sendung. Bereits einige Tage vor derbedingungslosen Kapitulation Deutschlands nahm Radio Hamburg als erste alliierte Rundfunkanstalt in Deutschland den Betrieb auf. Das Programm wurde von britischen "Radio Production Units" in Kooperation mit einigen z.T. aus dem Exil kommenden Deutschen gestaltet. Um außerdem d ieBevölkerung im Westen der britischen Besatzungszone zu erreichen, sendete seit Anfang August das weitgehend zerstörte Kölner Funkhaus ebenfalls das Programm von Radio Hamburg. Im September 1945 erhielt das Radio in der britischen Besatzungszone die Bezeichnung Nordwestdeutscher Rundfunk (NWDR), ein großer, zonenübergreifender Sender mit zwei Funkhäusern (Hamburg und Köln) war entstanden.

In der US-amerikanischen Besatzungszone wurde zunächst Radio München (12.5.45, später Bayerischer Rundfunk) eingerichtet. Es folgten Radio Stuttgart (3.6.45, später Süddeutscher Rundfunk), Radio Frankfurt (4.6.45, später Hessischer Rundfunk) und Radio Bremen (23.12.45). Mit vier

verschiedenen Rundfunkhäusern war in der amerikanischen Besatzungszone ein dezentralisierter Rundfunk entstanden.

Die französischen Machthaber richteten übergangsweise Radio Koblenz ein (14.10.45). 1946 gründeten sie einen zonenübergreifenden Sender, denSüdwestfunk mit Sitz Baden-Baden, dessen Programm auch von Radio Saarbrücken übernommen wurde.

In der Sowjetischen Besatzungszone entstanden der Berliner Rundfunk und der Mitteldeutsche Rundfunk mit Sitz in Leipzig.

Politische Differenzen zwischen den Westalliierten und der Sowjetunion führten zum sogenannten "Ätherkrieg über Berlin". Um dem Programm des sowjetisch beherrschten Berliner Rundfunks eine westliche Interpretation der politischen Situation entgegenzusetzen, gründete der NWDR eineZweigstelle in Berlin, und die Amerikaner riefen den Drahtfunk im amerikanischen Sektor Berlin (zunächst DIAS, später RIAS) ins Leben. Offiziell wurde der RIAS als Dienststelle der Militärregierung geführt und mit Berufung auf den Vier-Mächte-Status der Stadt Berlin nie in deutsche Hände übergeben.

Sehen Sie hier noch einmal eine Übersicht der Funkhäuser in den westlichen Besatzungszonen in der Reihenfolge ihrer Gründung:

Funkhäuser in den Besatzungszonen

Übergabe der Sender in deutsche Hände / Etablierung von Anstalten des öffentlichen Rechts

Nachdem die Alliierten 1945 die noch bestehenden Rundfunkanlagen übernommen und umgehend - zusammen mit wenig belasteten Deutschen - die

Programme gestaltet hatten, stellte sich die Frage, wann und in welcher Form die Kontrolle über den Rundfunk in deutsche Hände übergeben werdenkönne.

In Bezug auf die Organisation des Rundfunks in Deutschland hatten die Alliierten unterschiedliche Vorstellungen. Die Amerikaner präferi erten einenprivatwirtschaftlich organisierten Rundfunk, die Briten einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk entsprechend ihrer BBC und die Franzosen zunächst einenzentral organisierten, staatsnahen Rundfunk. Doch die Erfahrungen mit dem zentralistischen nationalsozialistischen Staatsfunk, der überwiegend derPropaganda gedient hatte, ließ die Westalliierten darin einig werden, dass der Rundfunk in Deutschland künftig staatsfern organisiert werden müsse.Darüber hinaus sollten die unterschiedlichsten gesellschaftlich relevanten Themen und Standpunkte im Rundfunk repräsentiert werden. Der Rundfunk sollte ein ausgewogenes Programm entwickeln und Unparteilichkeit wahren.

Im Folgenden erläutert Ihnen der US-amerikanische Presseoffizier Edmund Schechter die Prinzipien der amerikanischen Rundfunkpolitik.

Schechter über amerikanische Rundfunkpolitik am 19.12.1947

Quelle: "Edmund Schechter über die amerikanische Rundfunkpolitik". Tondokumente T61. Auf dem Wege zur Republik 1945-49, I/4. BayerischeLandeszentrale für politische Bildungsarbeit.

Um diese Ziele zu gewährleisten, entschied man sich für das britische Modell der BBC. Die deutschen Sender erhielten die Rechtsform von "Anstalten des öffentlichen Rechts". Damit ist weder der Staat noch ein privater Eigentümer Träger des Rundfunks, sondern die Allgemeinheit, die Gesellschaft als Ganzes. Die Allgemeinheit finanziert diesen Rundfunk (über Gebühren) und ist auch einzige Kontrollinstanz. Die erste R undfunkanstalt, dieeine solche "Verfassung" erhielt, war am 1. Januar 1948 der bis dahin "britische" NWDR.

Aufbau von Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts

Wenngleich die Bezeichnungen z.T. variierten, im Aufbau ähnelten sich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Sie besitzen bis heute grundsätzlichdrei Organe - Intendant, Rundfunkrat und Verwaltungsrat -, die den Rundfunk kontrollieren.

An der Spitze einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt steht ein Intendant, der die Rundfunkanstalt nach außen vertritt. Innerhalb derRundfunkanstalt hat er die letzte Entscheidungsbefugnis und trägt die Verantwortung für Programm, Personal, Verwaltung und Wirtschaftsführung.Dabei muss er stets die Interessen der Allgemeinheit vertreten. Der Intendant wird vom zweiten zentralen Organ, dem Rundfunkrat, gewählt (je nach Anstalt alle vier bis sechs Jahre).

Der Rundfunkrat ist zuständig für die gesellschaftliche Kontrolle des Programms. Er setzt sich zusammen aus ehrenamtlichen Vertretern der gesellschaftlich relevanten Gruppen. Dies sind i.d.R. neben Landtagsabgeordneten Vertreter von Parteien, Kirchen, Gewerkschaften, Arbeitgeber,Wohlfahrtsverbände, Naturschutzverbände etc. Die Rundfunkräte (heute je nach Rundfunkanstalt zwischen 17 und 77) sind wie der Intendant demInteresse der Allgemeinheit verpflichtet. Sie sind daher nicht weisungsgebunden, doch hat sich in der Praxis eine weitgehende Fraktioni erung derRundfunkräte in ein SPD-nahes und ein CDU/CSU-nahes Lager (so genannte „Freundeskreise“) entwickelt.

Der Verwaltungsrat ist im Wesentlichen zuständig für die wirtschaftliche Kontrolle des Rundfunks, also Haushalt und Finanzplanung. Er überwachtdie Geschäftsführung des Intendanten. Er besteht ebenfalls aus ehrenamtlichen Vertretern, die vom Rundfunkrat gewählt werden. Auf der nächsten Seitefolgt eine Grafik, die Ihnen den Aufbau einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt noch einmal im Überblick zeigt.

Aufbau öffentlich-rechlticher Rundfunkanstalten

Kontinuität alliierter Kontrolle im Rundfunkbereich

Nachdem erste Länderparlamente 1946/47 gewählt waren, es also auf Länderebene wieder deutsche (Landes-) Regierungen gab, wurden sie von denWestalliierten aufgefordert, Rundfunkgesetze zu verabschieden. Darüber hinaus sollten diejenigen Länder, die sich eine Rundfunkanstalt "teilten",Staatsverträgeabschließen, also Verträge zwischen Bundesländern, die die Rechtsgrundlage für eine gemeinschaftliche Rundfunkanstalt bilden. Betroffen waren davondie NWDR-Länder: Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Hamburg sowie die SWF-Länder: Baden, Württemberg-Hohenszollern

(damals noch nicht vereint zu Baden-Württemberg) und Rheinland Pfalz.

Bei den Abschlüssen der Staatsverträge kam es zu erheblichen Auseinandersetzungen zwischen den Alliierten und den Ländervertretungen. Denn diedeutschen Parlamentsvertreter forderten mehr staatlichen Einfluss auf den Rundfunk - z.B. das Wahlrecht für den Intendanten, eine stärkere Vertretung inden Rundfunkräten oder das Budgetrecht für die Rundfunkanstalten. Damit wären die Rundfunkanstalten in personelle, programmliche und finanzielleAbhängigkeit von der Landespolitik geraten. Letztlich hatten sich die Idee und Vorzüge der Staatsferne des Rundfunks bei deutschen Politikern noch nicht durchgesetzt.

Die Auseinandersetzungen mit den Alliierten kulminierten schließlich in einem alliierten Vorbehaltsrecht. Auch nach Gründung der Bundesrepublikbedurften Veränderungen im Rundfunkbereich (z.B. die Gründung neuer Sendeanstalten oder eine Veränderung der Verfügungsgewalt überSendeanstalten) bis 1955 der Zustimmung der Alliierten. Sie behielten sich das Recht vor, deutsche Maßnahmen, die Presse- und Rundfunkfreiheitbedrohten, wieder aufzuheben (BAUSCH 1980a: 240).

Rundfunkpolitik in der sowjetischen Besatzungszone

Als erste alliierte Militärregierung übergab die sowjetische Militäradministration den Rundfunk in deutsche Hände. Am 21. Dezember 1945 wurde dieVerantwortung für den Rundfunk an die "Deutsche Zentralverwaltung für Volksbildung" (DVV) übertragen. Sie übte fortan die Rundfunkaufsicht aus,unterstand allerdings weiterhin den Weisungen der sowjetischen Militäradministration. Zentrale Führungspositionen wurden dabei KPD-Funk tionärenübertragen, so stand z.B. der KPD-Journalist Paul Wandel an der Spitze der DVV.

Meinungsvielfalt entwickelte sich im Rundfunk der sowjetischen Besatzungszone nur sehr begrenzt. Die DVV war kommunistisch geprägt, und v.a. im als Leitmediumangesehenen Berliner Rundfunk kamen Nichtkommunisten kaum zu Wort.

Nur die im Laufe des Jahres 1946 eingerichteten Landessender besaßen gewisse Freiräume. Die Funkhäuser in Schwerin (für Mecklenburg-Vorpommern),in Leipzig und Dresden (für Sachsen), in Weimar (für Thüringen), in Halle (für Sachsen-Anhalt) und verspätet in Potsdam (für Brandenburg) konnten inihrer Lokal- und Regionalberichterstattung eigene Akzente setzen. Allerdings unterstanden auch sie der Aufsicht der DVV, und es war dem linientreuen Berliner Rundfunk vorbehalten, Fragen von "übergeordneter" Bedeutung zu behandeln (KUTSCH 1999: 71).

Wenngleich die verschiedenen Funkhäuser suggerieren mögen, dass auch in der sowjetischen Besatzungszone eine dezentrale Rundfunkstruktur entstand,so täuscht dieser Eindruck. Aufgrund der vorrangigen Stellung der DVV und des Berliner Rundfunks, dessen Sendungen zum großen Teil von den anderenSendern übernommen wurden, war der Rundfunk in der sowjetischen Besatzungszone deutlich zentralistischer als in den Westzonen. Mit der Gründungder DDR verstärkte sich dies nochmals (siehe auch Medienlenkung in der DDR).

2.5 Zusammenfassung

Nach dem Zusammenbruch des Naziregimes betrieben die vier Siegermächte die Kommunikations- und Medienpolitik für Deutschland. Die imWesentlichen nur auf die eigene Zone bezogene Medienpolitik wurde durch die vier deutschlandpolitischen Grundsätze Demokratisierung,Entmilitarisierung, Entnazifizierung und Dezentralisierung bestimmt.

Im Bereich der Presse vergaben die Westalliierten Lizenzen an unbelastete Deutsche, die sowjetischen Machthaber an Parteien und Organisationen. Dabei

wurden Zeitungslizenzen nur für bestimmte Regionen vergeben (lediglich die vier von den Alliierten herausgegebenen Zonenzeitungen ersch ienenüberregional). In der Folge entstand ein weitgehend dezentralisiertes Zeitungsnetz.

Obgleich die Lizenzpresse der Westzonen keine gänzlich "freie Presse" war (immerhin gab es neben dem durch das Lizenzsystem beschränkten Zugang zurPresse auch Nachzensur und Tabuthemen), so erfreute sie sich doch großer Beliebtheit. Auch nach dem Erlass der Generallizenz 1949, die es allenDeutschen ermöglichte, Presseerzeugnisse herauszubringen, konnten sich die Lizenzzeitungen auf dem Markt behaupten.

Im Bereich des Rundfunks waren die medienpolitischen Entscheidungen der Alliierten ebenso wegweisend wie für die deutsche Presselandschaft. DieRadiostationen der Alliierten wurden in Rundfunkanstalten umgewandelt, die zum großen Teil heute noch Bestand haben: Bayerischer Rundfunk,Hessischer Rundfunk und Radio Bremen existieren noch unter den alten Bezeichnungen; der NWDR besteht heute als WDR und NRD weiter; Südwestfunkund Süddeutscher Rundfunk fusionierten 1998 zum Südwestrundfunk SWR; Radio Saarbrücken wurde wegen des Sonderstatus des Saarlandes erst 1957als Saarländischer Rundfunk eingegliedert.

Neben einer dezentralen Rundfunkstruktur blieb vor allem die (staats- und wirtschaftsferne) öffentlich-rechtliche Organisationsform des Rundfunks (mitIntendant, Rundfunkrat und Verwaltungsrat) bestehen.

In der sowjetischen Besatzungszone entwickelte sich eine geringere Meinungsvielfalt in Rundfunk und Presse. Dies lag zum einen an der Dominanz derKPD (später SED) im zentralen Berliner Rundfunk, zum anderen an ihrer Bevorzugung bei der Verteilung von Lizenzen und Papier.

2.6 Check

LE 4a Check 2

Leitfragen zum Lernschritt "Kommunikationspolitik 1945-49"

Auf welche Bereiche beziehen sich die Kommunikations- und die Medienpolitik jeweils?

Was ist unter dem Begriff "Lizenzpresse" zu verstehen und wodurch war sie gekennzeichnet?

Welche Organisationsform wurde in den westlichen Besatzungszonen für den Rundfunkbereich gewählt und warum? Welcher Aufbau wurdefestgelegt?

Wie unterschied sich die Presse- und Rundfunkpolitik in der sowjetischen Besatzungszone?

Welchen Einfluss hatte die Medienpolitik der Alliierten auf die Medienlandschaft und den Journalismus in der Bundesrepublik?

3. Kommunikationspolitik in Deutschland zwischen 1949 und 1989

Wenn Sie diesen Lernschritt durchgearbeitet haben, überblicken Sie die unterschiedlichen medienrechtlichen Kompetenzen von Bund und Ländern.Darüber hinaus wissen Sie über die zaghaften Versuche des Bundes, den Konzentrationstendenzen auf dem Pressemarkt entgegenzuwirken, Bescheid undkennen die wichtigsten Meilensteine der Fernsehentwicklung in der Bundesrepublik.

Grundlagenliteratur zum Lernschritt

BAMBERGER (1986), BAUSCH (1980a), BAUSCH (1980b), BRANAHL (1992), DILLER (1999), FECHNER (2000), KOPPER (1992), PÜRER/RAABE (1996),RONNEBERGER (1978), RONNEBERGER (1986), SCHWARZKOPF (1999), STUIBER (1998), TONNEMACHER (1996).

3.1 Föderale Struktur des Medienrechts

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland stattet den Bund mit vergleichsweise geringen medienpolitischen Kompetenzen aus. Ihm stehen allenfalls Rahmenkompetenzen wie die Regelung des Urheberrechts oder Wettbewerbsrechts zu.

Rundfunk

Hinsichtlich des Rundfunks besitzt der Bund zwar gemäß Artikel 73 Absatz 7 Grundgesetz die ausschließliche Befugnis auf dem Gebiet derFernmeldehoheit. D. h. die Kompetenzen für die technische Seite des Rundfunks liegen eindeutig beim Bund. Hingegen fällt alles, was dieVeranstaltungen von Rundfunkprogrammen anbelangt, in die Kompetenz der Bundesländer, weil sie Träger der Kulturhoheit sind. Heute bildet der Rundfunkstaatsvertrag zwischen den Bundesländern in seiner aktuellen Fassung vom April 2005 die entscheidende Rechtsgrundlage für denRundfunk.

Mit dem Aufkommen des privaten Rundfunks entstand neuer medienrechtlicher Regulierungsbedarf. Um die Lizenzierung und die Aufsicht neu entstandener Sender zur regeln, haben die Länder seit 1984 Landesrundfunk- bzw. Landesmediengesetze verabschiedet, die oft auch als Privatfunkgesetze bezeichnet werden.

Doch musste diese klare Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern erst durch das Bundesverfassungsgericht festgeschrieben werden.Denn Anfang der 1950er Jahre versuchte der Bund beharrlich, seine Rundfunkkompetenz zu stärken: Die Adenauer-Regierung verfolgte das Ziel, dieRechtsaufsicht über den Rundfunk dem Bund zu unterstellen und landesweite Sender zu gründen. Diesen Absichten setzte allerdings dasBundesverfassungsgericht mit seinem "Fernsehurteil" aus dem Jahr 1961 endgültig ein Ende. Denn das Verfassungsgericht bekräftigte nochmals, dass dieVeranstaltung von Rundfunk den Ländern zustehe. Der Bund könne allenfalls wegen seiner Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten (GG Artikel 73Absatz 1) Auslandsrundfunk veranstalten.

Presse

Was die Presse anbelangt, so ist der Bund nur für die Rahmengesetzgebung zuständig. Ein Presserahmengesetz des Bundes existiert allerdings bis heutenicht.

Die Erstellung konkreter Pressegesetze fällt in die Kompetenz der Länder. Trotz länderspezifischer Unterschiede stimmen die Landespressegesetze inden folgenden Punkten weitgehend überein:

Öffentliche Aufgabe der Presse

Sorgfaltspflicht der Presse

Die Presse ist verpflichtet, alle Nachrichten vor ihrer Verbreitung mit der nach Umständen gebotenen Sorgfalt auf Wahrheit und Herkunft zu

prüfen. Das Sorgfaltsgebot kann demnach auch als Verpflichtung zur Recherche bzw. Gegenrecherche gedeutet werden.

Informationsrecht der Presse bzw. die Auskunftspflicht von Behörden

Regelungen zur Veröffentlichung amtlicher Schriftstücke

Hierbei handelt es sich um eine Einschränkung der Auskunftspflicht. Die Pressegesetze regeln, wann Behörden der Auskunftspflicht nichtnachkommen müssen (z.B. um ein schwebendes Justizverfahren nicht durch Veröffentlichungen zu beeinflussen).

Impressums-Vorschriften

Im Impressum muss ein Verantwortlicher genannt werden. Bei periodischen Presseerzeugnissen wird meist ein verantwortlicher Redakteur genannt.

Regelungen für Gegendarstellungen

Gegendarstellungen können von Personen, Organisationen oder Institutionen abgefasst werden, die von einer Veröffentlichung direkt betroffensind. Sie dürfen aber ausschließlich auf Tatsachenbehauptungen, nicht auf Meinungsäußerungen antworten. Die Landespressegesetze regelnden Umgang mit Gegendarstellungen.

3.2 Pressekonzentration

Der Bund nahm allenfalls bei der Bekämpfung der Pressekonzentration seine Kompetenz, den Rahmen für die Presse zu setzen, wahr. Sein Ei ngreifen inden 1960er und 1970er Jahren war den großen Konzentrationstendenzen auf dem Pressemarkt geschuldet.

Nachdem 1949 die Altverleger zunächst auf den Pressemarkt geströmt waren, stieg die Zahl der Presseorgane drastisch an. Beispielsweise verdreifachtesich die Zahl der Zeitungen im ersten Jahr nach Aufhebung der Lizenzpflicht durch die Generallizenz. Die scharfe Konkurrenz auf dem Pressemarkt führtedazu, dass zahlreiche Presseunternehmen kooperierten oder gar fusionierten, um den Konkurrenzdruck etwas zu mindern. Seit der zweiten Hälfte der1950er Jahre war eine starke Konzentration auf dem Pressemarkt festzustellen.

Im Besonderen der konservative Springerkonzern, der dank seiner 1952 gegründeten BILD-Zeitung etwa ein Drittel aller in Deutschland verkauften Zeitungen herausbrachte, schien ein Meinungsmonopol zu entwickeln.

Daraufhin wurde von der Bundesregierung 1967 die Günther-Kommission eingesetzt. Sie sollte die Folgen der Konzentration für die Meinungsvielfaltuntersuchen.

Die Günther-Kommission kam zu dem Ergebnis, dass die Meinungsvielfalt und damit die Pressefreiheit in der Bundesrepublik noch nichtbeeinträchtigt, aber zumindest bedroht sei. Die Vielfalt sei bei einem Marktanteil eines Presseunternehmens von 20 Prozent der Gesamtauflagegefährdet und von 40 Prozent unmittelbar beeinträchtigt. Damit stellte der Marktanteil des Springer-Verlags zwar eine gewisse Bedrohung für diePressefreiheit dar, aber noch keine tatsächliche Beeinträchtigung.

Herauszustellen ist, dass die Günther-Kommission ihren Berechnungen ein Marktanteilsmodell zugrunde gelegt hatte, das heute - in modifizierter Form - auch zur Konzentrationsbeschränkung im Bereich des privaten Rundfunks angewendet wird (siehe auch das aktuelle Zuschaueranteilsmodell).

Im Anschluss an den Bericht der Günther-Kommission ergriff der Bund einige Maßnahmen gegen die Pressekonzentration:

Von 1975 bis 1994 existierte eine vom statistischen Bundesamt veröffentliche Pressestatistik, die alle relevanten Daten (Umsätze, Erlöse,Auflagen, Beteiligungsverhältnisse) offen legte.

Der Bund bringt seit 1970 Medienberichte heraus (zuletzt 1998), die fortlaufend über die Lage und Entwicklung von Presse und Rundfunkberichten.

1976 wurde die Pressefusionskontrolle geschaffen. Zusammenschlüsse von Presseverlagen sind seitdem durch das Bundeskartellamt zugenehmigen, wenn ein gemeinsamer Jahresumsatz von mindestens 25 Millionen Mark (knapp 13 Millionen Euro) erzielt wird. Dies stellt eineVerschärfung des Kontrollrechts für Presseunternehmen dar.

Ferner bot die Bundesregierung finanzielle Hilfen an. Sie stützte kleine und mittlere Presseunternehmen durch zinsgünstige Darlehen und räumteder gesamten Presse Gebühren-Vergünstigungen beim Postzeitungsdienst ein.

Allerdings zeigten diese Maßnahmen wenig Wirkung. Die Konzentration auf dem Pressemarkt schritt weiter voran - wenngleich etwas verlangsamt. Heutesind vor allem Verflechtungen über verschiedene Medientypen hinweg als problematisch einzustufen. Der Bertelsmann-Konzern hält z.B. an zahlreichenVerlagen und Privatsendern große Anteile.

Setzte sich diese Entwicklung fort, wären Meinungskartelle denkbar, die mit Hilfe mehrerer Mediengattungen die gesellschaftliche Willen sbildung massivbeeinflussen, ja manipulieren könnten.

3.3 Rundfunkentwicklung in den 1950er und 1960er Jahren

Die Alliierten hielten bis 1955 ihre Vorbehaltsrechte hinsichtlich des Rundfunks aufrecht. Nicht zuletzt deshalb wurde auch nach der Gründung derBundesrepublik am Modell des öffentlich-rechtlichen Rundfunks festgehalten.

Gründung und Eingliederung neuer Landesrundfunkanstalten

Doch gab es bei den Sendern kleinere Veränderungen. 1953 erfolgte die Gründung des Senders Freies Berlin (SFB), einer "deutschen"öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, weil der RIAS weiterhin in US-amerikanischer Hand verblieb. 1955 spaltete sich der NWDR in NDR und WDR. Der NDR behielt den Hauptsitz Hamburg, der WDR ging im Januar 1956 in Köln auf Sendung. Darüber hinaus erhielt die Bundesrepublik im Zuge der 1955erfolgten Eingliederung des Saarlandes eine weitere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt, den Saarländischen Rundfunk (SR). Damit hatte die bundesdeutsche Rundfunklandschaft Konturen angenommen, die sich bis zur Einführung des privaten Rundfunks 1984 kaum mehr ändern sollten.

Gründung der ARD

Zwischen den Rundfunkanstalten der Westzonen hatte sich bereits seit 1946 eine Zusammenarbeit angebahnt. 1950 schließlich bildeten sie dieArbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (seit 1954 ARD abgekürzt). Sie sollte lautSatzung die gemeinsamen Interessen der Rundfunkanstalten wahrnehmen und gemeinsame Fragen rechtlicher, technischer, betriebswirtschaftl icher und programmlicher Art behandeln. Die Geschäftsführung der ARD übernahm jeweils für ein Jahr eine der angeschlossenen Anstalten, wobei dieGeschäftsführung in der Regel um ein weiteres Jahr verlängert wird. Der Intendant dieser Anstalt war bzw. ist dann gleichzeitig Vorsitz ender der ARD.

Momentan (Stand: Oktober 2006) nimmt diese Funktion Prof. Dr. Thomas Gruber, Intendant des Bayerischen Rundfunks wahr.

Die ARD war 1950 auch in Hinblick auf die (Wieder-) Einführung des Fernsehens gegründet worden. Da die finanziellen Mittel, die für den Aufbaudes neuen Mediums nötig waren, nicht von einer Rundfunkanstalt alleine aufgebracht werden konnten, entschied man sich für einGemeinschaftsprogramm, zu dem jede Anstalt gemäß ihrer Größe Programminhalte liefern sollte. Weihnachten 1952 wurde schließlich - zunächst nochallein vom NWDR getragen - der regelmäßige Sendebetrieb aufgenommen. Erste Fernseh-Highlights waren 1953 die Krönung der englischen KöniginElisabeth II. und die Fußball-WM von 1954, die Deutschland gewann.

Jubelszenen, nachdem Deutschland das Enspiel gegen Ungarn mit 3:2 gewonnen hatte

Quelle: www.webpolitik.de/ plotz/wmbraze.jpg (28.05.2002)

Da kleine Rundfunkanstalten wie Radio Bremen und der Saarländische Rundfunk finanzielle Probleme bekamen, neben dem Hörfunk auch noch daskostspielige Fernsehen zu finanzieren, einigte man sich 1959 mit Hilfe eines Staatsvertrages auf einen Finanzausgleich zwischen den Landesrundfunkanstalten. Kleine Anstalten werden seitdem von den größeren innerhalb der ARD (v.a. WDR, NDR und dem 1998 fusionierten SWR)unterstützt.

ZDF-Gründung

Nachdem das Fernsehen in den 1950er Jahren immer beliebter wurde, konnte nach langen Kompetenz-Querelen 1961 die Einführung eines zweitenFernsehprogramms beschlossen werden. Die Bundesländer einigten sich per Staatsvertrag, eine gemeinsame Rundfunkanstalt des öffentlichenRechts, das in Mainz ansässige Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), zu gründen. Das ZDF ging schließlich am 1. April 1963 auf Sendung.

ZDF-Bildschirm 1963

Quelle: HICKETHIER (1998: 216)

Gründung der dritten Fernsehprogramme

Anfang der 1960er Jahre entstanden Pläne, weitere regionale Fernsehprogramme zu etablieren, die sich vorrangig Regionalem, Information und Bildung widmen sollten. Die sogenannten "Dritten Fernsehprogramme" wurden entwickelt, wobei der Bayrische Rundfunk mit seinem "Dritten" als erster startete. Seit dem 22. September 1964 strahlte er das Bayrische Fernsehen aus. Die übrigen Länder folgten, obgleich manche Länder wegen derhohen Kosten nur ein gemeinschaftliches Drittes Programm ausstrahlten. Damit waren Mitte der 1960er Jahre die Strukturen des öffentlich-rechtlichenFernsehens gefestigt.

3.4 Zusammenfassung

In der Bundesrepublik Deutschland obliegt nur die Fernmeldehoheit und die Presserahmengesetzgebung dem Bund. Das Veranstalten von Rundfunkprogrammen und die konkrete Rundfunkgesetzgebung - sei es durch Staatsverträge oder Landesrundfunkgesetze - liegt in der Kompetenz derLänder. Ebenso sind sie für die Erstellung von Pressegesetzen zuständig.

Als Ende der 1950er Jahre die Pressekonzentration zunahm, versuchte der Bund (begründet durch seine Rahmenkompetenz für das Pressewesen) derKonzentrationswelle mit verschiedenen Maßnahmen entgegenzuwirken. Er etablierte regelmäßige Statistiken (Pressestatistik und Medienberi cht), die überBeteiligungsverhältnisse und strukturelle Vielfalt innerhalb der Medienlandschaft Auskunft geben. Darüber hinaus verschärfte er mit derPressefusionskontrolle die Kontrolle bei Fusionen im Pressebereich. Das Bundeskartellamt muss selbst bei vergleichsweise kleinenUnternehmenszusammenschlüssen zustimmen.

Im Rundfunksektor differenzierten sich in den 1950er und 1960er Jahren die Struktur der Anstalten und das Programmangebot aus. Der NWDR spaltete sich in WDR und NDR, SFB und SR kamen hinzu. Dieser Differenzierung steht der Zusammenschluss der öffentlich-rechtlichen Anstalten zur ARDentgegen. Das Programmangebot erweiterte sich vor allem durch die Einrichtung eines gemeinsamen ARD-Fernsehens. Ihm folgte Anfang 1963 das ZDF und seit 1964 die Dritten Programme.

3.5 Check

LE 4a Check 3

Leitfragen zum Lernschritt "Kommunikationspolitik 1949-89"

Was ist unter einer "förderalen Struktur des Medienrechts" zu verstehen?

Welche Maßnahmen wurden gegen die Pressekonzentration unternommen und warum?

Wodurch ist die Entwicklung des Rundfunkbereiches in den 50er und 60er Jahren gekennzeichnet?

7. Gesamt-Check Lerneinheit 4: Kommunikationspolitik

LE 4a Gesamtcheck

5. Case Study LE 4a

Beschreiben Sie die unterschiedlichen Aufgaben, die dem Rundfunk zu Zeiten der Weimarer Republik, des Nationalsozialismus und der Besat zungszeit von den politischen Machthabern zugeschrieben wurden. Nehmen Sie dabei sowohl auf die drei folgenden Audios Bezug als auch auf die relevanten Passagen in den Lerneinheiten 2 (Kommunikationskontrolle) und 3 (Kommunikationspolitik).

Verwenden Sie nicht mehr als 5000 Zeichen!

Zur Verfügung gestellte Materialien:

Ansprache des Reichsrundfunkkommissars Hans Bredow 1924

Quelle: Tondokumente (T82) zu STAMMEN (1994)

Goebbels vor Rundfunkmitarbeitern am 25.03.1933

Quelle: Tondokumente (T72) zu HAMPEL (1985)

Edmund Schechter über amerikanische Rundfunkpolitik am 19.12.1947

Quelle: Tondokumente (T61) zu WEBER (1985)