Grundsätze des Verwaltungsverfahrens

Principles of administrative procedure

Grundzüge des RechtsAn Introduction to Law

Gérard Hertig (ETH Zurich)www.hertig.ethz.ch

Frühling 2014 ‚Skript‘: Tschentscher/Lienhard 188-201, 281-285

Inhaltsverzeichnis / Course Outline

1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren 2. Gestaltung des erstinstanzliches Verfahrens

A. ZuständigkeitB. Anwendbares RechtC. Eröffnung von VerfügungenD. Rechtsmittel BelehrungE. Fristen

3. Mindestansprüche : Gleiche + gerechte BehandlungA. Verbot der Verweigerung und VerzögerungB. Verbot des überspitzten FormalismusC. Richtige Zusammenfassung der BehördeD. Anspruch auf rechtliches Gehör

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Zusammenfassung: Grundrechte• Menschenrechte

– Universelle Anerkennung, wirksame Einhaltung– Konkretisierung in der BV

• Verwirklichung und Einschränkung– Der Staat muss für die Wirksamkeit der Grundrechte sorgen– Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen

im öffentliche Interesse und verhältnismässig sein

• Eigentumsgarantie– Schützt Vermögenswerte– Enteignung setzt volle Entschädigung voraus

• Wirtschaftsfreiheit– Freie Wahl des Berufes – Freier Zugang zu / freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen

Erwerbstätigkeit 3G. Hertig30.04.2014

1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren Non-adversary / Adversary Procedures

• Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren / Non adversary procedures

– Vorbereitung von erstinstanzlichen Verfügungen Preparation of decision by first instance authority

Beispiel: Baubewilligungsgesuch, Prüfung der Pläne, Anhörung der Nachbarn, Einholen von Expertengutachten, Stellungnahmen

von Heimatschutzbehörden

– Erlass von erstinstanzlichen Verfügungen / Issuing a first instance decision

Beispiel: Grundeigentümer wird schriftlich informiert, dass Gesuch aufgrund mangelnder Bodenstabilität abgelehnt wird

• Streitiges Verwaltungsverfahren / Adversary procedures

– Anfechtung von Verfügungen / Obtaining decision reviewBeispiel: Frist, Form, Legitimation

– Verfahren zur Erledigung des anschliessenden Rechtsstreites Review procedureBeispiel: Zuständigkeit, Kognition, Wirkung des Entscheides

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Zentrale Rolle der Verfügung I

• Definition– Hoheitsakt (≠ Privaten, keine Zustimmung)– Individuell + konkret (≠ generell + abstrakt)– Rechtsbeziehung wird rechtsgestaltet oder

festgestellt– Verbindlich + erzwingbar

• Funktionen– Konkretisierung der Rechtsordnung– Verständigung mit der Gegenseite nicht

notwendig– Anfechtungsobjekt

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Zentrale Rolle der Verfügung II

• Abgrenzungen– Innerdienstlichen und organisatorischen Anordnungen

Beispiele: Umbenennung einer Poststelle Umstellung Bahnstrecke → Busbetrieb (keine unmittelbare Auswirkung)Fahrpläne der SBB (vor 1994 = Verfügungscharakter)

– Tatsächliches Verwaltungshandeln (→ keine Rechte/Pflichten)• Amtliche Berichte und Stellungnahmen

Beispiel: Bericht eines Schulinspektors• Auskünfte, Empfehlungen

Beispiel: Mitteilung ihrer Rechtsauffassung durch Behörde A an Behörde B

• VollzugshandlungenBeispiel: Abbruch einer baurechtswidrigen Baute aufgrund eines Abbruchbefehls

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Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006)

• Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden.

• Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden.

• Da die Verfügung mit dem Gesetz und dem Rechtsgleichheitsprinzip in Einklang stehen soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem Gesetz übereinstimmt und den von der Behörde üblicherweise zugrunde gelegten Kriterien entspricht.

• Insofern ist bei der Auslegung einer Verfügung nicht deren Wortlaut, sondern ihr tatsächlicher rechtlicher Bedeutungsgehalt massgeblich.

• Allerdings setzt der Vertrauensgrundsatz dieser Auslegung Grenzen: Eine Verfügung darf nur so ausgelegt werden, wie sie der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste.

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Fall 1: Auslegung der Verfügung (BGE 1A.42/2006)

• Ziff. 1 der Verfügung erteilt die Ausnahmebewilligung für das "vorliegende Bauvorhaben". Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach sich dies auf das zuletzt eingereichte Baugesuch und damit auf das geänderte Projekt ohne Balkonverglasung beziehe, erscheint sachgerecht.

• Hätte die kantonale Behörde auf das ursprüngliche Projekt zurückkommen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass es vorher Rücksprache mit der Bauherrschaft genommen und diese aufgefordert hätte, die Baupläne entsprechend abzuändern. Mindestens aber hätte es einen ausdrücklichen Hinweis im Dispositiv der Verfügung anbringen müssen, wonach das Bauvorhaben in der Fassung des ursprünglichen Gesuchs und nicht der späteren Projektänderung bewilligt werde.

• Diese Auslegung deckt sich mit dem Dispositiv der kommunalen Baubewilligung. Darin wird "das Bauvorhaben" mit Auflagen unter Verweis auf die genehmigten Projektpläne 344-11 + 12 genehmigt.

• In den Akten der Gemeinde Wollerau befinden sich zwei Pläne, die beide die Nr. 344-11 tragen. Der eine trägt den Stempel der Gemeinde, der andere den Stempel "ungültig". Auf dem einen ist die Beschriftung "Balkon verglast" auf den Grundrissen des Erdgeschosses und des 1. Obergeschosses handschriftlich durchgestrichen und, ebenfalls handschriftlich, in roter Schrift, der Vermerk "korr. 26.7.01" notiert. Dagegen fehlen diese Korrekturen auf dem anderen Plan mit dem Stempel "ungültig".

• Daraus ergibt sich, dass sich auch die Baubewilligung auf den korrigierten Plan - ohne Verglasung der Balkone - bezieht.30.04.2014 G. Hertig 8

2. Gestaltung des VerfahrensProcedural Framework

• Einleitung /Beendung eines Verfahrens / Opening/Ending a procedure– Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → Offizialprinzip

Non adversarial procedure → essentially driven by the authorities Beispiele: Einleitung eines Verfahrens auf Entzug des Führerausweises, Baugesuch

– Streitiges Verwaltungsverfahren → beteiligte Private → Dispositionsprinzip Adversarial procedure → essentially driven by participating private personsBeispiel: Rekurs gegen Entzuge des Führerausweises

• Behauptungs- und Beweisführungslast / Burden of allegation and proof– Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → Untersuchungsprinzip

Non adversarial procedure → burden essentially upon the authorities

– Streitiges Verwaltungsverfahren → die beteiligten Privaten → Verhandlungsprinzip Adversarial procedure → burden essentially upon participating private persons

– Mitwirkungspflicht der Parteien: Unterlagenbeschaffung, Abklärung von TatsachenPrivate parties‘ duty to cooperate: providing documents, establishing facts

– Folgen der Beweislosigkeit: Entscheid gegen die ‚verlangende‘ Partei, Androhung einer Ungehorsamsstrafe, Anwendung von unmittelbarem ZwangProof cannot be established: deciding against interested party, forcing cooperationBeispiel: Halter eines Auto behauptet, er sei nicht der Fahrer

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A. Zuständigkeit / Jurisdiction

• Wird von Amtes wegen geprüftAuthority has duty to establish jurisdiction

• Zuständigkeitsvereinbarungen sind nicht erlaubt Prorogation not valid

• Zweifel über die ZuständigkeitJurisdiction is questionable– Meinungsaustausch zwischen Behörden

Exchange of views among authorities– Überweisung

Reallocation

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B. Anwendbares Recht / Applicable law

• Behörden müssen die richtige Rechtsnorm anwendenAuthorities have the obligation to apply the appropriate norm

• Rechtsvorbringen: Parteien können den Kreis der untersuchten Rechtsfragen beeinflussenParties can influence legal analysis by suggesting relevant legal issues

• Die Parteien haben mit der Anwendung einer Rechtsnormnicht gerechnetThe parties did not expect the application of a given norm

– Information der Parteien / Informing the parties

– Vorgängige Äußerung / Possibility to comment prior to the decision

Beispiel: Anwendung von Invalidenversicherungsbestimmungen, die im Verfahren nicht behandelt wurden

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C. Eröffnung von Verfügungen / Decision Notification• Ermöglicht die Anfechtung der Verfügung

Allows to challenge decision

• Adressaten / Addressees

– Direkt Betroffene / Persons directly part to the procedure– Mittelbar Betroffene ← Zur Beschwerde befugt / Persons that may challenge the

decision

• Grundsätzlich Formfreiheit / No formal requirements

– In aller Regel schriftlich / Generally written form– Behörde trägt die Beweislast / Authority bears the burden of proof– Amtliche Publikation: Zahlreiche Parteien, unbekannter Aufenthaltsort

Publication in official journal: Multiple parties, residence unknown

• Mangelhafte Eröffnung / Deficient notification

– Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen Parties to the procedure cannot be negatively affected

– Beginn der Rechtsmittelfrist / Start of period for appeal• Zeitpunkt der Kenntnisnahme / When was notice known• Vernünftige Frist / Reasonable period

Beispiel: X lernt 10 Tage nach der Eröffnung, dass es eine Verfügung gibt.30.04.2014 G. Hertig 12

D. RechtsmittelbelehrungIndicating where to appeal

• Bund + meisten Kantone → Allgemeine PflichtBut for a few cantons, authorities must indicate

• Ernennung der ordentlichen RechtsmittelDuty refers to ordinary appeals– Bei welcher Instanz / Which authority– Innerhalb welcher Frist / Within which period

• Fehlerhafte oder unrichtige BelehrungErroneous or false indication– Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen

Parties to the procedure cannot be negatively affected – Konsultierung der relevanten Verfahrensbestimmungen

kann von den Betroffenen erwartet werdenOne can be expected to read the relevant procedural rules

Beispiel: Anwältin bemerkt nicht, dass Frist unrichtig ist (↓ Nachsehen der Judikatur und Literatur wird nicht verlangt – 1980)

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E. Fristen / Time limits • Rechtsmittelfristen → formelle Rechtskraft

Time limits to appeal → entering into force

• Vornahme einer Parteihandlung → Zügiges VerfahrenTime limit for procedural act by party → Efficiency

• Berechnung der Frist / Calculating a time limit

– Erster Tag → nicht gezählt / First day does not count

– Letzter Tag ist Samstag, Sonntag oder Feiertag → folgender Werktag Next working day if last day is Saturday, Sunday or holiday

• Private müssen die Einhaltung beweisenPrivate parties must prove compliance

• Aufgabe bei der schweizerischen Post, elektronische Zustellung Mailing at Swiss post office or electronically

• Keine Erstreckung, unter Umständen Wiederherstellung No extension, restoration possible in some circumstancesBeispiel: Ablehnung Fristwiederherstellungsgrund, mit Zustellung war zu rechnen (↓

Festsetzung der Sozialbeiträge für die Jahre 1978 bis 1980 hatte schon längere Zeit auf sich warten lassen und nichts deutete darauf hin, dass die fraglichen Verfügungen gerade in den Tagen einer 2-monatige Landesabwesenheit eintreffen würden)30.04.2014 G. Hertig 14

3. Gleiche und Gerechte BehandlungEqual and Fair Treatment

A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung

B. Verbot des überspitzten Formalismus

C. Richtige Zusammenfassung der Behörde

D. Anspruch auf rechtliches Gehör

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A. Verbot der Verweigerung und VerzögerungProhibition to refuse or delay a decision

• Anspruch des Privaten auf BehandlungRight to get a decision– Ja: Bewilligungsgesuch– Nein: Aufsichtsbeschwerde

• Verzögerung / Delay– Nicht binnen angemessener (≠ sofort) Frist behandelt

Not dealt with during adequate period of time– Natur der Sache und Gesamtheit der übrigen Umstände

Case specificities and other circumstancesBeispiele: 14 Monate für Steuereinsprache

2 Jahre für IV-Rente3 Jahre für Beschwerde gegen Nutzungsplan

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B. Verbot des überspitzten FormalismusProhibition to be excessively formalistic

• Sachlich nicht gerechtfertigte FormvorschriftenFormal requirements unjustified in specific case

• Übertriebene Forderungen für RechtsschriftenExcessive requirements for legal briefs

• Rechtsweg wird in unzulässiger Weise versperrtAppeal prevented in groundless wayBeispiele: Gesuch wird auf Deutsch statt auf Italienisch

verfasstAnwaltsvollmacht wird bei der falschen Abteilung des Gerichtes eingereicht

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C. Richtige Zusammenfassung der Behörde Adequate Composition of Authority

• Organisations- und VerfahrensrechtOrganization and procedural law

• Unabhängigkeit und UnbefangenheitIndependent and non-conflicted– Ausstand / Excusing oneself

Beispiel: Praktizierender Anwalt wirkt als Prüfungsexperte bei einer Anwaltsprüfung (↑ Konkurrenzverhältnis führtnicht zu Interessenkollision)

– Bekanntgabe der BehördenmitgliederMaking the names of the authority‘s members publicBeispiel: Nicht Erwähnung der Namen im Entscheid selbst

(↓ Recht auf richtige Besetzung der Behörde wird verletzt)

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D. Anspruch auf rechtliches GehörRight to be Heard

• Allgemeiner Umfang / Scope– Anhörung (Folien 20-21), Einblick in die Akten (Folie 22), Stellungnahme,

VertretungHearing, access to case file, filing briefs, representation

– Hängt grundsätzlich von der Intensität der Betroffenheit abDepends upon intensity of constraint

– Kein Recht auf Anhörung beim Erlassen von RechtssätzenNo right to be heard during lawmaking process

• Schranken / Limitations– Massnahme ist besonders dringlich / Urgency– Schutzwürdige Interessen Dritter oder des Staates stehen entgegen

Predominant third party or state interests– Zweck der Massnahme wird durch Anhörung vereitelt

Hearing would defeat purpose of measureBeispiele: Evakuierung von Personen wegen Lawinen

Anonymität eines InformantenFestnahme einer PersonÜberprüfung der Aussagen, um widersprüchliche Aussagen zu vermeiden30.04.2014 G. Hertig 19

Vorgängige Anhörung / Pre-decision Deposition

• Vor Erlass der Verfügung / Before adoption

• Information → voraussichtlicher Inhalt– Wesentliche Elemente / Main components– Sachverhalt, anwendbares Recht , Ausübung des Ermessens

(nicht Begründung) Facts, applicable law, use of discretion (not motivation)

Beispiel: Experte äussert sich zur Rechtsanwendung im konkreten Fall

• Äusserungen / Statements– Tatsächlich zur Kenntnis genommen

Effectively taken into consideration– Kein Anspruch auf mündliche Stellungnahme

No right to request oral deposition

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Mittwirkungsrechte / Collaboration rights

• Abnahme der rechtszeitig /formgerecht angebotenen BeweismittelAccepting timely and formally appropriate evidenceBeispiel: Einreichung zusätzliches Gutachten

• Teilnahme an Augenscheinen und ZeugenvernahmenParticipating in on-site meeting and deposition of witnessesBeispiel: Informelle Besichtigung von Grundstücken

• Protokollierung der wichtigen AussagenGetting important declarations into minutesBeispiel: Vorsorgliche Massnahmen im Rahmen einer Schmuckmesse

• Stellungnahme zur Äusserungen der GegenparteiMaking observations on the opposing party‘s statements

• Stellungnahme zum Ergebnis des BeweisverfahrensCommenting upon the gathered evidence

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Akteneinsichtsrecht IAccess to Case Files

• Am Sitz der aktenführenden Behörde At location of authority in charge

– Aufzeichnungen machen, Fotokopien erstellenTaking notes, making photocopies

– Zusendung der Akten?Right to get delivery of files?

•Nicht für verwaltungsinterne Akten (interne Meinungsbildung)Does not apply to internal documents (internal decision-making)

Beispiel: Beratende Fachkommission in einem Heilmittel-zulassungsverfahren

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Akteneinsichtsrecht IIAccess to Case Files

• Auch unabhängig von Verfahren, wenn besonders schutzwürdiges Interesse Stand alone right in presence of interests deserving special protection– Spezifisches Freiheitsrecht / Specific freedom rights– Sachnähe / Proximity to situation– Persönliche Daten werden registriert / Personal data is being recorded

Beispiele: Identitätskontrolle an Ort, wo Homosexuellen sich treffen ( Registereintrag)Sohn eines ausserehelichen Vater ( abgeschlossene Prozessakten)

• Geheimhaltungsinteresse des Staates oder anderer Personen Denying access because of state or third party interestBeispiele: Interesse der Kinder Privatsphäre der verstorbene Patientin (Vertrauensarzt)

Interesse des Betroffenen Identität des InformantenInteresse des Asylbewerbers Identität des Sprachgutachter Interesse des Adoptivkindes Identität der leiblichen Eltern

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Begründung von VerfügungenMotivating Decisions

• Beurteilung der Tragweite der VerfügungAssessing the impact of the decision

• Höhere AnforderungenMore demanding requirements– Entscheidungsspielraum / Authority has discretion– Komplexität der Sach- und Rechtslage / Complex case

• Keine Verpflichtung sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu ÄussernNo obligation to address all the legal issues raised by the parties

• Völlig neue Begründung → ParteistellungnahmeFully new motivation → Parties must be allowed to comment

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Folgen der Verletzung des AnspruchesRemedies for Violation of Right to be Heard

• Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller NaturRight to be heard is a formal right– Verletzung → Aufhebung der Verfügung

Violation → Decision is rescinded– Relevanz der Anhörung spielt keine Rolle

Whether hearing has relevance is not pertinent• Nachholung im Rechtsmittelverfahren

Making good during appeal– Prüft im gleichen Umfang wie die Vorinstanz

Reviews with same powers than first authority– Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht besonders schwer

Violation of right to be heard is not especially grave– Rasche Erledigung / Allows for prompt correction– Zustimmung des Betroffenen? Involved person’s consent?

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